Sentencia Contencioso-Administrativo 56/2023 Audiencia Nacional. Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 10, Rec. 193/2022 de 27 de marzo del 2023

PRIMERO. - A la vista del expediente administrativo se consideran acreditados los hechos, relevantes para dar respuesta a las cuestiones controvertidas, siguientes:

-Doña Gregoria pertenece a la Carrera Fiscal y trabajó como ABOGADO FISCAL en la Fiscalía Provincial de Madrid, en la Fiscalía de Área de Alcalá de Henares, desde el 9 de julio del 2015 y hasta el 18 de febrero de 2021, que tomó posesión como FISCAL DE LA SEGUNDA CATEGORIA en la Sección Territorial de Pozuelo-Majadahonda de la Fiscalía Provincial de Madrid.

-Durante el referido período ha desempeñado exactamente las mismas funciones, en idénticas condiciones y con las mismas obligaciones y dedicación que el resto de fiscales de segunda categoría destinados en la citada Fiscalía de Área.

-El trabajo de la Fiscalía se distribuye entre los fiscales que la integran sin tener en cuenta su categoría.

-Doña Gregoria, que ostentaba la tercera categoría, ha venido percibiendo el complemento de destino correspondiente a la misma, que es inferior al que perciben sus compañeros de segunda categoría, pese a realizar las mismas funciones que ellos.

-Mediante las oportunas solicitudes se le ha reconocido el derecho a percibir el complemento de destino correspondiente a la segunda categoría en los siguientes períodos: por auto de 16 de marzo de 2022 del Juzgado Central n. 4, desde el 10.7.2015 hasta el 9.7.2019; por resolución de la Dirección General, de 4.4.2022, desde el 18.02.2021 hasta el 24.03.2022y en la resolución de la Dirección General, de 19.10.2022, desde el 25.3.2022 hasta el 23.9.2022. Luego en el período comprendido entre el 10.7.2019 y el 18.2.2021, que ahora reclama, no se le ha abonado dicho complemento.

-El 06/09/2022, presenta en el Ministerio un escrito solicitando "1. "Que se reconozca mi derecho a percibir en mi nómina mensual el complemento de destino regulado en los artículos 3.3 a), 5 y 13.1 y en el Anexo V.2, grupo 3, bajo la rúbrica "resto de fiscales de segunda categoría, salvo coordinadores" de la Ley 15/2003, de 26 de mayo, reguladora del régimen retributivo de las carreras judicial y fiscal. Y ello por: a) Ejercer mis funciones en Alcalá de Henares (Madrid); destino clasificado dentro del Grupo 3 de población de la referida Ley de régimen retributivo de las carreras judicial y fiscal. b) Ser mis funciones de trabajo a realizar exactamente idénticas a las del resto de compañeros de segunda categoría destinados en la misma Fiscalía de Área de Alcalá de Henares (Madrid). 2. Que, en consecuencia de lo anterior, y al ser ello de justicia, se me abonen los atrasos derivados del reconocimiento del derecho a percibir el complemento de destino referido con efectos desde el 10 de julio de 2019 hasta 16 febrero de 2021, sin perjuicio de los que se devenguen ulteriormente desde la presentación de este escrito y hasta la efectiva satisfacción del complemento mensual de destino por nómina".

- En fecha 11/11/2022, la Directora General para el Servicio Público de Justicia, por delegación de la Ministra, dicta resolución acordando desestimar la solicitud.

Llegamos con ello a este recurso en el que la parte actora pretende que se dicte sentencia estimando el recurso interpuesto, anulando la resolución impugnada y reconociendo su derecho a percibir el complemento de destino previsto en el artículo 3.3 a) y artículo 5, anexo V.2. grupo 3, de la ley de retribuciones, correspondiente al resto de fiscales de segunda categoría, salvo coordinadores, alegando que al efectuar igual trabajo que el de sus compañeros de segunda categoría le corresponde el complemento de destino para esas específicas funciones.

La defensa de la Administración demandada solicita la inadmisión del recurso o subsidiariamente su desestimación, alegando que le corresponde el complemento correspondiente a su categoría puesto que no realiza todas las funciones encomendadas a los de segunda.

SEGUNDO.- El Abogado del Estado considera en primer lugar que el recurso es inadmisible corque la parte actora pudo solicitar el abono del complemento en el período que ahora pretende, al solicitar anteriormente la extensión de efectos.

Ampara su petición en lo dispuesto en el artículo 400.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, -que establece:" De conformidad con lo dispuesto en al apartado anterior, a efectos de litispendencia y de cosa juzgada, los hechos y los fundamentos jurídicos aducidos en un litigio se considerarán los mismos que los alegados en otro juicio anterior si hubiesen podido alegarse en éste".

