Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 35/2021 de 24 de noviembre del 2023

PRIMERO .- La parte demandante impugna la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición formulado contra la resolución de 17 de octubre de 2018 de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, dictada por delegación de la Ministra del Ministerio de Transición Ecológica, por la que se deniega la revisión solicitada del deslinde del dominio público marítimo-terrestre aprobado por la Orden Ministerial de 8 de febrero de 2011 entre, aproximadamente, los vértices 12001-12100, en el ámbito de la marisma de El Joyel y las playas y sistemas dunares de El Ris y El Joyel, término municipal de Noja (Cantabria).

Por la parte actora se alega, en síntesis, lo siguiente: Que en el deslinde de 8 de febrero de 2011, los vértices 12001 a 12100 quedaron incluidos en el dominio público marítimo-terrestre, lo que supuso la afectación al dominio público marítimo-terrestre de los terrenos objeto de este litigio: El Camping Playa Joyel (fincas registrales NUM000, NUM001, NUM002 y NUM003), el Camping Suaces (finca registral NUM004) y los Apartamentos Suaces (finca registral NUM005).

Se resalta que no se discute de nuevo, el deslinde practicado por la Orden Ministerial de 8 de febrero de 2011, sino que procede la revisión del mismo por concurrir los requisitos legales para ello.

Basa la parte actora la revisión del deslinde, en la modificación legal de los conceptos jurídicos de "marisma" y "duna" producida por la Ley 2/2013, de 29 de mayo.

En cuanto al concepto de "marisma", se dice que resulta claro que la Administración no puede denegar la revisión del deslinde apelando a unos informes emitidos en fecha muy anterior a la modificación de la Ley de Costas, pues se trata de informes elaborados para el deslinde de 2011. La realidad es que ni los terrenos han sido alcanzados por los mayores temporales conocidos, ni se trata de terrenos muy llanos que se inunden periódicamente como consecuencia de la acción del mar, tal y como se desprende del "Estudio pericial sobre la afectación del deslinde definitivo en el entorno de Noja (Cantabria)", elaborado por el doctor don Celso en febrero de 2022. El Informe concluye de forma meridianamente clara, que los terrenos objeto de estudio, no han sido nunca alcanzados por los mayores oleajes conocidos. De hecho, no es sólo que durante los últimos cinco años (2016-2021) no conste que los temporales hayan alcanzado los Campings "Playa Joyel" y "Suaces" ni los Apartamentos "Suaces"; sino que ni siquiera el mayor temporal del que se tiene constancia (2014) llegó a dichos terrenos, pues únicamente alcanzó la parte frontal de la duna externa, ajena a los terrenos en cuestión. En los mismos términos se pronuncia el informe emitido por el Ingeniero de Caminos Canales y Puertos don Damaso (SERTISA).

Se señala que tampoco puede entenderse que los terrenos aledaños a los apartamentos "Suaces" son terrenos muy llanos e inundables, tal y como se deriva del informe elaborado por SERTISA.

Y se añade que, además, existe en los aledaños a esa zona un sistema de inundación artificialmente controlado a través de compuertas que permiten la inundación y el intercambio de agua dulce y salada. Y, así se infiere del Plan de manejo de la biodiversidad de la marisma de Joyel, realizado en el marco del Proyecto CONVIVE LIFE en septiembre de 2018.

En cuanto al concepto "duna", se dice que, como se deriva del "Estudio pericial sobre la afectación del deslinde definitivo en el entorno de Noja (Cantabria)" emitido por el Doctor geólogo don Celso, las "parcelas pueden calificarse como dunas relictas, además de totalmente modificadas. No estarían dentro de la definición de dunas necesarias para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa". Primero, por las muestras recogidas y analizadas sedimentológica y morfoscópicamente tanto en la parte interna del campo dunar como en la parcela del Camping Joyel, evidencian la exclusión de esas zonas del demanio público. Segundo, la parte frontal del cordón dunar externo está en proceso de recuperación y avance del sistema, creciendo rápidamente a posiciones similares previas a su degradación, y tercero, la vegetación del sistema dunar situada por delante de los campings afectados, muestra claramente que la duna, en su zona trasera, está totalmente asentada, por lo que no hay evolución alguna ni aporte sedimentario en la actualidad. Se aporta también el Informe pericial "Bases botánicas para la zonificación de los tipos dunares del entorno de los campings Playa Joyel y Suaces (T.M. de Noja, Cantabria) con arreglo al Reglamento de la Ley de Costas", elaborado por el Doctor en Biología don Eulalio en febrero de 2022.

Se añade que la inclusión de los terrenos en cuestión en el demanio público es contraria al principio de igualdad. El criterio sostenido por el Ministerio no sólo carece de toda justificación técnica, dados los graves errores de concepto que invalidan los informes sobre los que se sustenta su decisión; sino que, además, es contrario a sus propios actos al oponerse al criterio seguido en casos idénticos, conculcando así el principio de igualdad. Y, se alude a la postura mantenida por la Administración en el camping del Regatón de Laredo, donde se excluyeron del demanio terrenos antropizados de menor antigüedad y sin evidencia alguna de su histórica propiedad privada.

