Celebrado el correspondiente juicio oral, el procedimiento terminó por Sentencia de 21 de marzo de 2023, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: « DESESTIMO EL RECURSO INTERPUESTO POR Don Joaquín, representado por la Procuradora de los Tribunales Doña PATRICIA ROSCH IGLESIAS, contra la resolución dictada por la Directora General de la Guardia Civil, por delegación del Ministro del Interior), el día 9/09/2022, por la que se destina, por necesidades del servicio, a distintas Intervenciones de Armas y Explosivos dependientes de la Zona de Cataluña, al personal que relaciona y, en concreto, a Don Joaquín a la IAE de Tortosa (Cataluña), resolución que confirmo porque es ajustada a Derecho. Las costas procesales causadas como consecuencia de la tramitación de este recurso se imponen a la parte demandante ».
PRIMERO.- El recurso de apelación se interpone contra la sentencia del Juzgado Central número 10 que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de 9 de septiembre de 2022, de la Directora General de la Guardia Civil (actuando por Delegación del Ministro del Interior), por la cual se acuerda destinar, por necesidades del servicio, a distintas Intervenciones de Armas y Explosivos dependientes de la Zona de Cataluña, al personal que se relaciona.
La sentencia expone que el actor funda su pretensión en la consideración que en el destino asignado no concurren los requisitos exigidos en la normativa reguladora de la asignación forzosa de destinos por necesidades del servicio, aplicable a los miembros de la Guardia Civil, en concreto los artículos 84 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil, y el 36 del Real Decreto 470/2019, de 2 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento de destinos del personal de la Guardia Civil, ni en el acto impugnado se motiva en forma alguna la necesidad de cobertura forzosa.
Tras hacer referencia al criterio de esta Sección sobre la especificidad y excepcionalidad de esta forma de cobertura de vacantes, señala que la asignación del destino viene condicionada y determinada por la participación del actor en el curso de especialización en intervención de armas en virtud de la reserva de plazas de intervención de armas ubicadas en Cataluña, prevista en los artículos 43.2 del Real Decreto 131/2018 de 16 de marzo que permite, cuando las necesidades del servicio lo requieran la designación motivada de asistentes de forma directa, quienes deberán concurrir a Ios mismos con carácter obligatorio; y en el 24.4 de la Orden PCI 349/2019, de 25 de marzo, sobre Enseñanza de Perfeccionamiento y de Altos Estudios Profesionales en la Guardia Civil. También esta es la razón por la que se dirigieron comunicaciones al actor, así como a los demás miembros de la Guardia Civil destinados en Cataluña que habían superado el curso, para que manifestaran sus preferencias dentro de las que les correspondían, negando reconocer derecho a indemnización alguna a favor del actor.
SEGUNDO.- El recurso de apelación se sustenta, en la errónea interpretación de las bases de la convocatoria al curso de especialización, ya que la participación en dicho curso en ningún caso llevaba aparejada la asignación de destino forzoso en Cataluña, sentencia que no entra a analizar los fundamentos y argumentos invocados en el escrito de demanda, en particular el carácter ilegal el destino forzoso y la falta de motivación de las necesidades del servicio alegadas.
Considera que se infringe el artículo 84 de la Ley 29/2014, que exige que la asignación de un destino forzoso se adopte por el Ministro del Interior de "forma motivada" y cuando "necesidades del servicio" lo aconsejen y el artículo 36 del Real Decreto 470/2019 que aclara que la asignación de destinos por necesidades de servicio tiene "carácter extraordinario", volviendo a resaltar que tiene que adoptarse dicha decisión "de forma motivada".
El apelante insiste, asimismo, en sus alegaciones sobre la pendencia de la resolución de un procedimiento de provisión ordinaria de vacantes, en el que podría haberse incluido el puesto al que fue destinado forzosamente, lo que muestra la inexistencia de necesidades del servicio para acordar dicho destino forzoso, como igualmente lo evidenciaría el hecho de encontrarse el puesto cubierto en comisión de servicios por el actor, así como la falta de anuncio de la vacante en los dos concursos de méritos de 2021 y en el primero de 2022, cuando resultaba obligada dicha convocatoria al menos una vez cada semestre natural.
