Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 80/2023 de 29 de noviembre del 2023

PR IMERO.- Resolución judicial impugnada y antecedentes del supuesto

Mediante la sentencia apelada el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 3 desestimó el recurso interpuesto por el ahora apelante, Guardia Civil retirado, en relación con desestimación por silencio administrativo de la solicitud presentada el día 1 de abril de 2022, de reconocimiento de relación de inutilidad para el servicio con acto terrorista, concretamente el producido el 1 de febrero de 1980 contra cierto convoy de armamento en Vizcaya.

Para ello, el Juzgador de procedencia rechazó ante todo la causa de inadmisibilidad opuesta por el Sr. Abogado del Estado, basada en la existencia de actos anteriores firmes y consentidos relacionados con la denegación por la Administración en ocasiones previas de la consideración del recurrente como víctima del terrorismo por la expresada razón, desestimando no obstante la pretensión actora, precisamente, por no considerar a aquel como víctima del citado atentado, quedando limitada su relación con el acontecimiento al hecho de haber colaborado en la atención a las víctimas y fallecidos, entre los que se encontraba otro Guardia Civil que le había sustituido en el servicio, para el que había sido inicialmente designado, descartando asimismo que la jubilación por incapacidad del recurrente se produjera por causa inmediata del citado atentado sino por los padecimientos sufridos casi treinta y nueve años después.

La reclamación del actor cuya falta de respuesta motivó el inicio de las actuaciones de la primera instancia, tiene su origen administrativo en la resolución de 19 de septiembre de 2019, de la Subsecretaría del Ministerio de Defensa, actuando por delegación de la Ministra, confirmada en reposición por la de 19 de mayo de 2020, que declaró la inutilidad permanente de aquel para el servicio, ajena a acto de servicio.

De acuerdo con aquella primera resolución se dictó la de 28 de noviembre de 2019, de la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa, de reconocimiento en favor del recurrente de pensión ordinaria de retiro por inutilidad permanente en el régimen de clases pasivas del Estado.

No obstante, en aquel extremo sobre la ajenidad a acto de servicio de la inutilidad declarada, la resolución de 19 de septiembre de 2019 fue dejada sin efecto por la Sentencia de 20 de noviembre de 2020, del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 4, dictada en el recurso 102/2020, declarando en su lugar que la inutilidad permanente del actor se produjo en acto o como consecuencia del servicio con todos los efectos inherentes a tal declaración.

De acuerdo con lo anterior, la resolución de 24 de agosto de 2021, de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, reconoció el derecho del recurrente a una pensión extraordinaria de retiro por inutilidad permanente en acto de servicio.

La anterior resolución fue recurrida en reposición por el actor, invocando el adecuado cumplimiento de la Sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 4 y reclamando el reconocimiento de una pensión extraordinaria como víctima del terrorismo, recurso que fue resuelto desestimatoriamente por la resolución de 10 de enero de 2022, por entender que la citada sentencia no declaraba la conexión de la inutilidad con el acto terrorista, y que dicho reconocimiento requeriría el del Ministerio de Defensa sobre esa la relación con el acto terrorista.

Según se reconoce en la demanda, la reclamación que ahora se trata se dirigió precisamente a obtener ese reconocimiento del Ministerio de Defensa, tal y como deben ser entendidos los extraños términos de su suplico, al pedir "..conforme dispone el artículo 11.2 del Real Decreto 851/1992, el reconocimiento de pensión extraordinaria derivada de actos de terrorismo, cuya resolución de Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa, provoque Resolución de la Dirección General de la Seguridad Social, la cual reconozca a D. Abilio el derecho a una pensión extraordinaria por actos de terrorismo en el Régimen de Clases Pasivas.." ( sic).

Por ello, como puede verse, el actor pide en realidad que se tramite el expediente de averiguación de causas (a que se refiere aquel artículo 11.2 del Real Decreto 851/1992) y que, según debe entenderse, se declare la relación de su inutilidad para el servicio con el acto terrorista que menciona, ello como presupuesto de la pensión extraordinaria a que se refiere también el escrito.

SE GUNDO.- Cuestiones planteadas por las partes

El recurso de apelación se sustenta en la incoherencia de la sentencia impugnada al admitir que el atentado ocasionó la inutilidad permanente para el servicio del recurrente, lo que habría supuesto reconocer también su nexo causal con las secuelas psicológicas que provocaron aquella inutilidad. Se alega, más concretamente, que la relación del recurrente con el atentado fue directa al haberse encontrado en el lugar de los hechos, ayudando a recoger los cadáveres de sus compañeros y padeciendo por esta razón las secuelas psíquicas que determinaron su incapacidad.

Se denuncia también la irregular valoración de la prueba aportada y admitida sobre la existencia de la relación causal y, particularmente, la omisión por el Juzgador a quo de toda consideración del expediente de averiguación de causas instruido, aportado en la vista del recurso, en el que la Dirección General de la Guardia Civil concluyó en la existencia de relación directa entre la patología del interesado y el acto terrorista concreto, habiéndose prescindido particularmente del informe emitido en tal sentido por Especialista en Psiquiatría.

De acuerdo con lo alegado en primera instancia, el Sr. Abogado del Estado insiste en la existencia de pronunciamientos judiciales anteriores denegando la condición del recurrente como víctima del terrorismo por razón del mencionado atentado, concretamente, la Sentencia de esta Sección de 10 de abril de 2019, dictada en el recurso 789/2017 instado frente a denegación de indemnización por daños causados al recurrente en aquella ocasión, así como la Sentencia 14 de septiembre de 2022, dictada, también por esta Sección, en el recurso de apelación 38/2022 interpuesto frente a cierto auto del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 4 emitido en ejecución de su Sentencia de 20 de noviembre de 2020, citada, de reconocimiento del acaecimiento en acto de servicio de la inutilidad permanente del actor.

Disiente también el Sr. Abogado del Estado de la existencia de error alguno del Juzgador de primera instancia en la valoración de la prueba, al ser de alcance jurídico, no fáctico, la cuestión planteada, relacionada con la condición del recurrente como víctima del terrorismo.

TE RCERO.- El marco jurídico de la pensión reclamada

El Real Decreto 851/1992, de 10 de julio, por el que se regulan determinadas pensiones extraordinarias causadas por actos de terrorismo, define su ámbito de aplicación estableciendo que "..quienes estando incluidos en el ámbito personal de cobertura del Régimen de Clases Pasivas del Estado, o declarados jubilados o retirados, sean víctimas de un acto de terrorismo, a consecuencia del cual resulten incapacitados para el servicio, queden inutilizados por las lesiones permanentes invalidantes sufridas, o fallezcan, causarán derecho a pensión extraordinaria, en su favor o en el de sus familiares, en los términos que se regulan en el presente título, siempre que no sean responsables de dicho acto terrorista.." (artículo 1).

Por lo tanto, como puede verse y en lo que ahora interesa, el reconocimiento del derecho a las pensiones extraordinarias allí reguladas se somete a que los causantes "..sean víctimas de un acto de terrorismo, a consecuencia del cual resulten incapacitados para el servicio..".

En lo no establecido expresamente, el Real Decreto 851/1992 remite la regulación de las pensiones extraordinarias de jubilación o retiro y por muerte y supervivencia en el régimen de clases pasivas del Estado contraídas en acto de servicio a causa de actos terroristas, como sería el caso ahora examinado, a lo establecido en el Título I Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril [artículo 2.1.a)].

El Texto Refundido contempla, en efecto, la existencia de pensiones extraordinarias de jubilación, retiro o en favor de familiares, por incapacidad permanente para el servicio o inutilidad personal cuando se produzca "..en acto de servicio o como consecuencia del mismo.." (artículo 47.2). Se añade a ello que "..la jubilación o retiro se declarará por los organismos y entidades mencionados en el precedente artículo 28.3..", que atribuía competencia al Ministerio de Defensa cuando se tratara de retiros de cualquier clase, correspondiendo también la concesión en su caso de la pensión extraordinaria a dicho Ministerio y, más precisamente, a su Dirección General de Personal [ artículo 10.2.h) del Real Decreto 1399/2018, de 23 de noviembre, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Defensa].

Esto último hasta la atribución al Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones de la propuesta y ejecución de la política del Gobierno en materia de clases pasivas, prevista en el Real Decreto 2/2020, de 12 de enero, de reestructuración de los departamentos ministeriales (artículo 22), lo que tuvo su reflejo en el Real Decreto 497/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones (artículo 1), previendo concretamente la asunción de las competencias en materia de reconocimiento, gestión y propuesta de pagos de las prestaciones, indemnizaciones, ayudas y anticipos cuyas competencias tenga atribuidas, así como las derivadas del Régimen de Clases Pasivas del Estado, con efectos de 6 de octubre de 2020, (disposición adicional 3ª), y la atribución específica de la gestión del régimen de Clases Pasivas del Estado al Instituto Nacional de la Seguridad Social (disposición adicional 4ª).