Finalmente, se aduce que la resolución que denegó la revisión del deslinde prescinde de los cambios normativos y se basa en unos informes que adolecen de defectos que invalidan por completo sus conclusiones, de modo que debe procederse a la revisión del deslinde, criticando el informe de deslinde elaborado por ALATEC, el Informe del Instituto Hidráulico de la Universidad de Cantabria, y el informe de TRAGSATEC de abril de 2017.

SEGUNDO.- Se pretende por la parte actora la revisión del deslinde del dominio público marítimo-terrestre aprobado por la Orden Ministerial de 8 de febrero de 2011 entre, aproximadamente, los vértices 12001-12100, en el ámbito de la marisma de El Joyel y las playas y sistemas dunares de El Ris y El Joyel, término municipal de Noja (Cantabria). Hay que tener en cuenta, que por la citada Orden Ministerial se aprobó el deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos cuatro mil un (4.001) metros de longitud, comprendido entre el camping "Los Molinos" y la punta de la Mesa, en los términos municipales de Noja y Arnuero (Cantabria).

La revisión del deslinde de 2011 la funda la parte actora en la Disposición Adicional Segunda de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley de Costas, a cuyo tenor: "La Administración General del estado deberá procede a iniciar la revisión de los deslindes ya ejecutados y que se vean afectados como consecuencia de la aprobación de la presente Ley".

En primer lugar, abordaremos la cuestión referente a la modificación del concepto de "marisma" por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, si afecta al caso que nos ocupa, cuestión que niega el representante legal de la Administración del Estado.

En la Consideración 2ª de la Orden de deslinde de 8 de febrero de 2011, entre los vértices 12001 a 12092, se sitúa la línea de deslinde "en el punto más interior alcanzado por la pleamar máxima viva equinoccial, incluyendo en estas zonas las marismas y en general terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas o de la filtración del agua del mar, por lo que, conforme a lo previsto en el artículo 3.1 a) de la Ley de Costas forman parte de la zona marítimo terrestre.

Este tramo es el límite interior de la marisma de El Joyel en su extremo suroriental, y, de acuerdo con lo establecido en el artículo 6.2 del Reglamentos de Cosas, que complementa el artículo 3.1.a) de la Ley de Costas , se incluye en el dominio público marítimo-terrestre la totalidad de los terrenos bajos (de cota inferior a al de máxima pleamar), aunque su inundación efectiva por las mareas se encuentre impedida por medios artificiales como dique, muros, compuertas etec... alguno de ellos autorizados por la concesión otorgada por O.M. de 19 de mayo de 1934, que la sentencia de 14 de marzo de 2003, del Tribunal Supremo , ha declarado que, por sus condiciones de otorgamiento y estado actual, no puede entenderse que haya dado origine a una desafectación y entrega en propiedad de terrenos...".

Se justifica la línea de deslinde en el tramo que nos ocupa, en el apartado 1.5.2 de la Memoria del proyecto de deslinde, de la siguiente manera: "... la zona marítimo-terrestre se extiende hasta el más interior de los límites siguientes:

A) Alcance de las olas en los mayores temporales conocidos: es el criterio de definición del dominio público marítimo-terrestre en el ámbito de los islotes de San Pedruco y la Oliva, y el Peñón del Águila, situados en la parte exterior de la playa de Ris, y que son alcanzados por el oleaje en episodios de grandes temporales.

B) Máxima pleamar. criterio de definición de la zona marítimo-terrestre en el ámbito de la marisma del Joyel, en el que se incluyen en el dominio público marítimo-terrestre los terrenos situados por debajo de la línea o cota de máxima pleamar (cuya referencia, de acuerdo con la justificación que se incluye en el apartado I del anejo a la memoria nº 7, y de la que seguidamente se incluye un resumen, es de 3,00 metros sobre el NMMA).

Esto incluye tanto las marismas actuales como aquellos terrenos bajos inundables por el flujo de las mareas (por tener cotas inferiores a la indicada), aunque su inundación efectiva se halle impedida "por medios artificiales tales como muros, terraplenes, compuertas u otros sistemas semejantes" (de acuerdo con lo previsto en el art. 6.2 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Costas ), ...".

Y más adelante, teniendo en cuenta para determinar la cota de referencia de máxima pleamar, los datos recogidos en las Tablas de Mareas que edita anualmente la Autoridad Portuaria de Santander, se dice: "Puede apreciarse que nos encontramos en el mismo rango de alturas que el que predice la tabla de mareas para el puerto de Santander. En consecuencia, se ha adoptado como referencia de pleamar máxima en las marismas del Joyel la cota +3,00 m. sobre el Nivel Medio del Mar en Alicante (máxima pleamar observada en el puerto de Santander).

La determinación de la cota de referencia de máxima pleamar tiene interés en este caso porque la marisma del Joyel cuenta con varias restricciones al flujo hidrodinámico que impiden el libre acceso de la onda de marea a la parte interior del estuario, de acuerdo con el esquema incluido más arriba. Hay que tener en cuenta que sobre una parte de la zona interior de la marisma se otorgó una concesión a perpetuidad para desecación de la marisma y consiguiente uso agrícola a favor de D. Sabino por O.M. de 19/05/1934.

