Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 1389/2020 de 27 de septiembre del 2023

PRIMERO : La parte recurrente GRUPO ATLÁNTICO, S.L. interpone recurso contencioso administrativo contra la resolución de 10 marzo 2020 del Ministerio de Transición Ecológica que desestima el recurso de reposición formulado contra la Orden Ministerial de 25 de julio de 2018 por la que se declara no haber lugar al otorgamiento de la concesión para ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre, en relación con unos dos mil trescientos cincuenta y dos metros cuadrados (2.352 m² ) de superficie pertenecientes a la finca número NUM000, anteriormente NUM001, inscrita en el Registro de la Propiedad nº 6 de La Coruña , que han sido declarados de dominio público marítimo-terrestre, en virtud del deslinde aprobado por Orden Ministerial de 30 de octubre de 2006, en el tramo de costa comprendido entre el límite del Ayuntamiento de Culleredo al Puerto de La Coruña, término municipal de La Coruña."

La resolución recurrida refiere el deslinde aprobado en OM de 30 octubre 2006 constató que unos 2.352m2 de superficie pertenecientes a la finca inscrita en el Registro de la Propiedad n1 6 A Coruña, finca nº NUM000 pertenecían al dominio público marítimo terrestre. El grupo Atlántico en fecha 10 octubre 2007 solicitó concesión al amparo de la DT1ª Ley Costas para esa finca y la Demarcación de Costas de Galicia expone que esos terrenos se encuentran entre los otorgados por concesión en OM 17 enero 1933 a D. Matías, con arreglo a la Ley Puertos y su Reglamento. La Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar el 16 febrero 2018 le concedió al actor un plazo, informándole que no concurría un requisito para el otorgamiento de la concesión prevista en la DT1ª pues examinada la documentación faltaba el requisito de la titularidad sobre los terrenos. Tras concluir la tramitación del expediente en OM 25 julio 2018 de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar en facultades delegadas del Ministerio de Transición Ecológica denegaba la concesión solicitada para la ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo terrestre a la entidad actora en aplicación de la DT1ª Ley 22/1988 modificada por la Ley 2/2013. No se reconoce al Grupo Atlántico el derecho de preferencia para la obtención de las concesiones para nuevos usos y aprovechamientos que puedan otorgarse sobre la parcela de terreno afectada al no haber quedado acreditada la titularidad de los terrenos. Se interpuso recurso de reposición y en la resolución desestimatoria que se dicta, que es la recurrida en el presente recurso contencioso administrativo, se expone que la actora ya conoce la circunstancia de no haberse producido la mutación demanial en propiedad privada de la concesión otorgada a Matías por la OM 17-1-1933 pues fue parte codemandada en el recurso contencioso administrativo seguido ante esta sección y que concluyó con sentencia desestimatoria de 3 diciembre 2008 confirmada por el TS en sentencia de 23 febrero 2012.

SEGUNDO : La parte actora en su demanda señala que el recurso contencioso administrativo se interpone contra la resolución de 10 marzo 2020 mencionada del Ministerio de Transición Ecológica que acuerda: DESESTIMAR el recurso de reposición interpuesto por la representación de GRUPO ATLÁNTICO, S.L. contra la Orden Ministerial de 25 de julio de 2018 por la que se declara no haber lugar al otorgamiento de la concesión para ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre, en relación con unos dos mil trescientos cincuenta y dos metros cuadrados (2.352 m² ) de superficie pertenecientes a la finca número NUM000, anteriormente NUM001, inscrita en el Registro de la Propiedad nº 6 de La Coruña , que han sido declarados de dominio público marítimo-terrestre, en virtud del deslinde aprobado por Orden Ministerial de 30 de octubre de 2006, en el tramo de costa comprendido entre el límite del Ayuntamiento de Culleredo al Puerto de La Coruña, término municipal de La Coruña.

