Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 784/2022 de 05 de julio del 2023

PRIMERO.- El presente recurso contencioso-administrativo se dirige contra la desestimación presunta, por parte del Ministerio del Interior, del recurso de alzada interpuesto frente a la desestimación, por silencio administrativo, de la reclamación formulada por la mercantil recurrente por impago de facturas relativas al suministro en régimen de alquiler de una estructura modular prefabricada para la instalación de una oficina de registro y atención a inmigrantes irregulares en el recinto portuario del Puerto de Bárbate (Cádiz).

SEGUNDO.- En el escrito de demanda se aduce sustancialmente que la entidad actora y la Subdirección General de Planificación y Gestión de Infraestructuras y Medios para la Seguridad de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior formalizaron un contrato de arrendamiento de un conjunto modular para instalar una oficina de registro y atención a inmigrantes irregulares en el recinto portuario del Puerto de Barbate, siendo la duración inicial de la prestación de ocho meses desde la entrega de la instalación, según consta en la Memoria justificativa que obra a los folios 1 al 6 del expediente administrativo.

Señala que la entrega de los módulos se llevó a cabo el 9 de agosto de 2017, como consta en el acta de recepción, y la prestación se realizó correctamente, tal y como se corrobora con los certificados de conformidad que obran en el expediente administrativo, firmados por D.ª Emma, Jefa del Área de Arquitectura y Obras de la Subdirección General.

Prosigue que, posteriormente, la Sra. Emma solicitó el presupuesto relativo a la prórroga del contrato de arrendamiento de los módulos, sin que se procediese a la retirada de éstos, por lo que -dice- ante la prórroga del contrato se emitieron las oportunas facturas desde el mes de abril de 2018 hasta abril de 2019, que fueron enviadas al Ministerio, pero no han sido abonadas.

Apunta, en síntesis, que la demandada continuó en posesión de los módulos, que no se pudieron retirar hasta previa llamada de la Guardia Civil, por lo que considera que es evidente la existencia de una prórroga ya no solo tácita, sino expresa, desde el momento que no se devolvió el material arrendado y han transcurrido meses encontrándose en posesión de los mismos y haciendo uso de ellos.

A lo que añade las previsiones de los artículos 1555 y 1561 del Código Civil.

Asimismo solicita el abono de intereses de demora invocando la aplicación del artículo 216 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Y señala que el criterio legal y jurisprudencial sobre los intereses de demora resulta elemento clave para proteger la indemnidad del acreedor puesto que, en otro caso, se podría vaciar de contenido el derecho económico del acreedor, provocando una situación de enriquecimiento injusto para la Administración.

Por su parte, la Administración demandada se opone al recurso deducido de adverso alegando, en síntesis, la imposibilidad de considerar la existencia de prórroga tácita -posibilidad expresamente vetada por el 29.2 Ley 9/2017- y la inaplicabilidad del artículo 1.561 del Código Civil propugnado por la actora y referido al arrendamiento civil de bienes inmuebles.

Y adicionalmente a la disposición legal imperativa contenida en el mentado artículo 29, señala que se debe acudir a la memoria justificativa que consta en el expediente y que prevé -contrariamente a lo sostenido en la demanda- que el contrato incluye tanto el transporte inicial, montaje, instalación y puesta en servicio, como el desmontaje, retirada y transporte último de las unidades instaladas.

Igualmente trae a colación el tenor del presupuesto en el que la demandante basa su solicitud y aduce que, aun cuando se hubiese solicitado un nuevo presupuesto, la no aceptación del mismo en el plazo de 30 días y la devolución firmada de la propuesta económica, impiden validar la oferta, lo que supone, de facto, su no aceptación.

TERCERO.- En el presente caso procede en primer lugar afirmar la inexistencia de la prórroga contractual que aduce la recurrente.

Téngase en cuenta que resulta plenamente acreditado que la entidad actora resultó adjudicataria, por parte de la Subdirección General de Planificación y Gestión de Infraestructuras y Medios para la Seguridad de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior, de contrato menor de alquiler de una estructura modular prefabricada para la instalación de una oficina de registro y atención a inmigrantes irregulares en el recinto portuario del Puerto de Bárbate (Cádiz).