No compartimos esta opinión porque el precepto se remite expresamente a su apartado anterior donde se refiere al supuesto de que " lo que se pida en la demanda pueda fundarse en diferentes hechos o en distintos fundamentos o títulos jurídicos, habrán de aducirse en ella cuantos resulten conocidos o puedan invocarse al tiempo de interponerla, sin que sea admisible reservar su alegación para un proceso ulterior", circunstancia que no concurre aquí, por cuanto el anterior proceso al que se refiere es la solicitud de extensión de efectos de una sentencia estimatoria de otro juzgado, procedimiento cuyo ámbito cognitivo es diferente al correspondiente a la reclamación del derecho a la percepción del complemento, puesto que en aquél no puede discutirse el derecho, sino única y exclusivamente la identidad de supuestos, el ámbito temporal y la competencia judicial.

No puede por ello predicarse el efecto de cosa juzgada respecto de la solicitud ahora deducida que, como reconoce el Ministerio en su solicitud, abarca un período diferente.

Dicho esto entramos a examinar el fondo de la cuestión, anticipando ya que vamos a mantener el criterio recogido en sentencias anteriores, porque no se ha realizado alegación alguna en el proceso que nos permita variarlo.

TERCERO. - La Ley 15/2003, de 26 de mayo, reguladora del régimen retributivo de las carreras judicial y fiscal describe en su artículo tercero el contenido de las retribuciones fijas de dichos colectivos profesionales distinguiendo entre retribuciones básicas y retribuciones complementarias. Las primeras vienen integradas por el sueldo y la antigüedad, mientras que las segundas incluyen los siguientes conceptos: el complemento de destino y el específico.

En el artículo 5 se regula el complemento de destino, en los siguientes términos-."... 1. El complemento de destino correspondiente a cada plaza de juez o magistrado se cuantificará en atención a los siguientes criterios:

a) El grupo de población en el que se integra.

b) Las condiciones objetivas de representación vinculadas al cargo desempeñado, y

c) Otras circunstancias especiales asociadas al destino.

2. Las cuantías del complemento de destino para cada plaza de juez o magistrado se recogen en el anexo 11 de esta ley...".

Por su parte, el artículo 13.1 de la Ley, cuya rúbrica es "Retribuciones de los Miembros de la Carrera Fiscal" dispone:" Los miembros de la Carrera Fiscal serán retribuidos con arreglo a lo establecido en los capítulos I, II y IV del título I de esta Ley. Las cuantías de las retribuciones básicas y de los complementos de destino y específico se determinan en los Anexos IV, V y VI de esta Ley".

El Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-administrativo Sección 7ª, se ha pronunciado en diferentes ocasiones sobre esta misma cuestión planteada por otros fiscales, manteniendo la doctrina que se enuncia en la sentencia 553/2017 de 16 Oct. 2017, Rec. 222/2016, en los siguientes términos: "...Nos interesa destacar, en cualquier caso, que el complemento de destino que han de percibir los miembros en activo de la Carrera Fiscal, como componente esencial de sus retribuciones complementarias que es, se configura en nuestro Derecho como un concepto retributivo de naturaleza objetiva, ajeno a todo matiz subjetivo derivado de la persona titular del puesto o que lo desempeña y basado, por contra, en el propio desempeño de un concreto puesto de trabajo que lo tenga reconocido, y en la cuantía en que lo esté, por presentar alguna de las características previstas por la norma.

Esta configuración del complemento de destino arranca ya de las previsiones contenidas en la Ley 30/1984, de 2 de Agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, que estructuró la carrera administrativa en función del desempeño de los puestos de trabajo y de la definición de sus características en la correspondiente relación de los mismos, modificando el sistema de retribuciones al objeto de dar una importante primacía al componente retributivo que va ligado al desempeño de un concreto puesto de trabajo.

Esta normativa, en su artículo 23 (como luego dispuso el artículo 22 de la Ley 7/2007, de 12 de Abril, que aprobó el Estatuto Básico del Empleado Público, y hoy establece el artículo 22 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de Octubre, que aprobó el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público), distinguía las retribuciones básicas de las complementarias y, dentro de éstas y en lo que ahora interesa, configuró el complemento de destino como el correspondiente al nivel del puesto de trabajo que se desempeñe, dibujando el complemento específico como el destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad, disponiendo, además, que en ningún caso podrá asignarse más de un complemento específico a cada puesto de trabajo. La Ley de que se viene haciendo mención era básica de la función pública, y a sus normas se fueron adaptando el régimen retributivo de los distintos grupos funcionariales y de otros grupos o colectivos profesionales asimilados a ellos en materia retributiva.