Y No reconocer a Grupo Atlántico, S.L. el derecho de preferencia para la obtención de las concesiones para nuevos usos y aprovechamientos que puedan otorgarse sobre la parcela de terreno afectada, al no haber quedado acreditada la titularidad sobre los terrenos de referencia con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

La actora dice ser propietaria de una finca sita en Puente del Pasaje, Ayuntamiento de A Coruña : "Edificio de tipo industrial, sito en el lugar del Puente del Pasaje, Ayuntamiento de La Coruña, dedicado a fundición de metales, que ocupa la superficie cubierta de mil setecientos cincuenta y un metros ochenta y ocho decímetros cuadrados. Rodea por todas partes terreno descubierto de una superficie de seiscientos metros cuadrados. Forma todo ello una sola finca de dos mil trescientos cincuenta y un metros ochenta y ocho decímetros cuadrados, que linda: por el frente, terreno destinado a calle de acceso; por la derecha, finca de Doña Ángela y Doña Aurora y Doña Carlota; y por la izquierda y espalda, con edificio industrial en construcción propiedad de Carlos Manuel."

La finca la adquirió la actora en escritura de compraventa de 12 enero 1990 siendo vendedora la Caja Ahorros de Galicia. La finca se adquirió libre de cargas y afecta a una servidumbre de vigilancia del litoral y uso público, consistente en una faja de terreno de 6m ancho contigua a la línea de pleamar viva equinoccial, y a las demás condiciones de la concesión del terreno. En la escritura de compraventa se hace constar la existencia de edificaciones de tipo industrial ya que en los terrenos existen naves y otras construcciones de propiedad privada construidas conforme a la normativa vigente en el momento. Consta en el Registro de la Propiedad que la finca con una superficie de dos mil trescientos cincuenta y dos metros cuadrados (2.352 m2) trae causa en la Orden Ministerial de fecha 17 de enero de 1933, en virtud de la cual se otorgó a D. Matías, una concesión para aprovechamiento de marisma en la Ria del Burgo con el fin de desecar una superficie de cuatro hectáreas y treinta áreas y su posterior terraplenado hasta el nivel superior de las mayores pleamares. Posteriormente, de esa finca matriz se fueron realizando sucesivas segregaciones a lo largo de los años que se fueron transmitiendo por parte de los herederos de D. Matías. Y entre las fincas transmitidas está la nº NUM000 del actor.

El 24 agosto 1962 una parte se vendió a la Constructora Coruñesa SL, inscrita en el Registro de la Propiedad nº 2 A Coruña tras el otorgamiento de la escritura pública de 21 junio 1963, inscripción de 9 julio 1963. Y Constructora Coruñesa edificó un edificio industrial dedicado a la fundición de metales. Por consiguiente, queda acreditada la titularidad privada de los terrenos antes de la Ley 22/1988.

Estos terrenos se identificaron en el deslinde de 1955 como propiedad privada de D. Matías quedando fuera del dominio público marítimo terrestre. En fecha 21 octubre 2006 la Dirección General de Costas aprobó un nuevo deslinde resultando afectada la finca descrita y se concedía 1 año para solicitar la correspondiente concesión de los terrenos. En fecha 17 julio 2014 se declaró la caducidad de la concesión administrativa otorgada en 1933, y a pesar de estar injustificada y ser lesiva para el actor, la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, el 25 julio 2018 denegó la concesión de ocupación y aprovechamiento y al actor no le reconocía el derecho de preferencia para la obtención de concesiones. Se interpuso recurso de reposición que es desestimado. Refiere la DT 2ªLey Costas, Ley 22/1988 y el art. 34 LH y en este caso, de manera indubitada, queda acreditada la titularidad dominical sobre los terrenos que se adquirieron para construir un edifico industrial para talleres metalúrgicos. Que la desestimación del recurso de reposición por falta de acreditación de la titularidad de los terrenos no se ajusta a derecho, no se puede obviar el histórico de la finca conforme al Registro de la Propiedad. Y suplica que se tenga por formulada demanda en el presente recurso contencioso administrativo y se dicte sentencia estimando la demanda y:

1.- Resuelva anular y dejar sin efecto la resolución recurrida, condenando a la Administración a reconocer a mi patrocinada la concesión para la ocupación del dominio público marítimo terrestre y el derecho de preferencia para la obtención de las concesiones de nuevos usos y aprovechamientos que puedan otorgarse sobre la parcela a favor de la mercantil recurrente.