Conforme consta en la Memoria obrante en el expediente administrativo, la duración de la prestación era de ocho meses desde la fecha de entrega de la instalación en condiciones de funcionamiento, siendo así que el día 8 de agosto de 2017 se suscribió "Acta de recepción de obra en alquiler", abonando el Ministerio del Interior a la recurrente las facturas correspondientes al citado período de ocho meses, como también resulta probado por la documentación que figura en el expediente administrativo, y no es objeto de controversia.

Es cierto que la entidad actora envió en el mes de marzo de 2018, conforme resulta de los correos electrónicos acompañados con el escrito de demanda, a D.ª Emma, Jefa de Área de Arquitectura y Obras de la Subdirección General de Planificación y Gestión de Infraestructuras y Medios para la Seguridad de la Secretaría de Estado de Seguridad, presupuesto para los meses de marzo a noviembre de 2018. Y, en este sentido, consta correo enviado el día 8 de dicho mes y año por la Sra. Emma a la empresa recurrente, del tenor siguiente:

" Me comenta mi compañero Gerardo que enviaste a mi correo el presupuesto de alquiler de los módulos de Barbate para el presente ejercicio pero no tengo nada en la Bandeja de mi correo. Lo puedes volver a remitir, por favor?. Lo revisamos y si está todo bien nos enviáis el original".

Presupuesto remitido en el que expresamente se consigna, como destaca la Abogacía del Estado, que:

" Esta oferta tiene una validez de 30 días.

Para la aceptación del presupuesto, será imprescindible, la devolución firmada de la propuesta económica.

Esperando que la oferta sea de su conformidad, se despide a la espera de sus noticias".

Sin embargo, resulta acreditado -e indiscutido- que dicho presupuesto no se llegó a firmar, ni se aceptó por parte del Ministerio del Interior, por lo que el mentado contrato quedó extinguido en virtud de su cumplimiento.

Y no puede admitirse la prórroga tácita que postula la actora por la continuación del uso de la estructura modular por parte de la Administración demandada pues, como taxativamente establece el artículo 23 -Plazo de duración de los contratos- del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público:

"(...) La prórroga se acordará por el órgano de contratación y será obligatoria para el empresario, salvo que el contrato expresamente prevea lo contrario, sin que pueda producirse por el consentimiento tácito de las partes.

3. Los contratos menores definidos en el artículo 138.3 no podrán tener una duración superior a un año ni ser objeto de prórroga.

En el mismo sentido, el artículo 29 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, prevé que " En ningún caso podrá producirse la prórroga por el consentimiento tácito de las partes". Y sin que frente a las previsiones de tal legislación en materia de contratos administrativos pueda en modo alguno admitirse el amparo de la pretensión actora en la aplicabilidad de los preceptos del Código Civil invocados en sede de demanda.

CUARTO.- Por lo tanto, en estas condiciones, ante la inexistencia de cobertura contractual alguna, sólo cabe examinar la posible compensación a la recurrente a consecuencia de una prestación sin contraprestación, y ello al margen del régimen de la legislación de contratos administrativos; prestación sin contraprestación a la que ya se apunta en demanda -y se desarrolla ampliamente en sede de conclusiones-, al señalar la actora que se pusieron a disposición del Ministerio del Interior un conjunto de construcciones modulares a las que se siguió dando uso durante los meses a los que se contraen las facturas y rentas reclamadas, sin restitución ni comunicación o aprobación para entregarlas a persona o entidad distinta a la arrendataria, manteniendo la posesión de los módulos y queriendo derivar dicha obligación, llegado el momento del pago, en otro organismo. Asimismo apunta expresamente la mercantil el enriquecimiento injusto de la Administración a propósito de los intereses de demora.

En este punto, se ha de notar que la jurisprudencia admite la aplicación de la figura del enriquecimiento injusto a determinados supuestos en el ámbito específico del Derecho administrativo, especialmente proyectados, por su naturaleza revisora de la actuación administrativa, a las Administraciones públicas, acogiendo los requisitos elaborados por la jurisprudencia civil, la mayor parte en el ámbito de la contratación administrativa (pueden citarse, entre otras, las Sentencias de 23 de noviembre de 2012 (recurso 4143/2009), 11 de julio de 2005 (recurso 5557/2000), 18 de junio de 2004 (recurso 2000/1999), 23 de junio de 2003 (recurso 7705/1997) y 16 de abril de 2002 (recurso 6917/1996).

Según la doctrina de la Sala Primera y de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, pueden considerarse como requisitos para la procedencia de la acción de enriquecimiento injusto o sin causa los siguientes:

«a) El enriquecimiento o aumento del patrimonio del enriquecido, constituido por cualquier ventaja o atribución patrimonial abocada a producir efectos definitivos.

b) El empobrecimiento de quien reclama o de aquel en cuyo nombre se reclama, pecuniariamente apreciable, aunque entendido en su más amplio sentido siempre, que no provenga directamente del comportamiento de quien lo sufre.

c) La relación causal entre el empobrecimiento y el enriquecimiento, de forma que éste sea el efecto de aquél. O, dicho en otros términos que al enriquecimiento siga un correlativo empobrecimiento.

d) La falta de causa o de justificación del enriquecimiento y del correlativo empobrecimiento.

Este último requisito, crucial en la delimitación del ámbito del enriquecimiento injusto, es el que presenta mayores dificultades prácticas. Si bien puede decirse que, desde la perspectiva de un «concepto de Derecho estricto» que impera en nuestra jurisprudencia al aplicar la figura del enriquecimiento injusto, o se considera que la ausencia de causa equivale a falta de justo título para conservar en el patrimonio el incremento o valor ingresado, o se atiende a concreciones de la acción a través de la correspondiente conditio (conditio indebiti, la conditio causa data causa non secuta y la conditio ob causam finitam)».

La doctrina jurisprudencial elaborada en torno al principio general de la interdicción del enriquecimiento injusto no debe llevar al automatismo de justificar, en todo caso, la obligación de pago de la Administración ante la presentación de una factura por un proveedor cuando no pueda reclamarse como cumplimiento contractual debido a la imposibilidad de observancia de las exigencias de la legislación contractual. El enriquecimiento injusto no debe ser el remedio útil para que la recurrente obtenga una compensación económica equivalente al que se hubiera producido de existir el contrato, (en este sentido STS de 11 de enero de 2013) y, añadimos, sin ponderar además el riesgo empresarial. Como razona la sentencia del Tribunal Supremo Sección Sexta, de 12 de diciembre de 2012 (recurso 5494/2010) analizando la STS de 11 de mayo de 2004 (recurso 3554/1999), el núcleo esencial del enriquecimiento injusto está representado por el propósito de evitar que se produzca un injustificado desequilibrio patrimonial en perjuicio de ese particular, supuestos que además exigen para asegurar los principios de igualdad y libre concurrencia que rigen en la contratación administrativa, que el desequilibrio ha de estar constituido por prestaciones del particular que no se deban a su propia iniciativa ni revelen una voluntad maliciosa del mismo, sino que tengan su origen en hechos, dimanantes de la Administración pública, que hayan generado razonablemente en ese particular la creencia de que le incumbía un deber de colaboración con dicha Administración.

Ocurre que en este caso de la documental obrante en autos resulta acreditado que, si bien no se aceptó el presupuesto remitido por la actora a la Jefa del Área de Arquitectura y Obras de la Subdirección General de Planificación y Gestión de Infraestructuras y Medios para la Seguridad de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior en el mes de marzo de 2018, sin embargo, la Administración continuó en el uso de las instalaciones modulares de litis y, así, en oficio remitido por el Coronel Jefe del Servicio de Acuartelamiento, Mando de Apoyo, de la Dirección General de la Guardia Civil al Tribunal Superior de Justicia de Madrid, fechado el 23 de noviembre de 2021, se consigna expresamente que:

" La anterior deuda deviene de las sucesivas prorrogas del contrato de arrendamiento realizado por la Subdirección General de Planificación y Gestión de Infraestructuras y Medios para la Seguridad, del Ministerio del Interior con la empresa ALGECO CONSTRUCCIONES MODULARES SAU, con n° de contrato 244766, dado por ésta, que es continuación del iniciado con fecha 21/07/2017, por el que el órgano de contratación, de NIF S2600109G, abono facturas desde dicha fecha hasta el 31/03/2018, con cargo a su propio presupuesto (aplicación presupuestaria 2018 1602 132A .203) y del que se ha tenido conocimiento que no tramitó su cancelación a la arrendadora hasta el año 2019.

En reiteradas ocasiones la anterior deuda ha sido remitida a este Servicio para su pago tanto por la empresa arrendadora como por la Subdirección General de Planificación y Gestión de Infraestructuras y Medios para la Seguridad, del Ministerio del Interior, habiéndoseles comunicado, a su vez, a ambos de forma fehaciente, que dicha deuda no es competencia de esta Dirección General de la Guardia Civil, de NIF S2816003D, por no haber tenido parte en la contratación de los módulos instalados en Barbate (Cádiz), consentimiento de prórrogas y rescisión; lo que queda corroborado por el que todas las facturas pendientes de pago se han emitido al diente con el NIF S280010dG, correspondiente a la anterior Subdirección General".

A lo que debe añadirse que si bien es cierto que, conforme consta en la Memoria que figura en el expediente administrativo, el contrato incluía al " final del uso previsto, el desmontaje de todas las unidades instaladas y la retirada y transporte último de las mismas", sin embargo también lo es que la prestación del alquiler prosiguió a la vista, y en beneficio, de la Administración demandada, que continuó en el uso de las instalaciones modulares, poniendo únicamente de manifiesto las comunicaciones dirigidas por el Ministerio del Interior al Mando de Apoyo -Servicio de Acuartelamiento- de la Dirección General de la Guardia Civil, atendida la total documentación obrante en las actuaciones, discrepancias en orden a la competencia para la resolución de la reclamación y la asunción de créditos presupuestarios.

Por consiguiente, en estas condiciones debe reconocerse a la empresa recurrente el derecho al abono de la cantidad de 22.775,89 euros reclamada con base en la documentación aportada, y frente a la que la Administración demandada no ha formulado concreto argumento impugnatorio alguno.

Por el contrario, es indudable que la reclamación de intereses de demora al amparo del artículo 216.4 del TRLCSP exige la preexistencia de un contrato administrativo válido, lo que, como se ha expuesto, no acontece en el caso de autos, en el que el previo contrato se extinguió por su cumplimiento, sin perjuicio de los intereses que correspondan conforme a las previsiones del artículo 106 de la vigente Ley Jurisdiccional.

Como hemos señalado en sentencia de fecha 12 de septiembre de 2018, "dada la inexistencia de contratación conforme al procedimiento administrativo específico regulado en la Ley de Contratos del Sector Público, y formalización por escrito en documento administrativo, el importe de la factura no es el precio del contrato, por lo que no cabe amparar la reclamación de intereses de demora en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre y ni en la Ley 3/2004, de 29 de diciembre. Es criterio seguido, entre otras en las sentencias de esta Sala, de 11 de septiembre de 2014 , Sección Primera, (recurso número 497/2012), de 14 de septiembre de 2016 , Sección Cuarta, (recurso 71/2016 ), y de esta Sección Quinta 23 de mayo de 2018 ( apelación 13/2018 ) y 6 de junio de 2018 ( recurso 1007/2016 ), y en la STS de 24 de octubre de 2005 (recurso 3444/2003 )".

Procede, por tanto, la estimación parcial del recurso interpuesto.

QUINTO.- En cuanto a las costas, el tenor del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en esta instancia.