Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 2007/2021 de 15 de diciembre del 2023

PRIMERO. - Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo una Resolución dictada por el Ministerio de Sanidad el día 10 de agosto de 2021 por la que se resuelve DESESTIMAR el recurso de reposición formulado por Valeriano hoy actor, contra la resolución de fecha 26 de noviembre de 2019, dictada por el Director General de Ordenación Profesional, por delegación de la entonces Ministra de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, por la que se acuerda desestimar su solicitud de reconocimiento de efectos profesionales en España de su título extranjero de Médico Especialista en Cirugía Plástica obtenido en Argentina.

Son antecedentes relevantes para la resolución del recurso los siguientes:

-. El 24 de febrero de 2011 el recurrente formuló solicitud de reconocimiento de efectos profesionales en España de su título extranjero de Médico Especialista en Cirugía Plástica, obtenido en Argentina, para el ejercicio en España de la especialidad de Médico Especialista en Cirugía Plástica, Estética y Reparadora, al amparo del Real Decreto 459/2010, de 16 de abril, por el que se regulan las condiciones para el reconocimiento de efectos profesionales a títulos extranjeros de Especialistas en Ciencias de la Salud, obtenidos en Estados no miembros de la Unión Europea.

-. Una vez analizada la documentación aportada por la ahora actora, la entonces Subdirección General de Ordenación Profesional emite informe motivado de comprobación previa positivo con fecha de salida 19 de noviembre de 2013, por reunir la formación alegada por el interesado los requisitos exigidos en el artículo 37 en relación con el artículo 6.2 del RD 1837/2008, de 8 de noviembre, que traspone a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva 2005/36/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales.

-. Mediante escrito de fecha 2/12/2013 (acuse de recibo el 4/12/2013), la Subdirección General de Ordenación Profesional da traslado al interesado del informe-propuesta emitido por el Comité de Evaluación en su reunión de fecha 21/11/2013 y previsto en el artículo 8 d) del RD 459/2010, de 16 de abril.

-. El ahora actor presenta alegaciones el día 15 de enero de 2014.

-. El Comité de Evaluación ratifica el informe-propuesta negativo.

-. El día 3 de abril de 2014 el interesado interpone recurso de reposición que es tramitado como de alzada, y desestimado mediante resolucion de 12 de diciembre de 2014.

-. El día 10 de marzo de 2016 se presenta copia de sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid el día 18 de enero de 2016 declarando el derecho del ahora actor a la realización de un periodo de ejercicio profesional en prácticas.

-. La Subdirección General de Ordenación Profesional, como órgano instructor del expediente, decide que el periodo de ejercicio profesional en prácticas se realice en la Comunidad de Madrid y traslada al interesado y al órgano competente en la citada Comunidad el informe emitido para la realización de las prácticas.

-. Con fechas 14/08/2019 y 16/08/2019 se reciben en la Subdirección General de Ordenación Profesional correos electrónicos procedentes del Registro de Especialistas en Formación, con documentación para incorporar al expediente del interesado, entre la que figura el informe de evaluación del periodo de ejercicio profesional en prácticas realizado por Valeriano, enviado por la Comunidad de Madrid al citado Registro de Especialistas en correo electrónico de fecha 31/07/2019.

-. Con fecha 24/09/2019, el Comité de Evaluación emite informe-propuesta de verificación final negativo, con la motivación contenida en el mismo y atendiendo a lo establecido en el artículo 13.2 del RD 459/2010. Con fecha 01/10/2019 (acuse de recibo el 23/10/2019) se traslada al interesado dicho informe-propuesta y se declara no apto al interesado en el periodo de ejercicio profesional en prácticas, emitiendo la correspondiente propuesta de resolución desestimatoria de la solicitud de reconocimiento de efectos profesionales.

-. Mediante escrito con fecha de entrada en registro el 30/10/2019, el ahora recurrente formula alegaciones al informe-propuesta de verificación final negativo y a la propuesta de resolución desestimatoria de su solicitud. En dicho escrito de alegaciones se indica la remisión del "doc-1", sin embargo, se informa de que dicho escrito no contenía adjunto ningún documento. Así se le comunica al interesado en la resolución recurrida en alzada, pese a lo cual el interesado no aporta el documento en cuestión.