2.- Subsidiariamente, no cumplido el deber de resarcimiento del art. 33.3 de la Constitución por no otorgarse la concesión para la ocupación del dominio público marítimo terrestre y el derecho de preferencia para la obtención de las concesiones de nuevos usos y aprovechamientos que puedan otorgarse sobre la parcela a favor de la recurrente, condene a la Administración al cumplimento de dicha obligación legal mediante el establecimiento de un justiprecio".

Todo ello con imposición de costas a la demandada.

TERCERO : El Abogado del estado en su escrito de contestación a la demanda se opuso a su estimación con imposición de costas a la parte actora. El apartado 3 de la DT 1ª de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, modificada por Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y modificación de la Ley de Costas, que impone que "En los tramos de costa en que el dominio público marítimo-terrestre no esté deslindado, o lo esté parcialmente a la entrada en vigor de la presente Ley, se procederá a la práctica del correspondiente deslinde, cuya aprobación surtirá los efectos previstos en el artículo 13 para todos los terrenos que resulten incluidos en el dominio público, aunque hayan sido ocupados por obras."

Así, en cumplimiento del mandato contenido en dicha norma transitoria se practicó, para el tramo de costa en que se ubican las fincas a que se refiere el recurso, el actual deslinde, aprobado por O.M. de 30 de octubre de 2006, que incluye en el demanio los terrenos de referencia. El tramo de costa deslindado no había sido objeto de un deslinde anterior conforme a la Ley 28/1969, de 26 de abril sobre Costas. Y añade conforme a la DT1ª 3 de la Ley 22/1988, que la acreditación de la titularidad registral sobre los terrenos incluidos en el dominio público marítimo-terrestre con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de la Ley de Costas, así como la acreditación de la legalidad de los usos y aprovechamientos existentes sobre los mismos con anterioridad a dicha fecha. Y en este caso no concurre el requisito de la titularidad. Refiere que la Demarcación de Costas de Galicia el 19 septiembre 2017 informa que los terrenos objeto del expediente se encuentran entre los otorgados en concesión mediante Orden Ministerial de 17 de enero en 1933 a Don Matías. La concesión tenía por objeto la desecación y el saneamiento de la parte de las marismas de la Ría del Burgo afectada y su aprovechamiento para fines industriales, tal y como consta en el proyecto de saneamiento de las Marismas de la Ría del Burgo, en el que se basa el otorgamiento de la concesión. Por Resolución dictada por el Director General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, por delegación del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, con fecha 17 de julio de 2014 se declara la caducidad de la concesión por incumplimiento de la condición 10ª del título de otorgamiento, que establecía la obligación del concesionario de conservar las obras en un buen estado, disponiendo la condición 17ª que la falta de cumplimiento por el concesionario de cualquiera de las condiciones anteriores seria causa de caducidad de la concesión. Esa concesión originaria de 1933 se otorgó con arreglo al reglamento de 19 enero 1928 para aplicación de la Ley Puertos legislación que no contemplaba la transformación de la concesión en derecho de propiedad y aunque la concesión se otorga a perpetuidad existen cláusulas que avalan la permanencia de los terrenos en el dominio público. La Ley de Costas dispone en su artículo 8 que no se admitirán más derechos que los de uso y aprovechamiento adquiridos de acuerdo con la Ley, careciendo de todo valor obstativo frente al dominio público las detentaciones privadas, por prolongadas que sean en el tiempo y aunque aparezcan amparadas por asientos den el Registro de la Propiedad. Es más, según el artículo 33 de la Ley Hipotecaria "la inscripción no convalida los actos o contratos que sean nulos con arreglo a las leyes", de suerte que si se produjo la inscripción dominical de lo que no era más que concesión administrativa, los asientos del Registro no serán suficientes para impedir la recuperación de los terrenos qué, según el artículo 132.1 de la Constitución, son inalienables e imprescriptibles por su propia naturaleza, no siendo tampoco susceptibles de desafectación tácita y consiguiente ingreso en el comercio de los hombres, según viene reconociendo la Jurisprudencia del Tribunal Supremo. Además, la actora no ha solicitado la concesión para un uso determinado, solo describe que es edificio de tipo industrial y la concesión caducó el 17 julio 2014 y se interpusieron recursos contencioso administrativo ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional que fueron desestimados. Y añade que lo expuesto por el actor está resuelto en sentencia de 27 junio 2017 que desestimó el recurso contencioso administrativo de Congeladora Coruñesa SA frente a la declaración de caducidad, sentencia que es firme. Y sentencia de 21 enero 2009 de la misma entidad frente a la OM de 30 octubre 2006, sentencia confirmada por el TS. Y la actora es conocedora de estas sentencias.

CUARTO : Recientemente esta sección ha dictado sentencia en el recurso contencioso administrativo nº 646/2020, sentencia de 21 junio 2023, igualmente referida a una resolución de 10 marzo 2020 que se sustenta en que no se ha acreditado la titularidad de la actora sobre los terrenos en cuestión a la entrada en vigor de la Ley 22/1988, sino únicamente un derecho de concesión otorgado en 1933 al amparo de la Ley Puertos y Reglamento de 1928 legislación que no contemplaba la transmutación del dominio público en propiedad privada .

Haciendo referencia expresa a la citada sentencia en ella decimos: "Tal y como hace constar el Abogado del Estado en su escrito de contestación, la cuestión planteada en la litis ha sido ya suscitada y resuelta por esta misma Sala y Sección como consecuencia del recurso que se interpuso frente a la OM de deslinde de 30 de octubre de 2006, que incluyó los terrenos litigiosos en el dominio público marítimo terrestre. Se trata de la sentencia de esta misma Sección de 21 de enero de 2009 (Rec. 47/2007), confirmada en casación por la del Tribunal Supremo de 23 de febrero de 2012 (Rec. 352/2009), que razona en su fundamento jurídico cuarto lo siguiente: A la vista de la doctrina jurisprudencial expuesta, hay que partir del título concesional que es ley de la concesión, para determinar si se excluye expresa o implícitamente la desafectación del terreno. Del examen del citado título se colige que se trata de una concesión otorgada al amparo de la Ley de Puertos de 1928. A tenor de la condición 1ª, se desprende que la concesión del trozo de marisma en cuestión, situado "en la zona marítimo- terrestre" de la ría del Burgo, se efectúa con la finalidad de desecarlo terraplenándolo en su totalidad hasta un nivel superior al de las mayores pleamares. Siendo esa la finalidad de la concesión. Ahora bien, aun siendo esa la finalidad de la concesión, el terreno, una vez desecado y saneado se iba a destinar al establecimiento de industria, como se desprende con claridad de la condición 15ª del título concesional, al señalar "Las aguas residuales procedentes de la industria que se establezca en los terrenos de que se trata, se evacuaran de modo que no perjudiquen al parque ostrícola instalado frente a aquellos..", siendo dichas obras objeto de un proyecto posterior que se sometería a la aprobación de la Jefatura de Obras Públicas, según se desprende de la citada condición 15ª, e independiente al de las obras que se contemplan en el acta de reconocimiento. Por otra parte, la condición 10ª establece la obligación del concesionario de conservar las obras en buen estado, la 16ª dispone que en el caso de que la construcción del futuro puerto pesquero afectará a la concesión y fuera necesario aprovechar parte de los terrenos saneados el concesionario no tendrá derecho a reclamación ni indemnización y la 11ª que la concesión se otorga a perpetuidad, salvo el derecho de perpetuidad y sin perjuicio de tercero. Así mismo, la condición 17ª preceptúa que el incumplimiento por el concesionario de cualquiera de las condiciones anteriores será causa de caducidad de la concesión. A la vista de las citadas cláusulas, algunas tan relevantes como la de la caducidad, cabe colegir que por más que la concesión se otorgase a perpetuidad, imponía al concesionario deberes incompatibles con su transformación en propiedad privada, por lo que no se ha producido la mutación en propiedad privada que se alega en la demanda, ni en consecuencia resulta de aplicación la Disposición Transitoria Segunda. 2 de la Ley de Costas. En este sentido conviene hacer referencia a la ya citada STS, Sala 3ª, de 5 de diciembre de 2007 (rec. 10253/2003), dictada también en un supuesto de deslinde que guarda gran similitud con el presente, pues se refiere a terrenos objeto de una concesión a perpetuidad otorgada en 1932, también con arreglo a la Ley de Puertos de 1928, para sanear una marisma con destino a la manipulación de la pesca, carga y descarga de la misma y su transporte, una vez elaborada en la fábrica de salazón que posee la solicitante y recoge entre sus cláusulas la obligación de conservar las obras en buen estado, la declaración de caducidad por incumplimiento de las condiciones impuestas etc, llega también a la conclusión de que la citada concesión no incluía en su contenido jurídico la conversión del dominio público en privado. La citada sentencia casa una de esta Sección de fecha 15 de octubre de 2003, que había reconocido la existencia de esa transmutación jurídica del dominio público en propiedad privada.

La STS, Sala 3ª, de 5 de diciembre de 2007 (rec. 10253/2003 ), dictada también en un supuesto de deslinde que guarda gran similitud con el presente, pues se refiere a terrenos objeto de una concesión a perpetuidad otorgada en 1932, también con arreglo a la Ley de Puertos de 1928, para sanear una marisma con destino a la manipulación de la pesca, carga y descarga de la misma y su transporte, una vez elaborada en la fábrica de salazón que posee la solicitante y recoge entre sus cláusulas la obligación de conservar las obras en buen estado, la declaración de caducidad por incumplimiento de las condiciones impuestas etc, llega también a la conclusión de que la citada concesión no incluía en su contenido jurídico la conversión del dominio público en privado.

La citada sentencia casa una de esta Sección de fecha 15 de octubre de 2003 , que había reconocido la existencia de esa transmutación jurídica del dominio público en propiedad privada. Esa sentencia de 15 de octubre de 2003 , invocada expresamente en la demanda, fundamenta la transmutación del demanio en propiedad privada, en la transformación definitiva e irreversible del área objeto de concesión, al haberse construido con autorización de la Administración un pabellón de calderas, que habría de desnaturalizar de manera definitiva los terrenos objeto de la concesión, otorgándoles una morfología incompatible con su naturaleza demanial.

Para el TS, lo importante es que el título concesional no incluía en su contenido jurídico la conversión del dominio público en propiedad privada, no la transformación de las características físicas del dominio público marítimo-terrestre por obra del hombre, argumentando que esa transformación no es causa de desafectación de un bien plenamente deslindado como dominio público como se deduce del artículo 4.2 y 4.5 de la Ley de Costas y del artículo 5.2 y 5.5 de su Reglamento.

El hecho de que la Administración, hubiese autorizado la construcción del citado pabellón de calderas, carece de relevancia para el TS, ya que en nada afecta a la supervivencia de la concesión la realización o autorización de ciertas obras, porque eso no es anormal en tal relación concesional.

(...) El hecho de que dicha finca figurase inscrita en el Registro de la Propiedad a nombre de la actora, tampoco resulta relevante a los efectos aquí analizados, a tenor de lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley de Costas . En este sentido cabe destacar que en el supuesto analizado por la STS de 5 de diciembre de 2007 también figuraban inscritos los terrenos en cuestión a nombre de la actora, lo que no fue obstáculo para la inclusión de dichos terrenos en el demanio.

Inscripción de los terrenos en el Registro de la Propiedad que pudo dar lugar a la expropiación de una parte de los mismos y su indemnización a la demandante.

Es de reseñar, que en el supuesto de autos la actora no ha aportado certificación registral de la finca en cuestión, sino copias de las escrituras notariales, a diferencia de lo que ha sucedido en otros supuestos de los que ha conocido la Sala, en los que se impugnaba la misma orden de deslinde y los vértices correspondientes a dicha concesión de 1933 y si se aportaron las correspondientes certificaciones registrales. En esos casos, se constató como se refleja en dos sentencias de esta Sala de fecha 24 de septiembre de 2008 recaídas en los (Rec. 44/2007 y 32/2007 ) y 3 de diciembre de 2008 (Rec. 404/2006 ) que las fincas estaban afectas a la servidumbre de vigilancia del litoral y uso público y demás condiciones de la concesión de 1933, lo que se argumentó que resultaba incompatible con esa pretendida transmutación de los terrenos en propiedad privada, que se invoca.

(...) Se aduce también en la demanda, que esa transmutación de los terrenos en propiedad privada explica que no se incluyeran como demaniales en el deslinde de 1955. Al respecto hay que reseñar, que la marisma objeto de la concesión se encontraba situada en la "zona marítimo-terrestre" de la ría del Burgo...", con posterioridad debido a las obras de desecación realizadas, esos terrenos perdieron las características de zona marítimo-terrestre, lo que implicaba que la citada zona marítimo-terrestre había sufrido modificación a causa de las obras realizadas y que la posesión de dichos terrenos ya no correspondía al Estado sino al concesionario. El deslinde realizado el 8 de agosto de 1955 no vino sino a constatar esa nueva realidad física, debiendo aclarar, como se hace en la Memoria, apartado 4 "Informe Alegaciones", que con base en la Ley de Puertos de 1928 que es la vigente cuando se efectuó el deslinde de 1955, el deslinde debía limitarse a declarar el estado posesorio en el dominio marítimo-terrestre. El hecho de que la posesión de dichos terrenos no correspondiera al Estado, al perder las características de zona marítimo terrestre, no supone que hubieran perdido su carácter demanial y así como concesión figuran en los planos del deslinde de 1955.

En conclusión, no ha habido transformación del dominio público en propiedad privada con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas y no resulta aplicable la Disposición Transitoria segunda 2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas .

QUINTO. Como puede apreciarse la cuestión que plantea la actora en el presente recurso contencioso administrativo se encuentra resuelta sin que pueda argumentar el art. 34 LH. Este artículo establece que: " El tercero que de buena fe adquiera a título oneroso algún derecho de persona que en el Registro aparezca con facultades para transmitirlo, será mantenido en su adquisición, una vez que haya inscrito su derecho, aunque después se anule o resuelva el del otorgante por virtud de causas que no consten en el mismo Registro.

La buena fe del tercero se presume siempre mientras no se pruebe que conocía la inexactitud del Registro.

Los adquirentes a título gratuito no gozarán de más protección registral que la que tuviere su causante o transferente."

Este artículo referido a la protección de terceros que adquiere de buena fe que adquiere a título oneroso del titular registral y a continuación inscriba su derecho, sin necesidad de que se anule o resuelva el de su propio transmitente exige ese reconocimiento en sede judicial competente. Entre otras razones porque es preciso que el tribunal competente examine la validez o no de esa adquisición a título oneroso, de ese contrato que ha servido para la adquisición de la propiedad, lo que reconoce la actora en su escrito de demanda pues son los tribunales a quienes corresponde. Y la íia contenciosa administrativa no es la procedente para examinar ese contrato de adquisición, es decir este Tribunal no puede a entrar a valorar el alcance del art. 34 LH en este procedimiento Consecuentemente, si el recurrente se considera tercero en esa adquisición a título oneroso deberá de obtener previamente esa condición. No obstante, ya se ha señalado anteriormente que estamos en el ámbito del dominio público marítimo terrestre y la denegación de la concesión obedece a la falta de acreditación de la titularidad de los terrenos, por ello y como ya se ha dicho, la resolución de la Administración es correcta y debe ser confirmada.

Con arreglo al art. 139 LJCA las costas se imponen a la parte actora.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación;