Sentencia Contencioso-Administrativo 14/2019 Audiencia Nacional. Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 6, Rec. 118/2018 de 15 de febrero del 2019

PRIMERO.- Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo la resolución de 10 de agosto de 2018, de la Directora de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea, que impone al recurrente la sanción de multa de 3.000 euros, a razón de 1.500 euros de importe por cada una de las dos infracciones leves cometidas, que tipifica el art 44.1 de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea.

En la resolución sancionadora se establecen como hechos probados que el controlador sancionado no realizó el briefing electrónico, al objeto de garantizar que reciben la información previa al inicio del servicio antes de su inicio, en el núcleo de Ruta de los siguientes turnos:

- mañana de día 22 de octubre de 2016.

- tarde del día 26 de octubre de 2016.

SEGUNDO.- La parte recurrente ejercita pretensión anulatoria de la resolución recurrida, y subsidiariamente, solicita que se rebajen las sanciones impuestas y se sustituyan por apercibimiento o multa de 60 euros, lo que fundamenta en los motivos impugnatorios que sucintamente pueden describirse así:

a) Caducidad del procedimiento sancionador.

b) Nulidad de la resolución sancionadora por haberse dictado el órgano sancionador por órgano manifiestamente incompetente para ello.

c) Prescripción de la infracción.

d) Vulneración del derecho a la presunción de inocencia.

e) Vulneración del principio de tipicidad.

f) Vulneración del principio non bis in idem.

g) Vulneración del principio de proporcionalidad.

La Abogacía del Estado se opone al recurso e interesa su desestimación por la conformidad a derecho de la resolución recurrida, que no incide en los vicios de nulidad que la parte actora alega.

TERCERO.- Se argumenta por el demandante que el artículo 65 la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, dispone que el plazo para resolver y notificar los expedientes por infracciones leves es de nueve meses, plazo que se habría excedido porque el procedimiento sancionador se incoó el 11 de octubre de 2017, por lo que la sanción se tenía que notificar el 11 de julio de 2018 como último día, lo que no se hizo hasta el 16 de agosto de 2018, sin que conste en el expediente una causa legal de suspensión.

Examinado el expediente se constata que el instructor, en la resolución de 5.4.2018, en la que resuelve sobre la admisión de la prueba propuesta por el expedientado, también acordó, " de acuerdo con el artículo 22.1 .a y e) de la LPACAP, ... la SUSPENSION del plazo para resolver, durante el tiempo necesario para la incorporación al expediente de los documentos y demás elementos de juicio requeridos a ENAIRE y de los resultados de la práctica de las pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuesto por el interesado. La documental solicitada deberá ser remitida en el plazo de 30 días desde su notificación... " (folio 432 del expediente).

Con fecha 30 de abril el instructor acordó " Ampliar de oficio, en 15 días, el plazo inicialmente concedido a ENAIRE para el cumplimiento de la prueba documental requerida dentro del Periodo Probatorio abierto en los expedientes sancionadores arriba listados", ello atendiendo a la petición de Enaire dado el volumen de la documentación requerida y la imposibilidad de recopilarla en el plazo inicialmente concedido.

El recurrente considera que esta suspensión no tiene encaje en artículo 22 Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que regula los supuestos en que cabe acordar la suspensión del plazo máximo para resolver.

Los extremos del citado precepto en que se funda el acuerdo del instructor disponen que " el transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos:

a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias o la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, por el del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 68 de la presente Ley.

...

e) Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente ".

Un análisis de la profusa prueba solicitada y de su naturaleza, conducen a estimar que no se hizo un uso correcto de la potestad de suspensión, que no encuentra encaje en los apartados 1.a) y 1.e) del precepto en el que se amparó la decisión adoptada por el instructor.

Se solicitó y fue admitida por el instructor la prueba siguiente a cumplimentar por Enaire:

"1. Aporte los procedimientos, circulares, parte de los manuales o cualquier otro documento relativo al briefing electrónico aplicable en la fecha de los hechos, esto es, entre los días 20 al 26 de octubre de 2016.

2. Aporte los partes de supervisión de RUTA y TMA (Área de Control Terminal) de los días 20 a 26 de octubre de 2016 en la dependencia LECB.

3. Aporte informe de todos y cada uno de los Jefes de Sala, Supervisores y/o persona responsable del control de la realización del briefing electrónico de servicio los días 20 a 26 de octubre de 2016 en la dependencia LECB1 , en los que se indique:

Si Cosme actuó con negligencia o desatendió la recepción del correspondiente briefing electrónico.

Cómo supervisaron la realización del briefing electrónico por parte de Cosme, así como de las medidas que se tomaron para advertirle, en su caso, de que no había realizado el briefing electrónico o de que éste no había quedado registrado.

Si se consideró por los Jefes de Sala, Supervisores y/o persona responsable que la aplicación informática para la realización del briefing electrónico presentaba alguna incidencia técnica antes o durante algún turno de los días

20 a 26 de octubre de Cosme, y se puso en conocimiento de Cosme o, en su caso, fue Cosme quién informó de la incidencia. Igualmente, si se dio traslado de la incidencia al superior jerárquico o a la persona responsable de ENAIRE de solventar la incidencia técnica.

En su caso, se deberá acompañar el informe con:

- La acreditación de la notificación de los Jefes de Sala a Cosme poniendo en su conocimiento lo anterior. La acreditación a través del correspondiente registro de que Cosme realizó el briefing a través de un medio alternativo a la aplicación informática. Las evidencias documentales que acrediten el traslado de información al superior jerárquico o a la persona responsable de ENAIRE de solventar la incidencia técnica.