Se reitera también la procedencia de la indemnización pedida para caso de estimarse la pretensión principal del recurso. Y se discute la imposición de costas en la instancia.
La apelada, por su parte, rechaza la objetada incongruencia por defecto denunciada por el apelante, al contener la sentencia un pronunciamiento concreto sobre las pretensiones de aquel, con examen, además, del conjunto de alegaciones empleadas, descartando asimismo la insuficiente motivación de la resolución administrativa recurrida, por referencia a su carácter sucinto e "in aliunde", de acuerdo con el contenido de lo informado en sede administrativa, afirmando igualmente la concurrencia del presupuesto sustantivo exigido por la normativa aplicable, es decir, la existencia de los requisitos exigidos en el artículo 36 del Real Decreto 470/2019, por el que se aprueba el Reglamento de destinos del personal de la Guardia Civil.
Asimismo, se opone a la pretensión de condena al pago de la indemnización de 30.000 euros, pedida por el apelante con fundamento en el daño moral sufrido por la nulidad de la resolución recurrida, y a la impugnación de la condena en costas al haberse seguido el criterio del vencimiento objetivo previsto en al artículo 139 LJCA.
TERCERO.- Da da la identidad de este asunto con el resuelto por sentencia de esta misma Sección de 27 de septiembre de 2023 (apelación 39/2023), vamos a seguir el mismo criterio por unidad de doctrina.
Sobre el tratamiento jurídico de los destinos forzosos en la Guardia Civil, dijimos en dicha sentencia que tras consagrar el principio de la provisión de destinos conforme a los principios de mérito, capacidad y antigüedad ( artículo 75.2), a través de los procedimientos de libre designación, de concurso de méritos o de provisión por antigüedad ( artículo 77.1), previendo su asignación «. con carácter voluntario, forzoso o anuente, con arreglo a lo que reglamentariamente se establezca.» ( artículo 80), la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil, establece bajo la rúbrica de «asignación de destinos y ceses por necesidades del servicio.», que «...el Ministro del Interior podrá, de forma motivada, cuando necesidades del servicio lo aconsejen, destinar o acordar el cese en un destino o denegar su adjudicación.» (artículo 84).
Tales previsiones encuentran su desarrollo en el Reglamento de destinos del personal de la Guardia Civil, aprobado por Real Decreto 470/2019, de 2 de agosto, estableciendo que «..el Ministro del Interior, excepcionalmente, y de forma motivada, podrá asignar un destino a quien reúna los requisitos para ocuparlo cuando lo requieran las necesidades del servicio, basadas en la exigencia de cobertura de un puesto orgánico que por la especial relevancia de mando, orgánica o técnica, su asignación sea determinante para la operatividad o el normal funcionamiento de la unidad afectada, y siempre que, por razones de oportunidad o urgencia, tales necesidades de cobertura no hayan podido, o no puedan, ser atendidas mediante los procedimientos ordinarios..» (artículo 36.1), añadiendo a ello que «...la asignación de estos destinos no estará sujeta a publicación previa de la vacante, tendrá carácter forzoso, y el tiempo mínimo de permanencia en los mismos no podrá ser superior a un año.» (artículo 36.2).