En el supuesto que se somete a nuestra consideración lo que se plantea es, en esencia, un problema de equiparación retributiva consistente en que, acreditado que la hoy actora, como ya expusimos en el Fundamento de Derecho precedente, pese a ocupar formalmente una plaza de Fiscal de Tercera Categoría (Abogado Fiscal) en la Fiscalía Provincial de Málaga, en el período objeto de reclamación ha desempeñado idénticos cometidos profesionales, en todo punto coincidentes, con los llevados a cabo por los Fiscales de Segunda Categoría destinados en la propia Fiscalía Provincial de Málaga, y en concreto en la sección penal de la fiscalía provincial de Málaga, al punto que desempeña exactamente las mismas funciones que éstos, en iguales condiciones, con las mismas obligaciones y dedicación, con la única diferencia de que los Fiscales con los que se compara están adscritos formalmente a plazas de Fiscales de Segunda Categoría de la indicada Fiscalía Provincial, resulta ajustado a derecho, o no, que la cuantía que mensualmente percibe por el concepto retributivo "complemento de destino", la señalada en la Ley 15/2003 para la Tercera Categoría de Fiscales, sea distinta, y sensiblemente inferior, a la que contemplan los artículos 3.3.a ) y 5 y el Anexo V.2 Grupo 2, de la indicada Ley 15/2003, por ser la aplicable al destino en la ciudad de Málaga y a la Segunda Categoría de Fiscal de la Fiscalía de dicha localidad, que es la que perciben los compañeros con los que se establece la comparación y se pretende la equiparación retributiva.

Para resolver la disyuntiva expuesta es preciso hacer mención al hecho de que consolidada doctrina Jurisprudencial ha venido afirmando, desde antiguo, que el desempeño por los funcionarios públicos de idénticos cometidos o funciones que los asignados a un puesto distinto del que se sirve a tenor del oportuno nombramiento determina el derecho a percibir los complementos de destino y específico asignados a dicho puesto por cuanto, de otro modo, se produciría un trato discriminatorio carente de justificación y contrario a los artículos 14 y 23.2 de la Constitución.

En otras palabras, nuestro Tribunal Supremo ha venido destacando, en infinidad de ocasiones, que cuando se acredita que en unos puestos de trabajo se realizan los mismos cometidos que en otros, con independencia del nivel que les corresponde a cada uno de ellos, los principios de igualdad, mérito y capacidad exigen reconocer el derecho a percibir las mismas retribuciones complementarias [cfr., Sentencias del Tribunal Supremo de 3 de Octubre de 2001 ( casación 6331/1998), de 22 de Septiembre de 2003 ( casación 140/1998 ) y de 8 de Marzo de 2005 ( casación 1066/2001)].

Es más, el propio Tribunal Supremo en Sentencias de 16 de Febrero de 2004 (casación 6688/1998) y 28 de Junio de 2004 (casación 3266/1999), después de declarar que no es objetivo ni razonable diferenciar a través de los complementos de destino y específico unos puestos de trabajo que tienen el mismo cometido, destaca que la consideración que merece ese trato desigual injustificado no puede reducirse a una mera irregularidad administrativa compatible con las exigencias del artículo 23.2 de la Constitución y con el derecho fundamental que reconoce a acceder y a permanecer en la función pública en condiciones de igualdad con los requisitos que señalen las leyes.

Resumiendo su doctrina el Alto Tribunal ha destacado, entre otros, en su reciente Auto de fecha 1 de Abril de 2017 (recurso 798/2017), admitiendo el recurso de casación interpuesto contra una Sentencia dictada por esta propia Sección en asunto análogo al hoy analizado, que la doctrina reiterada de la Sala III del Tribunal Supremo sobre la cuestión, puede resumirse en los siguientes términos: "a identidad de funciones y cometidos, idénticas retribuciones complementarias, con independencia del nombramiento formal para un puesto de trabajo distinto del que efectivamente se desempeña".