-. Una vez analizadas las alegaciones referidas en el punto anterior, el Comité de Evaluación ratifica su informe-propuesta de verificación final negativo en fecha 21/11/2019, con el texto literal que consta en la resolución recurrida.

-. La Dirección General de Ordenación Profesional dicta, en fecha 26/11/2019, resolución por la que se acuerda desestimar la solicitud de reconocimiento de efectos profesionales formulada por el interesado. Dicha resolución es notificada el 02/12/2019.

-. Mediante escrito con sello de Correos de 17/12/2019, el interesado interpone recurso potestativo de reposición contra la mencionada resolución de fecha 26/11/2019.

-. Con fecha 29 de julio de 2021, el interesado, remite escrito en relación con su expediente, solicitando respuesta expresa y revisión por nulidad y error material del acto administrativo que se cita en el mismo.

La solicitud la presentó el día 24 de febrero de 2011, con fecha de nacimiento 3 de junio de 1951 y nacionalidad española.

SEGUNDO.- En el escrito de demanda la parte actora alega resumidamente lo siguiente: en primer lugar recuerda los antecedentes del caso, y específicamente que el actor obtuvo una sentencia favorable obligando a la Administracion a que fuera admitido para realizar un periodo de ejercicio profesional en prácticas para acreditar su formación como cirujano plástico.

Continúa alegando que " el ente recurrido en que a mi cliente le faltan las competencias de un R3-R4-R5, A NIVELES DE COMPLEJIDAD INCLUIDOS EN EL PROGRAMA DE LA ESPECIALIDAD. Eso no es cierto. Mi cliente ha superado el periodo de prácticas (según su evaluador) señalado en sentencia según lo exigido por la administración, estando a la espera de que se le expida el título de especialista correspondiente. Cuando se nos da traslado de INFORME NEGATIVO DEL ORGANISMO DEMANDADO, que se ratifica así en el acto administrativo impugnado y que fue declarado nulo y contrario a derecho por la justicia contenciosa , ya aclaramos el error. El evaluador ha sido el doctor DON Mario y no DON Matías, que es quien interpreta el informe del doctor Mario, pero a quien no conocen ni mi mandante ni el evaluador. Y no pregunta al doctor Mario. Hemos de recordar que mi mandante vive en Zaragoza y tuvo que hacer las prácticas en Madrid por enemistad manifiesta y ratificada por escrito de los cirujanos del Miguel Servet, de Zaragoza. De hecho, el doctor Mario señala que mi cliente tiene incluso más formación que muchos MIR. Don Mario, especialista del área de CIRUGÍA PLÁSTICA que ha supervisado a mi mandante, le remite la comunicación que se adjuntó ya por esta parte. Con sus alegaciones, señalando que mi mandante ha superado la fase de prácticas de forma satisfactoria. Pedimos que se cite al citado profesional como testigo-perito a fin de aclarar este entuerto (por no emplear otro calificativo más valorativo)."

Alega que según el art. 4 del R.D. 459/2010 debe motivarse por qué se niega validez a los folios del expediente en los que consta la formación del recurrente. Considera que se cumplen los requisitos del art. 37 del R.D. 1837/08 y que al haberse permitido el trabajo del recurrente como cirujano plástico en hospitales de España se está infringiendo el principio de venire contra factum propium.

Igualmente alega indefensión por omisión del trámite de alegaciones.

TERCERO-. El Abogado del Estado por su parte señala que el expediente se encuentra incompleto, por faltar la resolucion de 8 de agosto de 2021, que aporta como documento num. 1 .

La Resolución recurrida trae causa de la Sentencia dictada, con fecha 18 de enero de 2016, por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Rec.1010/2014), en la que, con estimación del Recurso interpuesto por el ahora recurrente, se declaró el derecho del mismo a realizar un período de ejercicio profesional en prácticas, ordenando la retroacción de las actuaciones al momento en que se debió aceptar la opción del recurrente al solicitar la realización de dicho período de ejercicio profesional en prácticas con arreglo a la Disposición Transitoria ( DT) 3ª del Real Decreto 459/2010, de 16 de abril, por el que se regulan las condiciones para el reconocimiento de efectos profesionales a títulos extranjeros de especialista en Ciencias de la Salud, obtenidos en Estados no miembros de la Unión Europea.

Dicha sentencia ponía de manifiesto que a través de la citada DT 3ª se elimina la primera fase de la evaluación que corresponde al Comité de Evaluación destinada a verificar el grado de equivalencia de la formación ( art. 7.1.a) y 8 del RD 459/2010) pero se mantiene la segunda fase destinada a ponderar la fase de práctica profesionales o formación complementaria que sigue a la prueba teórico-práctica tras la que podrá expedirse en su caso el reconocimiento (FD 4º).

Admitía dicha sentencia que, tras la realización de un período profesional en prácticas, conforme a la opción que había realizado el interesado, proseguirá el procedimiento hasta lograr el reconocimiento, si las evaluaciones posteriores fueran positivas conforme preceptúa el RD en los artículos 9 y siguientes (FD 5º). Este precepto establece que "En esta fase el Comité de Evaluación emitirá informe-propuesta de verificación final de las evaluaciones de los periodos de ejercicio profesional en prácticas y de formación complementaria, realizadas a la conclusión de los mismos por el supervisor designado por la comunidad autónoma donde se hayan realizado. La finalidad última de dicha verificación es la de constatar la equivalencia total entre las competencias y formación adquiridas por el solicitante y las que corresponden al título español de especialista de que se trate.

Estos informes-propuesta que podrán ser positivos o negativos, se atendrán a lo previsto en el artículo 13.2 y se trasladarán a la Subdirección General de Ordenación Profesional del Ministerio de Sanidad y Política Social para que prosiga el procedimiento hasta la resolución del mismo, según lo previsto en los artículos 14 y siguientes de este real decreto".

Recuerda el contenido del artículo 13, y como esta previsto un sistema de evaluación de los periodos de ejercicio profesional en prácticas y de formación complementaria. En primer lugar un informe de evaluación, que ha de concluir con una propuesta positiva o negativa, en todo caso motivada, de evaluación global del periodo de ejercicio profesional en prácticas o de formación complementaria.

En este caso, el informe de evaluación correspondiente a las prácticas desarrolladas por el actor se emite el 9 de abril de 2019. Por lo que se refiere a las competencias avanzadas, resulta que el supervisor indica que el enfermo debe conocer que le va a intervenir un profesional en periodo de prácticas evaluadas y que un profesional en evaluación mayor de 65 años, el solo si recibiese la orden directa de permitir determinada descrita situación y la autoridad que emite la orden asumiese la responsabilidad, solo entonces autorizaría a dicho profesional a la intervención.

Continua recordando los sucesivos informes, todos ellos coincidentes: el de 21 de noviembre de 2019, el informe del Comité de Evaluación de 20 de febrero de 2020 en segunda fase.

CUARTO-. El Real Decreto 459/2010, de 16 de abril regula los supuestos y procedimientos para el reconocimiento en España de títulos de especialista obtenidos en Estados no miembros de la Unión Europea, previendo que el reconocimiento de dichos títulos tendrá efectos profesionales. Tiene como objetivo general, según reza en su exposición de motivos, que el procedimiento de reconocimiento profesional de títulos extranjeros " [n]o vaya en detrimento de los altos niveles de calidad conseguidos tanto en España como en los demás Estados miembros de la Unión Europea en la formación de especialistas. De ahí, que un aspecto destacado de este procedimiento sea, no sólo la ineludible comparación entre la formación adquirida en el país de origen y la que otorga el programa español de la especialidad de que se trate sino también la comprobación de que los títulos extranjeros, cuyo reconocimiento profesional se pretende, cumplen en el caso de profesiones armonizadas, como son las de Médico Especialista (44 especialidades) y la de Matrona, los requisitos mínimos de formación fijados a tales efectos por la Unión Europea en la Directiva 2005/36/CE , de 7 de septiembre de 2005, que ha sido transpuesta a través del Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre"

De acuerdo con este objetivo, el interesado ha de demostrar documentalmente la equivalencia de la formación adquirida en el extranjero con la requerida en España, y en todo caso, la Administración debe comprobar que dicha formación ha comportado la adquisición de las competencias inherentes al ejercicio profesional de la especialidad que corresponda, a través de un periodo de ejercicio profesional en prácticas o de formación complementaria, en ambos casos evaluados.

