Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 189/2022 de 21 de junio del 2023

1.- En el presente recurso se impugna la desestimación por silencio de la DGSJFP, por delegación del Ministro de Justicia, de la solicitud de nacionalidad por residencia formulada vía telemática el 04/02/2020 (R508962/2020).

2.- El recurrente nació en Paquistán el NUM000/1966 (NIE NUM001) y su residencia legal en España se remonta al 04/05/2005 (con residencia de larga duración desde el 17/05/2010).

En su solicitud identificó San Fruitós de Bages (Barcelona) como lugar de residencia. No se aporta certificado de empadronamiento.

Consta certificado de matrimonio paquistaní (matrimonio contraído el 27/02/1992 con nacional paquistaní, en Paquistán, y en el que los dos contrayentes especifican un domicilio en Paquistán). Al solicitar no identificó hijos menores de edad a su cargo.

No consta que el recurrente tenga o haya tenido una familia - mujer e hijos - asentada en España pese a su amplia residencia legal previa.

Del expediente remitido resulta que:

" Con fecha 9 de diciembre de 2021 se recibió en esta Subdirección General de Nacionalidad y Estado Civil, comunicación de la Comisaría General de Extranjería y Fronteras relativa a la investigación que se está llevando a cabo por la GOR XII de la Brigada de Investigación de Redes denominada Operación Lepanto, sobre una organización criminal especializada en la obtención fraudulenta de los Diplomas DELE y CCSE, que expide el Instituto Cervantes, por lo que se habría incurrido en posibles delitos de falsedad documental. Todo ello se está investigando al amparo de las Diligencias Previas 413/2021 instruidas por el Juzgado de Instrucción nº 15 de Barcelona .

El recurrente figura el listado policial que se acompaña, identificado, entre otros datos personales, con su nombre, NIE y nacionalidad y donde se puede ver que está localizado en un domicilio en Barcelona.

En el expediente obra aportado:

- Certificado DELE del Instituto Cervantes con el resultado de APTO y fecha de calificación el 25/10/2019.

- Certificado CCSE del Instituto Cervantes con el resultado de APTO y fecha de calificación el 15/10/2019.

Junto con la demanda se aporta:

- Justificante de consulta de ausencia de antecedentes penales de fecha 10/02/2023

- INFORME DE VIDA LABORAL que a fecha 10/02/2023 recoge una situación de alta en el Sistema de la Seguridad Social de 15 Años, 3 meses y 14 días y en el que la última situación reflejada es la de alta en el régimen general desde el 04/07/2022 con la empresa TARIQ AND SON S.L

- Acreditación de que tiene carnet de conducir con un saldo de puntos, a fecha 10/02/2023, de 15 puntos

3.- Lo s artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

En el presente caso, según se desprende de la contestación a la demanda, se cuestiona la procedencia de la concesión de la nacionalidad por residencia sobre la base de que no se ha acreditado la buena conducta cívica.

Como recuerda el TS en su sentencia de 22/11/2001 (rec. casación núm. 7947/1997) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco - el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, - la sentencia mencionada concluye: <<"... al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.">>

4.- El art. 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que «per se» impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987.

Nada tiene que ver, como indica el TS, el concepto jurídico indeterminado, buena conducta cívica, a que se refiere el art. 22-4 del Código Civil, con la carencia de antecedentes penales a que se refiere en último término la norma invocada, ya en la sentencia de 16 de marzo de 1999 se decía que en el supuesto de la concesión de nacionalidad por residencia, la exigencia de «justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica» (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) ( art. 22.4 del Código Civil), constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo período de tiempo y permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

De contrario los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, sin que puedan ser, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española ( Sentencia TS de 5-11-2001 Rec. casación núm. 5912/1997).

En lo que atañe a la dificultad de precisar lo que deba entenderse por buena conducta cívica el TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), en su sentencia de 12 noviembre 2002 (Recurso de Casación núm. 4857/1998.) señala que: <<" Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código Civil remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo. Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conducta al que acabamos de referirnos .">>

Por lo expuesto es preciso valorar la trayectoria personal del solicitante en su conjunto (v. gr. contenido del comportamiento que se reputa de incívico, afectación a los valores sociales y convivenciales, habitualidad y mantenimiento en el tiempo, distancia temporal con la solicitud, elementos positivos que pudieran contrarrestar los aspectos negativos etc.) sobre la base de un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo, un estándar que vale para todos y vale para cada uno.

5.- En el caso de autos, la buena conducta cívica del recurrente, nacional de PAQUISTÁN, dentro de los estándares medíos convivenciales, quedaba, de inicio, claramente cuestionada ante el hecho de las detenciones reseñadas en el informe policial de 08/06/2021:

- DETENIDO EL 22/05/2014 EN SANT ADRIÁ DE BESOS POR DELITO CONTRA DERECHOS TRABAJADORES, DILIGENCIA 747.

- DETENCIONES POR MOSSOS DE ESQUADRA EN BARCELONA POR DELITO CONTRA LA PROPIEDAD INTELECTUAL E INDUSTRIAL: 26/06/2006 ATEST. NUM003, 16/06/2007 ATEST. NUM004, 20/06/2007 ATEST. NUM005, 17/05/2008 ATEST. NUM006. 03/07/2017 POR LESIONES, ATEST. NUM002.

En el caso de autos pese a haberse aportado un certificado de penales español, actualizado y negativo, no se han aportado particulares de interés en relación a los procedimientos penales que derivaron de las referidas detenciones (6) y su concreto devenir (como concluyeron, si fueron archivados, cuando se produjo el archivo y la razón de ello) y ya hemos visto que este requisito de la buena conducta cívica, que no remite temporalmente al momento de la solicitud, no se agota en la inexistencia de antecedentes penales resultantes de condenas firmes ya que los antecedentes pueden haberse cancelado, puede haber procedimientos penales en trámite y, también, otros comportamientos claramente incívicos que no remiten al Código Penal.

Además, de acuerdo con el informe de la DGP de fecha posterior - 09/12/2021- ya hemos visto que su actuación en relación a la particularizada solicitud de nacionalidad que sirve de base a la presente causa aparece vinculada con una investigación penal en relación a una red delincuencial asentada principalmente en Barcelona, para obtener fraudulentamente el Diploma de español como lengua extranjera (DELE) y el Certificado de conocimientos socioculturales de España (CCSE) (" En una academia donde se realizan las pruebas para la obtención de los diplomas DELE y los certificados CCSE se falsificaban los exámenes para que aquellos ciudadanos extranjeros que carecían de los conocimientos necesarios pudieran obtener el aprobado. Superadas las pruebas de manera fraudulenta, los ciudadanos obtenían los diplomas y certificados oficiales.... la mayoría de sus clientes eran originarios de Bangladés, Pakistán e India."

https://www.elmundo .es/cataluna/2021/12/10/61b32146fc6c8341338b4574.html

https://www.lavangu ardia.com/local/barcelona/20211210/7919663/detienen-36-personas-falsificaban-dip lomas-instituto-cervantes-nacionalidad.html)

Es la llamada OPERACIÓN LEPANTO cuya investigación penal está radicada en el Juzgado de Instrucción nº 15 de Barcelona, D. Previas 413/2021.

En la situación en la que se encuentra el expediente y conforme lo acreditado en la causa (múltiples detenciones y unas Diligencias Penales abiertas que pueden llegar a afectarle conforme a la información policial que les sirve de base) no puede darse por cumplida la acreditación positiva del requisito de la buena conducta cívica y, como derivada de que la investigación penal abierta que puede comprometer la fiabilidad de los certificados del Instituto Cervantes aportados, tampoco puede darse por asentado el requisito de la integración, que pasa por acreditar tener un conocimiento, aun mínimo y básico, de la realidad del país del que se quiere ser nacional y de la lengua (pese a lo que resulta de forma evidente de las actuaciones, el recurrente, en ninguno de sus escritos procesales ha propuesto prueba en orden a acreditar que efectivamente tiene los conocimientos socioculturales y el dominio del idioma que aparentemente resultan de los certificados del Instituto Cervantes aportados, cuya fiabilidad se ve comprometida, conocimiento que no puede serle difícil demostrar ya que resultaría lógico atendiendo a su amplia permanencia previa en España).

Esta valoración de la proyección social de los elementos de prueba aportados en el marco del procedimiento seguido para obtención de la nacionalidad por residencia - en este caso múltiples detenciones anteriores, la última de 2017, y un procedimiento penal que puede afectarle - no comporta una vulneración del derecho de presunción de inocencia ( artículo 24.2 CE), que opera exclusivamente en el ámbito sancionador o punitivo ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 6ª, Sentencia 1445/2016 de 17 junio 2016, Rec. 1073/2015), puesto que aquí no se trata de una sanción sino de ponderar si se ha probado una trayectoria de buena conducta ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 6ª, Sentencia de 12 noviembre 2002, Rec. 4857/1998; Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, Sentencia de 27 octubre 2010, Rec. 5101/2006; Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia 337/2016 de 17 mayo 2016, Rec. 2253/2014).

Por otro lado, no se acreditan especiales elementos de carácter positivo en relación con la conducta cívica que no sean los propios del arraigo personal y laboral del solicitante. Se precisa alegar y constatar otros datos o elementos relevantes desde el punto de vista de tal requisito que puedan imponerse por su carácter positivo al desvalor que suponen los antecedentes que determinaron la denegación de la nacionalidad por la Administración algo que no ha ocurrido en el caso de autos ya que no puede darse especial relevancia a lo que son meros hechos que redundan en otros requisitos para la obtención de la nacionalidad como es el caso de la situación familiar y laboral, que inciden, en especial, en la integración. <<" Por otro lado, si bien la existencia de un contrato de trabajo sirve indudablemente para acreditar la integración en la sociedad española, no constituye una prueba clara y concluyente de buena conducta cívica, pues es perfectamente posible tener un trabajo asalariado sin responder a la imagen generalmente aceptada de lo que debe ser un buen ciudadano.">> ( S. TS de 30 /06/2009 Rec. Casación 3442/2005).

Por todo ello que procede desestimar el recurso.

6.- Po r todo ello, procede, de conformidad con el art. 139.1 LJCA, la imposición de las costas al/ a los/las recurrente/s (de ser varios, en partes iguales), costas que la Sala, haciendo uso de las facultades establecidas en dicho precepto y atendiendo a las circunstancias del caso, establece en la cantidad máxima, por todos los conceptos, de 1.500 euros, más IVA si se devengase, a favor de la Administración demandada y sin perjuicio de supeditar este pronunciamiento sobre costas a los efectos derivados de la condición de beneficiaria/o/s de la asistencia jurídica gratuita si es que se hubiera solicitado y obtenido.