En base a todo ello, y en función de los presupuestos fácticos que ya hemos expuesto sobradamente, consideramos que debe estimarse el presente recurso contencioso-administrativo pues, tal y como hemos indicado hasta la saciedad en infinidad de Sentencias que por conocidas obviaremos reseñar, con arreglo a la normativa citada, y a la doctrina Jurisprudencial expuesta, el elemento decisivo para generar el derecho a percibir la retribución complementaria hoy reclamada (complemento de destino), y en la concreta cuantía en que se hace, lo constituye la efectiva prestación de las funciones correspondientes asignadas a un concreto puesto de trabajo que la tenga atribuida, que son las que lo definen en su contenido funcional, pero nunca, en nuestra opinión, la mera voluntad unilateral de la Administración en llevar a cabo un nombramiento definitivo pues, y en caso contrario, se podría dar lugar a un enriquecimiento injusto por parte de ésta que se verá beneficiada por el desempeño, por parte de un funcionario concreto, de un puesto de trabajo determinado sin que, en contrapartida, ésta tuviera que abonar las retribuciones complementarias asignadas al mismo sino unas inferiores ya que el derecho a la percepción de un determinado complemento de destino, en cuanto complemento retributivo vinculado a un concreto puesto de trabajo, no es sino consecuencia del efectivo desempeño del mismo, definido por las funciones que lo configuran, y no de un eventual nombramiento formal para cubrirlo...".

El Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso administrativo, viene manteniendo una línea de interpretación bien definida en torno a la cuestión de la igualdad salarial, en el ámbito de la función pública, cuando se desempeñan las mismas funciones, recogida, entre otras muchas en la sentencia dictada por su Sección 4ª el 16 de julio de 2019 (RO STS 2689/2019-ECLI:ES:TS:2019:2689), en la que afirma, "...CUARTO.- El juicio de la Sala. Pérdida de objeto del recurso de casación.

Nos dice el auto de admisión que la cuestión en la que ha advertido la Sección Primera de esta Sala interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la misma que ya apreció en el recurso de casación n.° 874/2017.

Pues bien, hemos tenido ocasión de pronunciarnos ya sobre ese recurso de casación n.º 874/2017 en nuestra sentencia n.° 52/2018, de 18 de enero, y hemos aplicado el mismo criterio seguido en ella en las posteriores sentencias n.° 1131/2018, de 3 de julio (casación n.° 4990/2016) y n.° 605/2019, de 7 de mayo (casación n.° 1780/2018).

En esa sentencia nº 152/2018, respondimos a la cuestión planteada en estos términos:

"Nadie ha discutido en todo el litigio que, efectivamente, existe una jurisprudencia consolidada según la cual al funcionario que acredita la realización de las funciones de un puesto de trabajo distinto del suyo y con retribuciones complementarias superiores se le deben satisfacer los complementos de destino y específico del que efectivamente ha desempeñado. Esa jurisprudencia no ha considerado que el significado del nombramiento en el que se detiene el escrito de oposición impidiera dar igual trato retributivo a quien realice iguales cometidos. El mismo hecho de que se haya formado y mantenido pone de manifiesto una realidad de la Administración Pública: la existencia de supuestos en que funcionarios realizan cometidos de puestos que no son los suyos o que puestos de trabajo con el mismo contenido funciona! tienen asignados complementos diferentes. Se trata, desde luego, cuando menos de una disfunción, pero es un fenómeno que se ha dado en la medida suficiente para que el Tribunal Supremo haya llegado a establecer esa doctrina.

Asimismo, debe destacarse que es una práctica imputable a la propia Administración, que es la que debe asegurar la correcta provisión de los puestos de trabajo necesarios para el cumplimiento de sus funciones y crear las condiciones en las que no exista la posibilidad o la necesidad de que funcionarios destinados en un determinado puesto realicen las tareas de otro.

No es irrelevante a los efectos del debate planteado la circunstancia de que el artículo 24 del Estatuto Básico del Empleado Público no constituya un obstáculo (...). Sucede (...) que este precepto no establece un número tasado de supuestos en los que cabe retribuir complementariamente más allá de lo que corresponde a su puesto de trabajo a un funcionario. Al contrario, utiliza una cláusula abierta.

Dice así:

"Artículo 24. Retribuciones complementarias.

La cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes leyes de cada Administración Pública atendiendo, entre otros, a los siguientes factores:

a) La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa.

b) La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño en determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo.

c) El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos.

d) Los servicios Extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo".

Es significativo fue diga "entre otros, a los siguientes factores" cuando el artículo 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública, no lo hacía y que bajo sus prescripciones se desarrollase la jurisprudencia que se ha seguido manteniendo y fue, para la Sala de Madrid, ya no permitirían los preceptos de las leyes presupuestarias. Así, pues, el verdadero obstáculo lo ofrecerían únicamente estos últimos que repiten año tras año en el periodo relevante que las tareas concretas que realicen los funcionarios no pueden amparar su retribución diferente a la que corresponde al puesto para el que se les ha nombrado.

Contrastada esa prescripción con el principio de igualdad, concretado ahora en la afirmación de que a igual trabajo debe corresponder igual retribución, no parece representar el impedimento advertido por la Sala de Madrid. La realización de tareas concretas, se supone que de otro puesto mejor retribuido, no es el presupuesto a partir del que se ha formado la jurisprudencia de la que se viene hablando. El dato que ha considerado es, en realidad, el ejercicio material de otro puesto en su totalidad o en sus contenidos esenciales o sustantivos -es la identidad sustancial la relevante- pero a eso no se refiere la norma presupuestaria porque tal desempeño es algo diferente a llevar a cabo tareas concretas. Así pues, mientras que ningún reproche parece suscitar que un ejercicio puntual de funciones de otro puesto no comporte el derecho a percibir las retribuciones complementarias de este último, tal como dicen esos artículos, solución diferente ha de darse cuando del ejercicio continuado de las funciones esenciales de ese ulterior puesto se trata. Mientras que el primero no suscita dudas de que cae bajo las previsiones de los preceptos presupuestarios, el segundo caso, contemplado desde el prisma de la igualdad, conduce al reconocimiento del derecho del funcionario en cuestión a las retribuciones complementarias del puesto que ejerce verdaderamente con el consentimiento de la Administración".

Por lo tanto el dato que permite la aplicación del principio de igualdad retributiva respecto del complemento de destino es "el ejercicio material de otro puesto en su totalidad o en sus contenidos esenciales o sustantivos --es la identidad sustancial la relevante", identidad sustancial que la actora ha acreditado con los documentos emitidos por la Fiscal Jefe de la Fiscalía donde ha prestado los servicios que dan lugar a la reclamación, recogiéndose en la adenda del certificado emitido: "La Sra. Gregoria ha desarrollado en el período antedicho las mismas funciones que los Fiscales de la Segunda Categoría, en términos cuantitativos y cualitativos y conforme a las normas objetivas de reparto aprobadas en Junta General"

Este documento ha sido emitido por la Fiscal Jefe encargada de la distribución del trabajo en la fiscalía, por lo que tiene un pleno valor probatorio respecto de los parámetros tenidos en cuenta para establecerla, así como del contenido concreto de las funciones desempañadas por cada uno de los fiscales adscritos a ellas.

Resulta además que un somero examen de las sentencias dictadas por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en relación con reclamaciones como la que nos ocupa en recursos instados por otros miembros de la Carrera Fiscal, así como las dictadas por estos juzgados evidencia que esta es la forma habitual de distribuir el trabajo en todas ellas.

Como se desprende de lo señalado más arriba, tomado de la sentencia dictada por el Tribunal Supremo parcialmente transcrita, no es necesario que se desempeñen todas las funciones sino el núcleo esencial de las correspondientes a la segunda categoría.

No se produce una derogación de las categorías de la Carrera Fiscal establecidas en la ley por sentencia judicial, como ha manifestado la Abogacía del Estado, puesto que el complemento que se reconoce es el correspondiente a las condiciones objetivas del puesto de trabajo, en concreto al grupo de población en el que se integra; a las condiciones objetivas de representación vinculadas al cargo desempeñado y aquellas otras circunstancias especiales asociadas al destino que pudieran tenerse en cuenta, tal y como se establece en el artículo 5 de la Ley 15/2003, de 23 de mayo, reguladora del régimen retributivo de las carreras judicial y fiscal.

Como dijimos más arriba la resolución administrativa reconoce que el período de tiempo reclamado no ha sido objeto de reconocimiento anteriormente, ni de abono, pero rechaza la procedencia de acoger la reclamación porque "...En este caso, la interesada reclama por un período, desde el 10.7.2019 hasta el 16 de febrero de 2021, en el que todavía no había promocionado a la categoría de Fiscal..." razonamiento que no podemos aceptar por cuanto es contrario a la motivación que lleva al reconocimiento del derecho basada en la igualdad de funciones y con absoluta independencia del rango profesional en la respectiva carrera siendo, precisamente, el presupuesto de la reclamación el ostentar una categoría inferior pero la realización de idéntico trabajo que los de categoría superior.

No procede añadir al reconocimiento del derecho a la percepción del complemento solicitado el interés de demora, porque el importe de la reclamación no se ha concretado todavía, por lo que no podemos hablar de una deuda líquida.

CUARTO.- De lo expuesto en los fundamentos anteriores se desprende que procede la estimación del recurso y el reconocimiento del derecho en los términos contendidos en la demanda, debiendo conforme a lo previsto en el artículo 139.1 de la LJCA, imponerse las costas procesales a la parte demandada que conoce el criterio establecido por el Tribunal Supremo y los Tribunales Superiores de Justicia.

En atención a cuando se ha expuesto, en nombre del REY y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que me otorga la Constitución española: