Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 6/2021 de 04 de abril del 2023

PRIMERO: Para el correcto enjuiciamiento de la cuestión planteada es necesario el conocimiento de los siguientes hechos:

1. El Comité de Centro de Trabajo de Barcelona convocó una huelga que afectaba a los trabajadores de circulación de la entidad pública Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF) adscritos a la dependencia de regulación (CRC), dependiente de la jefatura de gestión de tráfico en el puesto de mando de Barcelona.

2. Las características de la huelga son las siguientes:

-Días y horario afectados por la huelga: 1,6,8,13,15,20,22,27,29 de abril y 4,6.,11,13,18,20,25 y 27 de mayo de 2021, en la franja horaria de 00 h a 04 horas.

-Los trabajadores de circulación a los que representa el Sindicato de Circulación Ferroviario (SCF) en el Comité de Centro de Trabajo de Barcelona y que ejercitan su derecho de huelga, son los encargados y responsables del control y regulación del tráfico ferroviario. A diferencia de resoluciones anteriores, especialmente la dictada en fecha 26 de agosto de 2020 para la misma huelga, la Administración extiende los efectos de los servicios mínimos a las "actuaciones de mantenimiento de la infraestructura", que incluye los trabajos de mantenimiento preventivo y correctivo.

-La huelga afectó al turno de noche. Según indica la administración, son 35 los trabajadores de dicho turno, siendo el total de los tres turnos 142.

-El carácter esencial del servicio ferroviario está reconocido por ambas partes, si bien la Administración precisó que la administración de las infraestructuras ferroviarias integradas en la red ferroviaria de interés general tiene por objeto su mantenimiento y explotación y la gestión de su sistema de control, circulación y seguridad, por lo que se trata de un servicio de interés general.

-Las líneas realmente afectadas son 13, por lo que deben garantizare servicios mínimos para todas ellas y, además, nombrar un coordinador.

3. El 29 de marzo de 2021 se dictó resolución por el Secretario de Estado de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, por la que se fijaron los servicios mínimos de carácter obligatorio en la huelga referida, estableciéndolos en su parte dispositiva y Anexo I.

4. La Administración estima que los efectos de la huelga afectan a la red ferroviaria de interés general, por lo que justifica la fijación de servicios mínimos en razones de seguridad y de garantía de la libertad de circulación de los ciudadanos.

5. El criterio para la determinación del número de trabajadores que deberán prestar servicios cada uno de los días de huelga, lo fija la administración en atención a la necesidad de garantizar la operatividad de las 13 líneas.

6. La parte dispositiva de la resolución indica lo siguiente:

Se garantizarán los "Servicios de circulación ferroviaria, maniobras y movimientos de enlace, de forma que durante el período de huelga, se asegurarán los servicios de transporte ferroviario, las maniobras y operaciones complementarias para su desarrollo, así como las contingencias que pudieran ocasionarse por su causa".

"Asimismo, se facilitarán y autorizarán los trabajos de mantenimiento correctivo que se puedan producir, así como los siguientes de mantenimiento preventivo programado:

- Barcelona Sants-Montcada Bifurcació. Todos los días de huelga de mayo.

- Barcelona Sants a Barcelona Montcada. Todos los días de huelga de abril.

- Barcelona Sants a Prat Aeroport. Todos los días de huelga de abril.

- Vilanova Geltrú-El Prat de Llobregat. Todos los días de huelga.

- Vilanova Geltrú-Tarragona. Todos los días de huelga de mayo.

- Tarragona San Vicens-Reus Constatí. Todos los días de huelga de abril.

- San Vicens-Castellbisball Ag. Llobregat. Todos los días de la huelga.

- Barcelona Sants-Castellbisball. Todos los días de huelga de mayo.

- Montcada Bifurcació-Lleida Pirineus. Todos los días de la huelga.

- Montcada i Reixac-Massanes. Todos los días de huelga en mayo.

- Massanes a Girona Mercaderies. Todos los días de huelga de abril.

- Portbou a Girona-Mercaderies. Todos los días de huelga de mayo.

- Montcada Bifurcació-La Tour de Querol. Todos los días de la huelga.

- Bifurcación Sagrera-Mataró a Massanes. Todos los días de la huelga."

7. En el apartado segundo, punto 2, "Personal", de la misma resolución se establece lo siguiente: "Puestos de Mando. Se adscribirá el personal necesario para garantizar los servicios de transporte ferroviario y los necesarios por contingencias del tráfico ferroviario. También para el aseguramiento de los trabajos de mantenimiento correctivo, así como los trabajos de mantenimiento preventivo anteriormente indicados."

8. En el apartado octavo de la resolución de referencia se establece lo siguiente: "Afectación al Transporte Ferroviario", se establece una reducción del 5% de los servicios de transporte ferroviario, porcentaje que se establece en atención a:

-La necesidad de que los servicios mínimos no garanticen, como hasta ahora, el 100% de las circulaciones y propiciar un efecto de prestación sobre el prestador del servicio, pues así lo establecer la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo.

-Dicho efecto de presión no puede llegar a ser igual que el que produciría una huelga que afectara al propio prestador, puesto que se extralimitarían los efectos de la huelga.

-Invoca sin enumerar circunstancias particulares de esta huelga respecto de sus ámbitos temporal y territorial.

-Necesidad de mantener un adecuado equilibrio entre el derecho de los convocantes de la huelga y el servicio esencial que se debe preservar.

9. En el Anexo I de la resolución de referencia se determinan los servicios mínimos en los siguientes términos:

"El número de trabajadores designados para garantizar de manera proporcionada el cumplimiento de los servicios esenciales durante la huelga serán 14 en servicios mínimos, en relación a un total de 35 lo que supone el 40%."

10. En el Anexo se definen las Actividades de Circulación/Gestión de Tráfico, que se deben desempeñar:

-Regulación y gestión del tráfico ferroviario.

-Atención a clientes y usuarios.

-Asegurar los trabajos de mantenimiento correctivo; y de los de mantenimiento preventivo indicados.

11. La concreción de los servicios se realiza de la siguiente manera en atención a los puestos de la dependencia afectada:

- Banda de regulación de Puesto de Mando.

- Gabinete/Puesto de Circulación.

- Información, apoyo y coordinación de actividades de tráfico.

12. Como causas que limitan el derecho de huelga se citan:

-Intervención obligatoria en la circulación y en el control de tráfico centralizado.

-Bloqueo, sistemas de señalización y concierto del tráfico.

-Movimientos de maniobra y enlace.

-Vigilancia y control de instalaciones de seguridad y activación de servicios de emergencia y/o prevención.

-Asesoramiento, coordinación, supervisión y control de las actividades de

circulación.

-Atención al servicio itinerante de circulación.

-Atención a viajeros en estaciones de circulación.

-Intervención obligatoria en la gestión de los trabajos de mantenimiento

preventivo indicados, así como los de mantenimiento correctivo.

13. También se desarrolla la motivación en atención a:

- Estación de núcleo de cercanías.

- Estación extrema o isla intermedia, no gobernadas por CTC. Estaciones

intermitentes AC/NC.

- Anormalidades (averías, instalaciones de prueba o similares).

- Climatología adversa.

-Puesto de bloqueo de incorporación a REFIG desde Puerto Marítimo o Puerto Seco.

- Estaciones en líneas gobernadas por CTC.

SEGUNDO: Po r la representación de la actora se interpuso recurso Contencioso-Administrativo contra la resolución de 29 de marzo de 2021 del Secretario de Estado de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.

La recurrente formalizó demanda con la súplica de que se dictara sentencia declarando la nulidad del acto recurrido por no ser conforme a derecho. La fundamentación jurídica de la demanda se basó en las siguientes consideraciones:

1. Falta de motivación de la resolución impugnada:

-Invoca la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fecha 9 de diciembre de 2015, (rec. cas. 3191/2014), y anteriores que declaran la nulidad de la parte dispositiva de la resolución recurrida en casos como que motiva estas actuaciones y que resulta idéntica a la los que afecta a la convocatoria de huelga hecha por la recurrente y que se ha transcrito en los antecedentes de esta sentencia. En el mismo sentido, las sentencias de la Sala Tercera nº 2466/2016, de fecha 17 de noviembre y nº 1489/2017, de fecha 7 de octubre.

-En cuanto a lo dispuesto en el Anexo denuncia que presenta una imposible comparación entre puestos de trabajo a cubrir por jornada y turno, en relación con la plantilla total de ADIF en cada dependencia, dando lugar a unos servicios mínimos del 100%.

-La resolución mantiene los servicios de circulación y gestión de tráfico operativos prácticamente al 100% y la ejecución íntegra y completa de los planes generales de mantenimiento de la infraestructura ferroviaria.

-No puede ser considerada como esencial toda actividad dentro del servicio que prestan los trabajadores llamados a la huelga.

-Lo que en ningún caso pueden permitir nuestro ordenamiento jurídico es que la empresa que sufre los efectos de la huelga legal, sea la que defina la esencialidad del servicio, como ocurre en el presente caso.

-La resolución impugnada introduce en la ecuación el número total de trabajadores del centro de trabajo afectado (142), para concluir que el porcentaje de personas con servicios mínimos es del 9,8% y un 40% si únicamente consideramos el turno de noche.

2. Examen del sector ferroviario.

-No cuestiona la recurrente la conceptuación del transporte ferroviario de personas y mercancías como un servicio esencial para la comunidad.

-Sin perjuicio de lo cual, la recurrente denuncia que se declare artificialmente servicio de interés general y esencial para la comunidad ( art. 19.2 Ley del Sector Ferroviario) la administración de la infraestructura ferroviaria, lo cual debe rechazarse por sus perniciosos efectos en el legítimo ejercicio del derecho fundamental de huelga.

-Lo que determina la esencialidad del bien o servicio es la afectación de su disfrute por el ciudadano, siendo, en el caso que nos ocupa, únicamente la actividad o servicio de transporte ferroviario como tal, debiendo definirse con precisión lo que se califique como servicio mínimo.

-La Ley del Sector Ferroviario, a lo sumo, puede operar como complemento a la naturaleza esencial para la comunidad del servicio de transporte ferroviario que es, en definitiva, el afectado en la relación directa ciudadano/usuario-bien/servicio esencial ( STS - 3ª - de fecha 9 de diciembre de 2015, en huelga promovida por la recurrente en ADIF), a las que siguen las dictadas por la Excma. Sala Tercera de fechas 2 de octubre de 2017 y 17 de noviembre de 2017.

-La diferenciación absoluta entre ambas que se establece en la resolución impugnada es interesada y supone restringir más allá de lo permisible el derecho fundamental a la huelga de la recurrente, ya que como se reconoce en la propia resolución, ambas actividades, administración de infraestructuras y prestación del servicio de transporte, están vinculadas no pudiéndose desarrollar ninguna de ellas de forma autónoma e independiente, preordenándose ambas a un único fin como es el transporte ferroviario de personas y mercancías como instrumento para preservar la libertad de movimiento por el territorio español.

-ADIF es una entidad pública empresarial adscrita al Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana.

3. Inadecuada determinación de la esencialidad del servicio. Consecuencias en relación con los principios de motivación y proporcionalidad de la resolución.

-La conceptualización como servicio esencial para la comunidad del denominado por la resolución del Ministerio de Transportes como servicio de circulación y gestión del tráfico, se antoja arbitraria y artificial y responde a un único e indisimulado fin: el mantenimiento del servicio ferroviario a pleno funcionamiento sin resentirse el tráfico ferroviario, anulando y dejando sin efecto la convocatoria de huelga.

-Las SSTS de fechas 17 de diciembre de 2010 y 28 de octubre de 2003, exigen examinar en cada caso las circunstancias concurrentes. Respecto de los trabajos de mantenimiento preventivo, correctivo y de mejora, la resolución no da cumplimiento a la antedicha exigencia de determinación limitativa del derecho fundamental, lo que conlleva una manifiesta desproporción en la fijación del servicio mínimo.

-Lo anterior supone una violación de los artículos 28.2 CE y 10. 2º RDL 17/1977).

-La presidencia de ADIF diseña los servicios mínimos de la huelga, limitándose la resolución a asumir sin tacha los criterios, razones y presupuestos de anteriores, anuladas por la Sala Tercera y la propia Audiencia Nacional.

-La resolución ministerial impugnada define un servicio esencial para la comunidad ampliado y de nuevo cuño que coincide con la actividad empresarial y productiva de ADIF: Control y gestión del tráfico, donde se incluyen, a diferencia de precedentes convocatorias, los trabajos de mantenimiento preventivo, correctivo y de mejora.

-En el Anexo I de la resolución impugnada en las presentes actuaciones sólo se establece el número de trabajadores que deben prestar servicios y coincide con los puestos de trabajos a cubrir cada jornada ordinaria.

-Es falso y constituye un ardid el hecho de establecer un porcentaje de afectación del 42,86% respecto de la totalidad de la plantilla, cuando el dato relevante es que se programan los 15 puestos del turno de noche, esto es, el 100%.

-El dato del total de la plantilla no es válido, sino el de los concretos trabajadores que cada día o jornada habitual y respecto de los turnos establecidos puede prestar servicio en cada uno de los puestos.

-Resoluciones similares han sido declaradas nulas.

-En el punto 4 del Anexo, en lo atinente a los puestos que se consideran servicios mínimos en circulación, en relación con el punto 1 respecto de la convocatoria de huelga, se establece el número de trabajadores y puestos según turno y horario, sin mostrar qué concreto porcentaje supone respecto del normal funcionamiento de cada centro o dependencia. Esto es, cuantos trabajadores deben trabajar y cuales otros pueden ver satisfecho su derecho constitucional a la huelga. Denuncia que se cubren todos los puestos.

-El número total de empleados, 35, es el establecido para respetar las rotaciones en los turnos, descansos, bajas, vacaciones, licencias, etc. En la práctica a toda hora y en todos los turnos, los puestos están cubiertos, lo que supone la radical transgresión de las normas o pautas, constitucionales y de legalidad ordinaria, que delimitan el respeto y aplicación del principio de motivación de las resoluciones limitadoras del derecho fundamental a la huelga.

-Es el transporte ferroviario de personas y mercancías el servicio esencial para la comunidad que debe preservarse y no la administración de la infraestructura ferroviarias, que es declarada artificialmente servicio de interés general y esencial para la comunidad por la resolución impugnada.

- Lo que determina que la esencialidad del bien o servicio es la afectación de su disfrute por el ciudadano, siendo que en el caso que nos ocupa es el transporte ferroviario como tal pudiendo, a lo sumo, la declaración legislativa operar como complemento a la naturaleza esencial para la comunidad del servicio de transporte ferroviario que es, en definitiva, el afectado en la relación directa ciudadano/usuario-bien/servicio esencial.

-ADIF y la Secretaría de Estado son directamente dependientes del titular ministerial, siendo que la entidad pública queda integrada en la Secretaría de Estado. Quiebran flagrantemente los principios de objetividad y neutralidad en el establecimiento de los servicios mínimos tal y como propugnan jurisprudencia ordinaria y constitucional.

4.Infracción del deber de motivación. Carácter estereotipado de la resolución impugnada.

-Resulta imposible realizar la comparación entre puestos de trabajo a cubrir por jornada y turno, en relación con la plantilla de ADIF en el puesto de mando de Barcelona, al configurar la resolución la relación porcentual entre puestos y plantilla total.

-Carencias en la en la definición de servicios mínimos imprescindibles al no justificar la concreta necesidad de la limitación del derecho de huelga:

Respecto de la regulación y gestión del tráfico ferroviario no se indican las razones por las cuales estos servicios deben ser considerados como esenciales. Ninguna relación guarda la "Atención a Clientes y Usuarios", con las delimitaciones establecidas en la materia por la jurisdicción.

-La resolución ministerial combatida no nos explica ni detalla a qué se refiere con servicios o la garantía de las circulaciones programadas y actividades complementarias, toda vez que se elimina la mención a servicios programados.

5.Los concretos defectos de motivación denunciados al fijar:

-Un número de 14 trabajadores, sin hacer mención a cuantos de ellos pertenecen a Circulación y Gestión de Tráfico y su relación o equivalencia con aquellos otros en los que sí se fijan porcentajes. Tampoco se indica en qué medida satisfacen los diferentes y heterogéneos servicios y causas que figuran relacionados en el Anexo I. A lo que debe añadirse que tal número no se corresponde con anteriores huelgas en ADIF.

-Un número de 35 trabajadores afectados, que no se diferencia por las actividades y funciones, que sí aparecen en los Anexos de la resolución.

-Un concreto porcentaje de servicio (40%), que se obtiene tomando en consideración todos los puestos de trabajos disponibles, teniendo en cuenta para dicho cómputo, falaz, trabajadores en situación de baja laboral, liberaciones sindicales, descansos, vacaciones, etc.

-Lo que primariamente hubiera debido mostrar la Autoridad gubernativa es la necesidad de cada uno de los puestos y de los concretos trabajadores que, en su caso, debían prestar servicios mínimos (así STS - 3ª - de fecha 9 de diciembre de 2015).

-Por causalización debe entenderse la fijación de un criterio objetivo en virtud del cual se analizan todas las circunstancias que rodean la convocatoria de huelga y se ponen en relación con el servicio esencial afectado, fijándose con precisión el nivel o porcentaje en relación con las necesidades y personal afectado, lo que es distinto de consignar las distintas manifestaciones del servicio.

-No se fija criterio alguno sobre el mantenimiento de determinados niveles de funcionamiento del servicio y no otros, superior o inferior, evidenciando, con ello, una absoluta falta de motivación.

6. Específica impugnación de la inclusión como servicio mínimo de los trabajos de mantenimiento preventivo y correctivo.

-No es cierto que la duración de la huelga pueda incidir en los trabajos de mantenimiento, ya que las jornadas de huelga convocadas se plantean en días alternos entre los que median días suficientes para que se realicen las tareas ordinarias de mantenimiento y mejora de infraestructuras, respetándose el derecho a la huelga.

-Las tareas de mantenimiento preventivo se definen como de programación anual, adaptándose mensual, semanal o diariamente, lo cual permitiría, en los términos expuestos, planificar los mismos sin socavar el derecho a la huelga de convocantes y convocados.

-Además, se reflejan como servicio mínimo el mantenimiento para mejora y modernización de las instalaciones, que se conciben como parte del general acondicionamiento de la red sin incidencia en las operaciones.

7. Infracción del principio de motivación al asumir acríticamente el Ministerio de Fomento los servicios mínimos propuestos por ADIF.

-La autoridad de gobierno ha asumido el criterio y propuestas empresariales como parte que sufre el conflicto. Con ello se contraviene la esencia de principios como el de seguridad jurídica e interdicción de arbitrariedad, en conjunción con el directamente afectado de motivación y que provocó, además, el normal funcionamiento del servicio.

8. Infracción del principio de proporcionalidad:

-La resolución garantiza unos servicios del 100%, lo que resulta contrario al respeto del derecho de huelga.

-El margen del 5%, que incorpora la resolución para la reducción de las circulaciones, sin perjuicio de la inseguridad jurídica que conlleva, no es suficiente.

-Denuncia un trato discriminatorio, lo que supone también una infracción del principio de igualdad:

En convocatorias coetáneas de huelga en Renfe Operadora o entidades del Grupo Renfe, la misma Secretaría de Estado fija a través de su parte dispositiva y anexo, unos porcentajes de servicio ferroviario del 65% y 63% respectivamente para los trenes de Media Distancia en Renfe y Feve, del 77% para las circulaciones de Alta Velocidad/Larga Distancia, entre el 75% y el 50% para los servicios de Cercanías y del 17% y 19% respectivamente para Mercancías de Renfe y Feve.

9. Rechazo de la fijación de servicios mínimos para garantizar prácticamente el total de circulaciones ferroviarias y trabajos de mantenimiento de la red ferroviaria. Infracción del derecho fundamental de huelga desde la perspectiva de la proporcionalidad.

-En el punto octavo de la resolución y con el fin de dar cumplimiento a la Sentencia de la Sala Tercera de 2 de octubre de 2017, se reducen en un 5% las circulaciones, pero no consta en el expediente, ni contiene la disposición impugnada, sobre qué parámetro o magnitud se aplica dicho porcentaje, por lo demás no ajustado a la realidad.

10. Falta de motivación y desproporción de la resolución impugnada. Anexo de Dependencia afectada y Puestos de trabajo (Apartado 4 y Anexo I)

-Era carga de la autoridad de gobierno mostrar el número total de trabajadores por turno, los que realmente tenían designado servicio mínimo, otras causas de no prestación de servicios y porcentajes detallados.

-Invoca doctrina jurisprudencial infringida y destaca que la resolución impugnada es reproducción en lo esencial de otras previas que fueron anuladas.

TERCERO: La Administración demandada contestó a la demanda oponiéndose a ella con la súplica de que se dicte sentencia desestimando el recurso y declarando ajustada a derecho la resolución recurrida. Con carácter previo formuló las excepciones de inadecuación del procedimiento por no existir argumentos de fondo sobre vulneraciones concretas del derecho de huelga ( art 416.1 .4º LEC, de aplicación supletoria y falta de legitimación del sindicato recurrente. Adif cuestionó la legitimación del sindicato para recurrir y también la adecuación el procedimiento, solicitando la desestimación del recurso.

El Ministerio Fiscal interesó la desestimación de la demanda, pues en su opinión, coincidente con la de ADIF, la resolución está motivada al definirse en la resolución los todos los sectores, con indicación de los puestos de trabajo, la necesidad de los mismos y la cantidad mínima de trabajadores que deben atender cada puesto. Por otra parte, estima que la resolución impugnada respeta el principio de proporcionalidad ya que se establece un número diario de trabajadores en servicios mínimos de 14 en relación a un total de 35 adscritos, lo que supone un 40% del total de trabajadores convocado a la huelga.

CUARTO: Fo rmuladas las alegaciones de las partes y practicada la prueba declarada pertinente, se acordó declarar conclusas las actuaciones.

QUINTO: Señalado el día 15 de marzo de 2021 para la deliberación, votación y fallo ésta tuvo lugar en la reunión del Tribunal señalada al efecto.

SEXTO: Aparecen observadas las formalidades de tramitación, que son las del procedimiento de protección de los derechos fundamentales de las personas.