Junto a los diques de cierre y sistemas de tubos y clapetas dispuestos al amparo de dicha concesión (así como restos de cerramientos vinculados a dos molinos de mareas históricos enclavados en el ámbito de esta marisma), se han realizado posteriormente rellenos sobre su zona inundable para la instalación del camping "Los Molinos", así como la construcción de una carretera que, sobre un terraplén que atraviesa la marisma, une el citado camping "Los Molinos" con la playa de Ris. También existen muros construidos en terrenos próximos al límite interior de la zona inundable (la situada a cotas inferiores a la de máxima pleamar) que, de forma homogénea, no se han tenido en cuenta a efectos de fijar una delimitación alternativa de la ribera del mar".

Y, en la apartado 1.5.3 de la Memoria del proyecto de deslinde referente a la justificación pormenorizada de los vértices 12.001-12.092, se señala: "En este tramo se incluyen en el dominio público marítimo-terrestre todos los terrenos bajos (de cota inferior a la de máxima pleamar) existentes en el ámbito de las marismas del Joyel, aunque su inundación efectiva por las mareas se halle impedida por medios artificiales, tales como diques, muros, compuertas, etc., conforme a lo previsto en el art. 3.1-a) LC y su desarrollo en el art. 6.2 del Reglamento.

La existencia de los indicados diques, terraplenes y compuertas, que impiden la inundación de la marisma en episodios de pleamar viva, procede de la concesión otorgada por O.M. de 19/05/34 a D. Sabino, a perpetuidad y con destino al aprovechamiento agrícola de los terrenos desecados. Esta concesión, por sus condiciones de otorgamiento y estado actual, no puede asimilarse a una desafectación y entrega en propiedad de los terrenos: así lo ha considerado el Tribunal Supremo en su sentencia de 14 de marzo de 2003 ...

El tramo se inicia donde termina el aprobado por O.M. de 30/11/06, correspondiente al T.M. de Arnuero, recogiendo en su inicio los terrenos ocupados por el camping "Los Molinos" (cuyo relleno y urbanización se realizó de forma irregular, sin autorización de la Administración de Costas en el año 1988, cuando ya se había incoado el expediente de deslinde de referencia Ds- 13/11). La condición demanial de los terrenos así ocupados ha sido confirmada por sentencia civil de la Audiencia Provincial de Cantabria de 3 de marzo de 2003 .... El camping está unido al sistema dunar de la playa de Ris por una carretera que discurre en terraplén sobre la marisma, que, junto a otros caminos existentes, constituyen barreras adicionales para el drenaje de las aguas interiores (lo que ocasiona retenciones de aguas en su entorno en determinadas circunstancias en que se combinan aportaciones continentales significativas con niveles altos del mar exterior), y también para el flujo mareal, en la hipótesis de una recuperación de la marisma mediante la apertura del dique exterior.

Los rellenos realizados en la marisma tienen entidad puntual, de forma que la mayor parte de los terrenos pertenecientes a la misma, aunque estén desecados en mayor o menor medida, mantienen su condición física de ribera del mar "al tener cotas que, de no existir una zona perimetral más elevada, consecuencia de las obras realizadas por el hombre, se inundarían por acción de las mareas" (como afirma la citada sentencia de la Audiencia Provincial de Cantabria de 3 de marzo de 2003 ). Los movimientos de tierra de mayor entidad se han producido en el límite occidental de la ocupación del camping "los Molinos", alterando la configuración natural de una vaguada que afluía a las marismas (vértices 12.001 a 12.001-17); en todo caso, se trata de rellenos realizados sin autorización, en un momento en que ya se había incoado el expediente de deslinde de referencia Ds- 13/11 (ver apartado 1.4 de esta memoria).

Junto a las obras de cierre exteriores, el límite interior de la marisma también ha sido rectificado mediante muros y terraplenes, como ocurre entre los vértices 12.066 a 12.080 (de modo análogo a lo que ocurre en el tramo colindante del T.M. de Arnuero). La configuración de estas obras de cierre, así como la situación de la marisma anterior a los rellenos indicados en el apartado anterior, se aprecian con claridad en la foto aérea de 1953 incluida en la pág. 7.111.4 del anejo nº 7: en todo caso, el deslinde propuesto se ajusta, como se ha indicado, al límite actual de los terrenos de cota inferior a la de máxima pleamar, en aplicación del art. 6.2 del Reglamento de Costas .

Para la justificación de la referida cota de máxima pleamar, y de la delimitación específica realizada topográficamente sobre el terreno, nos remitimos a lo indicado en el apartado anterior 1.5.2 (epígrafe sobre zona marítimo-terrestre), y en los apartados I y lll del anejo a la memoria nº 7. Los antecedentes jurídicos sobre la concesión otorgada por O.M. de 19/05/34, con sus principales sentencias judiciales relacionadas, se recogen en el anejo nº 5".

Así las cosas, según la art. 3.1.a) de la Ley de Costas, en la redacción dada por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, son bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal, en virtud de lo dispuesto en el art. 132.2 de la Constitución: "1. La ribera del mar y de las rías, que incluye:

a) La zona marítimo-terrestre o espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y el límite hasta donde alcancen las olas en los mayores temporales conocidos, de acuerdo con los criterios técnicos que se establezcan reglamentariamente, o cuando lo supere, el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial. Esta zona se extiende también por las márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las mareas.

Se consideran incluidas en esta zona las marismas, albuferas, marjales, esteros y, en general, las partes de los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del mar".

No obstante, no pasarán a formar parte del dominio público marítimo-terrestre aquellos terrenos que sean inundados artificial y controladamente, como consecuencia de obras o instalaciones realizadas al efecto, siempre que antes de la inundación no fueran de dominio público".

Por su parte, el art. 6.2 del Reglamento de Costas aprobado por el Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, dispone: "Los terrenos no comprendidos en el artículo 9 de este reglamento y en la disposición transitoria primera, apartado cinco, de la Ley 22/1988, de 28 de julio , naturalmente inundables, cuya inundación por efecto de las mareas haya sido impedida por medios artificiales, tales como muros, terraplenes, compuertas u otros sistemas semejantes, forman parte del dominio público marítimo-terrestre, conforme a lo establecido en los artículos 3.1 a) de la Ley 22/1988, de 28 de julio , y de este reglamento".

Mientras que el citado art. 6.2 del Reglamento de Costas aprobado por el Real Decreto 1.471/1989, de 1 de diciembre, que es el que se aplicó en el deslinde de 2011, establece :"Los terrenos inundados mediante técnicas artificiales, cuya cota sea superior a la de la mayor pleamar, no se consideran incluidos en lo establecido en el apartado 3 del artículo anterior. Por el contrario, aquellos otros no comprendidos en el artículo 9.º, naturalmente inundables, cuya inundación por efecto de las mareas haya sido impedida por medios artificiales, tales como muros, terraplenes, compuertas u otros sistemas semejantes, forman parte del dominio público marítimo-terrestre conforme a lo establecido en los artículos 3.1, a), de la Ley de Costas y de este Reglamento".

Es decir, conforme a lo expuesto, el contenido de ambos preceptos de los Reglamentos de Costas, en lo que atañe a su aplicación al caso, es el mismo. Y así, consta en el expediente en relación a la delimitación en el ámbito de la marisma, un informe a las alegaciones formuladas por la parte actora en vía administrativa de fecha 22 de junio de 2017 elaborado por el Jefe de la Demarcación de Costas en Cantabria, que se recoge en la resolución de 19 de octubre de 2018, en el que se dice: "... por su parte, la delimitación del ámbito de la marisma, constituido por terrenos llanos de cota inferior a la de máxima pleamar, se justifica a partir de la propia base cartográfica del expediente (planos nº. 5 y 6, a escala 1/1000), que refleja la existencia de cotas inferiores a la de máxima pleamar en la marisma del Joyel (3,29 metros sobre el Nivel Medio del Mar de Alicante, según la justificación incluida en el apartado I del anejo a la memoria nº. 7 del proyecto de deslinde). La definición legal y reglamentaria de estos bienes no ha variado tras la entrada en vigor de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y el Reglamento General de Costas, aprobado por el Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre ( artículo 3.1.a) de la Ley de Costas y artículo 6.2 del reglamento".

No obstante, si el contenido de los arts. 6.2 de los citados Reglamentos de Costas no ha variado en los que aquí nos ocupa, resulta novedoso el último párrafo del art. 3.1.a) de la ley de Costas, introducido por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, que dice: " No obstante, no pasarán a formar parte del dominio público marítimo-terrestre aquellos terrenos que sean inundados artificial y controladamente, como consecuencia de obras o instalaciones realizadas al efecto, siempre que antes de la inundación no fueran de dominio público".

Y dicho párrafo es desarrollado por el último párrafo del art. 3.1.a) del Reglamento de Cosas de 2014, que dispone: "No obstante, no pasarán a formar parte del dominio público marítimo- terrestre aquellos terrenos que sean inundados artificial y controladamente, como consecuencia de obras o instalaciones realizadas al efecto, siempre que antes de la inundación no fueran de dominio público. A estos efectos, se entenderá que un terreno ha sido inundado artificial y controladamente cuando para su inundación se haya requerido la realización de obras o instalaciones amparadas por el correspondiente título administrativo, a la finalización de las cuales los terrenos no queden comunicados con el mar de manera permanente o queden comunicados con el mar de manera controlada".

Pues bien, además de que como hemos reflejado el contenido del art. 6.2 del Reglamento de Costas de 1989, en que se basa el deslinde de 2011 en el tramo que estamos analizando, no ha sufrido alteraciones en su contenido en lo que aquí nos atañe, en relación con el precepto vigente del Reglamento de Costas de 2014, como hemos reflejado anteriormente, lo cierto, es que con las pruebas documentales y periciales existentes no se ha desvirtuado por la parte actora, que la realización de las obras en los terrenos en cuestión que impiden la inundación de la marisma, tienen el correspondiente título administrativo.

Además, tampoco, ha resultado acreditado que dichos terrenos quedan comunicados con el mar de manera controlada. En este sentido, en el Plan de manejo de la biodiversidad de la marisma de Joyel, realizado en el marco del Proyecto CONVIVE LIFE de septiembre de 2018, aportado por la parte actora con la demanda, consta lo siguiente: "Estos cambios en el nivel de inundación se deben fundamentalmente a que se ha abierto un canal que no permite retener el agua en el interior de la laguna. De este modo cuando las precipitaciones son abundantes, el caudal de agua dulce hacia el mar desagua la marisma, mientras que en períodos de estabilidad climática la dinámica marina es predominante y origina la entrada masiva de agua salada a laguna y genera un régimen de inundación/desecación de tipo mareal, lo cual provoca una oscilación en el nivel de las aguas que da al traste con la reproducción de muchas aves acuáticas.

A lo largo de estos últimos años, la conexión del sector principal de la Marisma de Joyel con el mar ha sido cambiante. Teóricamente la marisma se comportaría básicamente como un humedal confinado, alimentado mayoritariamente por aguas dulces procedentes de manantiales de origen continental, con mínimas aportaciones de agua de mar, aunque en ocasiones se produce la entrada de esta última. Pero la realidad es que la entrada de agua marina se ha ido incrementando notablemente con periodos muy largos en los que la marisma se ha comportado como una marisma mareal aunque con un régimen alterado".

Por otro lado, como se declara por el Tribunal Supremo en la Sentencia de 11 de abril de 2011 -recurso nº. 3.824/2007-: "... con independencia de que la afectación o inundación del terreno sea por causa exclusiva de las mareas o por el efecto conjunto de la marea y de la aportación fluvial. En este último caso la fijación de la línea de deslinde, en lo que se refiere a los terrenos naturalmente inundables, no puede hacerse prescindiendo de la aportación del agua proveniente del río, pues se trata de un factor que indudablemente potencia y hace que se extienda más el efecto de las mareas".

En consecuencia, en virtud de lo expuesto, no procede la revisión pretendida por la parte actora de sus terrenos incluidos en el dominio público marítimo-terrestre en aplicación del art. 3.1.a) de la Ley de Costas por el deslinde de 2011, confirmado en reposición por la Orden Ministerial de 26 de diciembre de 2014 .

TERCERO.- A continuación, abordaremos la cuestión referente a los terrenos de la parte actora incluidos en el dominio público marítimo-terrestre en virtud del art. 3.1.b) de la Ley de Costas, al estimar dicha parte que en virtud de la modificación del concepto de "duna", no nos encontramos en el ámbito de aquellas dunas necesarias " para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa", para ser incluidos sus terrenos dentro del demanio público.

Así las cosas, conviene recordar que la vigente Ley de Costas define el dominio público marítimo-terrestre, en virtud de lo dispuesto en el art. 132.2 de la Constitución, con arreglo a lo previsto en sus arts. 3, 4 y 5, siendo aplicable al deslinde que nos ocupa, su redacción dada por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, que son objeto de desarrollo reglamentario en los arts. 3 a 9 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre.

Disponen los preceptos legales expresados, por lo que ahora nos interesa, lo siguiente:

Art. 3: "Son bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal, en virtud de lo dispuesto en el artículo 132.2 de la Constitución .

1. La ribera del mar y de las rías, que incluye:

b) Las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, estas últimas se incluirán hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa".

Y el art. 3.4 de dicha Ley de Costa , dispone que: " A los efectos de esta norma se entiende por: (...) c) Dunas: depósitos sedimentarios, constituidos por montículos de arena, tengan o no vegetación, que se alimenten de la arena transportada por la acción del mar, del viento marino o por otras causas".

En el mismo sentido, se pronuncia el art. 3.4.c) del Reglamento de Costas de 2014, que añade lo siguiente: "A efectos de la determinación del dominio público marítimo- terrestre se diferenciarán los distintos tipos de duna:

Duna en desarrollo o embrionaria. Duna con muy pequeña cobertura vegetal.

Duna en desplazamiento o evolución. Duna poco o nada vegetada, formada por arena suelta, que avanza desde la costa hacia tierra adentro por la acción del viento marino. Duna primaria. Duna con cobertura parcial de vegetación.

Duna secundaria. Duna no estabilizada o en desplazamiento con cobertura de vegetación herbácea que puede alcanzar hasta el cien por ciento y/o vegetación leñosa arbustiva o arbórea que puede alcanzar hasta el setenta y cinco por ciento de su superficie.

Duna estabilizada. Duna estable, colonizada por vegetación leñosa arbustiva o arbórea, en más del setenta y cinco por ciento de su superficie.

Duna relicta. Duna formada en otro tiempo geológico que ha quedado aislada tierra adentro o colgada sobre una costa rocosa, sin vinculación con ninguna playa.

Para el cálculo de los porcentajes fijados se utilizará la totalidad de la superficie de la duna. El porcentaje de vegetación se entiende referido a la proyección de la parte aérea del árbol o arbusto sobre el suelo. En el cálculo del porcentaje no se computarán las revegetaciones realizadas con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 2/2013, de 29 de mayo".