El procedimiento iniciado a instancias del interesado se divide en dos partes:

a) Una primera fase de análisis del expediente adjunto a cada solicitud, para determinar el grado de equivalencia existente entre la formación adquirida por el interesado y la que otorga el título español, que se corresponde con el reconocimiento profesional solicitado y que concluirá con un informe- propuesta;

b) una segunda fase de verificación final de la evaluación llevada a cabo por el correspondiente supervisor, tras la realización de un periodo complementario de ejercicio profesional en prácticas, o tras la realización de un periodo complementario de formación en la correspondiente especialidad. En el procedimiento interviene el llamado Comité de Evaluación como órgano asesor adscrito a la Dirección General de Ordenación Profesional, Cohesión del Sistema Nacional de Salud y Alta Inspección, del Ministerio de Sanidad y Política Social.

La primera fase concluye con un informe de comprobación previa recogido en el artículo 4.2 del Real Decreto, que podrá ser de carácter negativo, lo que exigirá que se dicte resolución motivada en los términos previstos en el artículo 14, que pondrá fin al procedimiento. Solo si se superase esta fase proseguirá el procedimiento trasladando las solicitudes al Comité de Evaluación, como añade el apartado c).

QUINTO. - De la lectura del recurso de reposición resulta que se expone que el interesado ha superado el periodo de prácticas, pese a lo cual el informe del Comité de Evaluación es negativo, pese a los informes emitidos por el Dr. Mario.

Añade que "La edad de mi mandante y las complicaciones de la microcirugia no pueden ser obstáculos para reconocer su condición de cirujano plástico. Dejamos al instructor que valore lo que subyace en este caso, viendo las dificultades que se han ido poniendo a mi mandante. Y PEDIMOS OUE SE DECLARE A Ml MANDANTE COMO APTO."

En este supuesto, el informe del Comité de Evaluación fue negativo y es preciso resaltar que el Comité de Evaluación es un órgano técnico asesor cuyos vocales y sus respectivos suplentes han de ser especialistas en Ciencias de la Salud, tal como prescribe el art. 5.3 del RD 459/2010, que tiene atribuida la relevante función de emitir los Informes propuesta, tras evaluar el expediente adjunto a cada solicitud para determinar, a la vista de los contenidos y duración de la formación, de la experiencia profesional adquirida en el país en el que se ha obtenido el título y demás méritos alegados y acreditados por el solicitante a través de su expediente profesional, el grado de equivalencia cualitativa y cuantitativa existente entre la formación adquirida y la que otorga el título español de la especialidad que se corresponde con el reconocimiento profesional solicitado. A estos efectos se tendrá en cuenta el programa español de la especialidad de que se trate, vigente en el momento de presentar la solicitud de reconocimiento, al amparo de lo previsto en este real decreto ( art. 6.1 a) RD 459/2010).

La intervención del referido Comité Técnico constituye una pieza esencial del proceso, cuyo parecer, al estar emitido por una Comisión de Valoración formada por expertos, entraña un juicio dotado de discrecionalidad técnica, sin que puedan sustituirse sus juicios valorativos en el ejercicio de sus facultades por los que subjetivamente invoque el propio interesado. Tampoco pueden ser objeto de sustitución por esta Sala por exceder de las facultades revisoras en este concreto aspecto de valoración técnica, como, entre otras, señaló la sentencia del Tribunal Constitucional 39/1983, de 16 de mayo: " en cuestiones que han de resolverse por un juicio fundado en elementos de carácter exclusivamente técnico, que sólo puede ser formulado por un órgano especializado de la Administración y que en sí mismo escapa por su propia naturaleza al control jurídico, que es el único que pueden ejercer los órganos jurisdiccionales".

Los órganos jurisdiccionales no pueden convertirse en segundos tribunales calificadores que sustituyan por sus propios criterios los que, en virtud de la discrecionalidad técnica, corresponden a los órganos administrativos, " lo que no impide la revisión jurisdiccional en los supuestos en que concurran defectos formales sustanciales o se haya producido indefensión, arbitrariedad o desviación de poder" ( sentencias del Tribunal Supremo de 18 de enero y de 27 de abril de 1990, de 13 de marzo de 1991, de 20 y de 25 de octubre de 1992 o de 10 de marzo de 1995).

Es preciso recordar que el Tribunal Supremo en su jurisprudencia ha establecido reiteradamente la necesidad de motivar el juicio técnico, por lo que es preciso valorar si, en este caso, ha tenido lugar la correspondiente motivación, y en el caso de autos, a juicio de esta Sala, la decisión se encuentra suficientemente motivada, debido a que se expresa la razón por la cual se ha emitido el informe propuesta negativo, consistente en que el periodo de formación de la especialidad es inferior al exigido en España.

La evaluación del cumplimiento de estas condiciones de formación mínima, se realizan, como se ha visto, en la primera fase de la tramitación del expediente administrativo y corresponde al Comité de Evaluación. Superada esta fase primera, se inicia la siguiente -como en el caso que nos ocupa-, a fin de que el Comité de Evaluación previsto en el art. 6 emita un informe-propuesta acerca del grado de equivalencia existente entre la formación adquirida por el interesado y la que otorga el título español que se corresponde con el reconocimiento profesional solicitado.

Para evacuar este informe, el Comité de Evaluación atenderá a " los contenidos y duración de la formación, de la experiencia profesional adquirida en el país en el que se ha obtenido el título y demás méritos alegados y acreditados por el solicitante a través de su expediente profesional, el grado de equivalencia cualitativa y cuantitativa existente entre la formación adquirida y la que otorga el título español de la especialidad que se corresponde con el reconocimiento profesional solicitado, a cuyos efectos se tendrá en cuenta el programa español de la especialidad de que se trate, vigente en el momento de presentar la solicitud de reconocimiento, al amparo de lo previsto en este real decreto" (art. 6). El contenido de este informe puede ser negativo o bien condicionado a una posterior validación.

Las deficiencias que se han reflejado por el Comité de Evaluación, dado su carácter técnico, no han sido desvirtuadas en el presente procedimiento, por lo que, en definitiva, la Sala ha de ratificar la conclusión a la que ha llegado la Administración, al no existir prueba que contradiga lo afirmado en el informe propuesta del Comité de Evaluación.

Como reiteradamente se viene señalando, en el caso de autos el informe de comprobación previa fue negativo, y en el mismo se indica expresamente el motivo de ello:

" Visto el informe emitido por el supervisor del hospital universitario La Paz de Madrid, nombrado por la Subdirección General de Formación y Acreditación docente de la Comunidad de Madrid, se ha verificado que el solicitante posee competencias básicas en la especialidad de Cirugía Plástica, Estética y Reparadora y competencias en las malformaciones congénitas más habituales en la especialidad y endoprótesis. Continúa el informe explicando que n ose evalúan competencias en reconstrucción de miembros, reconstrucción mamaria autóloga y microcirugía que el solicitante no posee.

Revisado el expediente, se confirma la falta de las competencias señaladas en el informe del supervisor y por tanto en aquellas competencias que corresponden a niveles de complejidad de los incluidos en el programa formativo de la especialidad (Orden SAS/1257/2010 de 7 de mayo, por la que se aprueba y publica el programa formativo de la especialidad de Cirugía Plástica, Estética y Reparadora) y que corresponden al nivel de competencia del médico residente R3- R4-R5.

Acreditada la falta de competencias señaladas, este comité de Evaluación decide emitir el presente informe propuesta de verificación final y no solicitar el informe complementario al emitido por el supervisor, por considerar que este recoge con claridad el resultado de las prácticas realizadas.

Por el conjunto de razones expuestas, el recurso debe ser desestimado y la resolución impugnada confirmada, por ser conforme a derecho.

SEXTO-. La desestimación del recurso conlleva, por aplicación de lo dispuesto en el art. 139 de la ley jurisdiccional, la condena a la parte actora al pago de las costas. Y la Sala, haciendo uso de la facultad que le reconoce el artículo 139 citado, habida cuenta del alcance y la dificultad de las cuestiones suscitadas en el recurso, se fija en 1.500 euros la cantidad máxima que, por todos los conceptos, puede alcanzar la fijación de las costas procesales.

Vistos los preceptos legales citados, y los demás de pertinente aplicación,