Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 86/2023 de 31 de enero del 2024

PRIMERO.- El recurso de apelación se dirige contra la sentencia por la que el Juez Central ha estimado en parte la impugnación de una resolución sancionadora, impuesta por la comisión de una falta muy grave consistente en el incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades, estableciendo en dos años la suspensión de funciones, en lugar de los tres años y un mes que había acordado la Administración.

En la sentencia apelada se comienza delimitando el acto administrativo recurrido, reseñando los hechos probados en los que asienta la sanción, en esencial, que el policía nacional interesado había participado en actividades de vigilancia y protección privada a un empresario y a su entorno familiar, así como las principales alegaciones de las partes (primer fundamento de Derecho). Analizándose en primer lugar la invocada caducidad del expediente administrativo, que se desestima ante la circunstancia de haberse producido una interrupción del plazo por causa imputable al expedientado (segundo fundamento de Derecho); en segundo lugar, se trata la vulneración del principio de presunción de inocencia, en relación con la ilicitud de algunas pruebas y con otros medios, haciendo una contextualización del debate, unas consideraciones generales sobre aquel principio, recogiendo lo expuesto en la resolución sancionadora y tomando en consideración otras circunstancias resultantes del expediente para admitir la existencia de una prueba de cargo, justificar la denegación de la prueba solicitada por el interesado, con atención a la incorporación en bloque de actuaciones de un expediente disciplinario anterior caducado (tercer a séptimo fundamento de Derecho); finalmente, se analiza el principio de proporcionalidad, atendiendo a los criterios legales de graduación de las sanciones y a la motivación de la resolución administrativa, advirtiendo de la concurrencia de alguno de aquellos criterios, pero no de otros, por lo que se reduce la sanción (octavo fundamento de Derecho). Terminando con el preceptivo razonamiento sobre las costas procesales (noveno fundamento de Derecho).

En el recurso de apelación se discrepa del rechazo de la caducidad del expediente, descartando la interrupción debida a dicha parte, para lo que se reiteran los argumentos expuestos en la primera instancia; igualmente, se entiende que se ha incurrido en un error en la valoración de la prueba documental de descargo, siendo nula la prueba de cargo e insuficiente la motivación por la que se sanciona, insistiéndose en la ilegalidad de las imágenes captadas por sistemas de videovigilancia; también se razona sobre la improcedencia de la incorporación de la totalidad de la documentación obrante en un expediente anterior; por último, se manifiesta la oposición a la reducción de la sanción que se recoge en la sentencia, que debiera haber sido mayor.

En la oposición al recurso de apelación se destaca que, con relación a la caducidad, se reproducen los argumentos de la demanda, no haciéndose una crítica de la sentencia impugnada, si bien se explica la inexistente caducidad del expediente disciplinario, dada la suspensión acordada por la imposibilidad de notificar al interesado la citación para tomarle declaración; tras ello, se afirma la correcta valoración de la prueba y la existencia de prueba de cargo suficiente para enervar el principio de presunción de inocencia, reparando en lo incorrecto de considerar que las grabaciones de las cámaras de seguridad son la única o esencial prueba de cargo, aparte de que dichas grabaciones no adolecen de defecto alguno; y se explica la corrección en la incorporación de actuaciones de un procedimiento previo caducado.

SEGUNDO.- Vistos los términos en los que el recurso de apelación ha quedado planteado, aunque algunos de los argumentos desplegados por el apelante coinciden sustancialmente con lo expuestos en la primera instancia, se advierten con claridad los puntos de discrepancia y de crítica con la sentencia impugnada, siendo posible un "nuevo examen de las actuaciones" en los términos que prevé el artículo 456 de la Ley de Enjuiciamiento Civil para los recursos de apelación a la luz de las alegaciones de las partes.

a) Caducidad

La caducidad es, en lo que ahora interesa, una forma de terminación de los procedimientos en los que la Administración ejercita potestades sancionadoras debido al transcurso del plazo máximo establecido para dictar y notificar la resolución expresa que corresponda ( artículo 25.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), cualquier que sea la causa de ello, si bien hay que tener en cuenta el específico modo de cómputo de los plazos en el procedimiento administrativo ( artículo 30 de la misma Ley 39/2015) y la posible suspensión del plazo máximo para resolver, en casos tasados ( artículo 22 de la Ley 39/2015), así como, solo para el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución, los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado ( artículo 25.2 de la repetida Ley 39/2015).

La concurrencia de esta última previsión en cuanto a la interrupción del plazo para resolver y notificar es la que se ha discutido en la primera instancia y se vuelve a plantear en esta segunda, no existiendo discrepancia en cuanto a la fecha de inicio del expediente y a la de notificación de la resolución sancionadora.

A este respecto, el examen del expediente pone de relieve varias circunstancias: (i) que el apelante fue citado para ser oído en declaración, "sin que compareciese alegando asistencia a juicio, sin que hasta la fecha haya presentado justificante de dicha asistencia y habiendo sido citado por segunda vez [...] para mañana día 15 de marzo desde ese plantilla, se comunica que [...] no coge el teléfono para ser citado", acreditándose intentos de notificación a las 13:50 horas del día 14 de marzo de 2022 y a las 09:30 horas del día 15 de marzo siguiente, resultando negativa la gestión, al no abrir nadie la puerta del domicilio, por lo que en la providencia de 16 de marzo de 2022 se acuerda "interrumpir el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución del procedimiento desde el día 16 de marzo de 2022" (folios 1467 y siguientes); (ii) que, remitida por oficio de 31 de marzo de 2022 la citación para comparecencia por videoconferencia del recurrente a fin de ser oído en declaración el 5 de abril de 2022, el interesado se negó a recibir ningún tipo de documentación, volviéndose a intentar la citación para prestar declaración como inculpado, lo que así se hizo el 19 de abril siguiente, exponiendo "Que conoce los hechos que motivan el presente expediente y no desea prestar declaración de forma libre y voluntaria" (folios 1491 y siguientes del expediente).

Por tanto, está claro que el plazo estuvo suspendido acertadamente por causa imputable al interesado, en modo alguno a la Administración, debiendo precisarse que, frente a lo que sesgadamente se dice por aquella parte, no se tiene en cuenta el periodo correspondiente a la primera citación, que coincidió con otra judicial el 9 de marzo de 2022, sino que la paralización se produce con efectos temporales posteriores, sin que se haya alegado nada sobre esos intentos de citación del 14 y del 15 de marzo o la negativa a recibir la siguiente citación, cobrando toda su virtualidad lo que se expone en la resolución sancionadora de que "el plazo para resolver y notificar la resolución fue paralizado respecto del Sr. Obdulio, por causa imputable al interesado al no poder notificar la citación para ser oído en declaración, mediante providencia de fecha 16 de marzo de 2022 (folio 1470) desde dicha fecha hasta el momento en que fue notificado dicho trámite el 10 de abril de 2022 (folio 1492), lo que supuso un periodo de 25 días de suspensión" .

De lo que se sigue el que no pueda apreciarse la caducidad del expediente.

b) Prueba

Una gran parte de las alegaciones del recurso de apelación se refieren a la ilicitud de la prueba consistente en las grabaciones de cámaras de videovigilancia, realizando una extensa exposición al respecto de la que se seguiría aquella ilicitud.

Sin embargo, en la sentencia impugnada se destaca el fundamento fáctico de la resolución sancionadora, trascribiendo lo que en ella se dice al respecto, que pone de relieve la existencia de distintas declaraciones testificales sobre la conducta desplegada por los expedientados, que, para el Juez Central, "ratifican el contenido de las actas que suscribieron los respectivos funcionarios policiales en las que documentaron las vigilancias efectuadas" y "constituyen prueba de cargo suficiente para desvirtuar el principio de presunción de inocencia", precisándose en la sentencia "que obran en el expediente administrativo declaraciones de un Inspector, un Subinspector y cuatro Agentes de Policía de la Unidad de Asuntos Internos, quienes presenciaron los hechos en múltiples actuaciones de seguimiento; y por otro lado, el expediente se inicia como consecuencia de las notas informativas aportadas por la Policía Nacional y Policía Local de Marbella sobre el presunto servicio de seguridad privada irregular que se habría llevado a cabo sobre una persona y su entorno familiar por una serie de personas, que, tras diversas gestiones y vigilancias realizadas durante varios meses, se concretó en seis miembros del Cuerpo Nacional de Policía, elaborándose informes, posteriormente ratificados por quienes los elaboraron en las testificales prestadas en el expediente".

Por consiguiente, centrar la impugnación de la prueba de cargo en la ilicitud de unas grabaciones audiovisuales, como se hace por el recurrente, supone intentar desviar la atención del conjunto probatorio obrante en el expediente, que contiene elementos de hecho suficientes para entender acreditada la comisión de la falta disciplinaria, tal y como acertadamente se ha considerado en la sentencia apelada, haciendo innecesario analizar la cuestión señalada, que no tiene el reflejo que se pretende en el ámbito probatorio del que se trata.

c) Incorporación de material de un expediente anterior caducado

Por lo que se refiere a la "aportación en bloque de las actuaciones realizadas en el anterior expediente disciplinario que fue declarado caducado", el Juez Central destaca el contenido del artículo 95 de la Ley 39/2015 e invoca el criterio mantenido por el Tribunal Supremo en la sentencia de 24 de febrero de 2004, de la que extrae que no existe obstáculo para la adición y consideración efectuada, por lo que "todos estos elementos de prueba deben ser añadidos, con idéntico valor de prueba y de desvirtuación de la presunción de inocencia que los producidos en el procedimiento caducado; habiéndose cumplimentado en el nuevo procedimiento los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado".

En el recurso de apelación se discrepa de las anteriores apreciaciones, puesto que la remisión del bloque documental de un expediente administrativo caducado a otro nuevo solo abarcaría "las actuaciones que dieron inicio al mismo", siendo así que el instructor incorporó, no solo la documentación que dio origen al anterior expediente disciplinario, sino la totalidad del expediente.

Ahora bien, el artículo 95 de la Ley 39/2015 prevé expresamente, en el apartado 3, la posibilidad de incorporar al nuevo procedimiento "los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad", sin perjuicio de tener que cumplimentarse los " de alegaciones, proposición de prueba y audiencia del interesado", es decir, los trámites esenciales, de manera que, sin perjuicio de esto último, lo importante será verificar si las actuaciones anteriores no varían por la circunstancia de haber transcurrido el tiempo máximo para resolver y notificar la resolución, pues, en caso de respuesta negativa, nada impide su incorporación al nuevo expediente, lo que se justifica, entre otras razones, por las exigencias del principios de economía, de celeridad y de conservación de los actos, así como, en suma, porque no quedan afectados por las consecuencias del archivo que comporta la caducidad. Por eso el Tribunal Supremo tiene declarado que "es posible que produzcan efectos en el nuevo procedimiento aquellos documentos, actos o informes que surgieron de forma independiente del expediente caducado, que no surgieron dentro de él, aunque se hubieran incorporado al mismo" ( sentencia de 23 de julio de 2020 -recurso ordinario 166/2019-, que cita la de 24 de febrero de 2004, antes indicada).

En el supuesto de autos, se advierte que el acuerdo de incoación del expediente, de 27 de enero de 2022, se refiere a la caducidad declarada en la misma fecha de uno anterior, disponiendo, entre otros extremos, la unión de "copia compulsada de la documentación que dio origen" al expediente caducado, como así se hizo por la providencia del instructor de 10 de febrero de 2022 (folios 4 a 1300), pero, asimismo, consta que en el nuevo expediente se recibieron diversas declaraciones, tanto a los expedientados como a testigos, y se practicaron diversas diligencias de prueba, se formularon pliegos de cargos, a los que se presentaron alegaciones, y se redactaron propuestas de resolución, también con posibilidad de realzar alegaciones. La resolución sancionadora funda la realidad de la conducta desplegada por el apelante en, entre otras pruebas, las declaraciones testificales practicadas en el nuevo expediente, por más que "las citadas declaraciones ratifican el contenido de las actas que suscribieron los respectivos funcionarios policiales en las que documentaron las vigilancias efectuadas", obrantes en el expediente caducado, sin que a ello pueda oponerse la genérica descalificación que hace el apelante a la incorporación de la documentación previa del expediente caducado al nuevo, sin mayor detalle, que no tiene la incidencia que se quiere dar.

d) Proporcionalidad

En cuanto a la graduación de la sanción impuesta, como se reseña en la sentencia apelada, en la resolución administrativa se menciona: (i) la intencionalidad, "pues nada impidió a los [cinco inculpados] adecuar su conducta a la norma, ya que realizaron, de forma organizada y continuada, funciones propias del personas de seguridad privada que en ningún caso podría haber sido autorizados para ejercerlas"; (ii) el historial de los inculpados, tenido en cuenta como circunstancia atenuante; (iii) la incidencia sobre la seguridad ciudadana, ya que la actuación de los inculpados motivó la participación de policías municipales, "que se vieron en la necesidad de intervenir en la vía pública ante la observación del comportamiento" de los expedientados; (iv) la perturbación en el normal funcionamiento de la Administración o de los servicios encomendado, pues la conducta "supuso una desatención de la legislación nacional relativa a la seguridad privada"; y (v) el grado de afectación a principio de disciplina, especialmente dañado por un comportamiento contrario a los más elementales valores y principios de la Institución policial.

Sin embargo, el Juez Central no estima acreditado que, en el caso del recurrente, concurran los criterios de "incidencia sobre la seguridad ciudadana y perturbación en el normal funcionamiento de la Administración", sí los "de intencionalidad y afectación del principio de disciplina", minorando la sanción impuesta.

El último argumento del recurso de apelación, sobre el que nada se dice en la oposición, retoma la invocación del principio de proporcionalidad, pero resaltando la falta de individualización de la sanción, ya que la intervención del recurrente que se dice acreditada se produjo en dos ocasiones, lo que restaría afectación a alguno de los criterios de graduación, pero sin que esta argumentación desvirtúe la expuesta en la sentencia apelada, que tiene en cuenta las circunstancias concurrentes en el interesado, siendo clara la concurrencia de los dos criterios de graduación señalados por el Juez Central, por más que sólo se hayan reseñado como acreditadas la realización por el apelante de dos actuaciones de vigilancia privada, máxime dado el contexto organizado y continuado en el que, según la resolución sancionadora, se produjeron.

Por lo demás, aunque en el recurso de apelación no se precisa el concreto alcance de la sanción que procedería, sí se cita un pronunciamiento judicial que impondría "al final una sanción inferior", que, precisamente, es lo que se ha hecho en la sentencia apelada, debiendo advertirse que la sentencia citada por el apelante, de 8 de julio de 2015, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (sección Séptima), recaída en el recurso 172/2014, lo que dice es "que no se ha producido un quebranto de dicho principio [de proporcionalidad]. Revelando, en el presente caso, el análisis de la resolución recurrida que la sanción impuesta al hoy recurrente ha de entenderse ajustada a las circunstancias concurrentes, como se explica detalladamente en la resolución administrativa objeto del presente recurso que compartimos íntegramente" (tercer fundamento de Derecho, último párrafo).

TERCERO.- De cuanto antecede se deduce la desestimación del recurso de apelación interpuesto, por lo que las costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, han de imponerse en su totalidad a la parte apelante.

POR TODO LO EXPUESTO