Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 60/2022 de 21 de febrero del 2024

PR IMERO.- Planteamiento del litigio

Mediante solicitud presentada el 3 de marzo de 2020, el recurrente, ciudadano de La India, pidió la concesión de la nacionalidad española por razón de residencia, solicitud que no recibió respuesta expresa en el plazo legalmente establecido.

La solicitud fue acompañada de otra de autorización de dispensa de los exámenes del Instituto Cervantes "..por motivo de analfabetismo..", habiéndose autorizado, por resolución de 16 de julio de 2021, de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, actuando por delegación del Ministerio de Justicia, para la realización de pruebas adaptadas para personas que no saben leer ni escribir.

Frente a aquella falta de respuesta a la mencionada solicitud, el actor acudió al presente recurso contencioso-administrativo, basado en el cumplimiento de los requisitos legalmente exigidos, con particular referencia a la procedente dispensa de la superación de la prueba de acreditación del dominio del español y la de conocimientos constitucionales y socioculturales, con sustento en su condición de analfabeto, invocando asimismo el cumplimiento del resto de los requisitos exigidos para la concesión de la nacionalidad.

Por su parte, el Sr. Abogado del Estado se refiere a la carga probatoria que incumbe al recurrente en relación con la justificación de la concurrencia de los requisitos exigidos para la concesión de la nacionalidad española y, en concreto, a la falta de justificación en el caso del correspondiente a su integración social en España al no haberse aportado los certificados CCSE y DELE, exigidos a esos efectos, descartando asimismo la justificación del requisito del mantenimiento de buena conducta cívica, respecto del que ninguna prueba se ha aportado.

SE GUNDO.- El tratamiento jurídico de la adquisición de la nacionalidad española por razón de residencia

De acuerdo con el Código Civil, la nacionalidad española se adquiere, entre otras causas, por residencia en España "..mediante la concesión otorgada por el Ministerio de Justicia, que podrá denegarla por motivos razonados de orden público o interés nacional.." (artículo 21.2).

Como requisitos de capacidad el Código se refiere a la posible solicitud por los emancipados o mayores de dieciocho años, por los mayores de catorce años asistidos por sus representantes legales, por los representantes legales de los menores de catorce años, o por los interesados con discapacidad con los apoyos y ajustes de procedimiento que en su caso precisen (artículo 21.3).

Se exige también que la residencia en que se basa la solicitud haya durado diez años, siendo no obstante suficientes cinco años para los que hayan obtenido la condición de refugiado, dos años cuando se trate de nacionales de origen de países iberoamericanos, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial o Portugal, o de sefardíes (artículo 22.1), y un año para los nacidos en territorio español, los que no hayan ejercitado oportunamente la facultad de optar, los sujetos a instituciones tutelares por ciudadanos o instituciones españolas durante dos años consecutivos, los casados por más de un año con español o española, los viudos o viudas de español o española, y los nacidos fuera de España de padre o madre, abuelo o abuela, que originariamente hubieran sido españoles (artículo 22.2). En todos los casos la residencia habrá de ser legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición (artículo 22.3).

El Código exige igualmente la justificación por el interesado de "..buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española.." (artículo 22.4).

Sobre todo ello ha de tenerse en cuenta también que en el supuesto enjuiciado, el procedimiento se inició por solicitud presentada en el año 2020, estando pues ya en vigor la Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil, y más concretamente, las reglas procedimentales en ella contenidas (en su disposición final 7ª), reglas que, entre otras cosas, prevén el carácter electrónico del procedimiento, la acreditación de los requisitos exigidos por el Código Civil mediante los documentos y demás pruebas previstas en la ley y reglamentariamente, así como la acreditación del grado de integración en la sociedad española mediante la superación de una prueba de conocimiento básico de la lengua española, DELE, y otra de conocimiento de la Constitución española y de la realidad social y cultural españolas, CCSE.

Tales previsiones se desarrollan en el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia, aprobado por Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, que, en lo que ahora interesa, prevé la petición de oficio de las Administraciones públicas competentes de cuantos informes resulten necesarios así como la realización de las comprobaciones oportunas, debiendo constar en cualquier caso el informe preceptivo del Ministerio del Interior, todo ello "..sin perjuicio de que corresponda al interesado la carga de la prueba de los requisitos para adquirir la nacionalidad.." (artículo 8), previsiones que se reiteran en la Orden JUS/1625/2016, de 30 de septiembre (artículo 7).

En cualquier caso, como el Tribunal Supremo tiene dicho, el Reglamento de 2015 no dejó completamente sin efecto las normas sustantivas y de procedimiento precedentes, estableciendo solo que sus determinaciones, desde su perspectiva de procedimiento electrónico, se considerarán como "..regulación específica y preferente.." respecto de otras normas reglamentarias ( STS de 9 de julio de 2020 -casación 6107/2019-).

Más concretamente, tras prever la dispensa del examen DELE a los nacionales que hayan obtenido con anterioridad un diploma de español como lengua extranjera como mínimo del nivel A", y a los nacionales de países hispanohablantes ( artículo 6.5), sobre el suficiente grado de integración en la sociedad española el Real Decreto 1004/2015 establece que "..de acuerdo con su normativa específica, el Instituto Cervantes ofrecerá actuaciones especiales en la administración de las pruebas DELE y CCSE para las personas con discapacidad, de modo que dispongan de los apoyos y de los ajustes razonables que les permitan concurrir en condiciones de igualdad efectiva.." (artículo 6.7).

Además, la mencionada Orden JUS/1625/2016 establece que "..las personas que no sepan leer ni escribir o tengan dificultades de aprendizaje podrán solicitar la dispensa de estas pruebas al Ministerio de Justicia que, a la vista de las circunstancias particulares y las pruebas aportadas, resolverá motivadamente.." (artículo 10.5.2º).

No obstante, como esta Sección tiene dicho, por ejemplo, en su Sentencia de 13 de julio de 2022 (recurso 1014/2021), de lo "..de lo anterior ya se sigue que, contrariamente a lo que se alega en demanda, la exención absoluta de la realización de tales pruebas que se invoca únicamente alcanza a los supuestos de menores de dieciocho años y personas con capacidad modificada judicialmente, y no a los supuestos de analfabetismo, sin que constituya obstáculo alguno a lo anterior la previsión del apartado segundo del artículo 10.5 de la citada Orden JUS/1625/2016, de 30 de septiembre -en igual sentido que el artículo 6. 7 del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre-, que ni supone exclusión de la adaptación de las pruebas para los supuestos de analfabetismo, como efectivamente acontece, ni modifica, como no puede ser de otro modo, la correspondiente previsión legal de exención para los casos antes citados..".

Por otro lado, en su Sentencia de 6 de octubre de 2021 (casación 2113/2020; también en la Sentencia de 31 de mayo de 2022 -casación 2623/2021-), nuestro Tribunal Supremo ha resumido sus criterios doctrinales sobre aquel requisito de buena conducta cívica, comenzando por dejar sentado el carácter eminentemente casuístico de la materia y la consiguiente dependencia de la resolución de los asuntos de las peculiares circunstancias que en cada supuesto concurran, sin que ello impida afirmar "..con carácter general, que, en todos y cada uno de los casos, para alcanzar esa conclusión, además de valorar los datos que formalmente estén incorporados al expediente, habrá que evaluar, de manera rigurosa, hasta qué punto resulta compatible el interés particular del solicitante, que pretende adquirir la nacionalidad española, con el interés general, que exige que solo puedan acceder a nuestra nacionalidad aquellos extranjeros que hayan acreditado de manera efectiva su buen comportamiento, demostrando de este modo que poseen la actitud y la aptitud necesarias para integrarse adecuadamente en la sociedad española..".

Con esta premisa el Alto Tribunal efectúa determinadas consideraciones relacionadas con la doctrina expresada en sus anteriores sentencias, de las que, en lo que importa, conviene mencionar las siguientes:

"..(i) La carga de la prueba del requisito de buena conducta cívica incumbe al solicitante (véanse a estos efectos, entre otras, las sentencias SSTS de 10 de junio de 2015, 23 de marzo de 2017 y 17 de junio de 2016, antes mencionadas).

(ii) El requisito de buena conducta cívica no sólo ha de concurrir en el momento inicial de la presentación de la solicitud de nacionalidad, sino que también ha de estar presente durante toda la tramitación del expediente, hasta el mismo momento de la concesión de la nacionalidad (véanse en este sentido las citadas SSTS de 10 de junio de 2015 y de 23 de marzo de 2017).

(iii) No basta con que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que "per se" impliquen mala conducta, puesto que lo que el artículo 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, esto es, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/87 (en este sentido se pronuncia la STS de 19 de junio de 2015)..".

Recalca también el Tribunal Supremo que "..lo verdaderamente relevante a los efectos que ahora interesan -de conformidad con el espíritu de la norma que, en protección del interés general, demanda que solo puedan acceder a la nacionalidad española quienes observen buena conducta cívica- es la existencia real de tales hechos y la participación en ellos del solicitante y no su mera constancia documental, en la medida en que evidencian la realidad de un comportamiento incívico del solicitante, por más que éste no haya tenido reflejo en el expediente de nacionalidad o en otros expedientes o registros públicos..".

Más concretamente, la Sentencia del Tribunal Supremo de 29 de marzo de 2022 (casación 3993/2021), ha precisado que para la valoración del requisito de la buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, es imprescindible la constancia en el procedimiento administrativo y, en su caso, en el contencioso-administrativo, del certificado de antecedentes penales en España y del preceptivo informe del Ministerio del Interior, exigidos por el Real Decreto 1004/2015 (artículo 8) y la Orden JUS/1625/2016 (artículo 7), de modo que cuando el recurrente autorice a la Administración para consultar sus antecedentes penales en España sin que aquella lo haga, corresponde reponer las actuaciones administrativas para la incorporación del certificado mencionado y, en su caso, del preceptivo informe del Ministerio del Interior, resolviendo la solicitud del interesado mediante la decisión que resulte procedente. También en este sentido se ha pronunciado la Sentencia de 10 de enero de 2023 (casación 2605/2022).

Sea como fuere, una vez que el interesado ha acudido a la vía judicial para que se resuelva su concesión de la nacionalidad española, corresponde al órgano jurisdiccional comprobar el cumplimento de los requisitos exigidos mediante la aplicación de las normas procesales sobre la práctica y carga de la prueba y, en concreto, de la que atribuye al actor la carga de probar la certeza de los hechos de los que ordinariamente se desprenda, según las normas jurídicas a ellos aplicables, el efecto jurídico correspondiente a las pretensiones de la demanda, por lo que el tribunal, cuando al tiempo de dictar sentencia o resolución semejante, considere dudosos unos hechos relevantes para la decisión, desestimará las pretensiones del actor o las del demandado, según corresponda a unos u otros la carga de probar los hechos que permanezcan inciertos y fundamenten las pretensiones ( artículo 217 LEC).

Según jurisprudencia reiterada, corresponde al solicitante la carga de probar los requisitos exigidos, mediante la aportación de los medios de prueba que estime conducentes a demostrar los requisitos para la concesión de la nacionalidad, como su integración en la sociedad española ( STS de 11 de diciembre de 2013 -casación 2226/2011-), su residencia legal ( SSTS de 19 de julio de 2017 -casación 17/2016- y de 21 de noviembre de 2016 -casación 3792/2015-) o la buena conducta cívica ( SSTS de 26 de septiembre de 2016 -casación 1825/2015- y de 15 de diciembre de 2004 -casación 1876/2001-).

TE RCERO.- Sobre la concurrencia en el caso de los requisitos exigidos para la concesión de la nacionalidad española por residencia

En el supuesto examinado no puede negarse que el recurrente haya justificado el presupuesto de capacidad exigido para la solicitud, ni tampoco el de su residencia legal en España, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante más de diez años, lo que, sin embargo, no puede decirse de aquel otro requisito legalmente exigido sobre el suficiente grado de integración en la sociedad española ( artículo 22.4 del Código Civil), cuya acreditación, como se ha visto, según la Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil, exigía la superación de aquellas dos pruebas DELE y CCSE, que no ha sido justificada en el caso, no constando tampoco que el actor fuere dispensado de su realización.

El rechazo en este extremo de la petición actora encuentra su explicación en la importancia de la alfabetización como medio de integración en la sociedad española y en la ausencia en el recurrente de especiales dificultades para aprender a leer y escribir, siendo una persona relativamente joven (de 41 años al tiempo de la solicitud) que no padece discapacidad alguna, razones que justifican el rechazo de su condición de analfabeto como excusa para justificar su integración en España en los términos legal y reglamentariamente establecidos, es decir, mediante aquellas dos pruebas.

De hecho, en su solicitud de adaptación de pruebas el actor reconoció que no había realizado ningún curso en España, que no tenía discapacidad alguna que le impidiera aprender a leer y escribir, que no tenía amigos españoles y que veía la televisión en su idioma.

En fin, a pesar de lo que se argumenta en la demanda, el Real Decreto 1004/2015 solo contempla la dispensa de aquellas pruebas a quienes hayan obtenido con anterioridad un diploma de español como lengua extranjera como mínimo del nivel A, y a los nacionales de países hispanohablantes (artículo 6.5), previendo, no obstante, las adaptaciones especiales para su realización por personas con discapacidad, circunstancia que, como se ha dicho, no concurre sobre el actor, según él mismo ha reconocido, sin que, por lo tanto, exista justificación alguna del desconocimiento de la lectura y escritura en su idioma de origen, ni de la razón por la que en los quince años que llevaba en España tampoco aprendiera el idioma español escrito y hablado, si no es, precisamente, por su falta de integración social.

CU ARTO.- Sobre el cumplimiento del requisito de buena conducta cívica

En último extremo, tampoco está de más observar, como hace el Sr. Abogado del Estado, la falta de aportación por el recurrente de cualquier elemento de juicio del que pudiera extraerse el cumplimiento de los deberes razonablemente exigibles, demostrativos del mantenimiento de una buena conducta cívica, como la realización de actividades indicativas de dicha circunstancia o la certificación de la buena conducta emitida por alguna autoridad u organismo, requisito este cuya concurrencia, como se ha dicho, solo al actor correspondía probar, sin que, según lo dicho igualmente, sea suficiente para ello la alegada ausencia de antecedentes penales o el largo tiempo pasado desde su llegada a nuestro país.

QU INTO.- Conclusión de la Sala

Como puede verse, la pretensión actora viene impedida por la falta de prueba sobre la ostentación de aquellos dos requisitos, de integración social y de mantenimiento de buena conducta cívica del recurrente, por lo que el recurso debe ser íntegramente desestimado, y ello, de conformidad con lo establecido al respecto por la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa (artículo 139.1), con la obligada condena de aquel al pago de las costas causadas en esta instancia, aunque consideradas las circunstancias del presente supuesto (de acuerdo con el apartado 4 de ese mismo precepto), con la limitación por todos los conceptos a la cantidad máxima de 1.000 euros.

VISTOS los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,