Mientras que el art. 4 del citado Reglamento de Costas , sobre " Criterios técnicos para la determinación de la zona marítimo-terrestre y de la playa", dispone que: " En la determinación de la zona marítimo-terrestre y de la playa, con arreglo a las definiciones contenidas en el artículo anterior, se tendrán en cuenta los siguientes criterios:

(...) c) Se considerará que son necesarias para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa las dunas que estén en desarrollo, desplazamiento o evolución debida a la acción del mar o del viento marino, las dunas primarias y las dunas secundarias hasta su borde interior. Se entiende que no son necesarias para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa las dunas relictas y las dunas estabilizadas, salvo en aquellos casos excepcionales en que la mejor evidencia científica disponible demuestre que la duna estabilizada es necesaria para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa".

La descripción de los expresados bienes demaniales significa que su pertenencia al dominio público, no se produce como consecuencia de su inclusión en el acto administrativo de deslinde, sino por disposición de la Constitución o la Ley. Como decíamos, las zonas deslindadas integran ya el dominio público que está pendiente de su determinación o plasmación física, y esta labor es precisamente la que realiza el deslinde, mediante la constatación de la existencia de las características físicas de la zona.

Por eso, se ha señalado por el Tribunal Supremo en la Sentencia 5 de abril de 2011 -recurso nº. 1.238/2007-, y se reitera en la Sentencia de 29 de junio de 2011 -recurso nº. 1.186/2008-, que el deslinde tiene carácter "declarativo y no constitutivo, consistente en que las definiciones legales se concretan físicamente sobre un espacio determinado, para lo que es preciso... que se acrediten los elementos fácticos sobre los que sustentar la condición del bien como dominio público marítimo-terrestre" en el correspondiente procedimiento.

CUARTO.- Así las cosas, en la Consideración 4ª de la Orden de deslinde de 2011, se dice en relación con las alegaciones formuladas por la parte aquí recurrente: "... en el expediente de deslinde, se ha valorado conjuntamente la totalidad de las pruebas aportadas al mismo,...

Se ha justificado la naturaleza arenosa del sustrato, identificado como primer y segundo cordón dunar y manto eólico en el plano de unidades morfogenéticas del estudio de caracterización morfogenética, apreciable incluso con la observación de las fotografías de los años 50 (página 7.III.4 del anejo 7), realizando adicionalmente 18 calicatas en el que se ha representado la columna estratigráfica y han realizado granulometrías, observándose un alto contenido en arena (por encima del 94%), excepto en una de ellas que tiene contenido distinto por encontrase en una zona de transición con la marisma interior.

Se ha justificado la necesidad de los terrenos para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa... Adicionalmente, por si no fuera bastante, el Grupo de Ingeniería Oceánica y de Costas de la Universidad de Cantabria ha realizado un estudio especifico del Estuario, que analizaba la necesidad de la inclusión en el demanio de la totalidad del sistema dunar para prevenir un posible retroceso de playa generado por al eventual recuperación del prisma de marea en la marisma (recuperación de zonas inundables que en la actualidad están separadas del flujo mareal por diques), y también como reserva de arena frente a al erosión de la playa y de las cadenas exteriores por temporales extraordinarios, resultando este segundo aspecto especialmente determinante".

Por otra parte, en el informe del Jefe de la Demarcación de Costas en Cantabria a las alegaciones realizadas por la parte actora en el expediente de revisión del deslinde, se dice al respecto: "En lo que respecta al sistema dunar, la delimitación cartográfica de las zonas incluidas en las unidades 4.1, 4.2 y 4.3 y 7 se ha llevado a cabo mediante el análisis de fotografías áreas históricas complementado con la realización de un total de 18 calicatas, todas las cuales (excepto la nº 4, correspondiente a un ámbito que se ha caracterizado como "marismas supramareales y transformadas (6)": al igual que el ocupado por la infraestructura de saneamiento ejecutada por la Confederación Hidrográfica del Cantábrico a que hacen referencia las alegaciones), demuestran la composición arenosa del sustrato hasta una profundidad de un metro -con ocasionales rellenos y presencia de horizontes orgánicos en superficie. A partir de esta caracterización de las zonas dunares generadas por la acción del mar y del viento marino, se ha llevado a cabo el estudio de consolidación de estas unides por la vegetación leñosa realizado por la empresa Trgasatec, concluyendo que el porcentaje de cobertura es del 10% en la unidad 4.3 del 11% en la unidad 7, y del 29% en la unidad 9. Por tanto, de acuerdo con la vigente Ley de Costas, estas unidades forman parte del concepto legal de "duna secundaria".

La existencia de depósitos arenosos en contacto con la playa y otros espacios dunares descarta su inclusión en el concepto de "duna relicta" (que implica la consolidación de los materiales arenosos, o su separación de la costa, debido a la evolución geológica). Las pruebas y datos contenidos en el proyecto de deslinde justifican que los terrenos se ajustan, en su situación actual, a la definición legal de "dunas litorales", así como su necesidad para la estabilidad de la playa y la defensa de al costa -ya que constituyen una formación de flecha litoral que se sitúa entre el mar y la playa de Joyel (al norte), y los terrenos de la zona marítimo-terrestre de la marisma de Joyel (al sur), como puede observares en las fotografías incluidas en la página 17 del proyecto de deslinde...".

Y, más adelante, se añade: "Sobre el Estudio de sistemas dunares realizado por el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino al que se refiere el recurrente, hay que indicar que el ámbito de los sistemas dunares analizados en sus fichas no pretende prejuzgar la extensión de los mismos que debe incluirse en el dominio público marítimo-terrestre (cuestión para la que la Ley establece el procedimiento de deslinde), dicho estudio se centra en la caracterización de los ámbitos dunares que mantienen, en mayor o menor medida, una vegetación natural, con objeto de planificar a corto plazo actuaciones de revegetación destinadas a garantizar su conservación y controlar su regresión, pero no incluye, por su propio objeto, dunas sobre las que existe ocupaciones privativas -como las que son objeto del presente requerimiento".

En dicho informe se hace referencia al Estudio de cobertura vegetal en el sistema dunar de Ris, de abril de 2017, y realizado por la empresa TRAGSATEC, cuyo objeto de estudio, según el mismo expone Apartado 1.2), es determinar si del mismo resulta que los cordones dunares poseen un grado de cobertura vegetal leñosa arbustiva o arbórea menor del 75%, en cuyo caso constituirían dominio público marítimo-terrestre, según lo previsto en el art. 4.c del Reglamento General de Costas.

En el apartado 1.4 "Metodología", se indica que las modificaciones introducidas en la Ley 2/2013, de 29 de mayo y su Reglamento definen distintos tipos de dunas, por ello se hace necesario un estudio detallado en relación con la caracterización de las dunas existentes y su porcentaje de cobertura vegetal leñosa arbustiva o arbórea.

A continuación, se explica detalladamente el procedimiento llevado a cabo para la delimitación de los cordones dunares y el cálculo de su cobertura vegetal. En el apartado 2.1 " Delimitación de los cordones", se indica que para identificar geomorfológicamente los distintos cordones dunares presentes en la zona y delimitarlos, se han tomado como base los planos incluidos en el expediente de deslinde del tramo de costa comprendido entre el inicio del camping "Los Molinos" y la Punta de la Mesa, de los cuales se han extraído dos posibles delimitaciones teniendo en cuenta las unidades morfogenéticas extraídas de cada uno de los planos. Si se compara el plano definitivo del deslinde, con el plano de "Delimitación de unidades según el plano de unidades morfogenéticas" (obrante en la página 12 y en el Anejo 1.1 del estudio), se comprueba como las parcelas a las que se refiere la parte actora se encuentran dentro de la unidad de "Ocupaciones de antiguas playas o dunas" y "Playas, cordones dunares y depósitos eólicos". Asimismo, si se compara el plano definitivo del deslinde, con el plano "Delimitación de unidades según el plano de unidades morfogenéticas situación año 2005" (obrante en la página 13 y el Anejo 1.2 del estudio), se comprueba que las parcelas a las que hacen referencia la parte recurrente, se encuentran en las unidades definidas como playa, primer y segundo cordón y manto eólico.

Seguidamente, en el apartado 2.2 "Caracterización de la vegetación mediante fotointerpretación", se indica que la caracterización de la vegetación y el cálculo de la fracción de cabida cubierta permitirá corroborar el carácter demanial de la zona a partir de los porcentajes de cobertura de vegetación leñosa arbustiva o arbórea definidos en el art. 3.4 c) del Reglamento General de Costas.

Continúa señalando, que para la caracterización de la vegetación de la zona se ha utilizado la ortofotografía de julio de 2014 y se ha analizado la vegetación presente en los campings de Playa Joyel y Suaces (parte de los vértices del pleito) diferenciándose las especies leñosas perennifolias y caducifolias. Más adelante, se encuentran los planos en los que se representa la superficie ocupada por vegetación herbácea, arbustiva o arbórea en cada una de las unidades identificadas en el sistema dunar de Ris.

En el apartado 2.3 "Cálculo de fracción de cabida cubierta por unidad", se indica que, para obtener el valor de fracción de cabida cubierta leñosa, en coherencia con las definiciones y criterios del art. 3.4 c) del Reglamento General de Costas, se tienen en cuenta los valores calculados para casa una de las unidades con respecto a su superficie total, siendo la fracción de cabida cubierta leñosa la resultante de la cobertura arbórea y arbustiva.

Dicho Estudio llega a la conclusión que partiendo de la delimitación de unidades morfogenéticas el sistema dunar de Ris está formado por la playa, un cordón dunar en desplazamiento o evolución, un cordón de dunas primarias con un 10% de fracción de cabida cubierta, una unidad de ocupaciones antrópicas sobre el sistema dunar con un 29% de FCC y un cordón de dunas secundarias con un 11% de FCC.

Pues bien, de conformidad con lo expuesto, los terrenos de la parte actora incluidos en el dominio público marítimo-terrestre en virtud del art. 3.1.b) de la Ley de Cosas, se encuentran clasificados dentro de las unidades "playa y dunas en desplazamiento", "dunas primarias" y "dunas secundarias", es decir, dentro de las dunas que se definen como necesarias para garantizar la estabilidad de la playa y defensa de la costa por la legislación de costas, tras la modificación operada por Ley 2/2013, de 29 de mayo.

Por otra parte, en relación pruebas periciales aportadas por la parte actora, "Estudio pericial sobre la afectación del deslinde definitivo en el entorno de Noja (Cantabria)", elaborado por el Doctor Geólogo don Celso, y " Bases botánicas para la zonificación de los tipos dunares del entorno de los campings Playa Joyel y Suaces (T.M. de Noja, Cantabria) con arreglo al Reglamento de la Ley de Costas", elaborado por el Doctor en Biología don Eulalio, según reiterada jurisprudencia, de la que es un ejemplo la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de junio de 2013 -recurso nº. 748/2009-, entre otras muchas), el resultado de dichas pruebas periciales es de libre apreciación por el Tribunal de instancia, según las reglas de la sana crítica, de conformidad con lo previsto en el art. 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Esta Sala, del examen de dichas pruebas periciales, y en relación con las pruebas que constan en las actuaciones, considera que la actividad probatoria no ha evidenciado una errónea actuación administrativa, para denegar la revisión del deslinde de 2011.

Añadir, en cuanto a que el informe de TRAGSATEC, no se encuentra firmado por ningún técnico, que dicha empresa pública integrada en la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), desarrolla trabajos de ingeniería y asistencia técnica en los ámbitos de Calidad y Evaluación Ambiental, Biodiversidad, Desarrollo Rural y Ordenación del Territorio, Gestión Integrada del Agua, Políticas Agrarias, Servicios Agrícolas y Ganaderos, Pesca y Asuntos Marítimos, Calidad y Seguridad alimentaria, Salud Pública, Infraestructuras, instalaciones y Equipamientos, Tecnologías de la Información y Sistemas de Gestión Documental.

Por tanto, aunque no conste la firma de algún técnico, el informe es asumido por dicha empresa pública. Debemos añadir, que dicho informe de abril de 2017 ya fue tenido en cuenta por esta Sala en la Sentencia firme de 16 de febrero de 2021 -recurso nº. 1213/2018- para desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Noja, que tenia por objeto la desestimación de dicho Ayuntamiento de la revisión del deslinde de 2011 en el tramo comprendido entre los vértices 12092 a 12100.

Finalmente, la parte actora aduce que la inclusión de los terrenos en cuestión en el demanio público es contraria al principio de igualdad, en relación con la postura mantenida por la Administración en el camping del Regatón de Laredo, donde se excluyeron del demanio terrenos antropizados de menor antigüedad y sin evidencia alguna de su histórica propiedad privada, que los terrenos que nos ocupan.

En relación con las delimitaciones de dominio público de terrenos que se hayan llevado a cabo en otros deslindes, o, en un mismo deslinde, se dice en la Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de febrero de 2012 - recurso nº. 4.393/2008 -: "(...) el hecho de que otros terrenos con las mismas características no se hayan incluido dentro del dominio público marítimo-terrestre, no determina la exclusión de aquellos que estuviesen correctamente calificados o definidos como tales, ya que el principio de igualdad carece de trascendencia para amparar una situación contraria al ordenamiento jurídico, pero, además, la cuestión no está en si otros terrenos deberían haberse incluido en el dominio público marítimo-terrestre ..., sino que lo definitivo es si los incluidos dentro de esa zona realmente tienen esas características, ya que, como acertadamente apunta el Tribunal "a quo" en la sentencia recurrida, un nuevo deslinde los podrá terminar incorporado al dominio público, pues, como hemos expresado, el procedimiento de deslinde no genera derechos a que un terreno no vaya a ser en un futuro declarado como perteneciente a dicho dominio, pues, en definitiva, la Administración del Estado tendrá que proceder a practicar tantos deslindes cuantos sean necesarios para definir el carácter de dominio público ...". En igual sentido, se pronuncia la Sentencia del mismo Tribunal de 13 de diciembre de 2013 -recurso nº. 6.121/2013-.

En todo caso, el principio de igualdad sólo puede desplegar sus efectos dentro de la legalidad, según reiterada la doctrina del Tribunal Constitucional ( SS.TC. 43/1982, de 6-7, 51/1985, de 10-4, 151/1986, de 1-12, 62/1987, de 20-5, 40/1989, de 16-2, 21/1992, de 14-2, 78/1997, de 21-4, y 144/1999, de 22-7, entre otras muchas).

Por tanto, conforme a lo expuesto, no cabe apreciar la infracción del principio de igualdad, siendo irrelevante la clasificación urbanística de los terrenos a la hora de determinar el límite del dominio público marítimo-terrestre y ribera del mar, ya que la circunstancia de que el suelo haya sido incorporado a un proceso transformador o urbanizador, no desnaturaliza su condición geomorfológica.

En consecuencia, en virtud de lo expuesto, procede desestimar este motivo de impugnación, y, por tanto, el recurso contencioso-administrativo.

QUINTO. - A tenor del art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas procesales a la parte actora.

VISTOS los artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación.