Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 1838/2021 de 22 de enero del 2024

PRIMERO: Se somete a juicio de legalidad en el presente recurso la resolución de fecha 1 de junio del 2021, dictada por el Director General de Ordenación Profesional, por delegación de la Ministra de Sanidad, desestimatoria de la solicitud del recurrente de reconocimiento en España del título extranjero de Especialista obtenido en Cuba para el ejercicio de la especialidad española de Médico especialista en Cirugía Ortopédica y Traumatología.

Se razona en la resolución impugnada que en el reconocimiento de los títulos extranjeros de Médico Especialista, cuya formación está armonizada a nivel europeo, el cumplimiento de los requisitos mínimos de formación armonizada se garantiza a través del informe de comprobación previa, previsto en el artículo 4.2 del RD 459/2010. Si dicho informe resulta positivo, proseguirá el procedimiento con el traslado del expediente al Comité de Evaluación [párrafo primero de la letra c) del citado artículo 4.2c)].

Si el informe es negativo (como se indica en su párrafo segundo de la citada letra c), pone fin al procedimiento, procediéndose tras analizar las alegaciones que se formulen, a dictar la resolución que proceda, que en el caso que nos ocupa tiene carácter desestimatorio, impidiendo, por tanto, su traslado al Comité de Evaluación al que se refiere el artículo 5 del mencionado RD 459/2010.

Que en el escrito de alegaciones no se aporta ninguna documentación que modifique la situación contemplada en el Informe de Comprobación Previa, emitido por la Subdirección General de Formación y Ordenación Profesional el 22/01/2021 (4 años). La experiencia profesional y formación complementaria, alegadas por el interesado, no pueden contabilizarse para la emisión del informe de comprobación previa, por no tratarse de formación especializada conducente a la obtención de la titulación de especialista, cuyo reconocimiento de efectos profesionales solicita.

Que el informe de comprobación previa negativo, emitido por la Subdirección General de Formación y Ordenación Profesional, está perfectamente motivado: Se emite informe de comprobación previa negativo por tener una duración de 4 años y no de 5 años que exige la Directiva Europea, el programa de formación especializada realizado por el interesado para la obtención de la titulación de especialista en Ortopedia y Traumatología en Cuba.

SEGUNDO: En el escrito de demanda se alega que el informe de comprobación previa negativo, emitido por la Subdirectora General de Formación y Ordenación Profesional en fecha 25/01/2021, se basa en que la duración del programa de especialista cursado por el recurrente tiene una duración de cuatro años, no existiendo equivalencia entre la duración de dicho programa y la duración mínima exigida en la directiva 2005/36/CE de 7 de septiembre modificada por la Directiva 2013/55/UE de 20 de noviembres , que estipula 5 años; concluyendo que dicha formación no reúne las condiciones mínimas exigidas por la normativa comunitaria para la formación de especialistas según lo establecido en el artículo 36, en relación con el artículo 4.13b del Real Decreto 581/2017, de 9 de junio noviembre, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/55/UE, relativa al reconocimiento de cualificaciones.

Que del artículo 36 del Real Decreto 581/2017 se extrae que la normativa que regula los requisitos para la homologación del título extranjero de especialista, no solo exige, como parece desprenderse del informe de comprobación previa negativo, una duración determinada del programa de formación de especialista, sino que además se determinan otros requisitos, que en el caso que nos ocupa se cumplen íntegramente.

Que el interesado presentó alegaciones al informe de comprobación previa negativo, poniendo de manifiesto su falta de motivación; la incorrecta aplicación de las normas que regulan el procedimiento de homologación de títulos de especialista médico obtenidos en países no miembros de la EU, pues el RD 459/2010 regula un procedimiento que tiene en cuenta la importancia de las prestaciones asistenciales, los aspectos comunicativos con los usuarios, con otros profesionales y con las organizaciones sanitarias que integran el Sistema Nacional de Salud, objetivo que se cumple mediante la acreditación previa y a través de los períodos de ejercicio profesional en práctica o de formación complementaria, toda ella, como en el caso que nos ocupa, dirigida a la obtención del título de especialista, y que consta acreditada en el expediente; la ausencia de una evaluación completa del expediente, al no haber tenido en cuenta los documentos aportados con el escrito de solicitud de homologación, donde se puede ver con absoluta claridad que reúnen los requisitos legales exigidos para su homologación ya que el interesado ha realizado formación posterior toda ella dirigida a la obtención de título de especialista.

Que el recurrente realizó un master de especialista de Experto Universitario en Cirugía Ortopédica y Traumatología, realizado en CEU Universidad Cardenal Herrera; un título homologado por 60 ECTS y equivalente a 1.500 horas, con fecha de inicio en junio de 2017 y finalización en junio de 2018, además de otros cursos, ponencias y experiencia profesional, todo ello tendente a la consecución del título de especialista en Cirugía Ortopédica y Traumatología. Que la carga lectiva del programa cubano es superior a los del programa español, 176 semanas frente a 112, de las cuales solo 12 son realizadas en el quinto año; por lo que la única diferencia que hay entre la duración del programa extranjero y el español es que la distribución del estudio de las materias se realiza de forma distinta, en cumplimiento de la Directiva Europea, lo cual no implica que el recurrente se encuentre en una situación de inferioridad formativa respecto a los especialistas españoles, toda vez que esta diferencia es meramente formal.

Se añade que el artículo 8 del RD 459/2010 de 16 de abril, prevé mecanismos que si bien no son necesarios en el caso que nos ocupa, permiten completar la formación de médico especialista mediante:

- un periodo complementario de formación en la especialidad de que se trate, realizada por el supervisor de la correspondiente comunidad autónoma;

- la superación de una prueba teórico-práctica en los términos previstos en el artículo 12, seguida de la posterior realización de un periodo de ejercicio profesional en prácticas.

Razona la recurrente que se ha vulnerado el principio de legalidad, seguridad jurídica e igualdad, ya que el criterio de años no se está utilizando para la homologación de títulos de una forma única, habiendo otros requisitos y parámetros que no se han tenido en cuenta en el presente caso, y existiendo homologaciones de otros solicitantes donde no se corresponden con los años, pero si se han tenido en cuenta otras cuestiones que aquí no se han contemplado. Y se denuncia la infracción del artículo 36 del Real Decreto 581/2017 de 9 de junio por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/55/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, y la Directiva 2006/100/CE, del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, por la que se modifica la Directiva 2005/36 CE, relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales, así como a determinados aspectos del ejercicio de la profesión de médico.

TERCERO: El Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda se opone al recurso, exponiendo la normativa de aplicación; señalando que el informe de comprobación previa previsto en el artículo 4.2 del RD 459/2010, es negativo, por lo que inicialmente, la solicitud formulada no reúne los requisitos mínimos de formación exigidos en el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre.

Que la resolución recurrida es conforme a Derecho, y resulta motivada en el hecho de no cumplirse el tiempo mínimo de formación de 5 años, extremo que no se discute de contrario; se trata de una resolución motivada y no arbitraria, sino sujeta a Derecho, lo cual no queda desvirtuado por el hecho de que, según se dice de contrario, se cumplieran los demás requisitos, pues la duración es requisito necesario.

CUARTO: La cuestión litigiosa se concreta en la concurrencia o no en el interesado de las condiciones establecidas en la normativa de aplicación para que le sean reconocidos efectos profesionales en España a su título de médico especialista.

Como venimos exponiendo en anteriores sentencias sobre la misma cuestión, «La exposición del marco jurídico del reconocimiento de efectos profesionales a títulos de especialistas en Ciencias de la Salud obtenidos fuera de España, exige precisar el ámbito de aplicación de la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo , de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, concretándolo en las indicadas especialidades:

a) La Directiva es de aplicación, según su art. 2.1, a los nacionales de un Estado miembro que pretenda el reconocimiento de la cualificación profesional obtenida en otro Estado miembro a fin de ejercer en España la profesión regulada.

b) Cuando la profesión regulada pretenda ser ejercida en España por un nacional de un Estado miembro que haya obtenido su cualificación en un Estado no miembro, la Directiva confiere libertad a los Estados para regular el reconocimiento, con el único límite de que deberán cumplirse las condiciones mínimas de formación establecidas en la propia Directiva para el caso anterior.

c) Cuando la profesión regulada pretenda ser ejercida en España por un nacional de un tercer país, a tenor de lo dispuesto en su considerando 10, la Directiva "no pone obstáculos a la posibilidad de que los Estados miembros reconozcan, de acuerdo con su normativa, las cualificaciones profesionales adquiridas fuera del territorio de la Unión Europea por un nacional de un tercer país. De todas formas, el reconocimiento debe hacerse respetando las condiciones mínimas de formación para determinadas profesiones."

B) La Directiva ha sido traspuesta a nuestro Ordenamiento interno mediante el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2005/36/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005 , y la Directiva 2006/100/CE, del Consejo, de 20 de noviembre de 2006 , relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales, así como a determinados aspectos del ejercicio de la profesión de abogado.

Este Real Decreto es de aplicación, según su art. 2, a los nacionales de Estados miembros de la Unión Europea que hayan obtenido sus cualificaciones profesionales en otro u otros Estados miembros.

Por el contrario, cuando la cualificación profesional haya sido adquirida en un tercer Estado, el reconocimiento de la cualificación profesional para el ejercicio en España de la profesión regulada, ha sido disciplinada, por lo que se refiere a las especialidades en Ciencias de la Salud y en ejercicio de competencias propias, por el Real Decreto Real Decreto 459/2010, de 16 de abril, por el que se regulan las condiciones para el reconocimiento de efectos profesionales a títulos extranjeros de especialista en Ciencias de la Salud, obtenidos en Estados no miembros de la Unión Europea [con la salvedad establecida en su art. 2.c )].»

Al recurrente le es de aplicación el RD 459/2010, pues obtuvo en Cuba la cualificación profesional cuyo reconocimiento pretende para ejercer en España como Especialista en Cirugía Ortopédica y Traumatología.

Se afirma en la Exposición de Motivos del Real Decreto 459/2010, que es su objetivo general "que el procedimiento de reconocimiento profesional de títulos extranjeros no vaya en detrimento de los altos niveles de calidad conseguidos tanto en España como en los demás Estados miembros de la Unión Europea en la formación de especialistas. De ahí, que un aspecto destacado de este procedimiento sea, no sólo la ineludible comparación entre la formación adquirida en el país de origen y la que otorga el programa español de la especialidad de que se trate sino también la comprobación de que los títulos extranjeros, cuyo reconocimiento profesional se pretende, cumplen en el caso de profesiones armonizadas, como son las de Médico Especialista (44 especialidades) y la de Matrona, los requisitos mínimos de formación fijados a tales efectos por la Unión Europea".

El citado RD articula el procedimiento de reconocimiento de efectos profesionales de los títulos extranjeros de especialista en Ciencias de la Salud en dos fases bien diferenciadas.

La primera se inicia con la solicitud y concluye con el denominado informe previo de comprobación regulado en el art. 4 del RD. En ella se fiscaliza que "los títulos extranjeros que se refieran a profesiones de Médico Especialista cuya formación está armonizada a nivel europeo, reúnen los requisitos mínimos de formación exigidos en el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre . En concreto, cuando se solicita el reconocimiento del título extranjero para el ejercicio de la profesión de Médico Especialista se requerirá que los aspirantes acrediten reunir las condiciones mínimas de formación establecidas en el artículo 37 del Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre , por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español la Directiva 2005/36/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005 , y la Directiva 2006/100/CE, del Consejo, de 20 de noviembre de 2006 , relativas al reconocimiento de cualificaciones profesionales, así como a determinados aspectos del ejercicio de la profesión de abogado".

A tales efectos, prevé el artículo 4.2 que "La Subdirección General de Ordenación Profesional del Ministerio de Sanidad y Política Social, una vez cumplimentadas las solicitudes emitirá informe de comprobación previa de que los títulos extranjeros que se refieran a profesiones de Médico Especialista y de Matrona cuya formación está armonizada a nivel europeo, garantizan reunir los requisitos mínimos de formación exigidos en el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, en los siguientes términos:

a) En el caso de que el reconocimiento del título extranjero se solicite para el ejercicio de la profesión de Médico Especialista se requerirá que los aspirantes acrediten reunir las condiciones mínimas de formación establecidas en el artículo 37 o, en su caso, en el artículo 40 (cuando el reconocimiento solicitado se refiera a la especialidad de Medicina Familiar y Comunitaria) del Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre .

(...)

c) Si el informe de comprobación previa previsto en los anteriores párrafos a) y b) resultara positivo, proseguirá el procedimiento trasladando las solicitudes al Comité de Evaluación al que se refiere el artículo siguiente.

En el supuesto de que dicho informe resultara negativo, se dictara resolución motivada en los términos previstos en el artículo 14 que pondrá fin al procedimiento".

La segunda fase únicamente se abre si se supera la primera y consiste en que el Comité de Evaluación previsto en el art. 6 emite un informe-propuesta acerca del grado de equivalencia existente entre la formación adquirida por el interesado y la que otorga el título español que se corresponde con el reconocimiento profesional solicitado.

El citado artículo 37.2 c ) del Real Decreto 1837/2008 , se remite al Anexo V, apartado 5.1.3, donde se especifica que el contenido necesario para acceder a la formación médica especializada en Cirugía ortopédica y traumatología no será inferior a cinco años.

QUINTO: El interesado formuló su solicitud en fecha 28 de octubre de 2019; acreditó haber obtenido en Cuba -Instituto Superior de Ciencias Médicas- el título de especialista de primer grado en ortopedia y traumatología, formación que tuvo una duración de cuatro años (1992/1996).

El informe de comprobación previa, de 25 de enero de 2021, fue negativo, debido a que la formación cursada por el interesado para obtener el título extranjero de especialista, cuyo reconocimiento de efectos profesionales solicita, no reúne las condiciones mínimas exigidas por la normativa comunitaria para la formación de especialistas, sogún lo establecido en el artículo 36, en relación con el artículo 4.13 b) del Real Decreto 581/2017, de 9 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, do 20 de noviembre de 2013, por la que se modifica la Directiva 2005/36/CE, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales.

El solicitante presentó escrito de alegaciones, en el que exponía que el informe de comprobación previa adolecía de graves defectos formales y de fondo, en cuanto a la interpretación que se realiza de la normativa aplicable; que adolece de falta de motivación, pues indica como criterio aplicado el de la duración de la residencia formativa, sin entrar a analizar la situación particular del interesado y sus circunstancias profesionales. Que se hace una interpretación errónea del Real Decreto[o 459/2010; pues la duración de la formación ha de ser un elemento a valorar, pero no el único; reuniendo el Sr. Alberto todos los requisitos exigidos por la legislación española para la homologación de su título de especialista obtenido en Cuba.

Partiendo de lo expuesto, no podemos acoger el planteamiento del recurrente, pues su formación de especialista en Ortopedia y Traumatología, obtenida por el recurrente en Cuba no tiene la duración de cinco años exigida por el artículo 37.1 c) del Real Decreto 1837/2008. Ese periodo mínimo no puede ser completado con otros cursos de formación ni con el ejercicio profesional; únicamente puede tomarse en cuenta a los efectos de superar la primera evaluación prevista en el artículo 4.2 c del RD 459/2008, el tiempo de duración de la especialidad en origen y éste fue inferior a 5 años. Así, el resto de las actividades que se alegan, en las que se incluye su trabajo profesional en Cuba y España, tienen un valor meramente complementario, que sería tomado en consideración en caso de haber obtenido el de comprobación previa hubiera sido positivo.

Tal como dijimos en sentencia de 22 de febrero de 2021, en un supuesto idéntico al que ahora enjuiciamos, el artículo 4,2 a) del RD 459/2010 es taxativo cuando afirma que "En el caso de que el reconocimiento del título extranjero se solicite para el ejercicio de la profesión de Médico Especialista se requerirá que los aspirantes acrediten reunir las condiciones mínimas de formación establecidas en el artículo 37 del Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre ".

Conforme con la normativa de aplicación, ya expuesta, en el supuesto, de que el recurrente sea calificado con un informe negativo en la primera evaluación, no ha lugar a pasar a la fase contemplada en el artículo 8 del RD 459/2010. A esta segunda fase solo acceden aquellos expedientes o títulos que, habiendo superado las exigencias de duración de la formación, adolecen de algún defecto o inconsistencia menor, que puede ser subsanado mediante alguna de las fórmulas que se establecen en el mencionado artículo 8.

El recurrente, por las razones expuestas, no se encuentra en esa coyuntura ya que obtuvo un informe negativo en la comprobación previa, por no reunir las condiciones mínimas de formación.

SEXTO: En el sentido expuesto, cabe citar la STS de 18 de mayo de 2016 (recurso de casación 2391/2014), que desestimó el recurso de casación deducido contra una Sentencia de esta misma Sala, en los siguientes términos:

"Es exigible, como primera fase, la obtención del informe favorable del art. 4.2.c) del RD 459/2010 , y ese informe no puede tener en consideración, como pretende la actora, el conjunto de la formación y experiencia profesional de la solicitante, puesto que su objetivo es establecer, como primer paso, que el título extranjero en cuestión se refiera a profesión de Médico Especialista, cuya formación -la proporcionada por el título- se corresponda con la que está armonizada a nivel europeo, y garantiza reunir los requisitos mínimos de formación exigidos en el Real Decreto 1837/2008, de 8 de noviembre, concretamente en el art. 37 o, en su caso, en el art. 40."

Asimismo, hemos de rechazar la invocada infracción de principios constitucionales como legalidad, seguridad jurídica e igualdad, pues tal invocación carece de aval de contraste, ya que la parte actora no aporta un término de comparación válido, de manera que no acredita que la eventual situación fáctica objeto de su comparación es idéntica a la suya propia.

Se impone, en consecuencia, la desestimación del recurso.

SÉPTIMO: A tenor de lo dispuesto en el artículo 139.1 LJCA, procede la condena en costas a la parte recurrente.

La Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el apartado 4 de dicho artículo, fija en 2.000 euros la cuantía máxima de las costas procesales.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,