La sentencia de esta Sección de 15 de noviembre de 2017 (apelación 285/2017), recopila sus anteriores decisiones sobre este procedimiento de asignación de destinos, como mención de la sentencia de 18 de enero de aquel mismo año (apelación 134/2016), según la cual, aun siendo cierto «...que esta facultad tiene un carácter excepcional en cuanto supone una alteración del régimen normal de provisión de puestos de trabajo, (..) ello no impide su procedencia cuando concurran causas suficientes que la justifiquen y el órgano judicial únicamente puede entrar en la comprobación de la existencia de la causa que se alega, así como en el dato de que la alegada sea en principio adecuada a la finalidad que se pretender extraer de ella, pero no puede entrar en la consideración de su suficiencia, es decir, no se puede variar el criterio de la autoridad administrativa respecto a la adecuación del funcionario para cubrir el destino que solicita por cuanto es ésta quien tiene la capacidad y conocimiento adecuado para determinarlo..». Se citaba también la sentencia de 22 de marzo de 2017 (apelación 161/2016) al declarar que los preceptos mencionados (concretamente los del Reglamento de Reglamento de Provisión de Destinos de 2001, de contenido sustancialmente coincidente con los del hoy vigente) se desprende el otorgamiento a la Administración de «...la facultad de alterar el régimen normal de provisión de destinos cuando concurran causas suficientes que la justifiquen, por lo que el control jurisdiccional de estas actuaciones administrativas quedan circunscritas a valorar los elementos reglados, la concurrencia en el caso concreto de causas suficientes que justifiquen el ejercicio por la Administración de dicha facultad y la existencia de una adecuada motivación, que sea racional y no arbitraria». Se recordaba asimismo el Auto del Tribunal Constitucional 323/1996, de 11 de noviembre, cuando afirmaba que «...un número de la Guardia Civil no goza ni de la inamovilidad absoluta de los miembros del Poder Judicial, ni de la relativa propia de otros funcionarios, sino que su propia operatividad está en función de las necesidades del servicio a los efectos de que se produzca un cambio de destino».
Por lo tanto, según se concluía en aquella sentencia de 15 de noviembre de 2017, «.la asignación de destinos -y el cese -por necesidades del servicio de un número de la Guardia Civil, por razones suficientemente razonadas, es una manifestación del principio de disciplina y operatividad que rige tal Instituto armado, tratándose de un destino forzoso en el que la permanencia se limita a un año frente a los destinables forzosos referidos en el artículo 26 del reglamento.»
CUARTO.- Co nsidera el apelante que la sentencia ha realizado una errónea interpretación de las bases de la convocatoria pues la participación en el curso de especialización en ningún caso llevaba apareja la asignación de destino forzoso en Cataluña, en la Intervención de Armas y Explosivos de Tortosa, que ocupaba en ese momento en comisión de servicios. En primer lugar, porque nada de eso se indicaba en la convocatoria y en segundo lugar porque la asignación de un destino forzoso debe ir necesariamente vinculada al cumplimiento de los requisitos establecidos en los artículos 84 de la Ley 29/2014, 36 del reglamento.
Reproducimos al respecto el razonamiento de la sentencia de 27 de septiembre de 2023 (apelación 39/2023), referida a la misma resolución impugnada en la instancia y con la misma defensa procesal:
« Pues bien, sobre este particular debe tenerse en cuenta que, en efecto, por resolución de 1 de febrero de 2022, se concedió al recurrente la aptitud en la especialidad correspondiente al haber finalizado con aprovechamiento el mencionado curso, cuya convocatoria, realizada por resolución de 15 de abril de 2021, establecía lo siguiente (artículo 9):
"a) El personal que supere el curso podrá ser destinado con carácter voluntario, anuente o forzoso a las Unidades de la especialidad correspondiente, de conformidad con el Reglamento de destinos del personal de la Guardia Civil, aprobado por RD 470/2019, de 2 de agosto (BOE nº 185, de 3 de agosto), donde sea de aplicación los conocimientos adquiridos.
b) El periodo de servidumbre de este curso será de cuatro (4) años.
c) Igualmente, el personal que supere el curso no podrá solicitar algún otro curso de acceso a especialidad en el plazo de dos (2) años.".
La convocatoria preveía también la reserva de un determinado número de plazas para las distintas fases del curso.
Así las cosas, como dice el apelante, aquellas previsiones de la convocatoria del curso solo indican que quienes lo superaran podían ser destinados a las unidades de la especialidad correspondiente con carácter voluntario, anuente o forzoso, más ello siempre de conformidad con el Reglamento de Destinos, es decir, sin excluir en estos casos las exigencias allí impuestas al destino forzoso sobre la justificación de las necesidades del servicio y sobre la improcedente atención de tales necesidades a través de los procedimientos de provisión ordinaria. Nótese además que aquellas previsiones de la convocatoria se refieren al todo el personal que llegase a superar el curso y no solo a aquellos funcionarios que se acogieron a la reserva de plazas para Cataluña.
Se descarta así la argumentación mantenida en este sentido por la Sr. Abogada del Estado sobre la limitación del destino a las plazas situadas en la zona a la que se aplicó la reserva de puestos en el curso de la especialidad, restricción esta que, como se ha visto, no puede encontrarse en las bases de la convocatoria del curso que se trata, ni tampoco puede hallarse en las normas reglamentarias que se ocupan de la regulación de los cursos, concretamente en el Reglamento de Ordenación de la Enseñanza de la Guardia Civil, aprobado por Real Decreto 131/2018, de 16 de marzo, limitado a establecer la posibilidad de designar motivadamente asistentes a los cursos de forma directa "..cuando las necesidades del servicio lo requieran.." (artículo 43.2 ), o en la Orden de 25 de marzo de 2019, sobre la Enseñanza, de Perfeccionamiento y de Altos Estudios Profesionales en la Guardia Civil, cuando prevé la posibilidad de reservar plazas con carácter general sin superar el 50 por ciento de las ofertadas, para que el personal de determinadas unidades concurra a cursos de especialización". cuando fuera necesario, por necesidades del servicio y de forma motivada." (artículo 24.4).
Una cosa es que con la reserva del curso a determinados funcionarios se consiga favorecer en cierta medida la cobertura de las Intervenciones de Armas y Explosivos en la zona de reserva, precisamente, según se hizo en el caso en atención al más bajo índice de provisión en la zona respecto del resto del territorio nacional (según puede verse en el documento 1 de la demanda), y otra muy distinta que, además, quienes se beneficiaron de dicha reserva no puedan aspirar a la provisión de plazas fuera la correspondiente zona, sobre lo que nada indican ni las reglas de la convocatoria del curso ni las normas que lo regulan, como sin duda sería necesario al exceptuarse con ello los principios básicos de la provisión de puestos, sin perjuicio, claro está, del empleo a ese fin de las previsiones establecidas para la asignación de destinos forzosos, que, como se verá, podría sustentarse en necesidades del servicio coincidentes con aquellas.»
[...] «En cualquier caso, en el supuesto que se examina concurren sin duda circunstancias más que suficientes para mostrar la existencia de aquellas necesidades del servicio, tal y como, en efecto, explica la propuesta de resolución emitida, incorporada al citado escrito de 8 de agosto de 2022, y ello por cuanto que, como allí se decía, "..históricamente las Intervenciones de Armas y explosivos (IAE,s) de la zona de Cataluña han estado afectadas por un problema de cobertura de su personal que se ha visto agravado en los últimos años, llegando hasta el punto de que, en la actualidad, el grado de ocupación de estas unidades se sitúa en el 62% (existiendo 106 vacantes sin ocupar, de las 276 dotaciones existentes). Esta situación de falta de personal, ya de por sí acuciante, se ve notablemente agravada en los periodos estivales y en otras fechas en las que suele hacerse uso de vacaciones y permisos.".
Como se ha dicho, la propia reserva de plazas para el curso de especialización en armas y explosivos, partía de la existencia de aquellas mismas necesidades del servicio, ello además, según lo indicaba también la mencionada propuesta, al referirse a la reserva de plazas en el curso de especialización como medida adoptada también "..para tratar de paliar la situación expuesta..", y lo cierto es que el recurrente participó en dicho curso, beneficiándose de dicha medida y admitiendo, por lo tanto, la realidad de las circunstancias en que se basaba (aquellas necesidades del servicio), que, consecuentemente, no puede ahora cuestionar.
Más concretamente, de acuerdo con lo argumentado por la demandada, la falta de convocatoria de la plaza del recurrente en anuncios de vacantes en 2021 vendría motivada por la pendencia en ese momento del procedimiento relativo al curso de habilitación de la especialidad exigida, lo que mantenía la situación de falta de peticiones de destino en Cataluña.
Por otro lado, puesto que, de acuerdo con el contenido de las actuaciones traídas a la Sala, no es posible saber si al tiempo del conferirse al recurrente la habilitación para concurrir a la especialización (incluida en el Boletín Oficial de la Guardia Civil de 15 de febrero de 2022; documento 8 de la demanda), había sido ya publicada la convocatoria del primer semestre de 2022, tampoco puede saberse si el actor pudo o no concursar en ese momento ni se sabe si entre las vacantes ofrecidas se incluyeron o no alguna en Cataluña, como sucedió precisamente en el segundo concurso de ese año 2022, en el que, como se dirá, el recurrente pudo solicitar una plaza en Vic, distinta de la que ya cubría en comisión de servicios.
En fin y según lo ya visto, el Reglamento de Destinos de la Guardia Civil establece claramente que ".la asignación de estos destinos no estará sujeta a publicación previa de la vacante." (artículo 36.2 ), lo que permite dar cabida sin esfuerzo a supuestos como el que ahora se trata, en el que, según se sabía con bastante anterioridad, la necesidad presentada no podía atenderse a través de los procedimientos ordinarios.»
Aclarar únicamente que la referencias en la sentencia al informe de 22 de febrero de 2021 (fecha de validación electrónica), es el mismo informe de 8 de febrero de 2021 (fecha del documento) que en la sentencia reproducida se dice de 8 de agosto.
Y continua la sentencia:
« El apelante alega que el puesto que le fue asignado no estaba vacante al encontrarse provisto por él mismo en comisión de servicios, mecanismo de provisión este de carácter temporal que, sin embargo, no lleva consigo el cese en el destino definitivo (así lo dice el artículo 40.1 del Reglamento de Destinos de la Guardia Civil ) ni, por lo tanto, conlleva la provisión definitiva del puesto ocupado temporalmente, de modo que, por lo tanto, en el supuesto examinado el destino asignado al apelante se encontraba vacante, no existiendo inconveniente en su asignación definitiva, bien por el procedimiento ordinario de concurso como por el de destino forzoso. »
[...]
«A pesar de lo que insiste en argumentar el apelante, tampoco es posible cuestionar el segundo de los presupuestos exigidos para el destino forzoso, consistente, según el Reglamento de Destinos de la Guardia Civil, en que "por razones de oportunidad o urgencia, tales necesidades de cobertura no hayan podido, o no puedan, ser atendidas mediante los procedimientos ordinarios." (artículo 36.1 ).
Como expone la mencionada propuesta del Jefe del Mando de Operaciones, asumida por la resolución recurrida, la problemática expuesta, es decir, el reducido nivel de cobertura de puestos en las Intervenciones de Armas y Explosivos en Cataluña," ha tratado de remediarse a través de los medios ordinarios de provisión de destinos mediante el anuncio de las vacantes existentes que, al haber quedado desiertas, no han conseguido resolver el problema.". Se ponía de ejemplo la última convocatoria de anuncio de vacantes, en las que se habían anunciado 69 vacantes de Guardia Civil y solo se habían cubierto 25.
Se preveía ya en aquel momento una nueva convocatoria de vacantes mediante procedimiento ordinario, que además de presumirse de resultados similares a los anteriores, no habría de producirse sino hasta "..principios del mes de septiembre y la incorporación del personal a su nuevo destino no se produciría hasta comienzos del 2023.".
El acierto de la determinación administrativa sobre este extremo se confirma precisamente por la decisión del actor de participar en el procedimiento ordinario de concurso iniciado (con anterioridad a la resolución de destino forzoso), solicitando hasta nueve plazas, todas ellas fuera de Cataluña, salvo la última en orden de preferencia, una precisamente en Vic.
Además, de la proporcionalidad de la medida adoptada da cuenta de nuevo la propuesta emitida, al referirse al mantenimiento de la provisión por concurso de méritos de aquellos destinos en los que, de acuerdo con los sondeos previos realizados, existiera concurrencia de intereses sobre las vacantes (es decir, más posibles peticiones que vacantes).
En consecuencia, tampoco en este aspecto puede cuestionarse la solución alcanzada en la primera instancia.»
En este asunto, el recurrente solicitó destinos en 8 intervenciones de Armas distintas, de las que 7 son de fuera de Cataluña y sólo una (la única que se solicita con carácter forzoso, en Igualada, Cataluña) y mediante la resolución de 9 de septiembre de 2022, con anterioridad a que se resolviera el anuncio de vacantes, dadas las circunstancias excepcionales y las necesidades del servicio expuestas en el citado informe del Mando de Personal, es destinado a la IAE de Tortosa (Cataluña) donde estaba destinado en comisión de servicios y donde había mostrado su primera preferencia, que se respetó.
QUINTO.- También en dicha sentencia se da respuesta a la alegación que también se hace en este caso sobre la falta de motivación de la resolución recurrida, razonando:
« Es más cierto, sin embargo, que la resolución recurrida mencionaba aquellas "..necesidades de personal en las Intervenciones de Armas y Explosivos de la Zona de Cataluña..", como fundamento de la propuesta del "..Excmo. Sr. Teniente General, Jefe del Mando de Operaciones.." para "..cubrir las vacantes existentes en el empleo de Sargento 1º o Sargento, Cabo 1º y Guardia Civil, con personal que posea las aptitudes adecuadas a estos puestos de trabajo..", ello, por tanto, con mención expresa de aquella propuesta, que, en efecto, puede encontrarse en el repetido escrito de 8 de agosto de 2022, en el que se mencionaba y hacía suya la propuesta de asignación de destinos "..del Teniente General, Jefe del Mando de Operaciones..", "..valoradas las circunstancias excepcionales y las necesidades del servicio que concurren..", expresadas en el resto del citado escrito en los términos que seguidamente se dirán.
Por tanto, esta propuesta, que se mencionaba expresamente en la resolución recurrida, le servía de motivación in aliunde de acuerdo con las exigencias impuestas a este fin por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (artículo 88.6 ), dada la expresa aceptación en su texto de la propuesta emitida por aquel mando y las razones en que esta se basaba.»
SEXTO.- So bre la condena en costas de la sentencia de instancia, la misma remite al artículo 139.1 de la LJCA al desestimarse el recurso.
Dicho artículo 139, apartado 1 LJCA, tras la modificación por Ley 37/2011, de 10 de octubre, como bien dice el Abogado del Estado, viene a instaurar el principio del vencimiento objetivo en materia de costas, disponiendo: « En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.» Y es indudable que dicho artículo 139, tras la Ley 37/2011, obliga a aplicar el criterio del vencimiento para efectuar un pronunciamiento en costas, como razona la reciente sentencia del TS, Sala Tercera (Sección Séptima), de 18 de enero de 2016, recurso de casación 2290/2014, razonando: «Atendida la fecha de interposición del recurso contencioso de 8 de octubre de 2013 es claro que el tribunal a quo debió aplicar el criterio del vencimiento para efectuar un pronunciamiento en costas...»
Es también claro que no estamos en este supuesto en la excepción a la obligación legal de imposición de costas, pues el Juez a quo no aprecia ninguna duda de hecho o de derecho, sino la desestimación de las pretensiones de la demanda de anulación y de indemnización.
SÉPTIMO.- De cuanto antecede, el recurso debe desestimado, y ello, de acuerdo con lo establecido al respecto por la Ley Jurisdiccional (artículo 139.2), consideradas las circunstancias concurrentes en el caso, por seguir el precedente señalado, no se hace un especial pronunciamiento sobre el pago de las costas causadas en esta instancia.