El Real Decreto-ley 15/2020, de 21 de abril, de medidas urgentes complementarias para apoyar la economía y el empleo, dispuso las adaptaciones normativas necesarias para la atribución de la gestión del régimen de clases pasivas al Instituto Nacional de la Seguridad Social, estableciendo que "..toda referencia hecha por las normas reguladoras del Régimen de Clases Pasivas a la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas del Ministerio de Economía y Hacienda o a la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa, se entenderá realizada al Instituto Nacional de la Seguridad Social en materia de gestión de prestaciones, sin que queden afectadas las competencias que la Sanidad Militar tiene para realizar los reconocimientos médicos en los expedientes de insuficiencia de condiciones psicofísicas y su posible relación con el servicio y, en su caso, con la consideración de atentado terrorista, así como para declarar el grado de discapacidad. Los dictámenes de la Sanidad Militar tendrán carácter preceptivo y vinculante..", añadiendo que "..corresponde a los órganos competentes del Ministerio de Defensa la resolución de los expedientes de insuficiencia de condiciones psicofísicas del personal militar, con la correspondiente declaración de pase a retiro, resolución del compromiso o utilidad con limitaciones para determinados destinos, incluidos los que sean en acto de servicio o a consecuencia de atentado terrorista, así como la declaración de pase a retiro del personal militar de conformidad con la legislación militar vigente.." (disposición adicional 6ª. 6).

Aunque por su declaración de inconstitucionalidad en virtud de la Sentencia del Tribunal Constitucional 111/2021, tales adaptaciones normativas quedaron sin efecto desde el 1 de enero de 2022, la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2022, en vigor desde aquel mismo día, el 1 de enero de ese año, ya había establecido que "..en tanto no culmine la adaptación de la gestión administrativa, contable, presupuestaria y financiera que permitan la asunción de la gestión de las prestaciones del Régimen de Clases Pasivas por el Instituto Nacional de la Seguridad Social, esa gestión sería ejercida por la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, y que hasta esa fecha, toda referencia hecha en el texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado al Instituto Nacional de la Seguridad Social se entenderá referida a dicha Dirección General.

El Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas fue modificado por la Ley 31/2022, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2023, estableciendo que "..el reconocimiento de derechos pasivos y la concesión de las prestaciones de Clases Pasivas causadas en su favor o en el de sus familiares por el personal a que se refiere el artículo 3.1 de este texto corresponde al Instituto Nacional de la Seguridad Social..".

Por lo tanto y según todo ello, al tiempo de presentarse la reclamación del recurrente, el día 1 de abril de 2022, la competencia para la determinación de la conexión causal de la inutilidad del actor con el mencionado atentado terrorista correspondía al Ministerio de Defensa, y al Ministerio de Seguridad Social, Inclusión y Migraciones o al Instituto Nacional de la Seguridad Social, el reconocimiento del derecho a la pensión extraordinaria reclamada.

CU ARTO.- Parecer de la Sala sobre las cuestiones planteadas

De acuerdo con lo anterior, la Sala no observa razón alguna para alterar lo decidido en la primera instancia, que, ciertamente, como argumenta el Sr. Abogado del Estado, se atuvo acertadamente a lo ya resuelto por esta Sala al menos en dos ocasiones respecto del propio recurrente y su afección por el atentado ocurrido en Vizcaya en el año 1980.

Así, en su Sentencia de 10 de abril de 2019 (recurso 789/2017), al pronunciarse sobre la reclamación del apelante de indemnización por los daños psicológicos causados por el mismo acto terrorista que ahora se trata, al amparo de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo, esta Sección afirmó que, como se desprendía de dicha Ley, "..el concepto de "víctimas de terrorismo" tiene un contenido definido que comprende, únicamente, a los afectados, directamente, por la "actividad terrorista", señalando a las "personas fallecidas" o a las que hayan "sufrido daños físicos y/o psíquicos", pero siempre derivado de un "acto terrorista" en el que se hayan visto implicadas estas personas de forma directa.

Pretender extender este concepto a las personas afectadas emocionalmente al tener conocimiento del hecho terrorista no está permitido por la Ley. Admitir tal interpretación extensiva del concepto, supondría que cualquiera persona que interviniera con posterioridad a la comisión del acto terrorista y que acudieran al lugar en cumplimiento de sus servicios profesionales (de seguridad y sanitaria) o cualquier otro ciudadano, habría que considerarse como "víctima del terrorismo"; lo que la Ley no permite, al centrarse, únicamente, en las personas que realmente padecen las consecuencias del acto terrorista, es decir, los protagonista directos de los efectos perversos del acto terrorista, que pierden su vida o resultan lesionados, física o psíquicamente.

Como declara la resolución impugnada, efectivamente, la consideración de víctima del terrorismo presupone la presencia justificada y contrastada en el lugar de los hechos, que exista daño acreditado por el correspondiente informe médico oficial (al menos lesiones permanentes), y que este se atribuya de forma directa y exclusiva a la acción terrorista, circunstancias que no se justifican en el caso concreto.

En este caso, el recurrente no es una "víctima del terrorismo". El impacto emocional de la muerte de sus compañeros en el atentado no se erige por la Ley en causa o motivo para que sea considerado como tal..".

Así lo expresó también la Sección en su Sentencia de 14 de septiembre de 2022 (apelación 38/2022), dictada en relación con la ejecución de la mencionada Sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 4, reconocedora de la conexión con el servicio de la inutilidad permanente del actor, ejecución en la que se pretendía obtener la declaración del recurrente como víctima del terrorismo, declarándose entonces que "..el apelante no sufrió atentado terrorista alguno, por lo que, sin sufrir una acción directa contra su persona, a la luz de la doctrina expuesta, no puede hablarse de acto de terrorismo en los términos ahora analizados..", añadiendo incluso que "..el Real Decreto 851/1992, reconoce pensión extraordinaria para los casos en que, como consecuencia del acto de terrorismo, se produzca la jubilación por incapacidad para el servicio, o estando jubilado o retirado resulte inutilizado por un acto de terrorismo, lo que viene a suponer que la incapacidad permanente se produce inmediatamente como consecuencia de un acto de terrorismo, lo que, en este caso, no ha sucedido..".

En definitiva, como expresa la sentencia ahora apelada, en el supuesto examinado no concurren dos de los requisitos impuestos por el mencionado Real Decreto 851/1992 para el reconocimiento de la relación causal de la inutilidad del actor con el acto terrorista concernido, siendo el primero de ellos el de ser el actor víctima del terrorismo, que no pudo cumplirse en el caso si ni tan siquiera se encontraba en el lugar del atentado al tiempo de su acaecimiento, aunque, como insiste en afirmar, sí acudiera con posterioridad para ayudar a las víctimas y colaborar con su examen, lo que no sirve para mostrar aquella presencia en el lugar y tiempo adecuados.

Además, tampoco se ha justificado que el repetido atentado fuese la causa de la incapacidad que determinó el retiro del actor, segundo de los requisitos incumplidos, y ello -a pesar de lo que insistentemente se argumenta por el apelante- aunque las consecuencias psicológicas de la realización de aquellas tareas por él desarrolladas o del conocimiento de sus compañeros afectados, pudieran considerarse relacionadas con el servicio del recurrente dada su evidente conexión con tales tareas, sin que, como es evidente, ello implique admitir que el actor ha sido ya reconocido judicialmente, por aquella sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 4, como víctima del atentado terrorista, tal y como así declaró esta Sala en la mencionada Sentencia de 14 de septiembre de 2022, confirmando la misma apreciación realizada en el igual sentido por el Juzgador que dictó aquella primera sentencia y el auto entonces apelado.

Lo hasta ahora dicho sirve también para descartar la queja del apelante sobre la omisión por la sentencia ahora impugnada de toda consideración del expediente de averiguación de causas tramitado por la Dirección General de la Guardia Civil a instancia del actor y, más concretamente, del informe de su Asesoría Jurídica mostrando su parecer sobre la relación existente entre el daño psíquico padecido por el recurrente y el atentado del día 1 de febrero de 1980, parecer que además de no ser vinculante de acuerdo con la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (artículo 80.1), se basó en la declaración de aquella misma sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 4 (fundamento 3) y, por lo tanto, según lo dicho, identificando erróneamente las tareas propias del servicio del recurrente con el sufrimiento mismo del atentado. Al asumir dicho informe, en el mismo error incidió la propia Dirección General al realizar su propuesta y remitirla para la correspondiente resolución a la Subsecretaría del Ministerio de Defensa (folio 26).

Idéntico resultado merece la alegación del recurrente sobre la desconsideración por el Juzgador a quo del informe emitido por la Psiquiatra Dra. Regina, informe que, sin embargo, no figura aportado a las actuaciones de primera instancia y que, según expresa la repetida sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 4, sirvió para justificar la relación con las tareas realizadas por apelante en relación con el atentado terrorista, de la depresión crónica mayor por él padecida y, por lo tanto, para declarar la relación de la incapacidad de aquel con los servicios que tenía asignados como Guardia Civil, pero que no serviría para determinar su calificación como víctima del terrorismo, concepto jurídico este que, como se ha visto, depende de la inmediatez de la relación del actor con el atentado, descartada por su falta de presencia en el lugar y momento de su producción, y no de la vinculación médica que pudiera existir entre las consecuencias del acaecimiento y la incapacidad para el servicio del recurrente.

QU INTO.- Conclusión de la Sala

En consecuencia, como puede verse ninguna de las razones en que se funda merece favorable acogida, por lo que el recurso debe ser desestimado, y ello, de acuerdo con lo establecido al respecto por la Ley Jurisdiccional (artículo 139.2), con la obligada condena del recurrente al pago de las costas causadas en esta segunda instancia.