Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Séptima, Rec. 1612/2020 de 21 de abril del 2023

PRIMERO. - Objeto del recurso.

Es objeto de este recurso, la Resolución del TEAC de 30 de septiembre de 2020, que desestima la reclamación formulada contra la desestimación del recurso de reposición interpuesto frente a las liquidaciones en concepto de Tasa por dirección e inspección de obras con números de referencia 17450/0759/15, 17450/0705/15,17450/0858/15, 17450/0924/15, 17450/0053/16, 17450/0109/16, 17450/0227/16.

La parte reclamante estimaba que no se había producido el hecho imponible, puesto que son ADIF y ADIF AV quienes contratan las obras de construcción y no la Administración General del Estado y las ejecutan con cargo a sus propios recursos. El TEAC argumenta que el Decreto 137/1960 establece que la tasa también será de aplicación en el caso de los ferrocarriles siempre que las certificaciones se cubran con "aportación del Estado" y dicha expresión se utiliza para referirse a las aportaciones realizadas por todo el Sector Público Estatal en contraposición a las aportaciones que pudiesen realizarse por las Comunidades Autónomas, las Entidades Locales, la Unión Europea o, en su caso, por el sector privado. Adif y Adif AV son entidades públicas empresariales, integradas en el Sector Público Estatal.

SEGUNDO. - Posición de las partes.

La parte demandante solicita de la Sala una Sentencia que declare que la resolución impugnada no es conforme a derecho y la anule, así como la liquidación de la que trae causa.

Los motivos esgrimidos por la parte demandante son:

1º inexistencia de memoria económico-financiera que respalde el coste del servicio prestado por Adif-Av: infracción del ar. 20 de la Ley de Tasas y Precios Públicos.

2º importe de la tasa Adif-Av excede notablemente del objeto de la misma. Inexistencia de la justificación del servicio. Vulneración del principio de equivalencia: el servicio prestado y la actividad desarrollada por Adif-Av, no justifica la tasa emitida por la obra. Alude a la desproporción que existe entre la actividad desplegada por Adif-Av respecto a la prestación de los "trabajos facultativos" y la Tasa que ha sido girada. Infracción del art. 19 de la Ley 8/1989. De cara a justificar la desproporción entre el importe liquidado en la Tasa y el coste real de los trabajos facultativos, aporta un informe pericial, con el objeto de llevar a cabo una cuantificación del incumplimiento del " principio de equivalencia" en relación con la " Tasa".

3º error en la determinación de la base imponible. Diferenciación entre Adif-Av y Estado: únicamente debe ser computado el importe de las certificaciones que hayan sido abonadas con cargo a aportaciones/fondos provenientes del Estado ( art. 4b) del Decreto 137/1960). Aporta un dictamen pericial que concluye que las inversiones realizadas por Adif se financian con aportaciones directas del Estado sólo en el 20,87% de su importe, obteniendo los restantes recursos de otras fuentes de financiación.

4º incompatibilidad de la tasa con el derecho de la Unión Europea: Principios de proporcionalidad y equivalencia.

La parte demandante termina interesando el planteamiento de cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

La Administración demandada, representada y defendida por la Abogacía del Estado se ha opuesto a la demanda en base a los siguientes razonamientos:

1.- sobre la inexistencia de memoria económica, advierte que la tasa estaba vigente desde un momento anterior a la vigencia del art. 20.1 de la Ley 8/89. Por tanto, dado que ni la tasa es nueva (en el sentido de posterior a la entrada en vigor de la norma que se dice infringida) ni se ha modificado, el argumento debe ser desestimado, máxime teniendo en cuenta lo dispuesto en la propia disposición transitoria de la Ley de Tasas.

Añade que la tasa que nos ocupa aparece expresamente incluida entre las declaradas vigentes por la disposición final primera de la ley 25/1998, de 13 de julio, de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público.

Por tanto, tiene una previsión legal expresa, del mismo rango que el resto de disposiciones de la Ley de Tasas (y posterior en el tiempo), que la declara subsistente en los términos del Decreto 139/1960, de 4 de febrero. En definitiva, la tasa prevista en la citada norma reglamentaria es asumida por el poder legislativo y elevada a la categoría de Ley formal, por lo que, aun prescindiendo del elemento temporal, mal puede exigirse a la misma una memoria económico- financiera que únicamente constituye requisito para las tasas cuyo importe o cuantía se determine mediante disposición reglamentaria.

2.- sobre la infracción del principio de equivalencia ( art. 7 y 19.2 de la Ley 8/89), mantiene que los requisitos establecidos en Ley 8/1989, no pueden referirse a otra Ley, ya que ésta contendrá su propia regulación. Es más, los requisitos que cita la demanda van referidos a un acto del poder ejecutivo, tendente a la reglamentación de la tasa, refiriéndose por tanto a aquellos casos en que esa reglamentación no es creada por ley formal, razón por la que las sentencias que cita el recurrente, suelen referirse a Ordenanzas Municipales de establecimiento de tasas. Advierte que, en la medida en que ha sido el propio legislador, en una norma con rango de ley, el que ha declarado subsistente la tasa, no puede considerarse que haya problemas de legalidad en su establecimiento. Además, el art. 19 de la Ley de Tasas, en su apartado 4º establece como válido un sistema de determinación de la cuota tributaria idéntico al empleado por la Tasa que nos ocupa, al tiempo que su apartado 5º habilita al legislador para modificar la cuantía de las tasas a través de las sucesivas Leyes de Presupuestos Generales del Estado.

Por último, de manera subsidiaria, la prueba pericial aportada no puede lograr el fin pretendido. El informe presentado únicamente toma en consideración el "Coste teórico del servicio de dirección e inspección de obra prestado por ADIF/ADIF AV", es decir, únicamente contempla (y parcialmente) el coste directo derivado del empleo de un único director de obra y el art. 19.3 de la Ley de Tasas, establece que para la determinación del importe de la tasa "se tomarán en consideración los costes directos e indirectos, inclusive los de carácter financiero, amortización del inmovilizado y, en su caso, los necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio o actividad por cuya prestación o realización se exige la tasa, todo ello con independencia del presupuesto con cargo al cual se satisfagan".

3.- Sobre el error en la determinación de la base imponible, resulta un hecho incontrovertido que, por la circunstancia de que las obras se desarrollen por entidades dependientes o vinculadas del Ministerio de Obras Públicas (hoy, Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana) no dejan de entenderse financiadas con fondos del Estado. ADIF (y ADIF AV) tienen como principal competencia o función ( artículo 3.1.b del Real Decreto 2395/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto de la entidad pública empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias y 3.1.a y b del Real Decreto 1044/2013, de 27 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto de la Entidad Pública Empresarial ADIF-Alta Velocidad) " La construcción de infraestructuras ferroviarias, con recursos del Estado o de un tercero, conforme al correspondiente convenio". Obra en el expediente administrativo un contrato (ningún convenio) que liga a las partes y cuya naturaleza es el de contrato administrativo de obras, financiado por el Estado (ADIF AV es parte del Estado) y no por ningún tercero (ni Comunidad Autónoma, ni entidad local, ni por un concesionario de obra que perciba su retribución de la contraprestación obtenida de su explotación). Y esta cuestión ha sido examinada por la Sección 8ª de esta Sala, en la Sentencia de 11 de octubre de 2019, dictada en el recurso de apelación num 24/2019).

4.- Sobre la incompatibilidad de la tasa con el derecho de la Unión Europea, los considerandos de las Directivas, en este caso, la Directiva 2012/34/UE no constituyen normas jurídicas directamente aplicables y el art. 12 de la citada Directiva, no es de aplicación al caso, pues se refiere a las empresas ferroviarias que presten servicios de viajeros, siendo que la recurrente es una contratista de obras de la Administración. La tasa que nos ocupa nada tiene que ver con las explotaciones de conexiones ferroviarias. La parte demandante no explica el motivo por el que considera que la tasa vulnera los principios de proporcionalidad y equivalencia. Algo similar ocurre con la Directivas de contratación (2014/24/CE y 2014/25/CE). La configuración, exacción y cobro de la tasa en cuestión, es ajena al ámbito de las Directivas citadas.

Asimismo nada tiene que ver con el presente pleito la Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, por la que se establece un espacio ferroviario europeo único, ni la Directiva 2014/25/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales; ni con los principios de libre circulación de mercancías, libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios establecidos por la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública.

Finalmente, el recurrente no concreta la existencia de ningún problema interpretativo en las directivas que cita, ni formula duda alguna de validez de las mismas. Es más, el demandante dice que los que en relación con las tasas citadas establece el Derecho de la Unión están debidamente recogidos en Derecho español.

TERCERO. - Inexistencia de memoria económica. Vulneración del principio de equivalencia. Error en la determinación de la base imponible y diferenciación entre "Adi-Av y "Estado". Vulneración del derecho de la Unión Europea (principios de proporcionalidad y equivalencia). Planteamiento de cuestión prejudicial.

Esta Sala se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre las mismas cuestiones ( SAN de 13 de diciembre de 2022 en el recurso 2316/2020, SAN de 7 de diciembre de 2022 en el recurso 2839/2021, SAN de 25 de octubre de 2022 en el recurso 1263/2020) por lo que en aplicación del principio de unidad de doctrina, y al tratarse de cuestiones idénticas en las que se han planteado idénticos argumentos, procede reproducir lo dicho en sentencias anteriores como la correspondiente al recurso 1575/2020

" Sobre la inexistencia de memoria económico-financiera.

TERCERO. - El art. 20 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos dispone "1. Toda propuesta de establecimiento de una nueva tasa o de modificación específica de las cuantías de una preexistente deberá incluir, entre los antecedentes y estudios previos para su elaboración, una memoria económico-financiera sobre el coste o valor del recurso o actividad de que se trate y sobre la justificación de la cuantía de la tasa propuesta.

La falta de este requisito determinará la nulidad de pleno derecho de las disposiciones reglamentarias que determinen las cuantías de las tasas."

Este motivo ha sido examinado por esta Sala y Sección, entre otras, en la Sentencia de 15 de noviembre de 2021, dictada en el recurso 2203/2019 , fundamento jurídico sexto.

Igualmente hacemos nuestros los argumentos expresados en la contestación a la demanda.

Pasamos a reproducir el fundamento jurídico sexto de la SAN de 15 de noviembre de 2021 :

" SEXTO. - Por lo que se refiere a la petición de nulidad del Decreto 137/1960 en el que se basa la liquidación objeto de recurso, por falta de memoria económica resulta que el Tribunal Supremo se ha referido a esta cuestión en la sentencia dictada en el recurso 51/2018 (que, a su vez, ha sido citada por esta Sala y Sección en la sentencia correspondiente al recurso 247/2018 y sobre la misma cuestión se pronunció también la STS dictada en el recurso 72/2019 ).

El Tribunal Supremo ha afirmado en relación a esta cuestión que:

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Sostiene la recurrente en el apartado 23 de su demanda que: "Es claro que, para la Administración, autora de la norma, la declaración de nulidad de pleno derecho de normas ilegales carecía de sentido, porque era mucho más fácil derogarla. Pero para los particulares no, y para la depuración del Ordenamiento Jurídico tampoco, porque los efectos de la derogación son ex nunc y los de la declaración de nulidad de pleno derecho son ex tunc. Lo cual a efectos prácticos es muy distinto".

Pues bien, esta distinción en la producción de los efectos jurídicos entre la declaración de nulidad y la anulación, que tiene sus raíces en el derecho romano y en el derecho civil (donde tampoco rige absolutamente, basta una lectura de los efectos de la nulidad de los contratos prevista en los artículos 1300 a 1314), en el campo del derecho administrativo no tiene cobertura legal, aunque haya sido acogida por gran parte de la doctrina. Los efectos retroactivos de la declaración de nulidad y de la mera anulación, vendrán determinados por lo que en cada momento disponga la ley. Y de momento no existe ninguna norma que disponga que la declaración de nulidad suponga siempre la aplicación retroactiva de sus efectos.

Antes, al contrario, la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, disponía en su artículo 47 que "También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas en los casos previstos en el artículo 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado ". Por su parte el art. 18 de la Ley de 20 de julio de 1957 sobre régimen jurídico de la Administración del Estado (LRJAE), disponía que:

"La Administración no podrá dictar disposiciones contrarias a las Leyes ni regular, salvo autorización expresa de una Ley, aquellas materias que sean de la exclusiva competencia de las Cortes". Y en su artículo 19 disponía que: "Los Reglamentos, Circulares, Instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, cánones, derechos de propaganda y otras cargas similares, salvo aquellos casos en que expresamente lo autorice una Ley votada en Cortes". Finalmente, el art. 20 disponía que: "Serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que infrinjan lo establecido en los artículos anteriores".

Sin embargo, ya en la LPA de 17 de julio de 1958 se establecía que en cualquier caso la declaración de nulidad pudiera no afectar a los actos firmes dictados en aplicación de la disposición anulada: "Artículo ciento veinte. Uno. La estimación de un recurso interpuesto contra una disposición de carácter general implicará la derogación o reforma de dicha disposición, sin perjuicio de que subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma".

Por su parte la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, permitía solicitar del órgano judicial, no solo la anulación del acto o disposición que infringiera el ordenamiento jurídico (art. 41 ) sino que según el artículo cuarenta y dos.: "además de lo previsto en el artículo anterior, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios, cuando proceda", esto es, sin distinguir entre acción de nulidad y anulabilidad, y posibilitando, como ocurría en la mayor parte de los casos, una sentencia con carácter retroactivo al momento en que se dictó el acto o la disposición. Lo mismo se disponía en el artículo ochenta y tres, apartado 1) "La sentencia desestimará el recurso Contencioso-Administrativo cuando se ajustare a Derecho el acto o la disposición que se refiera. 2) La sentencia estimará el recurso Contencioso-Administrativo cuando el acto o la disposición incurriere en cualquier forma de infracción del Ordenamiento Jurídico, incluso la desviación de poder". Y en el artículo ochenta y cuatro se decía que "Cuando la sentencia estimare el recurso Contencioso-Administrativo: a) Declarará no ser conforme a Derecho y, en su caso, anulará total o parcialmente el acto o la disposición recurridos. b) Si se hubieren deducido las pretensiones a que se refiere el artículo cuarenta y dos, reconocerá la situación jurídica individualizada y adoptará cuantas medidas sean necesarias para el pleno restablecimiento de la misma".

La actual ley jurisdiccional en el mismo sentido regula los efectos de las sentencias estimatorias en el artículo 72, que en su apartado 2 sostiene que "... Las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada", añadiendo en el apartado 3 que "La estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento de una situación jurídica individualizada sólo producirá efectos entre las partes. No obstante, tales efectos podrán extenderse a terceros en los términos previstos en los artículos 110 y 111", y disponiendo en el artículo 73 que:

"Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente".

De todo ello se desprende que los efectos jurídicos de la sentencia estimatoria, sea de un acto administrativo o de una disposición, sea por motivo de anulación o de nulidad, son o pueden ser los mismos, de hecho el artículo 70.2 dispone que "La sentencia estimará el recurso Contencioso-Administrativo cuando la disposición, la actuación o el acto incurrieran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder", y el artículo 71 dispone que cuando la sentencia sea estimatoria "a) Declarará no ser conforme a Derecho y, en su caso, anulará total o parcialmente la disposición o acto recurrido", esto es sin distinguir si el acto o la disposición es nula o anulable.

De hecho, es lo que ocurre habitualmente en la práctica, donde tan solo en los fundamentos jurídicos se habla de nulidad, para justificar en su caso una interposición extemporánea del recurso, al no existir plazo para la impugnación en los supuestos de nulidad de actos administrativos.

La recurrente sostiene que la declaración de nulidad de pleno derecho de normas administrativas con rango inferior a la ley se admitió bajo el amparo de la LPA con fundamento en su artículo 109 cuyo texto era el siguiente: "La Administración podrá en cualquier momento, de oficio o a instancia del interesado y previo dictamen favorable del Consejo de Estado, declarar la nulidad de los actos enumerados en el artículo 47". Y que esta posibilidad se reforzó al máximo después de la Constitución , en aplicación directa del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.

Y sostiene que fue el Consejo de Estado el que en el Dictamen n.º 524/1995, de 30 de noviembre, asumido como Doctrina Legal en la Recopilación de 1995, n.º 67., en el que se afirma que "La Ley 30/92 no ha cerrado la vía de la revisión de oficio de las disposiciones de carácter general admitida al amparo del art. 109 de la L.P.A. de 1.958", y donde se reconoce que no hay acción de nulidad, pero la Administración tiene obligación de tramitar el procedimiento. Y por tanto los particulares tienen legitimación para pedir que se inicie el procedimiento para la declaración de nulidad de pleno derecho de disposiciones generales.

Pero una cosa es que en pro de la depuración del ordenamiento jurídico la Administración pueda y, aun deba, iniciar de oficio la revisión de las disposiciones generales, y otra que los particulares puedan en cualquier momento iniciar una revisión de las disposiciones generales al considerarlas nulas de pleno derecho.

El debate jurídico se traslada entonces a la posible constitucionalidad de la ley actual en tanto sostiene la recurrente que ello vulneraría el principio de tutela judicial efectiva. Sin embargo, ello no es así, pues el particular siempre puede impugnar el Real Decreto, de forma directa, dentro del plazo de interposición del recurso Contencioso-Administrativo o de forma indirecta, al impugnar los actos de aflicción que le afecten, y aun la ley jurisdiccional impone a los Tribunales competentes para su anulación, que procedan a declararla cuando analicen un recurso indirecto contra los Reglamentos.

Y por otra parte, como sostiene el Consejo de Estado en el citado Dictamen el deber de inaplicar las normas ilegales atañe no sólo a los Tribunales sino también a las Administraciones Públicas: En efecto, aunque "la Ley Orgánica del Poder Judicial impone a los Tribunales el deber de inaplicar los reglamentos ilegales (art. 6 °) y falte una norma equivalente referida a la Administración, "el mantenimiento ilegal atentaría a la seguridad jurídica y a la igualdad, principios constitucionalmente protegidos". En efecto si la Administración aplica una norma reglamentaria contraria a la Ley, a la Constitución o a otra norma reglamentaria de superior jerarquía, estaría vulnerando el principio de legalidad y de jerarquía normativa establecidos en el artículo 9 de nuestra norma constitucional.

Por lo demás, como la propia demandante admite, la cuestión por lo demás quedó zanjada con la jurisprudencia del Tribunal Supremo, Sala Especial del Art. 61 LOPJ , Sentencia de 7 May. 1992 , donde se afirma que:

«La acción de nulidad se ha configurado, en la exégesis del Art. 109 citado, tanto doctrinal como jurisprudencialmente, como autónoma, diversa de los recursos en cuanto a plazo preclusivo de impugnación, y distinta también de la mera denuncia y de la petición graciable de los particulares; se trata aquí de un medio impugnatorio de propias características que vincula, en principio, a la Administración autora del acto declarativo de derechos o del Reglamento a iniciar un procedimiento revisorio, seguirlo por sus trámites y concluirlo mediante la adecuada resolución expresa, que habrá de ser concordante con el sentido del dictamen previo y preceptivo del Consejo de Estado, dada la naturaleza obstativa de esta consulta. Ha de añadirse, de una parte, que esta resolución finalizadora del procedimiento revisorio es susceptible de control jurisdiccional en vía contencioso-administrativa, y por otro lado, que la nulidad absoluta predicable de las normas reglamentarias se somete al mismo régimen jurídico, que aquí no se excepciona por el art. 153 de la Ley General Tributaria , bien que con la matización procedimental de la aplicación, en lo pertinente, de la regulación contenida en la vieja y aún vigente Orden de 12 de diciembre de 1960". Y en el fundamento jurídico quinto señaló con toda claridad: "Quinto. (...) procede declarar que la Administración, por medio del Órgano que venía sustanciando el procedimiento revisorio, es decir, el Ministro de Hacienda como proponente del Real Decreto cuya nulidad absoluta se postula, continúe tramitando la acción de nulidad ejercitada con base en el art. 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo (...).

En consecuencia, procede acoger la alegación de inadmisibilidad alegada por el Abogado del Estado, sin necesidad de pronunciarse sobre el fondo del asunto».

Conforme a cuanto antecede, el acuerdo de inadmisión impugnado resulta conforme con nuestro ordenamiento jurídico porque, además de lo expuesto, el Consejo de Ministros ha acordado motivadamente, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 3 del citado artículo 106, la inadmisión a trámite de una solicitud, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado, en un caso, como el ahora examinado, en el que la solicitud carece manifiestamente de fundamento.

Partiendo, pues, de que nuestro ordenamiento jurídico no reconoce una acción de nulidad a los interesados contra las disposiciones generales, ello nos conduce a desestimar el recurso por ser conforme a Derecho la resolución recurrida, lo que, a su vez, nos releva del examen del resto de cuestiones suscitadas en este recurso contencioso administrativo>>.

La legalidad del Decreto 137/1960 ha sido analizado por diversas sentencias del Tribunal Supremo y en todo caso se ha llegado a la conclusión de que, a pesar de ser una norma preconstitucional, debe mantenerse su legalidad puesto que "Los Decretos que acabamos de citar cuentan con los títulos de legalidad que les suponen las leyes preconstitucionales de 7 de julio de 1911 y 24 de agosto de 1933, que, de alguna manera, como razonó la sentencia citada, seguida por otras muchas - sentencias de 4 de octubre de 1995 , con cita de otras siete más, 10 de febrero y 23 de septiembre de 1997 , 20 de febrero y 19 de junio de 1998 -, realizaron al menos una previsión legal del establecimiento de dichas tasas". ( STS dictada en el recurso 254/2001 )."

Sobre la infracción del principio de equivalencia.

CUARTO . - El art 7 de la Ley 8/1989 dispone: Las tasas tenderán a cubrir el coste del servicio o de la actividad que constituya su hecho imponible.

Por otro lado, el art. 19 de la misma Ley , establece:

"2. En general y con arreglo a lo previsto en el párrafo siguiente, el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate o, en su defecto, del valor de la prestación recibida.

3. Para la determinación de dicho importe se tomarán en consideración los costes directos e indirectos, inclusive los de carácter financiero, amortización del inmovilizado y, en su caso, los necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio o actividad por cuya prestación o realización se exige la tasa, todo ello con independencia del presupuesto con cargo al cual se satisfagan.

4. La cuota tributaria podrá consistir en una cantidad fija señalada al efecto, determinarse en función de un tipo de gravamen aplicable sobre elementos cuantitativos que sirvan de base imponible o establecerse conjuntamente por ambos procedimientos.

5. Las Leyes de Presupuestos Generales del Estado podrán modificar la cuantía de las tasas."

Este motivo ha de ser desestimado.

Esta Sala se ha pronunciado sobre esta cuestión, por lo que en aplicación del principio de unidad de doctrina, nos remitimos a lo ya dicho, entre otras en la Sentencia de esta Sala y Sección antes citada.

Pasamos a reproducir el fundamento de derecho séptimo de la Sentencia:

" SÉPTIMO. - Finalmente, resta pronunciarse sobre la cuestión del incumplimiento del principio de equivalencia, ...

Sobre esta cuestión, que no ha sido planteada en las diversas sentencias que han confirmado resoluciones análogas a la ahora recurrida, debemos remitirnos a lo dicho por el Tribunal Supremo en recursos como el 41/2003 (casación en interés de ley) y donde se llega a la siguiente conclusión en relación a la cuestión del principio de equivalencia:

< art. 26 de la todavía vigente Ley General Tributaria (LGT ) y del concepto que, asimismo, recoge el art. 6º de la Ley de Tasas y Precios Públicos de 13 de Abril de 1989 , (LTPP), modificados ambos por la Ley 25/1998, de 13 de Julio, de Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público, y los correspondientes preceptos relativos a las mismas en las Haciendas Autonómicas y Locales --Leyes Orgánica 8/1980, de 22 de Septiembre, y Ley 39/1988, de 28 de Diciembre --, la necesidad de respetar el principio de equivalencia o, lo que es lo mismo, la necesidad de que el importe de las tasas por la prestación de un servicio o por la realización de una actividad no excedan, en su conjunto, del coste real o previsible del servicio o actividad de que se trate, constituye un límite cuantitativo que ha de sujetarse la determinación de la carga tributaria y así lo ha declarado reiteradamente esta Sala, entre otras muchas, en las Sentencias citadas por la propia recurrida ( Sentencias de 19 de Junio de 1997 , y 12 de Enero , 14 de Marzo , 8 de Abril y 23 de Mayo de 1998 , fundamentalmente referidas al régimen de las tasas en las Administraciones locales), y cierto, también, que, siempre con la relatividad y circunstancialidad con que las citadas sentencias contemplan el principio mencionado, en aquellos casos en que se rompa ostensiblemente tal equivalencia, las liquidaciones concretas que se practicaran podrían ser, por ese mismo fundamento, consideradas no ajustadas a Derecho.

Pero no es menos cierto que, en el supuesto de autos, se parte del hecho admitido de que, ante una serie de liquidaciones como consecuencia del control sanitario de pescados, mariscos y preparaciones de surimi, todo ellos congelados, importados por la entidad mercantil "Interaliment, S.A." a lo largo de 1997, la Administración no hizo otra cosa que aplicar a una tarifa expresa y directamente señalada en la ley de creación del gravamen, es decir, la Ley de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social de 30 de Diciembre de 1996, concretamente en su art. 28 . En consecuencia, decir apodícticamente, como hace la sentencia recurrida, que esa tarifa, que está referida a un tanto por Kg., vulnera el expresado principio de equivalencia y que, por eso mismo, no puede ser aplicada, significa tanto como que, simplemente, ese precepto de una ley que así lo establece deviene, sin más, inoperante.

Una cosa es que tal principio (el de equivalencia) tenga que ser respetado en el establecimiento y ordenación de una tasa, porque así lo prescriben las disposiciones legales que las regulan, y otra bien diferente que sea la propia Ley la que determina, de modo directo e insoslayable, tanto para la Administración como para un Tribunal de Justicia, la tarifa a aplicar a una de ellas. Esto es, así como, vgr. el establecimiento de una tasa por prestación de servicios en el ámbito local tiene previsto en la LHL --art. 24, aps. 2 y 3 -- tanto el respeto al principio de equivalencia como la forma de determinar el coste del servicio y, lo que a efectos del problema aquí suscitado es más importante, las distintas modalidades que puede adoptar la cuota tributaria, que la Ley no fija pero que permite la fije la Ordenanza, y así como una cuota --que puede consistir en "la cantidad resultante de aplicar una tarifa" -- que estuviera señalada sin respeto al tan repetido principio de equivalencia podría ser determinante de la nulidad de la liquidación que a su amparo se practicase, en el supuesto en que esté fijada directamente por la ley, la nulidad de la liquidación solo podría ser consecuencia de la inconstitucionalidad de dicha Ley>>.

Aplicando dicho criterio al caso presente, resulta que el importe de la tasa si bien fue fijado por el Decreto 137/1960, sin embargo, se ha reconocido e integrado por la ley 25/1998 de Modificación del Régimen Legal de Tasas Estatales y Locales por lo que debe entenderse que esta Sala no puede intervenir en la fijación del importe."

Igualmente compartimos los razonamientos contenidos en la contestación a la demanda.

Los art. 7 y 19.2 de la Ley de Tasas , no pueden ser aplicados al Decreto de 1960, cuando la disposición transitoria de la Ley de Tasas dispone que "1. Las tasas, incluidas las de origen parafiscal y las denominadas exacciones parafiscales vigentes, continuarán exigiéndose, según las normas aplicables a la entrada en vigor de esta Ley, hasta que operen las previsiones contenidas en los artículos 10 y 26 de la misma." Y el art. 10.1 de la Ley de Tasas establece que "1. El establecimiento de las tasas, así como la regulación de los elementos esenciales de cada una de ellas, deberá realizarse con arreglo a Ley.".

Además de lo anteriormente expuesto, a mayor abundamiento y en relación al informe pericial aportado, como razonadamente advierte la Abogacía del Estado, el informe toma en consideración el "coste teórico del servicio de dirección e inspección de obra prestado por ADIF/ADIF AV" y el art. 19.3 antes transcrito, establece que para la determinación del importe de la tasa, se tomarán en consideración los costes directos e indirectos, y, en su caso, los necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio o actividad por cuya prestación o realización la tasa se exige.

Por las razones expuestas, este motivo no puede prosperar.

Error en la determinación de la base imponible.

QUINTO. - La parte demandante sostiene que no se ha producido el hecho imponible de la tasa, con fundamento en el art. 4 apartado b) párrafo tercero, del Decreto 137/1960 que dice: "La presente tasa será de aplicación a la dirección e inspección por los mismos conceptos en los ferrocarriles, aunque solamente en cuanto a las certificaciones que se cubran con aportación del Estado."

Hacemos nuestra, por razones de economía expositiva, la argumentación expresada en los fundamentos de derecho tercero, cuarto y quinto de la resolución impugnada.

Asimismo, esta cuestión ha sido examinada por esta Sala y Sección, entre otras, en la Sentencia de 15 de noviembre de 2021 , antes citada, que en el fundamento de derecho quinto, razona en los siguiente términos:

" QUINTO- También se ha resuelto por esta Sala la cuestión de la supuesta ilegalidad de la tasa girada por el supuesto origen desconocido de los fondos, hay que partir de lo que señala el artículo 4.B) del Decreto 137/1960 : La presente tasa será de aplicación a la dirección e inspección por los mismos conceptos en los ferrocarriles, aunque solamente en cuanto a las certificaciones que se cubran con aportación del Estado.

La resolución de ADIF sobre esta cuestión es clara: las aportaciones no las abona el Estado sino el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias quien participa de la naturaleza de entidad pública empresarial estatal tal y como se detalla a continuación. (...)

"Por lo tanto, podemos afirmar que materialmente el Estado y la entidad pública ADIF son lo mismo, no obstante, la diferenciación obedeció a una mera descentralización funcional para conceder un margen de autonomía práctica para poder servir a los fines para los que fue instrumentalmente creado.

La tasa objeto de controversia está regulada en el Decreto 137/1960, de 4 de febrero, por el que se convalida la Tasa por gastos y remuneraciones en dirección e inspección de las obras, declarada expresamente vigente por la disposición final primera, letra d), punto 5, de la Ley 25/1998, de 13 de julio , de modificación del Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público.

En el presente caso, la tasa es un tributo, es un ingreso de derecho público, que toda Administración tiene obligación de liquidar y de exigir su pago; pues lo contrario, implicaría vulnerar, entre otros, el principio de inalterabilidad de los elementos de la obligación tributaria y el principio de la indisponibilidad del crédito tributario, recogidos, respectivamente, en los artículos 17.4 y 18 de la Ley General Tributaria ".

Este criterio de equiparar fondos públicos procedentes directamente del Estado o de los organismos públicos de él dependientes, se ha mantenido en otra sentencias dictadas por esta Sala como la dictada en el recurso de Apelación 24/2019 procedente de la Sección Octava : "Cabe insistir en la idea de que el ADIF ha procedido a la exacción de la tan repetida tasa con pleno respeto a lo dispuesto por el artículo 4.b), párrafo tercero, del Decreto 137/1960 , por la realización de obras ferroviarias con fondos del Estado.

Este precepto, dado el momento en que se dictó la norma en que se incardina, cuya validez no se ha puesto en cuestión, puede interpretarse asimilando fondos del Estado con fondos públicos, pudiéndose incluir en los mismos los procedentes de un organismo del propio Estado o de una entidad supranacional, como pueda ser la Unión Europea, en que el mismo se halla integrado y a favor de la cual se ha realizado una cesión parcial de soberanía."

Resulta claro que cuando el Decreto 137/1960 menciona la exigencia de que "las certificaciones que se cubran con aportación del Estado" debe interpretarse atendiendo a la configuración del Estado en el momento en que se dictó esa norma, debiendo interpretarse que se refiere a aportaciones realizadas por el sector público puesto que en el año 1960 no existían ni Comunidades Autónomas ni Unión Europea ni existían formas institucionales de intervenir la Administración central del Estado en la vida pública y económica pero de lo que se trata es de garantizar que la obra que genera la tasa sea abonada por el Estado de modo que la tasa sea exigida solo con dicha condición."

En los mismos términos se ha pronunciado, la Sección 8ª en la Sentencia de 11 de octubre de 2019 dictada en el recurso de apelación num 24/2019 .

Incompatibilidad de la tasa con el derecho de la Unión Europea: principios de proporcionalidad y equivalencia.

SEXTO. - La entidad demandante afirma que la tasa es incompatible con el derecho de la Unión Europea.

A tal efecto, se remite al considerando 77 y art. 12 de la Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012 , por la que se establece un espacio ferroviario europeo único. El considerando 77 alude a la financiación del organismo regulador del sector del ferrocarril y el art. 12 regula el gravamen aplicable a las empresas ferroviarias que presten servicios de viajeros.

Convenimos con la Abogacía del Estado 1. Los considerandos de una Directiva no constituyen normas jurídicas directamente aplicables ( STJUE de 24 de noviembre de 2005 C-136/04 ) 2. Ninguna relación tiene la tasa que nos ocupa con el art. 12 de la Directiva 3. La demandante es una contratista de obras de la Administración. 4. Desconocemos en qué medida la tasa vulnera los principios citados.

La parte demandante por otro lado, hace mención a las directivas de contratación: Directiva 2014/24/UE sobre contratación pública (por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE ) y la Directiva 2014/25/UE relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales (por la que se deroga la Directiva 2004/17/CE ).

Hacemos nuestros los razonamientos de la Abogacía del Estado. 1. En materia de contratación pública, resulta incontrovertida la vigencia de los principios de transparencia, no discriminación e igualdad de trato y proporcionalidad 2. La única conexión con las Directivas de contratación, es ser la entidad demandante adjudicataria de un contrato administrativo 3. La entidad demandante invoca la STJUE de 12 de julio de 2012 ( asuntos acumulados C-55/11 , C57/11 C58/11 ) que resolvía las peticiones de decisión prejudicial tienen por objeto la interpretación del artículo 13 de la Directiva 2002/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002 , relativa a la autorización de redes y servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva autorización) y dichas peticiones se presentaron en el marco de tres litigios entre, por una parte, Vodafone España, S.A., y los Ayuntamientos de Santa Amalia (asunto C-55/11 ) y Tudela (asunto C- 57/11 ), y, por otra parte, France Telecom España, S.A.), y el Ayuntamiento de Torremayor (asunto C-58/11 ), relativos a los cánones impuestos a estas dos sociedades por el uso privativo y el aprovechamiento especial del subsuelo, el suelo y el vuelo del dominio público local. Tampoco guarda ninguna relación esta Sentencia con el asunto que nos ocupa. En todo caso, como la Abogacía del Estado apunta, la citada jurisprudencia ha sido revisada por la STJUE de 27 de enero de 2021 asunto C-764/18 . 4. El importe de la tasa resulta pues totalmente ajeno a la normativa y jurisprudencia comunitaria citada.

Por último, en cuanto al planteamiento de la cuestión prejudicial, debe recordarse que el planteamiento procede cuando el órgano jurisdiccional estime que, para poder emitir su fallo, resulta necesaria una decisión sobre la interpretación o la validez del Derecho de la Unión. Como resulta de lo expuesto, la recurrente no concreta la existencia de ningún problema relativo a la interpretación o la validez del derecho de la Unión, por lo que el mismo resulta innecesario."

Las conclusiones antes expuestas no se han visto desvirtuadas por los informes periciales aportados por la parte recurrente, en relación al incumplimiento del principio de equivalencia, toda vez que el 19.3 antes transcrito, establece que para la determinación del importe de la tasa, se tomarán en consideración los costes directos e indirectos, y, en su caso, los necesarios para garantizar el mantenimiento y un desarrollo razonable del servicio o actividad por cuya prestación o realización la tasa se exige.

Lo mismo podemos decir en relación con el informe pericial aportado por la parte demandante para acreditar el "error en la determinación de la base imponible. Diferenciación entre Adif-Av y Estado". Nos encontramos con una cuestión jurídica, que no técnica, por lo que dicho informe resulta claramente improcedente.

Por último, y para reforzar el motivo relativo a la improcedente exigibilidad de la Tasa por ausencia del hecho imponible, puesto que Adif y Adif Av no tienen la consideración de Administración Pública, la parte recurrente aportó después de presentada la demanda, la respuesta que un licitador planteó a ADIF AV en el seno de "Ejecución de las obras del Proyecto Constructivo del Acceso Ferroviario al Puerto exterior de A Coruña en Punta Langosteira Expte. 3.22/20830.0040 (ON 004/22)", licitación convocada el 30 de marzo de 2022. En concreto la respuesta 7, recoge que, el contrato en cuestión está sometido al Real Decreto-Ley 3/2020, de 4 de febrero, de medidas urgentes por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español diversas directivas de la Unión Europea en el ámbito de la contratación pública en determinados sectores; de seguros privados; de planes y fondos de pensiones; del ámbito tributario y de litigios fiscales y que los contratos celebrados por ADIF AV, en cuanto a sus efectos y extinción, no se efectúan en el marco de una potestad administrativa, por lo que no se produce el hecho imponible de la tasa.

Respecto a esta alegación, nos remitimos a lo alegado por la Abogacía del Estado en el escrito de oposición al recurso de reposición, que la Sala comparte íntegramente:

i)el único órgano legalmente competente para resolver consultas tributarias es, actualmente, la Dirección General de Tributos;

ii) conforme dispone el art. 138.3 de la LCSP "En los casos en que lo solicitado sean aclaraciones a lo establecido en los pliegos o resto de documentación y así lo establezca el pliego de cláusulas administrativas particulares, las respuestas tendrán carácter vinculante y, en este caso, deberán hacerse públicas en el correspondiente perfil de contratante en términos que garanticen la igualdad y concurrencia en el procedimiento de licitación";

iii) la respuesta que la parte recurrente pretende hacer valer se produce en relación a un contrato celebrado con posterior a la LCSP, Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público y esta Ley "produjo una modificación relevante en el régimen de contratación de ADIF ALTA VELOCIDAD, entidad que por el juego del artículo 3.2.b ) (a sensu contrario) y de la disposición adicional 8ª (apartado 2º) perdió, a efectos contractuales, la condición de administración pública que hasta entonces ostentaba. La tasa girada en el asunto sometido a conocimiento de la Sala tiene lugar en el seno de un contrato celebrado por ADIF AV antes de la entrada en vigor de dicha norma .". En este mismo sentido se ha pronunciado esta Sala y Sección en la Sentencia de 24 de septiembre de 2021 dictada en el recurso número 2130/2019.

Todo lo dicho obliga a la integra desestimación de la demanda y a la confirmación de la resolución objeto del presente recurso contencioso administrativo.

CUARTO. - De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , las costas procesales de esta instancia habrán de ser satisfechas por la parte recurrente hasta el límite de 3.000 euros.