Si Cosme escribió algún comentario en la aplicación informática para la realización del briefing electrónico antes o durante alguno de sus turnos de los días 20 a 26 de octubre, conforme a la posibilidad descrita en el apartado 9 del "Procedimiento de información previa al inicio del servicio A TS en los núcleos de RUTA y TMA en LECB" de fecha 21 de diciembre de 2015 y código S24-14-PLC-006-1.1, y en su caso, cómo se solventó dicho comentario y si tras resolverlo Cosme completó el briefing electrónico.

En su caso, se deberá acompañar el informe con la correspondiente acreditación de los comentarios y de que el briefing electrónico se completó y, en su caso, del medio alternativo a la aplicación informática que se empleó para la realización del briefing.

4. Aporte copia de los mensajes (SMS) que fueron enviados a Cosme, en el momento que se confirmó que no había realizado el briefing, tal y como se indica en el Procedimiento de verificación de realización del briefing previo al inicio del servicio en LECB S321-15-PLC-002-1.0, en alguno de sus turnos de los días 20 a 26 y las cartas firmadas por el Jefe de la División Regional ATS, que fueron entregadas y notificadas a dicho controlador, con su correspondiente acuse de recibo, tras la realización de los servicios en las fechas de los hechos, avisándole del posible incumplimiento y recordándole la obligatoriedad de la realización del briefing electrónico, conforme a lo previsto en el apartado 6 del Procedimiento de verificación

de realización del briefing previo al inicio del servicio en LEC S321-15-PLC-002-1.0 de 18 de diciembre de 2015. En caso de no haber emitido los anteriores mensajes y cartas, aporte la correspondiente justificación en la forma por la que se consideró por ENAIRE cumplida la obligación de haber realizado el briefing los días concretos por parte del controlador.

5. Habiendo tenido conocimiento de la carta de 27 de octubre de 2017 de la Directora Regional de Navegación Aérea Este de ENAIRE, Emma, que aporta el interesado junto con sus escritos de alegaciones se solicita que se aporte:

a. Certificación de la misma, en la que, de forma personalizada para el interesado, se expongan detalladamente los motivos por los que no consta realizado el briefing electrónico los días/ el día mencionado/s en el acuerdo de inicio.

b. Informe de los responsables de la aplicación o de los sistemas de información de ENAIRE con la descripción de los indicados fallos y la acreditación correspondiente de los mismos. Así mismo, se solicita que se indique explícitamente si tras la finalización del proceso del briefing electrónico, la aplicación informa al usuario de su efectiva realización o, en su caso, de que éste no se ha realizado.

6. Aporte certificación del responsable de sistemas de la información de ENAIRE o responsable de la aplicación que registra la realización del briefing electrónico que acredite si Cosme accedió o no a la aplicación los días de los hechos, con independencia de que finalizara o no correctamente el registro del briefing electrónico.

7. Aporte acreditación de la información y/o formación impartida a los controladores de LECB para la adecuada realización y registro del briefing electrónico. También se solicita que aporte copia del Manual de Instrucciones de la misma.

8. Tras analizar las alegaciones presentadas, se aporten nuevamente los registros de Cosme para los días 20 a 26 de octubre de 2016, en los que se determinaban las horas y días que trabajaron y los registros huérfanos que pudieran haberse producido esos días, certificando su autenticidad.

Así mismo, a la vista de las alegaciones del interesado, se acredite por parte del departamento de recursos humanos si hubo errores en la hoja de firmas".

El instructor también acordó que "la documental solicitada deberá ser remitida en el plazo de 30 días desde su notificación", término luego ampliado en 15 días más.

Por lo tanto, a la vista de la prueba solicitada por el recurrente y lo acordado, resulta claro, en primer lugar, que la suspensión no puede fundarse en el apartado a) del art. 22.1, pues en ningún momento se requiere al interesado para que subsane deficiencias o para que aporte documentos u otros elementos de juicio necesarios, pues simplemente se acuerda la admisión de las pruebas propuestas por aquel, sin que se le requiera de subsanación alguna. Y, en segundo lugar, tampoco encuentra amparo en el apartado e), pues entre las pruebas solicitadas no existe ninguna que pueda ser calificada de prueba técnica o de análisis contradictorios o dirimentes, pruebas estas que en ningún caso se propusieron por el sujeto a expediente sancionador. Lo que evidencia el expediente es que la ampliación del plazo de resolución se debe a aparentes dificultades de Enaire para cumplimentar la prueba admitida, lo que en ningún caso puede fundamentar, por carecer de amparo legal, la suspensión del plazo máximo legal establecido para dictar y notificar una resolución en un procedimiento sancionador.

La materia referida a caducidad es de interpretación estricta, y no es admisible interpretaciones extensivas de los preceptos que amparan la suspensión, y en definitiva, la ampliación del plazo para resolver, por afectar a la seguridad jurídica de los administrados. En consecuencia, tratándose de un procedimiento iniciado de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se hubiese dictado y notificado resolución expresa al interesado comporta la caducidad del procedimiento, lo que acarrea, por imposición legal, el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95 de la Ley 39/2015,de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones

Públicas. ( art. 25.1.b) de la citada Ley)

Es cierto también, como alega la Abogacía del Estado, que el interesado solicitó del instructor una ampliación del plazo de alegaciones en siete días, lo que le fue concedido por acuerdo de aquel de 27.10.2017 (folio 375 del expediente), sin que entonces se acordase nada sobre la suspensión del plazo para resolver, por lo que carece de influencia en la resolución de la cuestión controvertida.

CUARTA.- Procede pues, sin que resulte necesario el análisis de los demás motivos impugnatorios, la estimación del recurso, debiendo imponerse las costas a la parte cuyas pretensiones son totalmente desestimadas, conforme dispone el art. 139.1 de la LJCA.

Siendo, en atención a lo expuesto, que dicto el siguiente