Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 4/2022 de 25 de octubre del 2023

PRIMERO.- Se impugna en el presente recurso jurisdiccional la Orden Ministerial de 8 de marzo de 2022 de la Vicepresidenta Tercera y Ministra para la Transición ecológica por la que se establecen los servicios mínimos a aplicar por parte de PETROLEOS DEL NORTE SA ante la convocatoria de la huelga prevista desde las 6 horas del día 10 de marzo de 2022 hasta las 6 horas del día 14 de marzo de 2022.

El preámbulo de la Orden recurrida justifica los servicios mínimos que establece, en estos términos:

El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico ha sido informado, con fecha 4 de marzo de 2022, de la convocatoria de huelga que afectará a las actividades laborales desempeñadas por los trabajadores de la empresa Petróleos del Norte, S.A. (PETRONOR) en su refinería de Muskiz (Vizcaya) desde las 06:00 horas del día 10 de marzo de 2022 hasta las 06:00 horas del día 14 de marzo de 2022. La citada convocatoria fue acordada por el Comité de Empresa con fecha 28 de febrero de 2022 y se da la circunstancia de ser coincidente con trabajos de parada de la refinería previstos entre el 15 de febrero y el 4 de abril de 2022. Asimismo, según la información difundida por las opciones sindicales convocantes, dicha convocatoria podría extenderse a todos los fines de semana comprendidos entre el 15 de febrero y el 4 de abril de 2022 no estando aun formalmente convocados tales paros adicionales.

El Real Decreto 1477/1988, de 9 de diciembre, por el que se establecen los servicios mínimos esenciales para la realización de la actividad encomendada a las Empresas de refino de petróleo, establece las garantías para el mantenimiento de los servicios esenciales en situaciones de huelga que afecta al personal de las refinerías de petróleo. El artículo segundo del citado Real Decreto, faculta al Ministro de Industria y Energía, referencia que debe entenderse dirigida a la titular del actual Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, para determinar las especificaciones concretas de servicios esenciales mínimos, cuyo mantenimiento condicionará las situaciones de huelga. Asimismo, el artículo tercero del Real Decreto citado establece que los paros y alteraciones de trabajo del personal que se designe en servicios mínimos serán considerados ilegales a los efectos del artículo 16 del Real Decreto-Ley 17/1977, de 4 de marzo .

La Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, en el punto 2 del artículo 2 establece que las actividades relacionadas con el mercado de productos petrolíferos y suministro de gases combustibles por canalización, se ejercerán garantizando el suministro a los consumidores demandantes dentro del territorio nacional y tendrán la consideración de actividades de interés económico general.

El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico ha elaborado una propuesta de servicios mínimos con base en los servicios mínimos fijados en huelgas anteriores de la citada empresa, con características similares a las de la nueva convocatoria. Respecto a la huelga llevada a cabo desde las 14:00h del 25 de febrero hasta las 06:00h del 28 de febrero de 2022, se produce un aumento en 3 personas en el personal de mantenimiento para la realización de funciones de supervisión durante la ejecución de los trabajos críticos de las unidades en parada. También se reduce del número de personal en las unidades que se encuentran completamente paradas.

La propuesta ha sido remitida a la empresa y al Comité de Empresa para trámite de audiencia con fecha 4 de marzo de 2022 confiriendo como plazo para la presentación de alegaciones hasta las 10:00 a.m. del día 7 de marzo de 2022.

Dentro del periodo establecido para la presentación de alegaciones, se ha recibido con fecha 7 de marzo de 2022 alegaciones de la empresa en las que muestra su conformidad con el contenido de la Orden tanto en su parte expositiva como en la dispositiva, haciendo una única matización en el personal de servicios mínimos de Unidad Reductora de Fueloil (URF) en el que se lleva a cabo una reestructuración del personal dentro de esta unidad sin afectar al número total de operadores de la Propuesta de orden..

También se han recibido alegaciones del comité de empresa en misma fecha 7 de marzo de 2022. Indican el escaso tiempo concedido para el trámite de audiencia de la propuesta de orden, sin embargo, la convocatoria fue recibida en la Dirección General de Política Energética y Minas el viernes 4 de marzo de 2022 razón por la cual se ha realizado un trámite de audiencia con tan poco tiempo.

Se han analizado los acuerdos acordados entre el Comité de Empresa y la empresa en huelgas anteriores remitidos por el citado Comité. Teniendo en cuenta la complejidad de la terminología utilizada y funciones del personal que trabaja en las distintas unidades de la refinería, se concluye que los servicios mínimos propuestos en la orden son muy similares a los acordados entre la empresa y el Comité en huelgas anteriores, en especial la que corresponde al período 25-28 de febrero de 2022 y que las razones de seguridad argumentadas por la empresa en sus alegaciones, hacen aconsejable incrementar los servicios mínimos en 3 personas.

La mayor discrepancia es la relativa al personal de mantenimiento. Para ello se ha tenido en consideración el periodo de duración de la huelga, el personal de mantenimiento realizará funciones de supervisión durante la ejecución de los trabajos considerados camino crítico durante la parada general al igual que también se fijaron en la orden relativa a la anterior huelga desde las 14 h del día 25 de febrero de 2022 hasta las 06:00 h del día 25 de febrero de 2022. Los servicios mínimos se establecen con el fin de evitar el impacto en el suministro de productos desde la refinería a la cadena logística.

El suministro de hidrocarburos, y en particular el suministro de productos derivados del petróleo, esencial para el normal desarrollo de la actividad económica, así como el interés general, haciéndolos compatibles con el derecho de huelga.

La presente orden ha sido informada favorablemente por el Abogado del Estado (N/Exp: NUM000) con fecha 7 de marzo de 2022.

Los servicios mínimos establecidos en la parte dispositiva de la mencionada Orden serán los siguientes:

Primero.- Con carácter general la empresa garantizará la prestación del servicio y mantendrá la disponibilidad y operatividad de las instalaciones, para evitar el desabastecimiento en la cadena logística de carburantes y combustibles, realizando los envíos mínimos que garanticen el servicio de interés general.

Asimismo, deberá designar al personal necesario para atender la corrección de defectos y reparación de averías que pudieran presentarse en las instalaciones, asegurando en todo momento la seguridad de las personas y las instalaciones afectas al mismo y la calidad del suministro de productos petrolíferos.

Segundo.- Establecer para los periodos de huelga afectados por la convocatoria los servicios mínimos que resulten de aplicar los siguientes criterios en la refinería de Muskiz (Vizcaya) propiedad de Petróleos del Norte, S.A.:

a) La seguridad de personas e instalaciones se mantendrá en los niveles operativos habituales en todas las instalaciones de la refinería afectas a la actividad de refino. A estos efectos, las unidades de proceso, así como en el resto de instalaciones se mantendrán en las condiciones de seguridad adecuadas a sus especificaciones técnicas.

b) En todo caso, las unidades de proceso de carburantes y combustibles con instalaciones con equipos críticos cuya parada tenga un efecto en la producción que vaya más allá de los periodos de huelga convocado, así como otras unidades cuyo funcionamiento dependa del funcionamiento de las anteriores, deberán mantenerse, al menos, a mínima carga operativa.

c) Las unidades de servicios auxiliares se mantendrán en funcionamiento para garantizar, al menos, las condiciones descritas y para afrontar cualquier situación de emergencia.

d) Se mantendrán las instalaciones necesarias y se realizarán al menos los análisis mínimos para evitar cualquier riesgo de contaminación y mantener las condiciones operativas descritas.

e) Funcionarán con toda su vigencia los planes de emergencia existentes, velando el personal de seguridad por ello, incluyendo los calendarios establecidos del personal requerido en labores de seguridad y emergencia, en los servicios de vigilancia y protección. En relación con las unidades que se encuentren paradas se utilizará el personal de la plantilla de Petronor estrictamente necesario para dar cobertura a los planes de emergencia y seguridad.

f) Se efectuarán los servicios de mantenimiento necesarios para garantizar la realización de los trabajos de parada programados lo que incluye la emisión de solicitudes de permisos de trabajo con arreglo a la planificación de la parada, así como los no previstos que resulten necesarios para garantizar la seguridad (asegurando en cualquier caso la no interrupción de las secuencias de parada y puesta en marcha que estén en curso) y el cumplimiento de los plazos de la parada, así como los necesarios para garantizar la seguridad de suministros mínimos de las unidades en funcionamiento, así como para posibilitar las condiciones operativas descritas.

g) Los servicios de comunicación externos e internos deberán mantenerse operativos.

Para el mantenimiento de dichos servicios mínimos, la empresa Petronor pondrá en operación los equipos de instalaciones que se consideren estrictamente necesarios, así como el personal necesario para la cobertura de tales servicios mínimos.

Tercero.- En el anexo de esta orden se establece la plantilla necesaria para los periodos de huelga.

Cuarto.- En el plazo de un mes desde la finalización de la huelga, la empresa Petronor remitirá a la Secretaría de Estado de Energía, del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, una memoria en la que se justifique y explique que la operación de la refinería durante la duración de esta huelga se ajusta a los criterios establecidos en la presente orden, y se incluyan las alegaciones formuladas por los representantes de los trabajadores.

SEGUNDO.- La demanda se sustenta en que la Orden que se recurre viene a cercenar el derecho a huelga de los trabajadores realmente afectados por la misma, motivo por el que interesa la nulidad de la misma.

Alega que el plazo otorgado para alegaciones incumple la normativa vigente al no respetarse lo establecido en los arts. 33 y 82 de la Ley 39/2015, causando indefensión a los convocantes de la huelga dado lo reducido del mismo así como la circunstancia de extenderse durante un fin de semana, lo que junto a la no admisión de las alegaciones, constituyen un obstáculo para el ejercicio del derecho de huelga.

Denuncia la inconcreción de la citada Orden Ministerial, pues no determina la cuantía de esos servicios mínimos, ni se identifican los productos a que se refiere; en idéntico sentido, en el epígrafe b) del apartado segundo, cuando se refiere a mínima carga operativa sin especificar más. La ausencia de concreción deja en manos de la empresa la determinación de dichas lagunas lo que determina igualmente una limitación del derecho de huelga al otorgar a Petróleos del Norte SA una prerrogativa que no le corresponde.

Añade la falta de motivación de la Orden impugnada al no razonar por qué establece servicios mínimos relativos a la parada de mantenimiento apartándose de otra anterior (en idénticas circunstancias) en la que no se establecieron, y no justifica ni razona la inclusión en los servicios mínimos (para una huelga de fin de semana) de personal de mantenimiento que trabaja de lunes a viernes.

Considera que los hechos relatados en los apartados anteriores implican un daño directo y efectivo para los convocantes de la huelga cuyo desarrollo se dificulta, así como para el personal afectado por los servicios mínimos a los que se priva de la posibilidad de sumarse a la huelga, sin embargo, no los reclama.

El Ministerio Fiscal manifiesta que la resolución impugnada fundamenta los motivos por los que fija los diferentes servicios mínimos y la proporcionalidad de los mismos.

Se considera que la resolución impugnada no vulnera el derecho fundamental de huelga ( art. 28.2 CE), por cuanto contiene motivación suficiente sobre la justificación de las medidas restrictivas adoptadas, responden a una finalidad legítima, así como superan el test de proporcionalidad (idoneidad, necesidad y adecuación).

El Abogado del Estado se opone al recurso alegando previamente la inadecuación del procedimiento ( art 416.1.4º LEC, de aplicación supletoria), habida cuenta la inexistencia de argumentos de fondo sobre vulneraciones concretas del derecho de huelga. En cuanto al fondo, sostiene la inexistencia de argumentos sobre vulneraciones concretas del derecho de huelga, la conformidad a derecho de la resolución recurrida sobre la fijación de los servicios mínimos y la proporcionalidad de los mismos.

Por su parte, Petronor presenta escrito de contestación a la demanda, en el que solicita la desestimación del recurso y la confirmación de la resolución impugnada.

Manifiesta que la demanda se refiere únicamente sobre los extremos contenidos en el apartado f) del dispongo segundo y Anexo I respecto a la Terminal Marítima de la Orden, y efectúa un examen comparativo con la Orden de servicios mínimos de 20 junio de 2019, cuando no existe elemento comparativo alguno entre las mismas que justifique tal comparación, y además la referida Orden ministerial ha sido objeto de recurso ante la propia Audiencia Nacional en el Procedimiento ordinario 842/2019.

TERCERO.- En primer lugar, y en relación a la inadecuación de procedimiento planteada por el Abogado del Estado, hemos de tener en cuenta que el procedimiento especial regulado en los arts. 114 y siguientes de la LJCA tiene por finalidad el cumplimiento de lo dispuesto en el art. 53.2 de la Constitución, esto es, la salvaguarda de las libertades y derechos reconocidos en el art. 14 y en la Sección primera del Capítulo segundo del Título primero, de manera que excede de su objeto cualesquiera pretensiones fundadas en la vulneración de otros derechos o normas. A causa del carácter de orden público de las disposiciones procesales, no pertenece a la libre disponibilidad de la parte accionante acudir a este proceso especial y sumario.

Tanto el Tribunal Supremo como el Tribunal Constitucional han sentado una doctrina reiterada que impide fundamentar este tipo de procedimientos preferentes y sumarios en cuestiones de legalidad ordinaria, las cuales se reservan al proceso contencioso-administrativo ordinario ( STC 45/1984 , y sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 28.09.84, 4.10.84 y 12.07.93), con la única excepción de que, puestos en juego derechos fundamentales susceptibles del amparo judicial, la aplicación o interpretación de los preceptos de la legislación ordinaria vulneren tales derechos.

Pues bien, nuestro Alto Tribunal ha reiterado que la inadmisión propugnada por la Administración demandada puede decretarse ante la certeza de que el acto impugnado no ha repercutido en el ámbito de los derechos fundamentales alegados por el recurrente, certeza que habría de adquirirse ante el planteamiento de la demanda y el escaso material probatorio con que cuenta el Tribunal en dicho momento, material que, por tanto, debe mostrar ya en dicho momento procesal de manera manifiesta e indudable la inexistencia de toda lesión a un derecho tutelado a través de ese procedimiento.

Una vez alcanzado el momento de dictar sentencia, evacuadas las alegaciones por las partes y practicada la prueba, determinar si el acto impugnado es susceptible de vulnerar los derechos fundamentales es realmente la cuestión de fondo y no un mero presupuesto procesal de admisión del recurso.

En consecuencia, hemos de rechazar el motivo de inadmisión planteado, pues no cabe limitar al examen a un mero requisito de procedimiento, pues en este momento procesal, y siguiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo, se hace preciso entrar en el examen del objeto material del litigio.

CUARTO.- La demandante denuncia la falta de observancia de un plazo mínimo o razonable para efectuar alegaciones, si bien reconoce que tuvo conocimiento de la propuesta de servicios mínimos.

Pues bien, como hemos venido señalando en ocasiones anteriores ante idéntico motivo impugnatorio, la eventual vulneración del plazo de cinco días ( artículos 33 y 82 de la Ley 39/2015), no ha afectado a las posibilidades de alegación que corresponden a la recurrente. En efecto, el establecimiento de un plazo para alegaciones tiene como finalidad que el destinatario pueda hacer uso de un plazo razonable para preparar la defensa de los intereses que está llamado a proteger; sin embargo la no observancia del plazo no tiene consecuencias cuando con ello no se provoca indefensión al interesado ( artículo 63.2 Ley 30/1992).

En este supuesto consta que a pesar de la premura del plazo otorgado, la parte actora pudo hacer uso del trámite de alegaciones. Siendo cierto que hubiera sido deseable el mantenimiento de un plazo razonable, en el caso examinado, la parte no justifica que la ausencia de observancia de las normas de procedimiento pueda haberle cercenado o limitado sus posibilidades de alegación y defensa, por lo que entendemos que dicho motivo debe desestimarse.

QUINTO.- Es ta Sala ha dictado varias sentencias analizando la fijación de servicios mínimos en el "sector de hidrocarburos", fijando una doctrina que puede encontrarse resumida en la SAN de 26 de septiembre de 2022 (rec. DF 3/2022), la cual seguimos en nuestro razonamiento atendida la igualdad del supuesto analizado:

1.- En primer lugar, aplicando la doctrina constitucional, la Sala ha venido entendiendo que el sector de hidrocarburos es un sector esencial, lo que justifica la fijación de servicios mínimos - SAN (8) de 18 de febrero de 2009 (Rec. 1372/2007)-. En el mismo sentido, la SAN (1ª) de 26 de noviembre de 2009 (Rec. 3/2009) razona que "el sector de hidrocarburos,...[tiene una] especial importancia para el desenvolvimiento de la vida económica que, como se indica en la Exposición de Motivos de la Ley 34/98, supone que el Estado debe velar por su seguridad y continuidad y justifica las obligaciones de mantenimiento de existencias mínimas de seguridad que afectan a los productos petrolíferos y al gas".

2.- Que los servicios mínimos deben fijarse en atención a las circunstancias de cada caso concreto, "con la intensidad en que efectivamente lo exija, puesto que los servicios esenciales no son dañados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma" - SAN (8) de 18 de febrero de 2009 (Rec. 1372/2007)-.

3.- Que "la necesidad de motivación de los actos administrativos viene impuesta con carácter general por el art. 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y es exigible con mayor intensidad cuando el acto o disposición contienen una limitación o restricción de un derecho fundamental constitucionalmente protegido y, en concreta referencia a la limitación del derecho de huelga del artículo 28.2 CE, mediante la fijación de servicios mínimos la motivación ha de revestir unos caracteres especialmente rigurosos, como se deduce de la jurisprudencia que se ha expuesto. Así, la motivación responde a una triple necesidad ya que, por una parte, expresa la voluntad de la Administración al realizar la interpretación de la norma que permite imponer esa limitación y si se ha realizado de una forma razonable; en segundo lugar, los destinatarios del acto pueden conocer esas razones y eventualmente someterlas a crítica y, por último, permite la fiscalización por parte de los tribunales en los recursos contra el acto o disposición impugnados, con el alcance previsto en el artículo 106.1 CE, y satisfacer así adecuadamente el derecho a la tutela judicial proclamado en el artículo 24.1 CE". - SAN (8) de 18 de febrero de 2009 (Rec. 1372/2007)-.

4.- Siendo importante destacar que en nuestras SAN (4ª) de 28 de septiembre de 2011 (Rec. 3/2011) hemos analizado un supuesto muy similar al de autos y en dicha sentencia indicamos que: "Las medidas adoptadas aparecen enraizadas en las Ley de Hidrocarburos, que prevé la garantía de abastecimiento, y en los Reales Decretos 1477 y 1478 de 9 de diciembre de 1988 por los que se regulan las garantías de servicios esenciales en situación de huelga en el sector de la refinería de petróleo y de producción, conducción, distribución y suministro de combustibles gaseosos, así como en las previsiones efectuadas por el Gestor Técnico al objeto de garantizar la prestación de una servicio esencial como el suministro de gas, a cuyo efecto se prevén servicios y plantillas equivalentes a los de un día festivo. Las medidas adoptadas vienen a establecer la operatividad y disponibilidad de la red básica de transporte y distribución, así como el mantenimiento de las medidas de seguridad de personas e instalaciones, lo que se ajusta a los Reales Decretos citados y a la Ley de Hidrocarburos. En este sentido el artículo 2 del RD 1478/1988 de 9 Diciembre (suministro de combustibles establecimiento de servicios mínimos) prevé que "Los servicios esenciales mínimos a que se refiere el artículo anterior serán los siguientes: La seguridad de personas e instalaciones se mantendrá a los niveles operativos habituales en todas las instalaciones de producción, almacenamiento, conducción y distribución afectas al servicio público de suministro de combustibles gaseosos. Se mantendrán las presiones de régimen normal en todas las líneas y redes de transmisión y distribución de combustibles gaseosos. Se mantendrán en régimen operativo la distribución de los gases licuados del petróleo a granel y envasado". El RD 1477/1988 de 9 diciembre (servicios mínimos esenciales para la realización de la actividad encomendada a las empresas de refino de petróleo), dispone que "Los servicios esenciales mínimos a que se refiere el artículo anterior serán los siguientes: La seguridad de personas e instalaciones se mantendrá a los niveles operativos habituales en todas las instalaciones afectas a la actividad. Se realizarán los envíos mínimos necesarios para garantizar los servicios públicos de suministro al Monopolio de Petróleos y los suministros mínimos a las Empresas ajenas al derecho de huelga, al objeto de garantizar la seguridad de las instalaciones de estas Empresas".

A su vez se prevé la mínima carga operativa al objeto de evitar la parada con efecto en la producción más allá del periodo de huelga, lo que también aparece previsto en el artículo 2 del RD 1478/88. Las medidas acordadas en los apartados f) y g) tienen por objeto mantener existencias operativas mínimas y las existencias mínimas de seguridad, así como evitar el desabastecimiento de la cadena logística de carburantes y combustibles, razones que explican por sí mismas la necesidad de las medidas adoptadas ( Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, Sentencia de 26 Ene. 2011, rec. 1/2009; o Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sentencia de 15 Nov. 1996, se pronuncia en la misma línea, declarando la conformidad a derecho del mantenimiento de la mínima carga operativa). Añadiendo que: "Es necesario tener en consideración que tanto las actividades de refino, como de almacenamiento, trasporte y distribución de carburante y combustible se refieren a un sector estratégico, que afecta a los ciudadanos, pero también a otras actividades empresariales, y de prestación de servicios (así, transporte, sanidad, electricidad, con las implicaciones que estos sectores proyectan en los ciudadanos).

Al mismo tiempo, el mantenimiento y seguridad de las instalaciones, ofrece relevancia desde el punto de vista de la seguridad y salud de las personas, lo que pone de relieve la importancia del sector, y las numerosas implicaciones que su prestación, aun en una situación de mínimos tiene.

Por lo tanto, resulta adecuado el establecimiento de unos servicios mínimos esenciales, que garanticen el abastecimiento, la seguridad y las emergencias que pudieran tener lugar. Lo cierto es que en este supuesto, se determinaron los servicios esenciales por remisión a las normas legales, que prevén unas existencias mínimas de seguridad ( artículo 50 Ley 34/1998 de 7 Octubre (sector de hidrocarburos) y la necesidad de atender servicios declarados esenciales ( artículo 60 Real Decreto 1434/2002 de 27 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de gas natural)". Doctrina que reiteramos en la SAN (4ª) de 29 de mayo de 2013 (Rec. 7/2012) y 3 de julio de 2013 (Rec. 26/2012). Estas sentencias se referían a una huelga general de un día de duración, por lo que la doctrina contenida en las mismas, en principio, resulta extrapolable al caso de autos, debiendo mantener la Sala su criterio por razones de coherencia y seguridad jurídica.

SEXTO.- Resulta conveniente traer a colación la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 30 de septiembre de 2015, dictada en el recurso de casación nº 2996/2013, interpuesto contra la Sentencia de esta Sección de 3 de julio de 2013 y dictada en el recurso contencioso-administrativo 26/2012, en la cual se impugnaba concretamente la Orden IET/2424/2012, de 8 de noviembre, por la que se establecieron los servicios mínimos del sector de hidrocarburos ante la convocatoria de huelga general del día 14 de noviembre de 2012.

En dicha sentencia, tras hacer una remisión a la fundamentación de la STS de 19 de noviembre de 2014 (rec. 2216/2013), se razona que la Orden recurrida, que establece los servicios mínimos en el sector de hidrocarburos para un día de huelga, cumplió con carácter general con el requisito de la causalización, salvo en las previsiones de los apartados f), g) y k) del ordinal segundo.

Respecto a estos apartados se consideró que no estaban suficientemente motivados, dado que se expresan en términos muy genéricos y omiten unos mínimos elementos de concreción de las características y finalidades de las actividades a las que se refiere, que permita comprender la imposibilidad de su paralización en una huelga de tan sólo 24 horas; apreciando, por ello, que se vulneraban los derechos fundamentales reconocidos en el artículo 28 de la Constitución.

Merece destacar el contenido de la meritada sentencia de nuestro Alto Tribunal en lo atinente a los servicios mínimos del sector de hidrocarburos ante la convocatoria de huelga general:

"(...) aconseja recordar, en primer lugar, la doctrina de esta Sala sobre el significado general de la "causalización" o motivación de los servicios mínimos (expresada, entre otras, en las sentencias de 11 de mayo de 2006, Recurso de Casación 2430/2003 , 19 de diciembre de 2007, Recurso de casación 7759/2004 , 8 de julio de 2009, Recurso de casación 5682/2006 , y 3 de julio de 2013, Recurso de casación 5284/2011 ).

Esa doctrina viene declarando que se cubrirá satisfactoriamente el canon constitucionalmente exigible para la validez de dichos servicios mínimos cuando se cumpla con esta doble exigencia. En primer lugar, que sean identificados los intereses afectados por la huelga (el inherente al derecho de los huelguistas y el -o los- que puedan ostentar los afectados por el paro laboral). Y en segundo lugar, que se precisen también los factores de hecho y los criterios que han sido utilizados para llegar al concreto resultado plasmado en los servicios mínimos que hayan sido fijados; esto es, cuales son los hechos y los estudios concretos que se han tenido en cuenta para determinar las actividades empresariales que deben continuar durante la situación de huelga y el preciso número de trabajadores que dichas actividades requieren para que queden garantizados esos otros intereses o derechos, tan relevantes como el derecho de huelga, cuya atención pretende garantizarse a través de los servicios mínimos.

La primera de esas exigencias impone señalar los intereses de los afectados por la huelga que, por encarnar un derecho fundamental o un interés de urgente atención constitucionalmente tutelado, o por estar así dispuesto en una norma, merecen ser considerados servicios esenciales.

La segunda exigencia, relativa a la ponderación de los intereses en conflicto, se traduce en la debida observancia en dicho juicio del principio de proporcionalidad. Y esta Sala y Sección ha declarado (sentencia de 8 de octubre de 2004 - Recurso de casación 5908/2000 -, entre otras) que, con arreglo al criterio inherente a dicho principio, la validez de los servicios mínimos depende en último término de lo siguiente: que el contraste entre, de un lado, el sacrificio que para el derecho de huelga significan tales servicios mínimos y, de otro, los bienes o derechos que estos últimos intentan proteger, arroje como resultado que aquel sacrificio sea algo inexcusable o necesario para la protección de esos otros bienes o derechos, o de menor gravedad que el quebranto que se produciría de no llevarse a cabo los servicios mínimos.

Las sentencias de 15 de enero de 2007 (casación 7145/02 ) y 26 de marzo de 2007 (casación 1619/2007 ) han perfilado el alcance de estas exigencias de la motivación señalando lo siguiente:

«...no basta para satisfacer las exigencias constitucionales con manifestar ante quienes convocan una huelga qué servicios considera la Administración que han de ser garantizados y el personal llamado a prestarlos. La concreción que exige la jurisprudencia significa que han de exponerse los criterios en virtud de los cuales se ha llegado a identificar tales servicios como esenciales y a determinar quiénes han de asegurarlos a la luz de las circunstancias singulares de la convocatoria de que se trate. Son, precisamente, esos los datos relevantes para examinar si se ha observado la necesaria proporción entre el sacrificio que comportan para el derecho de los trabajadores y los bienes o intereses que han de salvaguardar...».

DÉCIMO.- Desde el presupuesto jurisprudencial que acaba de exponerse ya ha de decirse que, con la excepción de lo que se establece en los apartados f), g) y k) del ordinal segundo, no puede compartirse que la aquí polémica Orden IET/2424/2012, de 8 de noviembre, haya faltado a las exigencias de motivación y proporcionalidad que son necesarias para que el derecho de huelga, y junto a este el de libertad sindical, resulten debidamente tutelados.

La lectura de dicha Orden identifica las necesidades o intereses de dimensión constitucional, bien directamente bien mediante una remisión a las concretas normas que disponen su atención, que son ponderados para fijar los servicios mínimos; y explican así mismo cuáles son las concretas circunstancias o razones que se toman en consideración para establecer la proporción de funcionamiento que queda materializada en los concretos servicios mínimos que se fijan en la parte dispositiva.

Lo cual es bastante para aceptar que, en términos formales, el requisito de causalización de los servicios mínimos que aquí son objeto de polémica fue correctamente observado.

Y a ello ha de añadirse que es acertado lo que la sentencia recurrida razona para rechazar la impugnación planteada sobre el trámite de audiencia, que puede completarse y sintetizarse aquí con estas principales ideas: a) no hubo resultado material de indefensión porque el sindicato recurrente tuvo ocasión, que efectivamente aprovechó, de alegar cuanto fue de su interés en relación con el proyecto de servicios mínimos que la Administración le trasladó; y b) la corrección jurídica de los servicios mínimos no depende de que la Administración haya o no acogido esas alegaciones, sino de que haya cumplido rectamente con esas exigencias de causalización y proporcionalidad que antes se expusieron.

En lo que hace a la relación de proporcionalidad que ha de existir entre la restricción del derecho de huelga y la atención que reclaman los intereses y necesidades constitucionales a cuya salvaguarda responden los servicios mínimos, debe decirse que, con la excepción que se adelantó y luego se explicará, no son convincentes las críticas que el recurso de casación dirige a los concretos ordinales de la parte dispositiva de la Orden litigiosa que analiza y combate. Y al respecto debe indicarse lo que continúa.

El servicio mínimo del ordinal primero ha de ponerse en relación con lo que se declara en el preámbulo, en el que se utiliza como criterio para determinar estos servicios el de la proporción (el 20 por cien) correspondiente a los días festivos y se explica la razón de la misma; y esto hace decaer la crítica que se formula sobre la discrecionalidad que se otorga a las empresas.

Los servicios mínimos establecidos en el ordinal segundo, con la salvedad que luego se explicará de los apartados f), g) y k), no adolecen del carácter genérico que globalmente se les imputa ni de esa discrecionalidad que se dice concedida a la empresa. Y así ha de ser considerado porque el objetivo y la finalidad que se describe para la actividad cuya continuidad se establece ya marca un criterio para delimitar el contingente de personas que resultará afectado (seguridad de personas e instalaciones; instalaciones cuya parada tenga un efecto más allá de la huelga convocada; concretos servicios auxiliares que se individualizan; tratamiento de aguas contaminantes y emisiones contaminantes; análisis de laboratorios para evitar la contaminación en el almacenamiento de productos; planes de emergencia; retenes de seguridad y emergencia; servicios de vigilancia para la protección de bienes e instalaciones industriales; y servicios de comunicación externos e internos).

[...]

UNDÉCIMO.- Como se ha adelantado, sí deben considerarse no suficientemente motivados los servicios de los apartados f), g) y k) del ordinal segundo.

Respecto de dichos servicios, la Orden se expresa en términos totalmente genéricos y ambiguos, al omitir unos mínimos elementos de concreción de las características y finalidades de las actividades a las que se refieren que permita comprender la imposibilidad de su paralización en una huelga de tan sólo 24 horas.

Y debe subrayarse, una vez más, que es a la Administración a la que corresponde la carga de aportar los elementos de hecho cuyo conocimiento resulta necesario para valorar la proporcionalidad de los servicios mínimos establecidos en atención a su necesidad para dar adecuada satisfacción a los intereses y necesidades constitucionalmente tutelados cuya salvaguarda se pretende.

A lo anterior debe añadirse que la aquí controvertida Orden IET/2424/2012, de 8 de noviembre, en lo que se refiere a las plantillas que fija para los servicios mínimos que dispone, no incurre en la omisión de que adoleció la Orden IET/621/2012, por lo que en este concreto punto no cabe seguir la misma solución que fue adoptada en la anterior sentencia de esta Sala y Sección de 19 de noviembre de 2014 (Casación núm. 2216/2013 ). Sobre todo desde el momento en que la sentencia recurrida (en su FJ decimotercero) da cuenta de los criterios que fueron seguidos para establecer esas plantillas y en los que así analiza no es de advertir exceso ni arbitrariedad."

SÉPTIMO.- Ma nifiesta la parte recurrente que la Orden Ministerial aquí impugnada, adolece de inconcreción en el primer apartado de la misma, cuando señala que "para evitar el desabastecimiento de la cadena logística de carburantes realizando los envíos mínimos que garanticen el servicio de interés general", añadiendo que lo mismo acontece en el epígrafe b) del apartado segundo cuando se refiere a mínima carga operativa sin especificar más.

Ciertamente, el ordinal primero aludido, en su párrafo primero, dispone: "Con carácter general la empresa garantizará la prestación del servicio y mantendrá la disponibilidad y operatividad de las instalaciones, para evitar el desabastecimiento en la cadena logística de carburantes y combustibles, realizando los envíos mínimos que garanticen el servicio de interés general."

No nos hallamos ante una delimitación de los servicios mínimos, a través de la aplicación de los criterios que al efecto se establecen, como sucede en el ordinal Segundo, sino ante una mera declaración programática, por la que se establece la genérica obligación de la empresa de garantizar la prestación del servicio de interés general.

De otro lado, en lo que se refiere al apartado b) impugnado, cumple manifestar que posee idéntico contenido al correlativo de la Orden enjuiciada por el Tribunal Supremo, el cual habiendo declarado expresamente que sí respeta los derechos fundamentales reconocidos en el artículo 28 CE, nos ha de llevar a mantener la conformidad a Derecho de dicho apartado, al no vulnerar el derecho fundamental invocado.

OCTAVO.- Co nforme se indica en la demanda, ésta también se centra en los servicios mínimos establecidos en el apartado f) del ordinal segundo de la parte dispositiva de la Orden, y en consonancia con ello, los trabajadores detallados numéricamente en su Anexo I, además de los servicios mínimos fijados en el Anexo I relativos a la Terminal Marítima, respecto a los cuales se manifiesta que tampoco sigue los servicios mínimos establecidos en la Orden de junio de 2019, sin motivar ni justificar los motivos por los que se amplían de dos a tres los operadores de atraque.

No podemos estar de acuerdo con ello.

Es cierto que la Sentencia dictada por esta misma Sala de la Audiencia Nacional, de fecha 13 de julio de 2022, estimando parcialmente el recurso contencioso administrativo núm. 842/2019, anuló el apartado f) del ordinal segundo de la parte dispositiva de la Orden de 20 de junio de 2019, por la que se establecen los servicios mínimos a aplicar por parte de PETRÓLEOS DEL NORTE, S.A, ante la convocatoria de huelga prevista durante cuatro periodos a lo largo de los meses de junio, julio, agosto y septiembre de 2019, que había sido impugnada, en el bien entendido de que dicho apartado poseía el mismo carácter genérico y ambiguo que determinó la anulación del apartado de igual contenido enjuiciado en la STS de constante referencia, así como también lo hiciera en idéntico sentido nuestra Sentencia de 18 de mayo de 2022 (rec. DF 3/2021). No obstante, el apartado f) de la Orden recurrida en los presentes autos no resulta del mismo tenor que el apartado k) de la Orden que fue impugnada ante el Alto Tribunal, motivando su anulación.

En cambio, los servicios mínimos establecidos en la parte dispositiva de la Orden aquí impugnada, serán, en lo que aquí importa, los siguientes:

"e) (...) En relación con las unidades que se encuentren paradas, en su caso, se utilizará el personal de la plantilla de PETRONOR estrictamente necesario para dar cobertura a los planes de emergencia y seguridad.

f) Se efectuarán los servicios de mantenimiento necesarios para garantizar la realización de los trabajos de parada programados lo que incluye la emisión de solicitudes de permisos de trabajo con arreglo a la planificación de la parada, así como los no previstos que resulten necesarios para garantizar la seguridad (asegurando en cualquier caso la no interrupción de las secuencias de parada y puesta en marcha que estén en curso) y el cumplimiento de los plazos de la parada, así como los necesarios para garantizar la seguridad."

La concreción que exige la jurisprudencia a estos efectos significa que deben determinarse "quiénes han de asegurar -los servicios esenciales- a la luz de las circunstancias singulares de la convocatoria de que se trate". Es preciso, por tanto, como ha señalado la doctrina constitucional, que se explicite y justifique, atendiendo a la naturaleza del servicio, la comparación entre el número total de trabajadores en huelga y el de quienes han sido incorporados al dispositivo en atención a los servicios a prestar, teniendo en cuenta la plantilla de trabajadores de la empresa, la racionalidad de los porcentajes establecidos.

A tal efecto, mención específica merece la adecuación y proporcionalidad del apartado f) del ordinal segundo cuestionado. Así, el preámbulo de la Orden recurrida justifica los servicios mínimos que establece, indicando que se hace necesario incluir el número de personal de mantenimiento dentro del organigrama de la parada que realice durante la huelga las funciones de supervisión correspondientes a las unidades que en la parada son críticas, a la vista de las peculiaridades propias del trabajo en parada que, en definitiva, ha de quedar garantizado, y los requerimientos imprescindibles de las unidades de mantenimiento, con el objetivo de que los trabajos de la parada general no se vean impedidos, evitando el impacto en el suministro de productos desde la refinería a la cadena de logística, atendiendo con ello a las inquietudes puestas de manifiesto por Petronor.

Consecuentemente, y con el fin de dar cumplimiento al apartado f) del punto segundo de la citada Orden, se establece en el Anexo I el personal de mantenimiento propio de Petronor, quienes realizarán funciones de supervisión durante la ejecución de los trabajos considerados camino crítico durante la parada general, haciendo mención expresa a que en las unidades no afectadas por la parada y que continúan en operación, el servicio de mantenimiento será similar al de un fin de semana para emergencias.

Por su parte, y en relación a la Terminal Marítima, la Orden de constante cita prevé lo siguiente:

"Jefe de Área Terminal Marítima 1

Op.en Control de Terminal 1

Op Atraque 3".

Aclarando a continuación que "En caso de que no existan entradas de buques programadas para el periodo de huelga, o el número de buques programados sea inferior a 3, el número de Operadores de Atraque en la Terminal Marítima serán 1 o 2 respectivamente. A estos efectos, la empresa informará al Comité de Huelga de la programación de entrada de buques y producción con anterioridad al comienzo de la huelga."

En definitiva, el apartado f) posee una mayor concreción que la que se imputaba al apartado k) referido en la sentencia del Tribunal Supremo de constante alusión, toda vez que se complementa con el Anexo I de la Orden, que establece la plantilla necesaria para el cumplimiento de los servicios mínimos a aplicar por parte de Petróleos del Norte, S.A. durante huelga prevista, lo que impide considerar dicho apartado genérico o ambiguo.

En palabras de nuestro Alto Tribunal, el objetivo y la finalidad que se describe para la actividad cuya continuidad se establece, marca un criterio para delimitar el contingente de personas que resultará afectado, como en este caso, la seguridad de personas e instalaciones, así como las instalaciones cuya parada tenga un efecto más allá de la huelga convocada.

NOVENO.- No debemos concluir sin referirnos a la alegación de falta de motivación, toda vez que la Orden justifica el contenido de las concretas medidas.

Bajo la denuncia de falta de motivación se revela en realidad la discrepancia sobre la propia motivación de las medidas, esto es, sobre la justificación que se ofrece para adoptarlas. De manera que no puede reprocharse falta de motivación cuando se combate precisamente la justificación que de las concretas medidas se contiene en el preámbulo de la Orden con referencia a las alegaciones vertidas en la fase de elaboración de la misma.

Añadir en este punto que la Orden justifica el carácter esencial del sector de actividad afectado por la huelga, mediante la trascripción del art. 2.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, según el cual, las actividades del suministro de productos petrolíferos y de gas por canalización a los consumidores demandantes dentro del territorio nacional "tendrán la consideración de actividades de interés económico general".

DÉCIMO.- Dada la desestimación del recurso, procede efectuar pronunciamiento expreso condenatorio a la parte actora en las costas procesales, a tenor del art. 139 LJCA.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación,

Por la potestad que nos confiere la Constitución Española,