Sentencia Contencioso-Administrativo 131/2026 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 953/2019 de 10 de marzo del 2026

PRIMERO.-Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Resolución de 30 de septiembre de 2019 del Director General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa, por delegación de la Ministra de Industria, Comercio y Turismo, por la que se acuerda la revocación total de la subvención concedida al proyecto "Estudio de viabilidad para la aplicación de la tecnología BlockChain para la gestión de identidades de pacientes y dispositivos unificada, abierta y securizada en el sector de la salud", por importe de 42.399,00 euros de la subvención concedida al proyecto reseñado, procediendo el reintegro de la cantidad percibida no ejecutada y la exigencia del interés de demora desde el momento del abono de la subvención ( art. 37 1.i) Ley General Subvenciones).

Así mismo, establece los intereses de demora calculados desde el momento del pago de la ayuda hasta la fecha de la resolución que acuerda el reintegro, conforme a los artículos 37.1 y 38.2 de la Ley 38/2003.

La resolución recurrida se fundamenta en los siguientes términos:

"No admitir los gastos de personal de Luis Angel de la empresa KONODRAC S.L. (1.600€) y Borja de la empresa Avascloud S.L. (23.760€), por corresponder éstos a personal autónomo, incumpliendo lo dispuesto en el artículo 8 a) Gastos Subvencionables de la Orden IET/1009/2016 de 20 de Junio por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas a AEI.

Por otro lado, se solicita el reintegro total de la subvención ya que el número de participantes con gasto aceptado no inferior al 10% es menor de tres. Incumpliéndose lo dispuesto en el artículo 6d) de la Orden IET/1009/2016 de 20 de Junio por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas a AEI.manifiesta que no cabe admitir el coste correspondiente a los trabajadores D. Domingo y Dª Mercedes, al no estar contemplado en el artículo 8.a) de la Orden de bases, conforme al cual, estas ayudas sólo subvencionan a los trabajadores autónomos exclusivamente dependientes de la AEI, esto es, aquellos que cumplen los requisitos previstos en el artículo 1 del Real Decreto 197/2009, de 23 de febrero, por lo que concluye que no es un gasto subvencionable.".

SEGUNDO.-En la demanda alega los siguientes motivos impugnatorios frente a la resolución impugnada:

1º) En primer lugar, se indica que adolece de falta de motivación, produciendo indefensión a la parte recurrente.

En segundo lugar, porque la resolución definitiva es incongruente con la propuesta de resolución inicial y fundamenta la decisión de revocación o reintegro total en un sobrevenido motivo (número de participantes inferior al mínimo de tres), de por sí erróneo, material y procedimentalmente, lo que ha impedido la debida contradicción en sede administrativa, generando nuevamente una grave indefensión al administrado.

2º.- La resolución no acepta como "gasto de personal técnico" subvencionable las nóminas de los Sres. Luis Angel y Borja, administradores únicos de KONODRAC y AVASCLOUD, respectivamente, por el hecho de que ambos se ven en la obligación legal de cotizar por el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos, dada su situación societaria. La resolución confunde el trabajo de estos señores con "personal autónomo". En cambio, los Sres. Luis Angel y Borja son técnicos (ingenieros); son una parte de los perfiles propuestos en la Memoria técnica para la ejecución del Proyecto, la cual fue aprobada por el Ministerio; y cobran de sus empresas mediante nómina por tareas técnicas, manteniendo con ellas un vínculo laboral, dando cumplimiento al art. 8 a) de la Orden Bases Reguladoras.

3º.- Aún en la negada hipótesis de que no se aceptara como "gasto de personal técnico" subvencionable los relativos al trabajo de los Sres. Luis Angel y Borja, queda demostrado que el grado de cumplimiento es superior al 60% (concretamente, el 71,01%) y que la actuación desplegada es inequívocamente tendente a la satisfacción de los compromisos de los beneficiarios, por lo que estaríamos en el ámbito del "incumplimiento parcial" del artículo 19 de la Orden Bases Reguladoras y sólo debería reintegrarse el porcentaje de la subvención correspondiente al gasto no aceptado.

En todo caso, no hay vulneración del art. 6.d Orden Bases Reguladoras por cuanto es indiscutido que en el Proyecto han participado, "además de la AEI coordinadora del proyecto, al menos otras dos entidades", con una contribución de cada uno de los participantes no inferior al 10%, que es lo que exige (y no otra cosa) dicho precepto. Es innegable que la participación y contribución de todos ellos en la ejecución del Proyecto ha sido superior al 10%,

Por su parte, el Abogado del Estado se opone a las pretensiones sustanciadas en la demanda, argumentando en lo que al fondo se refiere, que la citada Orden no contempla a este tipo de trabajador como técnico subvencionable, que únicamente permite subvencionar a los trabajadores autónomos dependientes de la AEI.

TERCERO.-En cuanto a la falta de motivación denunciada, debemos tener presente cómo ha sido interpretado este requisito de validez de los actos que se recogía el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (BOE de 27 de noviembre), hoy en el artículo 35 de la Ley 38/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (BOE de 2 de octubre).

El que la ausencia de motivación no puede limitarse a cuestiones exclusivamente formales o de apariencia, pues está directamente vinculada al derecho de defensa, y que debe tener un alcance material y efectivo como ha sido reiteradamente afirmado por la jurisprudencia ( SSTC 155/1988, de 22 de julio, FJ 4 º; 89/1997, de 5 de mayo, FJ 3 º; y 78/1999, de 26 de abril, FJ 2º, entre otras). La ausencia de motivación puede ser un vicio invalidante o bien una mera irregularidad. Nos encontramos en este último cuando, a pesar de ese defecto, el administrado no haya desconocimiento de los motivos y razones en que se funda la decisión administrativa. Dicho de otra forma, debe atenderse a un criterio material en orden a determinar si efectivamente se ha cumplido, o no, la finalidad que exige la motivación de los actos; es decir, si el destinatario ha llegado a conocer las razones de la decisión adoptada por la Administración, evaluando si se le ha situado, o no, en una zona de indefensión, por limitación de su derecho de defensa.

No en vano la finalidad radica en que el interesado pueda conocer con exactitud y precisión el cuándo, cómo y por qué de lo decidido por la Administración, con la amplitud necesaria para la defensa de sus derechos e intereses. Pero también es un presupuesto que permite a los órganos jurisdiccionales el conocimiento de los datos fácticos y normativos en su labor de enjuiciamiento en el control de la actividad administrativa.

Ha de ser suficientemente indicativa, lo que significa que su intensidad y extensión estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione, o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera. Significa que pueda ser sucinta o escueta, sin necesidad de amplias consideraciones, cuando no sean precisas ante la simplicidad de la cuestión que se plantea o de la que se resuelve como apuntaba la STS 14 de diciembre de 2014, recurso 254/2014.

Lo que podemos extraer de la jurisprudencia, es que estamos ante un requisito de los actos administrativos que no puede ser valorado con desapego de la realidad fáctica y jurídica, ni del contexto en el que se produce. La motivación solo puede ser correctamente valorada teniendo en cuenta, no solo el propio contenido del acto, sino el procedimiento en que se dicta, las posibilidades de defensa y reacción que frente a él tiene el administrado, y por último las posibilidades de control de la actividad por parte del órgano jurisdiccional.

Trasladando esta doctrina al supuesto que nos ocupa, el artículo 94.1 del Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de subvenciones, aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, exige que «[E]n el acuerdo por el que se inicie el procedimiento de reintegro, deberán indicarse la causa que determina su inicio, las obligaciones incumplidas y el importe de la subvención afectado [...]»,y así se hizo constar en el acuerdo de inicio.

A continuación, conforme al apartado 4 del citado artículo «[L]a resolución del procedimiento de reintegro identificará el obligado al reintegro, las obligaciones incumplidas, la causa de reintegro que concurre de entre las previstas en el artículo 37 de la Ley [...]».También se cumplió con esta previsión reglamentaria, cuando la resolución por la que se acordaba el reintegro se le explicaban, de manera sucinta los motivos y razones que lo justificaban.

Tampoco podemos pasar por alto, de cara a la motivación, que todo el procedimiento de justificación y control que se llevó a cabo con carácter previo al inicio del reintegro, del que tuvo siempre cumplido conocimiento la actora y durante el que pudo presentar alegaciones a todos los requerimientos e información complementaria solicitada.

No alcanzamos alcanzamos a comprender las críticas que hace la demanda sobre la motivación del acuerdo cuando ha podido defenderse y atacar la resolución impugnada, por motivos de fondo sin restricción alguna, lo que revela que conoció y supo de los motivos y causas del reintegro.

Afirma la demanda que hay incongruencia interna, sin embargo, tampoco puede prosperar este motivo invocado por la demanda. No existe incongruencia ya la propuesta de resolución puede ser modificada por el órgano resolutorio y, en este caso, aunque resulte escueta señala el incumplimiento de la base 6 d) al quedar la participación por debajo de tres las entidades que participan en el proyecto.

Coincidimos con la Administración demandada en que tanto el tenor literal de la resolución, como los términos en los que fueron redactados los informes de verificación impiden aceptar la incongruencia que denuncia la actora.

CUARTOLa normativa aplicable al supuesto enjuiciado es la siguiente:

1) Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Artículo 14: "Artículo 14. Obligaciones de los beneficiarios.

1. Son obligaciones del beneficiario:

a) Cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones.

b) Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.

c) Someterse a las actuaciones de comprobación, a efectuar por el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, así como cualesquiera otras de comprobación y control financiero que puedan realizar los órganos de control competentes, tanto nacionales como comunitarios, aportando cuanta información le sea requerida en el ejercicio de las actuaciones anteriores.

d) Comunicar al órgano concedente o la entidad colaboradora la obtención de otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos que financien las actividades subvencionadas.

Esta comunicación deberá efectuarse tan pronto como se conozca y, en todo caso, con anterioridad a la justificación de la aplicación dada a los fondos percibidos.

e) Acreditar con anterioridad a dictarse la propuesta de resolución de concesión que se halla al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social, en la forma que se determine reglamentariamente, y sin perjuicio de lo establecido en la disposición adicional decimoctava de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

f) Disponer de los libros contables, registros diligenciados y demás documentos debidamente auditados en los términos exigidos por la legislación mercantil y sectorial aplicable al beneficiario en cada caso, así como cuantos estados contables y registros específicos sean exigidos por las bases reguladoras de las subvenciones, con la finalidad de garantizar el adecuado ejercicio de las facultades de comprobación y control.

g) Conservar los documentos justificativos de la aplicación de los fondos recibidos, incluidos los documentos electrónicos, en tanto puedan ser objeto de las actuaciones de comprobación y control.

h) Adoptar las medidas de difusión contenidas en el apartado 4 del artículo 18 de esta ley.

i) Proceder al reintegro de los fondos percibidos en los supuestos contemplados en el artículo 37 de esta ley.

2. La rendición de cuentas de los perceptores de subvenciones, a que se refiere el artículo 34.3 de la Ley 7/1988, de 5 de abril , de funcionamiento del Tribunal de Cuentas, se instrumentará a través del cumplimiento de la obligación de justificación al órgano concedente o entidad colaboradora, en su caso, de la subvención, regulada en el párrafo b) del apartado 1 de este artículo."

Artículo 30: "Artículo 30. Justificación de las subvenciones públicas.

1. La justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención se documentará de la manera que se determine reglamentariamente, pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos o mediante la presentación de estados contables, según se disponga en la normativa reguladora.

2. La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas.

A falta de previsión de las bases reguladoras, la cuenta deberá incluir declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su presentación se realizará, como máximo, en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad.

3. Los gastos se acreditarán mediante facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente con validez en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa, en los términos establecidos reglamentariamente.

La acreditación de los gastos también podrá efectuarse mediante facturas electrónicas, siempre que cumplan los requisitos exigidos para su aceptación en el ámbito tributario.

Reglamentariamente, se establecerá un sistema de validación y estampillado de justificantes de gasto que permita el control de la concurrencia de subvenciones.

4. Cuando las actividades hayan sido financiadas, además de con la subvención, con fondos propios u otras subvenciones o recursos, deberá acreditarse en la justificación el importe, procedencia y aplicación de tales fondos a las actividades subvencionadas.

5. En el supuesto de adquisición de bienes inmuebles, además de los justificantes establecidos en el apartado 3 de este artículo, debe aportarse certificado de tasador independiente debidamente acreditado e inscrito en el correspondiente registro oficial.

6. Los miembros de las entidades previstas en el apartado 2 y segundo párrafo del apartado 3 del artículo 11 de esta ley vendrán obligados a cumplir los requisitos de justificación respecto de las actividades realizadas en nombre y por cuenta del beneficiario, del modo en que se determina en los apartados anteriores. Esta documentación formará parte de la justificación que viene obligado a rendir el beneficiario que solicitó la subvención.

7. Las subvenciones que se concedan en atención a la concurrencia de una determinada situación en el perceptor no requerirán otra justificación que la acreditación por cualquier medio admisible en derecho de dicha situación previamente a la concesión, sin perjuicio de los controles que pudieran establecerse para verificar su existencia.

8. El incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención en los términos establecidos en este capítulo o la justificación insuficiente de la misma llevará aparejado el reintegro en las condiciones previstas en el artículo 37 de esta ley."

La concreta actividad de fomento sobre la que versa el proceso fue concedida al amparo de la Orden IET/1009/2016, de 20 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas de apoyo a agrupaciones empresariales innovadoras con objeto de mejorar la competitividad de las pequeñas y medianas empresas, y de la Orden de 9 de mayo de 2017, del Ministro de Industria, Economía y Competitividad, por la que se efectúa la convocatoria correspondiente a 2017 de las ayudas establecidas para el apoyo a agrupaciones empresariales innovadoras con objeto de mejorar la competitividad de las pequeñas y medianas empresas.

La citada Orden IET/1009/2016, en su artículo 8, establece los gastos subvencionables, y a tal efecto, dispone lo siguiente:

"Las ayudas previstas para apoyo a AEI se destinarán a cubrir los gastos que estén directamente relacionados con el desarrollo del proyecto o actuación para el que se hayan concedido. Dichas ayudas se aplicarán a los siguientes conceptos:

a) Gastos de personal técnico directamente involucrado en la ejecución de las actuaciones o proyectos, con vinculación laboral con el beneficiario o con empresas y organismos de la agrupación e incluido en los grupos de cotización a la Seguridad Social del 1.º al 3.º, ambos incluidos, o de autónomo económicamente dependiente de la agrupación, conforme a la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto de Trabajo Autónomo y al Real Decreto 197/2009, de 23 de febrero, por el que se desarrolla el Estatuto del Trabajo Autónomo en materia de contrato del trabajador autónomo económicamente dependiente y su registro y se crea el Registro Estatal de asociaciones profesionales de trabajadores autónomos. En todo caso deben poseer una titulación que se encuentre entre las siguientes: Titulación Superior, Titulación Media, Titulación de Grado, Titulación de Master o Titulación en Ciclo Formativo de Grado Superior. Los topes salariales máximos se recogen en el anexo II. En cada convocatoria de ayudas se podrán revisar dichos valores, mantenido en todo caso, como valor máximo el dispuesto en el anexo II. (...)".

QUINTO.-La actora, como beneficiaria de la subvención, al asumir el compromiso de realización de los gastos subvencionables aceptó que los mismos debían realizarse en las condiciones previstas en la resolución administrativa de concesión de la subvención del caso. Es relevante que los gastos que con fondos públicos hayan de realizarse, se efectúan dentro del plazo establecido en el propio acuerdo de concesión y en las condiciones en que tal subvención fue concedida.

Pues bien, conviene recordar que nos hallamos ante un procedimiento de concurrencia competitiva, en el que, como ya decíamos, la beneficiaria ha aceptado los requisitos y condiciones de la concesión de la subvención, que no pueden verse alterados en favor de aquella sin dañar los derechos de terceros.

Conforme dispone el apartado a) del artículo 8 de la Orden de bases IET/1492/2014, de 1 de agosto, las ayudas de apoyo a AEI se aplicarán, entre otros, a los gastos de personal técnico directamente involucrado en la ejecución del proyecto en los siguientes casos:

1- Personal con vinculación laboral con el beneficiario o con empresas u organismos de la agrupación e incluido en los grupos de cotización a la Seguridad Social comprendidos entre el 1º y 4º.

2- Personal autónomo económicamente dependiente de la agrupación, conforme a la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto de Trabajo Autónomo y al Real Decreto 197/2009, de 23 de febrero, por el que se desarrolla el Estatuto del Trabajo Autónomo en materia de contrato del trabajador autónomo económicamente dependiente y su registro.

El precepto contempla los gastos del personal técnico con vinculación laboral con el beneficiario o con empresas u organismos de la agrupación, y los gastos de personal técnico, autónomo económicamente dependiente de la agrupación.

Distingue, en consecuencia, entre el personal con vinculación laboral y el personal autónomo económicamente dependiente. Mientras en el primer caso admite que esa vinculación laboral lo sea tanto con el beneficiario (agrupación empresarial innovadora) como con las empresas u organismos de la agrupación; en el segundo supuesto, sólo contempla los gastos del autónomo dependiente de la agrupación, pero no de alguna de las empresas que forman parte de la misma, individualmente consideradas.

SEXTO.-Pues bien, la Administración resuelve no admitir los gastos de personal de D. Luis Angel de la entidad Konodrac S.L. (1.600€) y D. Borja de la empresa Avascloud S.L. (23.760€), pues, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 a) de la Orden IET/1009/2016, antes transcrito, corresponden a personal autónomo.

Efectivamente, ambos son administradores y socios mayoritarios de sendas empresas, y, según refleja la Memoria presentada, y aunque manifiestan que solo son retribuidos por el trabajo de informático que desarrollan, consta en el expediente que ambos han firmado el convenio, declaraciones responsables y demás documentación en calidad de representante legal de la empresa.

De ello podemos deducir que han desempeñado funciones como administrador único de la entidad, tomando las decisiones que como tal les corresponden, lo que permite descartar una vinculación laboral con las respectivas sociedades.

El art. 305 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social establece la presunción iuris tantumde la inclusión obligatoria en RETA, sobre la base de la prestación de una actividad habitual, el control efectivo de la sociedad, y la participación familiar o profesional.

No hemos de olvidar que es doctrina de nuestro Alto Tribunal que "como regla general, sólo en los casos de relaciones de trabajo, en régimen de dependencia, no calificable de alta dirección, sino comunes, cabría admitir el desempeño simultáneo de cargos de administración de la Sociedad y de una relación de carácter laboral", lo que conjuga perfectamente con la doctrina del TJUE -asunto C-355/06 , Van der Steen- que contempla la posibilidad de que el accionista mayoritario pueda celebrar un contrato de trabajo con la compañía, sin embargo, en este caso la parte recurrente no ha acreditado que existiera dicha relación de dependencia y ajenidad, que pudiera enervar la presunción prevista en el art. 305 citado.

Conforme a las bases de la convocatoria no se incluyen los gastos de personal correspondientes a tales administradores, que cotizan y cobran como autónomos, no por cuenta ajena, pues están dados de alta como autónomos.

La figura del "autónomo societario" no está contemplada en el artículo 8 de la Orden de bases, conforme al cual, las citadas ayudas sólo cubrirán los gastos correspondientes a los trabajadores autónomos dependientes que cumplen los requisitos previstos en el artículo 1 del Real Decreto 197/2009, de 23 de febrero.

Dicho precepto establece a su vez:

"1. Se considera trabajador autónomo económicamente dependiente la persona física que realiza una actividad económica o profesional a título lucrativo y de forma habitual, personal, directa y predominante para un cliente del que percibe, al menos, el 75 por ciento de sus ingresos por rendimientos de trabajo y de actividades económicas o profesionales y en el que concurren las restantes condiciones establecidas en el artículo 11 de la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del Trabajo Autónomo.

2. Se considera cliente a estos efectos la persona física o jurídica para la que se realiza la actividad económica o profesional a que se refieren los apartados anteriores.

3. El contrato que celebre un trabajador autónomo económicamente dependiente con su cliente con el objeto de que el primero ejecute una actividad económica o profesional a favor del segundo a cambio de una contraprestación económica, ya sea su naturaleza civil, mercantil o administrativa se regirá por las disposiciones contenidas en este Capítulo, en lo que no se oponga a la normativa aplicable a la actividad.

El contrato tiene por objeto la realización de la actividad económica o profesional del trabajador autónomo económicamente dependiente pudiendo celebrarse para la ejecución de una obra o serie de ellas o para la prestación de uno o más servicios".

A su vez, la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del trabajo autónomo, dispone en su artículo 11 -Concepto y ámbito subjetivo-, lo siguiente:

"1. Los trabajadores autónomos económicamente dependientes a los que se refiere el artículo 1.2.d) de la presente Ley son aquéllos que realizan una actividad económica o profesional a título lucrativo y de forma habitual, personal, directa y predominante para una persona física o jurídica, denominada cliente, del que dependen económicamente por percibir de él, al menos, el 75 por ciento de sus ingresos por rendimientos de trabajo y de actividades económicas o profesionales.

2. Para el desempeño de la actividad económica o profesional como trabajador autónomo económicamente dependiente, éste deberá reunir simultáneamente las siguientes condiciones:

a) No tener a su cargo trabajadores por cuenta ajena ni contratar o subcontratar parte o toda la actividad con terceros, tanto respecto de la actividad contratada con el cliente del que depende económicamente como de las actividades que pudiera contratar con otros clientes.

Lo dispuesto en el párrafo anterior, respecto de la prohibición de tener a su cargo trabajadores por cuenta ajena, no será de aplicación en los siguientes supuestos y situaciones, en los que se permitirá la contratación de un único trabajador:

1. Supuestos de riesgo durante el embarazo y riesgo durante la lactancia natural de un menor de nueve meses.

2. Períodos de descanso por nacimiento, adopción, guarda con fines de adopción y acogimiento familiar.

3. Por cuidado de menores de siete años que tengan a su cargo.

4. Por tener a su cargo un familiar, por consanguinidad o afinidad hasta el segundo grado inclusive, en situación de dependencia, debidamente acreditada.

5. Por tener a su cargo un familiar, por consanguinidad o afinidad hasta el segundo grado inclusive, con una discapacidad igual o superior al 33 por ciento, debidamente acreditada.

En estos supuestos, el Trabajador Autónomo Económicamente Dependiente tendrá el carácter de empresario, en los términos previstos por el artículo 1.2 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores. (...)

b) No ejecutar su actividad de manera indiferenciada con los trabajadores que presten servicios bajo cualquier modalidad de contratación laboral por cuenta del cliente.

c) Disponer de infraestructura productiva y material propios, necesarios para el ejercicio de la actividad e independientes de los de su cliente, cuando en dicha actividad sean relevantes económicamente.

d) Desarrollar su actividad con criterios organizativos propios, sin perjuicio de las indicaciones técnicas que pudiese recibir de su cliente.

e) Percibir una contraprestación económica en función del resultado de su actividad, de acuerdo con lo pactado con el cliente y asumiendo riesgo y ventura de aquélla.".

Por tanto, ni en el Sr. Luis Angel ni en el Sr. Borja concurren los requisitos exigidos que para el desempeño de la actividad como trabajador autónomo económicamente dependiente dispone el artículo 11 de la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del Trabajador Autónomo, entre los que se incluyen no ejecutar su actividad de manera indiferenciada con los trabajadores que prestan servicios bajo cualquier modalidad de contratación laboral por cuenta del cliente, o el disponer de infraestructura productiva y material propios, o el desarrollar su actividad con criterios organizativos propios y el percibir una contraprestación económica en función del resultado de su actividad, de acuerdo con lo pactado con el cliente y asumiendo el riesgo y ventura de aquélla.

En el Modelo Normalizado de Cuenta Justificativa e Instrucciones para la justificación de la ayuda otorgada para el desarrollo de actividades innovadoras en cooperación, convocatoria 2017, se indica que la justificación y pago efectivo de los gastos, así como la declaración de actividades realizadas objeto de ayuda, las fuentes de financiación del proyecto y su aplicación se acreditarán con la presentación de la correspondiente cuenta justificativa.

Tras indicar que sólo serán subvencionables aquellos gastos indicados en la normativa que regula las bases y la convocatoria de las ayudas, en la resolución de concesión y que hayan sido realizados en el plazo establecido, en lo que aquí importa, especifica los gastos de personal técnico en los términos previstos en el art. 8 de citado, y concluye que en el caso de los participantes del proyecto, sólo podrán imputar gastos de personal técnico incluidos en el apartado a), esto es, gastos de personal con vinculación laboral con el beneficiario, incluido en los grupos de cotización a la Seguridad Social comprendidos del 1º al 3º.

A continuación, en relación con los justificantes de los gastos, y en lo que interesa, se indica:

"La justificación de los gastos debe realizarse mediante la aportación de los documentos que se detallan a continuación:

1) Gastos de personal técnico (Anexo II).

a) Los gastos de personal técnico con vinculación laboral con el beneficiario y con vinculación laboral con los participantes en el proyecto se justificarán mediante contratos, nóminas, y partes de trabajo. En cada caso, como mínimo, indicarán: nombre y DNI del trabajador, categoría laboral, cargo y grupo de cotización a la Seguridad Social.

b) Los gastos de trabajadores autónomos económicamente dependientes se justificarán mediante contrato registrado, facturas y partes de trabajo.

c) Los gastos de personal técnico vinculado laboralmente con empresas u organismos de la agrupación deberán ser justificados mediante contratos de trabajo, nóminas y partes de trabajo, además de, contrato o carta de entendimiento cruzada entre el Beneficiario y la entidad con la que estos trabajadores tengan vínculo laboral. En dicho documento se deberá definir, al menos, el nombre del t bajador, su grupo de cotización a la Seguridad Social, las tareas a realizar y el aporte temporal. Por último, será necesario acreditar la vinculación de la entidad con la agrupación mediante la aportación del libr de altas y bajas de esta última o documentación equivalente."

Y en orden a los justificantes de los pagos, se prevé que el personal técnico y administrativo se justificará mediante la presentación de los justificantes bancarios de haber realizado el pago de la nómina junto con el TC1 y TC2 de los períodos imputados en la realización de las actuaciones, así como el modelo 190.

No habiendo justificado la parte recurrente el gasto de personal de referencia mediante la aportación de los documentos indicados, de acuerdo con las bases reguladoras de las ayudas de apoyo a agrupaciones empresariales innovadoras, no podemos sino confirmar la resolución recurrida en este punto.

SÉPTIMO.-Aduc e la entidad actora que el principio de confianza legítima no permite a la Administración alterar su posición con respecto a los perfiles presentados por KONODRAC y AVASCLOUD de los Sres. Luis Angel y Borja, respectivamente, y aprobados previamente por el Ministerio en virtud del acuerdo de concesión de la ayuda en forma de subvención.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo en relación con el alegado principio de confianza legítima invocado, sostiene que está relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, y comporta "el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones".

Este principio de confianza legítima encuentra su fundamento último, de acuerdo con la sentencia de la Sala Tercera de 24 de marzo de 2003 (recurso 100/1998p ) y 20 de septiembre de 2012 (recurso 5511/2009), "en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y el deber de coherencia de dicho comportamiento",y en el principio de buena fe que rige la actuación administrativa, pues como afirma la sentencia de 15 de abril de 2005 (recurso 2900/2002 ) y nuevamente la ya citada de 20 de septiembre de 2012, "si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado".

Ahora bien, la protección de la confianza legítima no abarca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, sino que como indican las sentencias de 30 de octubre de 2012 (recurso 1657/2010 ) y 16 de junio de 2014 (recurso 4588/2011 ), se refiere a "la creencia racional y fundada de que por actos anteriores, la Administración adoptará una determinada decisión",y como indican las sentencias de 2 de enero de 2012 (recurso 178/2011 ) y 3 de marzo de 2016 (recurso 3012/2014), tan solo es susceptible de protección aquella confianza sobre aspectos concretos, "que se base en signos o hechos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes".

La violación del principio de confianza legítima debe ser apreciada por los tribunales de lo contencioso-administrativo cuando constaten que el poder público utiliza de forma injustificada y abusiva sus potestades normativas, adoptando medidas desvinculadas de la persecución de fines de interés general, que se revelen inadecuadas para cumplir su objetivo y que sorprendan las expectativas legítimas de los destinatarios de la norma.

No es este el caso, en el que, por las razones expuestas en los fundamentos anteriores, ni del tenor de la convocatoria, ni del de la resolución de adjudicación resulta que la Administración haya expuesto elementos que creasen en la beneficiaria de la subvención la creencia racional que ahora alega.

La concesión de una subvención en base a la documentación inicial presentada no puede generar al beneficiario la expectativa de que la ayuda otorgada no será objeto de justificación y revisión por la Administración, toda vez que, de acuerdo con las bases reguladoras de la convocatoria y el modelo normalizado de cuenta justificativa, se hace necesario justificar los gastos que estarán sujetos a control, por lo que procede rechazar la supuesta infracción al principio de confianza legítima.

OCTAVO.-A continuación plantea la recurrente que en el supuesto de que las nóminas de los Sres. Luis Angel y Borja no se consideraran "gasto de personal técnico" subvencionable del art. 8 a) Orden bases reguladoras, nos hallaríamos ante un incumplimiento parcial con obligación de reintegrar solo la subvención relativa al gasto no aceptado, y no ante un reintegro total de la subvención, de conformidad con el artículo 19 de la Orden bases reguladoras.

La Administración entiende que no estamos ante incumplimientos parciales ya que existe un incumplimiento de principios y bases de la convocatoria, concretamente del art 6 citado, quedando por debajo de tres miembros exigidos, pues existe una empresa con una contribución inferior al 10% de las dos que forman la agrupación, lo que acarrea un reintegro total.

El párrafo segundo del art 6 b) de constante alusión establece:

"En los proyectos o actuaciones en cooperación que se presenten deben participar además de la AEI coordinadora del proyecto, al menos otras dos entidades, hasta u máximo de cinco. La contribución de cada uno de los participantes no podrá ser inferior al 10%. En el caso de las AEIs que participen como colaboradoras, deberán contribuir con personal propio, y no con personal perteneciente a las empresas asociadas de la propia AEI. Dicha condición no será de aplicación en el caso de la AEI solicitante."

Pues bien, en este punto asiste la razón a la parte actora, dado que no hay incumplimiento del artículo 6 d) de la Orden bases reguladoras por parte de las beneficiarias, por cuanto que la no aceptación del gasto de personal técnico no debe suponer un incumplimiento total, habida cuenta de que fueron tres las entidades que conforman la agrupación y que presentaron un proyecto en cooperación, en el que la participación de cada una de ellas superaba el 10%.

La Sala estima que el precepto exige que los participantes contribuyan en un mínimo del 10% del gasto aprobado, pues entender que la contribución mínima ha de ser respecto del gasto aceptado, como propone el Abogado del Estado, nos llevaría a considerar que en todos los casos en que no se mantenga un porcentaje superior al 10% nos hallaríamos ante un incumplimiento total, modificando con ello la efectiva contribución de los participantes en el proyecto que se ha ejecutado, previsión que la norma no contempla.

Así pues, en el supuesto sometido a la consideración de la Sala, ha de entrar en juego la operatividad del principio de proporcionalidad previsto en el art. 19 de la Orden de constante alusión, que establece los criterios de graduación de los posibles incumplimientos:

"1. El incumplimiento total de los fines para los que se concedió la ayuda, o de la realización de los gastos financiables, o de la obligación de justificación, o de cualquier otra causa de las comprendidas en el artículo 37.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, dará lugar al reintegro del pago anticipado más los intereses de demora desde el momento del pago hasta la fecha en que se acuerde el reintegro.

2. Cuando el cumplimiento por el beneficiario sea, según la documentación justificativa aceptada, de al menos un 60 por ciento del cumplimiento total y se acredite por éste una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos y de las condiciones de otorgamiento de la ayuda, se tendrá en cuenta el siguiente criterio:

El incumplimiento parcial de los fines para los que se concedió la ayuda, o de la realización de la inversión financiable, o de la obligación de justificación, dará lugar al reintegro del pago anticipado más los intereses de demora, en el porcentaje correspondiente a la inversión no efectuada o no justificada.

3. En el caso de un cumplimiento inferior al 60% como se refiere en el número 2 anterior, se entenderá que existe incumplimiento total, lo que llevará aparejado la consecuencias previstas en el número 1 de este artículo."

En aplicación de dicho precepto, y a la vista de que el incumplimiento afecta a los gastos de personal técnico, conforme a lo dispuesto en el artículo 8 a) Gastos Subvencionables de la Orden IET/1009/2016, de 20 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas a AEI, estimamos que concurre un incumplimiento parcial del art. 19.2 de dicha norma, por lo que procede el reintegro de la parte correspondiente al mismo, y que asciende a la cantidad de 12.291,64€, más los intereses.

En consecuencia, procede acoger en este punto la impugnación recurrente, y anular la resolución impugnada en este extremo.

NOVENO.-En atención a cuanto hemos expuesto y razonado, hemos de estimar parcialmente el recurso, sin efectuar imposición de costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1º LJCA.

Vistos los preceptos constitucionales y legales citados y los demás de general y pertinente aplicación,

En nombre de S.M. El Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución española,

PRIMERO.-Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Resolución de 30 de septiembre de 2019 del Director General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa, por delegación de la Ministra de Industria, Comercio y Turismo, por la que se acuerda la revocación total de la subvención concedida al proyecto "Estudio de viabilidad para la aplicación de la tecnología BlockChain para la gestión de identidades de pacientes y dispositivos unificada, abierta y securizada en el sector de la salud", por importe de 42.399,00 euros de la subvención concedida al proyecto reseñado, procediendo el reintegro de la cantidad percibida no ejecutada y la exigencia del interés de demora desde el momento del abono de la subvención ( art. 37 1.i) Ley General Subvenciones).

Así mismo, establece los intereses de demora calculados desde el momento del pago de la ayuda hasta la fecha de la resolución que acuerda el reintegro, conforme a los artículos 37.1 y 38.2 de la Ley 38/2003.

La resolución recurrida se fundamenta en los siguientes términos:

"No admitir los gastos de personal de Luis Angel de la empresa KONODRAC S.L. (1.600€) y Borja de la empresa Avascloud S.L. (23.760€), por corresponder éstos a personal autónomo, incumpliendo lo dispuesto en el artículo 8 a) Gastos Subvencionables de la Orden IET/1009/2016 de 20 de Junio por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas a AEI.

Por otro lado, se solicita el reintegro total de la subvención ya que el número de participantes con gasto aceptado no inferior al 10% es menor de tres. Incumpliéndose lo dispuesto en el artículo 6d) de la Orden IET/1009/2016 de 20 de Junio por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas a AEI.manifiesta que no cabe admitir el coste correspondiente a los trabajadores D. Domingo y Dª Mercedes, al no estar contemplado en el artículo 8.a) de la Orden de bases, conforme al cual, estas ayudas sólo subvencionan a los trabajadores autónomos exclusivamente dependientes de la AEI, esto es, aquellos que cumplen los requisitos previstos en el artículo 1 del Real Decreto 197/2009, de 23 de febrero, por lo que concluye que no es un gasto subvencionable.".

SEGUNDO.-En la demanda alega los siguientes motivos impugnatorios frente a la resolución impugnada:

1º) En primer lugar, se indica que adolece de falta de motivación, produciendo indefensión a la parte recurrente.

En segundo lugar, porque la resolución definitiva es incongruente con la propuesta de resolución inicial y fundamenta la decisión de revocación o reintegro total en un sobrevenido motivo (número de participantes inferior al mínimo de tres), de por sí erróneo, material y procedimentalmente, lo que ha impedido la debida contradicción en sede administrativa, generando nuevamente una grave indefensión al administrado.

2º.- La resolución no acepta como "gasto de personal técnico" subvencionable las nóminas de los Sres. Luis Angel y Borja, administradores únicos de KONODRAC y AVASCLOUD, respectivamente, por el hecho de que ambos se ven en la obligación legal de cotizar por el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos, dada su situación societaria. La resolución confunde el trabajo de estos señores con "personal autónomo". En cambio, los Sres. Luis Angel y Borja son técnicos (ingenieros); son una parte de los perfiles propuestos en la Memoria técnica para la ejecución del Proyecto, la cual fue aprobada por el Ministerio; y cobran de sus empresas mediante nómina por tareas técnicas, manteniendo con ellas un vínculo laboral, dando cumplimiento al art. 8 a) de la Orden Bases Reguladoras.

3º.- Aún en la negada hipótesis de que no se aceptara como "gasto de personal técnico" subvencionable los relativos al trabajo de los Sres. Luis Angel y Borja, queda demostrado que el grado de cumplimiento es superior al 60% (concretamente, el 71,01%) y que la actuación desplegada es inequívocamente tendente a la satisfacción de los compromisos de los beneficiarios, por lo que estaríamos en el ámbito del "incumplimiento parcial" del artículo 19 de la Orden Bases Reguladoras y sólo debería reintegrarse el porcentaje de la subvención correspondiente al gasto no aceptado.

En todo caso, no hay vulneración del art. 6.d Orden Bases Reguladoras por cuanto es indiscutido que en el Proyecto han participado, "además de la AEI coordinadora del proyecto, al menos otras dos entidades", con una contribución de cada uno de los participantes no inferior al 10%, que es lo que exige (y no otra cosa) dicho precepto. Es innegable que la participación y contribución de todos ellos en la ejecución del Proyecto ha sido superior al 10%,

Por su parte, el Abogado del Estado se opone a las pretensiones sustanciadas en la demanda, argumentando en lo que al fondo se refiere, que la citada Orden no contempla a este tipo de trabajador como técnico subvencionable, que únicamente permite subvencionar a los trabajadores autónomos dependientes de la AEI.

TERCERO.-En cuanto a la falta de motivación denunciada, debemos tener presente cómo ha sido interpretado este requisito de validez de los actos que se recogía el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (BOE de 27 de noviembre), hoy en el artículo 35 de la Ley 38/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (BOE de 2 de octubre).

El que la ausencia de motivación no puede limitarse a cuestiones exclusivamente formales o de apariencia, pues está directamente vinculada al derecho de defensa, y que debe tener un alcance material y efectivo como ha sido reiteradamente afirmado por la jurisprudencia ( SSTC 155/1988, de 22 de julio, FJ 4 º; 89/1997, de 5 de mayo, FJ 3 º; y 78/1999, de 26 de abril, FJ 2º, entre otras). La ausencia de motivación puede ser un vicio invalidante o bien una mera irregularidad. Nos encontramos en este último cuando, a pesar de ese defecto, el administrado no haya desconocimiento de los motivos y razones en que se funda la decisión administrativa. Dicho de otra forma, debe atenderse a un criterio material en orden a determinar si efectivamente se ha cumplido, o no, la finalidad que exige la motivación de los actos; es decir, si el destinatario ha llegado a conocer las razones de la decisión adoptada por la Administración, evaluando si se le ha situado, o no, en una zona de indefensión, por limitación de su derecho de defensa.

No en vano la finalidad radica en que el interesado pueda conocer con exactitud y precisión el cuándo, cómo y por qué de lo decidido por la Administración, con la amplitud necesaria para la defensa de sus derechos e intereses. Pero también es un presupuesto que permite a los órganos jurisdiccionales el conocimiento de los datos fácticos y normativos en su labor de enjuiciamiento en el control de la actividad administrativa.

Ha de ser suficientemente indicativa, lo que significa que su intensidad y extensión estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione, o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera. Significa que pueda ser sucinta o escueta, sin necesidad de amplias consideraciones, cuando no sean precisas ante la simplicidad de la cuestión que se plantea o de la que se resuelve como apuntaba la STS 14 de diciembre de 2014, recurso 254/2014.

Lo que podemos extraer de la jurisprudencia, es que estamos ante un requisito de los actos administrativos que no puede ser valorado con desapego de la realidad fáctica y jurídica, ni del contexto en el que se produce. La motivación solo puede ser correctamente valorada teniendo en cuenta, no solo el propio contenido del acto, sino el procedimiento en que se dicta, las posibilidades de defensa y reacción que frente a él tiene el administrado, y por último las posibilidades de control de la actividad por parte del órgano jurisdiccional.

Trasladando esta doctrina al supuesto que nos ocupa, el artículo 94.1 del Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de subvenciones, aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, exige que «[E]n el acuerdo por el que se inicie el procedimiento de reintegro, deberán indicarse la causa que determina su inicio, las obligaciones incumplidas y el importe de la subvención afectado [...]»,y así se hizo constar en el acuerdo de inicio.

A continuación, conforme al apartado 4 del citado artículo «[L]a resolución del procedimiento de reintegro identificará el obligado al reintegro, las obligaciones incumplidas, la causa de reintegro que concurre de entre las previstas en el artículo 37 de la Ley [...]».También se cumplió con esta previsión reglamentaria, cuando la resolución por la que se acordaba el reintegro se le explicaban, de manera sucinta los motivos y razones que lo justificaban.

Tampoco podemos pasar por alto, de cara a la motivación, que todo el procedimiento de justificación y control que se llevó a cabo con carácter previo al inicio del reintegro, del que tuvo siempre cumplido conocimiento la actora y durante el que pudo presentar alegaciones a todos los requerimientos e información complementaria solicitada.

No alcanzamos alcanzamos a comprender las críticas que hace la demanda sobre la motivación del acuerdo cuando ha podido defenderse y atacar la resolución impugnada, por motivos de fondo sin restricción alguna, lo que revela que conoció y supo de los motivos y causas del reintegro.

Afirma la demanda que hay incongruencia interna, sin embargo, tampoco puede prosperar este motivo invocado por la demanda. No existe incongruencia ya la propuesta de resolución puede ser modificada por el órgano resolutorio y, en este caso, aunque resulte escueta señala el incumplimiento de la base 6 d) al quedar la participación por debajo de tres las entidades que participan en el proyecto.

Coincidimos con la Administración demandada en que tanto el tenor literal de la resolución, como los términos en los que fueron redactados los informes de verificación impiden aceptar la incongruencia que denuncia la actora.

CUARTOLa normativa aplicable al supuesto enjuiciado es la siguiente:

1) Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Artículo 14: "Artículo 14. Obligaciones de los beneficiarios.

1. Son obligaciones del beneficiario:

a) Cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones.

b) Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.

c) Someterse a las actuaciones de comprobación, a efectuar por el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, así como cualesquiera otras de comprobación y control financiero que puedan realizar los órganos de control competentes, tanto nacionales como comunitarios, aportando cuanta información le sea requerida en el ejercicio de las actuaciones anteriores.

d) Comunicar al órgano concedente o la entidad colaboradora la obtención de otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos que financien las actividades subvencionadas.

Esta comunicación deberá efectuarse tan pronto como se conozca y, en todo caso, con anterioridad a la justificación de la aplicación dada a los fondos percibidos.

e) Acreditar con anterioridad a dictarse la propuesta de resolución de concesión que se halla al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social, en la forma que se determine reglamentariamente, y sin perjuicio de lo establecido en la disposición adicional decimoctava de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

f) Disponer de los libros contables, registros diligenciados y demás documentos debidamente auditados en los términos exigidos por la legislación mercantil y sectorial aplicable al beneficiario en cada caso, así como cuantos estados contables y registros específicos sean exigidos por las bases reguladoras de las subvenciones, con la finalidad de garantizar el adecuado ejercicio de las facultades de comprobación y control.

g) Conservar los documentos justificativos de la aplicación de los fondos recibidos, incluidos los documentos electrónicos, en tanto puedan ser objeto de las actuaciones de comprobación y control.

h) Adoptar las medidas de difusión contenidas en el apartado 4 del artículo 18 de esta ley.

i) Proceder al reintegro de los fondos percibidos en los supuestos contemplados en el artículo 37 de esta ley.

2. La rendición de cuentas de los perceptores de subvenciones, a que se refiere el artículo 34.3 de la Ley 7/1988, de 5 de abril , de funcionamiento del Tribunal de Cuentas, se instrumentará a través del cumplimiento de la obligación de justificación al órgano concedente o entidad colaboradora, en su caso, de la subvención, regulada en el párrafo b) del apartado 1 de este artículo."

Artículo 30: "Artículo 30. Justificación de las subvenciones públicas.

1. La justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención se documentará de la manera que se determine reglamentariamente, pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos o mediante la presentación de estados contables, según se disponga en la normativa reguladora.

2. La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas.

A falta de previsión de las bases reguladoras, la cuenta deberá incluir declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su presentación se realizará, como máximo, en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad.

3. Los gastos se acreditarán mediante facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente con validez en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa, en los términos establecidos reglamentariamente.

La acreditación de los gastos también podrá efectuarse mediante facturas electrónicas, siempre que cumplan los requisitos exigidos para su aceptación en el ámbito tributario.

Reglamentariamente, se establecerá un sistema de validación y estampillado de justificantes de gasto que permita el control de la concurrencia de subvenciones.

4. Cuando las actividades hayan sido financiadas, además de con la subvención, con fondos propios u otras subvenciones o recursos, deberá acreditarse en la justificación el importe, procedencia y aplicación de tales fondos a las actividades subvencionadas.

5. En el supuesto de adquisición de bienes inmuebles, además de los justificantes establecidos en el apartado 3 de este artículo, debe aportarse certificado de tasador independiente debidamente acreditado e inscrito en el correspondiente registro oficial.

6. Los miembros de las entidades previstas en el apartado 2 y segundo párrafo del apartado 3 del artículo 11 de esta ley vendrán obligados a cumplir los requisitos de justificación respecto de las actividades realizadas en nombre y por cuenta del beneficiario, del modo en que se determina en los apartados anteriores. Esta documentación formará parte de la justificación que viene obligado a rendir el beneficiario que solicitó la subvención.

7. Las subvenciones que se concedan en atención a la concurrencia de una determinada situación en el perceptor no requerirán otra justificación que la acreditación por cualquier medio admisible en derecho de dicha situación previamente a la concesión, sin perjuicio de los controles que pudieran establecerse para verificar su existencia.

8. El incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención en los términos establecidos en este capítulo o la justificación insuficiente de la misma llevará aparejado el reintegro en las condiciones previstas en el artículo 37 de esta ley."

La concreta actividad de fomento sobre la que versa el proceso fue concedida al amparo de la Orden IET/1009/2016, de 20 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas de apoyo a agrupaciones empresariales innovadoras con objeto de mejorar la competitividad de las pequeñas y medianas empresas, y de la Orden de 9 de mayo de 2017, del Ministro de Industria, Economía y Competitividad, por la que se efectúa la convocatoria correspondiente a 2017 de las ayudas establecidas para el apoyo a agrupaciones empresariales innovadoras con objeto de mejorar la competitividad de las pequeñas y medianas empresas.

La citada Orden IET/1009/2016, en su artículo 8, establece los gastos subvencionables, y a tal efecto, dispone lo siguiente:

"Las ayudas previstas para apoyo a AEI se destinarán a cubrir los gastos que estén directamente relacionados con el desarrollo del proyecto o actuación para el que se hayan concedido. Dichas ayudas se aplicarán a los siguientes conceptos:

a) Gastos de personal técnico directamente involucrado en la ejecución de las actuaciones o proyectos, con vinculación laboral con el beneficiario o con empresas y organismos de la agrupación e incluido en los grupos de cotización a la Seguridad Social del 1.º al 3.º, ambos incluidos, o de autónomo económicamente dependiente de la agrupación, conforme a la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto de Trabajo Autónomo y al Real Decreto 197/2009, de 23 de febrero, por el que se desarrolla el Estatuto del Trabajo Autónomo en materia de contrato del trabajador autónomo económicamente dependiente y su registro y se crea el Registro Estatal de asociaciones profesionales de trabajadores autónomos. En todo caso deben poseer una titulación que se encuentre entre las siguientes: Titulación Superior, Titulación Media, Titulación de Grado, Titulación de Master o Titulación en Ciclo Formativo de Grado Superior. Los topes salariales máximos se recogen en el anexo II. En cada convocatoria de ayudas se podrán revisar dichos valores, mantenido en todo caso, como valor máximo el dispuesto en el anexo II. (...)".

QUINTO.-La actora, como beneficiaria de la subvención, al asumir el compromiso de realización de los gastos subvencionables aceptó que los mismos debían realizarse en las condiciones previstas en la resolución administrativa de concesión de la subvención del caso. Es relevante que los gastos que con fondos públicos hayan de realizarse, se efectúan dentro del plazo establecido en el propio acuerdo de concesión y en las condiciones en que tal subvención fue concedida.

Pues bien, conviene recordar que nos hallamos ante un procedimiento de concurrencia competitiva, en el que, como ya decíamos, la beneficiaria ha aceptado los requisitos y condiciones de la concesión de la subvención, que no pueden verse alterados en favor de aquella sin dañar los derechos de terceros.

Conforme dispone el apartado a) del artículo 8 de la Orden de bases IET/1492/2014, de 1 de agosto, las ayudas de apoyo a AEI se aplicarán, entre otros, a los gastos de personal técnico directamente involucrado en la ejecución del proyecto en los siguientes casos:

1- Personal con vinculación laboral con el beneficiario o con empresas u organismos de la agrupación e incluido en los grupos de cotización a la Seguridad Social comprendidos entre el 1º y 4º.

2- Personal autónomo económicamente dependiente de la agrupación, conforme a la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto de Trabajo Autónomo y al Real Decreto 197/2009, de 23 de febrero, por el que se desarrolla el Estatuto del Trabajo Autónomo en materia de contrato del trabajador autónomo económicamente dependiente y su registro.

El precepto contempla los gastos del personal técnico con vinculación laboral con el beneficiario o con empresas u organismos de la agrupación, y los gastos de personal técnico, autónomo económicamente dependiente de la agrupación.

Distingue, en consecuencia, entre el personal con vinculación laboral y el personal autónomo económicamente dependiente. Mientras en el primer caso admite que esa vinculación laboral lo sea tanto con el beneficiario (agrupación empresarial innovadora) como con las empresas u organismos de la agrupación; en el segundo supuesto, sólo contempla los gastos del autónomo dependiente de la agrupación, pero no de alguna de las empresas que forman parte de la misma, individualmente consideradas.

SEXTO.-Pues bien, la Administración resuelve no admitir los gastos de personal de D. Luis Angel de la entidad Konodrac S.L. (1.600€) y D. Borja de la empresa Avascloud S.L. (23.760€), pues, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 a) de la Orden IET/1009/2016, antes transcrito, corresponden a personal autónomo.

Efectivamente, ambos son administradores y socios mayoritarios de sendas empresas, y, según refleja la Memoria presentada, y aunque manifiestan que solo son retribuidos por el trabajo de informático que desarrollan, consta en el expediente que ambos han firmado el convenio, declaraciones responsables y demás documentación en calidad de representante legal de la empresa.

De ello podemos deducir que han desempeñado funciones como administrador único de la entidad, tomando las decisiones que como tal les corresponden, lo que permite descartar una vinculación laboral con las respectivas sociedades.

El art. 305 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social establece la presunción iuris tantumde la inclusión obligatoria en RETA, sobre la base de la prestación de una actividad habitual, el control efectivo de la sociedad, y la participación familiar o profesional.

No hemos de olvidar que es doctrina de nuestro Alto Tribunal que "como regla general, sólo en los casos de relaciones de trabajo, en régimen de dependencia, no calificable de alta dirección, sino comunes, cabría admitir el desempeño simultáneo de cargos de administración de la Sociedad y de una relación de carácter laboral", lo que conjuga perfectamente con la doctrina del TJUE -asunto C-355/06 , Van der Steen- que contempla la posibilidad de que el accionista mayoritario pueda celebrar un contrato de trabajo con la compañía, sin embargo, en este caso la parte recurrente no ha acreditado que existiera dicha relación de dependencia y ajenidad, que pudiera enervar la presunción prevista en el art. 305 citado.

Conforme a las bases de la convocatoria no se incluyen los gastos de personal correspondientes a tales administradores, que cotizan y cobran como autónomos, no por cuenta ajena, pues están dados de alta como autónomos.

La figura del "autónomo societario" no está contemplada en el artículo 8 de la Orden de bases, conforme al cual, las citadas ayudas sólo cubrirán los gastos correspondientes a los trabajadores autónomos dependientes que cumplen los requisitos previstos en el artículo 1 del Real Decreto 197/2009, de 23 de febrero.

Dicho precepto establece a su vez:

"1. Se considera trabajador autónomo económicamente dependiente la persona física que realiza una actividad económica o profesional a título lucrativo y de forma habitual, personal, directa y predominante para un cliente del que percibe, al menos, el 75 por ciento de sus ingresos por rendimientos de trabajo y de actividades económicas o profesionales y en el que concurren las restantes condiciones establecidas en el artículo 11 de la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del Trabajo Autónomo.

2. Se considera cliente a estos efectos la persona física o jurídica para la que se realiza la actividad económica o profesional a que se refieren los apartados anteriores.

3. El contrato que celebre un trabajador autónomo económicamente dependiente con su cliente con el objeto de que el primero ejecute una actividad económica o profesional a favor del segundo a cambio de una contraprestación económica, ya sea su naturaleza civil, mercantil o administrativa se regirá por las disposiciones contenidas en este Capítulo, en lo que no se oponga a la normativa aplicable a la actividad.

El contrato tiene por objeto la realización de la actividad económica o profesional del trabajador autónomo económicamente dependiente pudiendo celebrarse para la ejecución de una obra o serie de ellas o para la prestación de uno o más servicios".

A su vez, la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del trabajo autónomo, dispone en su artículo 11 -Concepto y ámbito subjetivo-, lo siguiente:

"1. Los trabajadores autónomos económicamente dependientes a los que se refiere el artículo 1.2.d) de la presente Ley son aquéllos que realizan una actividad económica o profesional a título lucrativo y de forma habitual, personal, directa y predominante para una persona física o jurídica, denominada cliente, del que dependen económicamente por percibir de él, al menos, el 75 por ciento de sus ingresos por rendimientos de trabajo y de actividades económicas o profesionales.

2. Para el desempeño de la actividad económica o profesional como trabajador autónomo económicamente dependiente, éste deberá reunir simultáneamente las siguientes condiciones:

a) No tener a su cargo trabajadores por cuenta ajena ni contratar o subcontratar parte o toda la actividad con terceros, tanto respecto de la actividad contratada con el cliente del que depende económicamente como de las actividades que pudiera contratar con otros clientes.

Lo dispuesto en el párrafo anterior, respecto de la prohibición de tener a su cargo trabajadores por cuenta ajena, no será de aplicación en los siguientes supuestos y situaciones, en los que se permitirá la contratación de un único trabajador:

1. Supuestos de riesgo durante el embarazo y riesgo durante la lactancia natural de un menor de nueve meses.

2. Períodos de descanso por nacimiento, adopción, guarda con fines de adopción y acogimiento familiar.

3. Por cuidado de menores de siete años que tengan a su cargo.

4. Por tener a su cargo un familiar, por consanguinidad o afinidad hasta el segundo grado inclusive, en situación de dependencia, debidamente acreditada.

5. Por tener a su cargo un familiar, por consanguinidad o afinidad hasta el segundo grado inclusive, con una discapacidad igual o superior al 33 por ciento, debidamente acreditada.

En estos supuestos, el Trabajador Autónomo Económicamente Dependiente tendrá el carácter de empresario, en los términos previstos por el artículo 1.2 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores. (...)

b) No ejecutar su actividad de manera indiferenciada con los trabajadores que presten servicios bajo cualquier modalidad de contratación laboral por cuenta del cliente.

c) Disponer de infraestructura productiva y material propios, necesarios para el ejercicio de la actividad e independientes de los de su cliente, cuando en dicha actividad sean relevantes económicamente.

d) Desarrollar su actividad con criterios organizativos propios, sin perjuicio de las indicaciones técnicas que pudiese recibir de su cliente.

e) Percibir una contraprestación económica en función del resultado de su actividad, de acuerdo con lo pactado con el cliente y asumiendo riesgo y ventura de aquélla.".

Por tanto, ni en el Sr. Luis Angel ni en el Sr. Borja concurren los requisitos exigidos que para el desempeño de la actividad como trabajador autónomo económicamente dependiente dispone el artículo 11 de la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del Trabajador Autónomo, entre los que se incluyen no ejecutar su actividad de manera indiferenciada con los trabajadores que prestan servicios bajo cualquier modalidad de contratación laboral por cuenta del cliente, o el disponer de infraestructura productiva y material propios, o el desarrollar su actividad con criterios organizativos propios y el percibir una contraprestación económica en función del resultado de su actividad, de acuerdo con lo pactado con el cliente y asumiendo el riesgo y ventura de aquélla.

En el Modelo Normalizado de Cuenta Justificativa e Instrucciones para la justificación de la ayuda otorgada para el desarrollo de actividades innovadoras en cooperación, convocatoria 2017, se indica que la justificación y pago efectivo de los gastos, así como la declaración de actividades realizadas objeto de ayuda, las fuentes de financiación del proyecto y su aplicación se acreditarán con la presentación de la correspondiente cuenta justificativa.

Tras indicar que sólo serán subvencionables aquellos gastos indicados en la normativa que regula las bases y la convocatoria de las ayudas, en la resolución de concesión y que hayan sido realizados en el plazo establecido, en lo que aquí importa, especifica los gastos de personal técnico en los términos previstos en el art. 8 de citado, y concluye que en el caso de los participantes del proyecto, sólo podrán imputar gastos de personal técnico incluidos en el apartado a), esto es, gastos de personal con vinculación laboral con el beneficiario, incluido en los grupos de cotización a la Seguridad Social comprendidos del 1º al 3º.

A continuación, en relación con los justificantes de los gastos, y en lo que interesa, se indica:

"La justificación de los gastos debe realizarse mediante la aportación de los documentos que se detallan a continuación:

1) Gastos de personal técnico (Anexo II).

a) Los gastos de personal técnico con vinculación laboral con el beneficiario y con vinculación laboral con los participantes en el proyecto se justificarán mediante contratos, nóminas, y partes de trabajo. En cada caso, como mínimo, indicarán: nombre y DNI del trabajador, categoría laboral, cargo y grupo de cotización a la Seguridad Social.

b) Los gastos de trabajadores autónomos económicamente dependientes se justificarán mediante contrato registrado, facturas y partes de trabajo.

c) Los gastos de personal técnico vinculado laboralmente con empresas u organismos de la agrupación deberán ser justificados mediante contratos de trabajo, nóminas y partes de trabajo, además de, contrato o carta de entendimiento cruzada entre el Beneficiario y la entidad con la que estos trabajadores tengan vínculo laboral. En dicho documento se deberá definir, al menos, el nombre del t bajador, su grupo de cotización a la Seguridad Social, las tareas a realizar y el aporte temporal. Por último, será necesario acreditar la vinculación de la entidad con la agrupación mediante la aportación del libr de altas y bajas de esta última o documentación equivalente."

Y en orden a los justificantes de los pagos, se prevé que el personal técnico y administrativo se justificará mediante la presentación de los justificantes bancarios de haber realizado el pago de la nómina junto con el TC1 y TC2 de los períodos imputados en la realización de las actuaciones, así como el modelo 190.

No habiendo justificado la parte recurrente el gasto de personal de referencia mediante la aportación de los documentos indicados, de acuerdo con las bases reguladoras de las ayudas de apoyo a agrupaciones empresariales innovadoras, no podemos sino confirmar la resolución recurrida en este punto.

SÉPTIMO.-Aduc e la entidad actora que el principio de confianza legítima no permite a la Administración alterar su posición con respecto a los perfiles presentados por KONODRAC y AVASCLOUD de los Sres. Luis Angel y Borja, respectivamente, y aprobados previamente por el Ministerio en virtud del acuerdo de concesión de la ayuda en forma de subvención.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo en relación con el alegado principio de confianza legítima invocado, sostiene que está relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, y comporta "el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones".

Este principio de confianza legítima encuentra su fundamento último, de acuerdo con la sentencia de la Sala Tercera de 24 de marzo de 2003 (recurso 100/1998p ) y 20 de septiembre de 2012 (recurso 5511/2009), "en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y el deber de coherencia de dicho comportamiento",y en el principio de buena fe que rige la actuación administrativa, pues como afirma la sentencia de 15 de abril de 2005 (recurso 2900/2002 ) y nuevamente la ya citada de 20 de septiembre de 2012, "si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado".

Ahora bien, la protección de la confianza legítima no abarca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, sino que como indican las sentencias de 30 de octubre de 2012 (recurso 1657/2010 ) y 16 de junio de 2014 (recurso 4588/2011 ), se refiere a "la creencia racional y fundada de que por actos anteriores, la Administración adoptará una determinada decisión",y como indican las sentencias de 2 de enero de 2012 (recurso 178/2011 ) y 3 de marzo de 2016 (recurso 3012/2014), tan solo es susceptible de protección aquella confianza sobre aspectos concretos, "que se base en signos o hechos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes".

La violación del principio de confianza legítima debe ser apreciada por los tribunales de lo contencioso-administrativo cuando constaten que el poder público utiliza de forma injustificada y abusiva sus potestades normativas, adoptando medidas desvinculadas de la persecución de fines de interés general, que se revelen inadecuadas para cumplir su objetivo y que sorprendan las expectativas legítimas de los destinatarios de la norma.

No es este el caso, en el que, por las razones expuestas en los fundamentos anteriores, ni del tenor de la convocatoria, ni del de la resolución de adjudicación resulta que la Administración haya expuesto elementos que creasen en la beneficiaria de la subvención la creencia racional que ahora alega.

La concesión de una subvención en base a la documentación inicial presentada no puede generar al beneficiario la expectativa de que la ayuda otorgada no será objeto de justificación y revisión por la Administración, toda vez que, de acuerdo con las bases reguladoras de la convocatoria y el modelo normalizado de cuenta justificativa, se hace necesario justificar los gastos que estarán sujetos a control, por lo que procede rechazar la supuesta infracción al principio de confianza legítima.

OCTAVO.-A continuación plantea la recurrente que en el supuesto de que las nóminas de los Sres. Luis Angel y Borja no se consideraran "gasto de personal técnico" subvencionable del art. 8 a) Orden bases reguladoras, nos hallaríamos ante un incumplimiento parcial con obligación de reintegrar solo la subvención relativa al gasto no aceptado, y no ante un reintegro total de la subvención, de conformidad con el artículo 19 de la Orden bases reguladoras.

La Administración entiende que no estamos ante incumplimientos parciales ya que existe un incumplimiento de principios y bases de la convocatoria, concretamente del art 6 citado, quedando por debajo de tres miembros exigidos, pues existe una empresa con una contribución inferior al 10% de las dos que forman la agrupación, lo que acarrea un reintegro total.

El párrafo segundo del art 6 b) de constante alusión establece:

"En los proyectos o actuaciones en cooperación que se presenten deben participar además de la AEI coordinadora del proyecto, al menos otras dos entidades, hasta u máximo de cinco. La contribución de cada uno de los participantes no podrá ser inferior al 10%. En el caso de las AEIs que participen como colaboradoras, deberán contribuir con personal propio, y no con personal perteneciente a las empresas asociadas de la propia AEI. Dicha condición no será de aplicación en el caso de la AEI solicitante."

Pues bien, en este punto asiste la razón a la parte actora, dado que no hay incumplimiento del artículo 6 d) de la Orden bases reguladoras por parte de las beneficiarias, por cuanto que la no aceptación del gasto de personal técnico no debe suponer un incumplimiento total, habida cuenta de que fueron tres las entidades que conforman la agrupación y que presentaron un proyecto en cooperación, en el que la participación de cada una de ellas superaba el 10%.

La Sala estima que el precepto exige que los participantes contribuyan en un mínimo del 10% del gasto aprobado, pues entender que la contribución mínima ha de ser respecto del gasto aceptado, como propone el Abogado del Estado, nos llevaría a considerar que en todos los casos en que no se mantenga un porcentaje superior al 10% nos hallaríamos ante un incumplimiento total, modificando con ello la efectiva contribución de los participantes en el proyecto que se ha ejecutado, previsión que la norma no contempla.

Así pues, en el supuesto sometido a la consideración de la Sala, ha de entrar en juego la operatividad del principio de proporcionalidad previsto en el art. 19 de la Orden de constante alusión, que establece los criterios de graduación de los posibles incumplimientos:

"1. El incumplimiento total de los fines para los que se concedió la ayuda, o de la realización de los gastos financiables, o de la obligación de justificación, o de cualquier otra causa de las comprendidas en el artículo 37.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, dará lugar al reintegro del pago anticipado más los intereses de demora desde el momento del pago hasta la fecha en que se acuerde el reintegro.

2. Cuando el cumplimiento por el beneficiario sea, según la documentación justificativa aceptada, de al menos un 60 por ciento del cumplimiento total y se acredite por éste una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos y de las condiciones de otorgamiento de la ayuda, se tendrá en cuenta el siguiente criterio:

El incumplimiento parcial de los fines para los que se concedió la ayuda, o de la realización de la inversión financiable, o de la obligación de justificación, dará lugar al reintegro del pago anticipado más los intereses de demora, en el porcentaje correspondiente a la inversión no efectuada o no justificada.

3. En el caso de un cumplimiento inferior al 60% como se refiere en el número 2 anterior, se entenderá que existe incumplimiento total, lo que llevará aparejado la consecuencias previstas en el número 1 de este artículo."

En aplicación de dicho precepto, y a la vista de que el incumplimiento afecta a los gastos de personal técnico, conforme a lo dispuesto en el artículo 8 a) Gastos Subvencionables de la Orden IET/1009/2016, de 20 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas a AEI, estimamos que concurre un incumplimiento parcial del art. 19.2 de dicha norma, por lo que procede el reintegro de la parte correspondiente al mismo, y que asciende a la cantidad de 12.291,64€, más los intereses.

En consecuencia, procede acoger en este punto la impugnación recurrente, y anular la resolución impugnada en este extremo.

NOVENO.-En atención a cuanto hemos expuesto y razonado, hemos de estimar parcialmente el recurso, sin efectuar imposición de costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1º LJCA.

Vistos los preceptos constitucionales y legales citados y los demás de general y pertinente aplicación,

En nombre de S.M. El Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución española,

PRIMERO.-Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Resolución de 30 de septiembre de 2019 del Director General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa, por delegación de la Ministra de Industria, Comercio y Turismo, por la que se acuerda la revocación total de la subvención concedida al proyecto "Estudio de viabilidad para la aplicación de la tecnología BlockChain para la gestión de identidades de pacientes y dispositivos unificada, abierta y securizada en el sector de la salud", por importe de 42.399,00 euros de la subvención concedida al proyecto reseñado, procediendo el reintegro de la cantidad percibida no ejecutada y la exigencia del interés de demora desde el momento del abono de la subvención ( art. 37 1.i) Ley General Subvenciones).

Así mismo, establece los intereses de demora calculados desde el momento del pago de la ayuda hasta la fecha de la resolución que acuerda el reintegro, conforme a los artículos 37.1 y 38.2 de la Ley 38/2003.

La resolución recurrida se fundamenta en los siguientes términos:

"No admitir los gastos de personal de Luis Angel de la empresa KONODRAC S.L. (1.600€) y Borja de la empresa Avascloud S.L. (23.760€), por corresponder éstos a personal autónomo, incumpliendo lo dispuesto en el artículo 8 a) Gastos Subvencionables de la Orden IET/1009/2016 de 20 de Junio por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas a AEI.

Por otro lado, se solicita el reintegro total de la subvención ya que el número de participantes con gasto aceptado no inferior al 10% es menor de tres. Incumpliéndose lo dispuesto en el artículo 6d) de la Orden IET/1009/2016 de 20 de Junio por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas a AEI.manifiesta que no cabe admitir el coste correspondiente a los trabajadores D. Domingo y Dª Mercedes, al no estar contemplado en el artículo 8.a) de la Orden de bases, conforme al cual, estas ayudas sólo subvencionan a los trabajadores autónomos exclusivamente dependientes de la AEI, esto es, aquellos que cumplen los requisitos previstos en el artículo 1 del Real Decreto 197/2009, de 23 de febrero, por lo que concluye que no es un gasto subvencionable.".

SEGUNDO.-En la demanda alega los siguientes motivos impugnatorios frente a la resolución impugnada:

1º) En primer lugar, se indica que adolece de falta de motivación, produciendo indefensión a la parte recurrente.

En segundo lugar, porque la resolución definitiva es incongruente con la propuesta de resolución inicial y fundamenta la decisión de revocación o reintegro total en un sobrevenido motivo (número de participantes inferior al mínimo de tres), de por sí erróneo, material y procedimentalmente, lo que ha impedido la debida contradicción en sede administrativa, generando nuevamente una grave indefensión al administrado.

2º.- La resolución no acepta como "gasto de personal técnico" subvencionable las nóminas de los Sres. Luis Angel y Borja, administradores únicos de KONODRAC y AVASCLOUD, respectivamente, por el hecho de que ambos se ven en la obligación legal de cotizar por el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos, dada su situación societaria. La resolución confunde el trabajo de estos señores con "personal autónomo". En cambio, los Sres. Luis Angel y Borja son técnicos (ingenieros); son una parte de los perfiles propuestos en la Memoria técnica para la ejecución del Proyecto, la cual fue aprobada por el Ministerio; y cobran de sus empresas mediante nómina por tareas técnicas, manteniendo con ellas un vínculo laboral, dando cumplimiento al art. 8 a) de la Orden Bases Reguladoras.

3º.- Aún en la negada hipótesis de que no se aceptara como "gasto de personal técnico" subvencionable los relativos al trabajo de los Sres. Luis Angel y Borja, queda demostrado que el grado de cumplimiento es superior al 60% (concretamente, el 71,01%) y que la actuación desplegada es inequívocamente tendente a la satisfacción de los compromisos de los beneficiarios, por lo que estaríamos en el ámbito del "incumplimiento parcial" del artículo 19 de la Orden Bases Reguladoras y sólo debería reintegrarse el porcentaje de la subvención correspondiente al gasto no aceptado.

En todo caso, no hay vulneración del art. 6.d Orden Bases Reguladoras por cuanto es indiscutido que en el Proyecto han participado, "además de la AEI coordinadora del proyecto, al menos otras dos entidades", con una contribución de cada uno de los participantes no inferior al 10%, que es lo que exige (y no otra cosa) dicho precepto. Es innegable que la participación y contribución de todos ellos en la ejecución del Proyecto ha sido superior al 10%,

Por su parte, el Abogado del Estado se opone a las pretensiones sustanciadas en la demanda, argumentando en lo que al fondo se refiere, que la citada Orden no contempla a este tipo de trabajador como técnico subvencionable, que únicamente permite subvencionar a los trabajadores autónomos dependientes de la AEI.

TERCERO.-En cuanto a la falta de motivación denunciada, debemos tener presente cómo ha sido interpretado este requisito de validez de los actos que se recogía el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (BOE de 27 de noviembre), hoy en el artículo 35 de la Ley 38/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (BOE de 2 de octubre).

El que la ausencia de motivación no puede limitarse a cuestiones exclusivamente formales o de apariencia, pues está directamente vinculada al derecho de defensa, y que debe tener un alcance material y efectivo como ha sido reiteradamente afirmado por la jurisprudencia ( SSTC 155/1988, de 22 de julio, FJ 4 º; 89/1997, de 5 de mayo, FJ 3 º; y 78/1999, de 26 de abril, FJ 2º, entre otras). La ausencia de motivación puede ser un vicio invalidante o bien una mera irregularidad. Nos encontramos en este último cuando, a pesar de ese defecto, el administrado no haya desconocimiento de los motivos y razones en que se funda la decisión administrativa. Dicho de otra forma, debe atenderse a un criterio material en orden a determinar si efectivamente se ha cumplido, o no, la finalidad que exige la motivación de los actos; es decir, si el destinatario ha llegado a conocer las razones de la decisión adoptada por la Administración, evaluando si se le ha situado, o no, en una zona de indefensión, por limitación de su derecho de defensa.

No en vano la finalidad radica en que el interesado pueda conocer con exactitud y precisión el cuándo, cómo y por qué de lo decidido por la Administración, con la amplitud necesaria para la defensa de sus derechos e intereses. Pero también es un presupuesto que permite a los órganos jurisdiccionales el conocimiento de los datos fácticos y normativos en su labor de enjuiciamiento en el control de la actividad administrativa.

Ha de ser suficientemente indicativa, lo que significa que su intensidad y extensión estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione, o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera. Significa que pueda ser sucinta o escueta, sin necesidad de amplias consideraciones, cuando no sean precisas ante la simplicidad de la cuestión que se plantea o de la que se resuelve como apuntaba la STS 14 de diciembre de 2014, recurso 254/2014.

Lo que podemos extraer de la jurisprudencia, es que estamos ante un requisito de los actos administrativos que no puede ser valorado con desapego de la realidad fáctica y jurídica, ni del contexto en el que se produce. La motivación solo puede ser correctamente valorada teniendo en cuenta, no solo el propio contenido del acto, sino el procedimiento en que se dicta, las posibilidades de defensa y reacción que frente a él tiene el administrado, y por último las posibilidades de control de la actividad por parte del órgano jurisdiccional.

Trasladando esta doctrina al supuesto que nos ocupa, el artículo 94.1 del Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de subvenciones, aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, exige que «[E]n el acuerdo por el que se inicie el procedimiento de reintegro, deberán indicarse la causa que determina su inicio, las obligaciones incumplidas y el importe de la subvención afectado [...]»,y así se hizo constar en el acuerdo de inicio.

A continuación, conforme al apartado 4 del citado artículo «[L]a resolución del procedimiento de reintegro identificará el obligado al reintegro, las obligaciones incumplidas, la causa de reintegro que concurre de entre las previstas en el artículo 37 de la Ley [...]».También se cumplió con esta previsión reglamentaria, cuando la resolución por la que se acordaba el reintegro se le explicaban, de manera sucinta los motivos y razones que lo justificaban.

Tampoco podemos pasar por alto, de cara a la motivación, que todo el procedimiento de justificación y control que se llevó a cabo con carácter previo al inicio del reintegro, del que tuvo siempre cumplido conocimiento la actora y durante el que pudo presentar alegaciones a todos los requerimientos e información complementaria solicitada.

No alcanzamos alcanzamos a comprender las críticas que hace la demanda sobre la motivación del acuerdo cuando ha podido defenderse y atacar la resolución impugnada, por motivos de fondo sin restricción alguna, lo que revela que conoció y supo de los motivos y causas del reintegro.

Afirma la demanda que hay incongruencia interna, sin embargo, tampoco puede prosperar este motivo invocado por la demanda. No existe incongruencia ya la propuesta de resolución puede ser modificada por el órgano resolutorio y, en este caso, aunque resulte escueta señala el incumplimiento de la base 6 d) al quedar la participación por debajo de tres las entidades que participan en el proyecto.

Coincidimos con la Administración demandada en que tanto el tenor literal de la resolución, como los términos en los que fueron redactados los informes de verificación impiden aceptar la incongruencia que denuncia la actora.

CUARTOLa normativa aplicable al supuesto enjuiciado es la siguiente:

1) Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Artículo 14: "Artículo 14. Obligaciones de los beneficiarios.

1. Son obligaciones del beneficiario:

a) Cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones.

b) Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.

c) Someterse a las actuaciones de comprobación, a efectuar por el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, así como cualesquiera otras de comprobación y control financiero que puedan realizar los órganos de control competentes, tanto nacionales como comunitarios, aportando cuanta información le sea requerida en el ejercicio de las actuaciones anteriores.

d) Comunicar al órgano concedente o la entidad colaboradora la obtención de otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos que financien las actividades subvencionadas.

Esta comunicación deberá efectuarse tan pronto como se conozca y, en todo caso, con anterioridad a la justificación de la aplicación dada a los fondos percibidos.

e) Acreditar con anterioridad a dictarse la propuesta de resolución de concesión que se halla al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social, en la forma que se determine reglamentariamente, y sin perjuicio de lo establecido en la disposición adicional decimoctava de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

f) Disponer de los libros contables, registros diligenciados y demás documentos debidamente auditados en los términos exigidos por la legislación mercantil y sectorial aplicable al beneficiario en cada caso, así como cuantos estados contables y registros específicos sean exigidos por las bases reguladoras de las subvenciones, con la finalidad de garantizar el adecuado ejercicio de las facultades de comprobación y control.

g) Conservar los documentos justificativos de la aplicación de los fondos recibidos, incluidos los documentos electrónicos, en tanto puedan ser objeto de las actuaciones de comprobación y control.

h) Adoptar las medidas de difusión contenidas en el apartado 4 del artículo 18 de esta ley.

i) Proceder al reintegro de los fondos percibidos en los supuestos contemplados en el artículo 37 de esta ley.

2. La rendición de cuentas de los perceptores de subvenciones, a que se refiere el artículo 34.3 de la Ley 7/1988, de 5 de abril , de funcionamiento del Tribunal de Cuentas, se instrumentará a través del cumplimiento de la obligación de justificación al órgano concedente o entidad colaboradora, en su caso, de la subvención, regulada en el párrafo b) del apartado 1 de este artículo."

Artículo 30: "Artículo 30. Justificación de las subvenciones públicas.

1. La justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención se documentará de la manera que se determine reglamentariamente, pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos o mediante la presentación de estados contables, según se disponga en la normativa reguladora.

2. La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas.

A falta de previsión de las bases reguladoras, la cuenta deberá incluir declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su presentación se realizará, como máximo, en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad.

3. Los gastos se acreditarán mediante facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente con validez en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa, en los términos establecidos reglamentariamente.

La acreditación de los gastos también podrá efectuarse mediante facturas electrónicas, siempre que cumplan los requisitos exigidos para su aceptación en el ámbito tributario.

Reglamentariamente, se establecerá un sistema de validación y estampillado de justificantes de gasto que permita el control de la concurrencia de subvenciones.

4. Cuando las actividades hayan sido financiadas, además de con la subvención, con fondos propios u otras subvenciones o recursos, deberá acreditarse en la justificación el importe, procedencia y aplicación de tales fondos a las actividades subvencionadas.

5. En el supuesto de adquisición de bienes inmuebles, además de los justificantes establecidos en el apartado 3 de este artículo, debe aportarse certificado de tasador independiente debidamente acreditado e inscrito en el correspondiente registro oficial.

6. Los miembros de las entidades previstas en el apartado 2 y segundo párrafo del apartado 3 del artículo 11 de esta ley vendrán obligados a cumplir los requisitos de justificación respecto de las actividades realizadas en nombre y por cuenta del beneficiario, del modo en que se determina en los apartados anteriores. Esta documentación formará parte de la justificación que viene obligado a rendir el beneficiario que solicitó la subvención.

7. Las subvenciones que se concedan en atención a la concurrencia de una determinada situación en el perceptor no requerirán otra justificación que la acreditación por cualquier medio admisible en derecho de dicha situación previamente a la concesión, sin perjuicio de los controles que pudieran establecerse para verificar su existencia.

8. El incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención en los términos establecidos en este capítulo o la justificación insuficiente de la misma llevará aparejado el reintegro en las condiciones previstas en el artículo 37 de esta ley."

La concreta actividad de fomento sobre la que versa el proceso fue concedida al amparo de la Orden IET/1009/2016, de 20 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas de apoyo a agrupaciones empresariales innovadoras con objeto de mejorar la competitividad de las pequeñas y medianas empresas, y de la Orden de 9 de mayo de 2017, del Ministro de Industria, Economía y Competitividad, por la que se efectúa la convocatoria correspondiente a 2017 de las ayudas establecidas para el apoyo a agrupaciones empresariales innovadoras con objeto de mejorar la competitividad de las pequeñas y medianas empresas.

La citada Orden IET/1009/2016, en su artículo 8, establece los gastos subvencionables, y a tal efecto, dispone lo siguiente:

"Las ayudas previstas para apoyo a AEI se destinarán a cubrir los gastos que estén directamente relacionados con el desarrollo del proyecto o actuación para el que se hayan concedido. Dichas ayudas se aplicarán a los siguientes conceptos:

a) Gastos de personal técnico directamente involucrado en la ejecución de las actuaciones o proyectos, con vinculación laboral con el beneficiario o con empresas y organismos de la agrupación e incluido en los grupos de cotización a la Seguridad Social del 1.º al 3.º, ambos incluidos, o de autónomo económicamente dependiente de la agrupación, conforme a la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto de Trabajo Autónomo y al Real Decreto 197/2009, de 23 de febrero, por el que se desarrolla el Estatuto del Trabajo Autónomo en materia de contrato del trabajador autónomo económicamente dependiente y su registro y se crea el Registro Estatal de asociaciones profesionales de trabajadores autónomos. En todo caso deben poseer una titulación que se encuentre entre las siguientes: Titulación Superior, Titulación Media, Titulación de Grado, Titulación de Master o Titulación en Ciclo Formativo de Grado Superior. Los topes salariales máximos se recogen en el anexo II. En cada convocatoria de ayudas se podrán revisar dichos valores, mantenido en todo caso, como valor máximo el dispuesto en el anexo II. (...)".

QUINTO.-La actora, como beneficiaria de la subvención, al asumir el compromiso de realización de los gastos subvencionables aceptó que los mismos debían realizarse en las condiciones previstas en la resolución administrativa de concesión de la subvención del caso. Es relevante que los gastos que con fondos públicos hayan de realizarse, se efectúan dentro del plazo establecido en el propio acuerdo de concesión y en las condiciones en que tal subvención fue concedida.

Pues bien, conviene recordar que nos hallamos ante un procedimiento de concurrencia competitiva, en el que, como ya decíamos, la beneficiaria ha aceptado los requisitos y condiciones de la concesión de la subvención, que no pueden verse alterados en favor de aquella sin dañar los derechos de terceros.

Conforme dispone el apartado a) del artículo 8 de la Orden de bases IET/1492/2014, de 1 de agosto, las ayudas de apoyo a AEI se aplicarán, entre otros, a los gastos de personal técnico directamente involucrado en la ejecución del proyecto en los siguientes casos:

1- Personal con vinculación laboral con el beneficiario o con empresas u organismos de la agrupación e incluido en los grupos de cotización a la Seguridad Social comprendidos entre el 1º y 4º.

2- Personal autónomo económicamente dependiente de la agrupación, conforme a la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto de Trabajo Autónomo y al Real Decreto 197/2009, de 23 de febrero, por el que se desarrolla el Estatuto del Trabajo Autónomo en materia de contrato del trabajador autónomo económicamente dependiente y su registro.

El precepto contempla los gastos del personal técnico con vinculación laboral con el beneficiario o con empresas u organismos de la agrupación, y los gastos de personal técnico, autónomo económicamente dependiente de la agrupación.

Distingue, en consecuencia, entre el personal con vinculación laboral y el personal autónomo económicamente dependiente. Mientras en el primer caso admite que esa vinculación laboral lo sea tanto con el beneficiario (agrupación empresarial innovadora) como con las empresas u organismos de la agrupación; en el segundo supuesto, sólo contempla los gastos del autónomo dependiente de la agrupación, pero no de alguna de las empresas que forman parte de la misma, individualmente consideradas.

SEXTO.-Pues bien, la Administración resuelve no admitir los gastos de personal de D. Luis Angel de la entidad Konodrac S.L. (1.600€) y D. Borja de la empresa Avascloud S.L. (23.760€), pues, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 a) de la Orden IET/1009/2016, antes transcrito, corresponden a personal autónomo.

Efectivamente, ambos son administradores y socios mayoritarios de sendas empresas, y, según refleja la Memoria presentada, y aunque manifiestan que solo son retribuidos por el trabajo de informático que desarrollan, consta en el expediente que ambos han firmado el convenio, declaraciones responsables y demás documentación en calidad de representante legal de la empresa.

De ello podemos deducir que han desempeñado funciones como administrador único de la entidad, tomando las decisiones que como tal les corresponden, lo que permite descartar una vinculación laboral con las respectivas sociedades.

El art. 305 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social establece la presunción iuris tantumde la inclusión obligatoria en RETA, sobre la base de la prestación de una actividad habitual, el control efectivo de la sociedad, y la participación familiar o profesional.

No hemos de olvidar que es doctrina de nuestro Alto Tribunal que "como regla general, sólo en los casos de relaciones de trabajo, en régimen de dependencia, no calificable de alta dirección, sino comunes, cabría admitir el desempeño simultáneo de cargos de administración de la Sociedad y de una relación de carácter laboral", lo que conjuga perfectamente con la doctrina del TJUE -asunto C-355/06 , Van der Steen- que contempla la posibilidad de que el accionista mayoritario pueda celebrar un contrato de trabajo con la compañía, sin embargo, en este caso la parte recurrente no ha acreditado que existiera dicha relación de dependencia y ajenidad, que pudiera enervar la presunción prevista en el art. 305 citado.

Conforme a las bases de la convocatoria no se incluyen los gastos de personal correspondientes a tales administradores, que cotizan y cobran como autónomos, no por cuenta ajena, pues están dados de alta como autónomos.

La figura del "autónomo societario" no está contemplada en el artículo 8 de la Orden de bases, conforme al cual, las citadas ayudas sólo cubrirán los gastos correspondientes a los trabajadores autónomos dependientes que cumplen los requisitos previstos en el artículo 1 del Real Decreto 197/2009, de 23 de febrero.

Dicho precepto establece a su vez:

"1. Se considera trabajador autónomo económicamente dependiente la persona física que realiza una actividad económica o profesional a título lucrativo y de forma habitual, personal, directa y predominante para un cliente del que percibe, al menos, el 75 por ciento de sus ingresos por rendimientos de trabajo y de actividades económicas o profesionales y en el que concurren las restantes condiciones establecidas en el artículo 11 de la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del Trabajo Autónomo.

2. Se considera cliente a estos efectos la persona física o jurídica para la que se realiza la actividad económica o profesional a que se refieren los apartados anteriores.

3. El contrato que celebre un trabajador autónomo económicamente dependiente con su cliente con el objeto de que el primero ejecute una actividad económica o profesional a favor del segundo a cambio de una contraprestación económica, ya sea su naturaleza civil, mercantil o administrativa se regirá por las disposiciones contenidas en este Capítulo, en lo que no se oponga a la normativa aplicable a la actividad.

El contrato tiene por objeto la realización de la actividad económica o profesional del trabajador autónomo económicamente dependiente pudiendo celebrarse para la ejecución de una obra o serie de ellas o para la prestación de uno o más servicios".

A su vez, la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del trabajo autónomo, dispone en su artículo 11 -Concepto y ámbito subjetivo-, lo siguiente:

"1. Los trabajadores autónomos económicamente dependientes a los que se refiere el artículo 1.2.d) de la presente Ley son aquéllos que realizan una actividad económica o profesional a título lucrativo y de forma habitual, personal, directa y predominante para una persona física o jurídica, denominada cliente, del que dependen económicamente por percibir de él, al menos, el 75 por ciento de sus ingresos por rendimientos de trabajo y de actividades económicas o profesionales.

2. Para el desempeño de la actividad económica o profesional como trabajador autónomo económicamente dependiente, éste deberá reunir simultáneamente las siguientes condiciones:

a) No tener a su cargo trabajadores por cuenta ajena ni contratar o subcontratar parte o toda la actividad con terceros, tanto respecto de la actividad contratada con el cliente del que depende económicamente como de las actividades que pudiera contratar con otros clientes.

Lo dispuesto en el párrafo anterior, respecto de la prohibición de tener a su cargo trabajadores por cuenta ajena, no será de aplicación en los siguientes supuestos y situaciones, en los que se permitirá la contratación de un único trabajador:

1. Supuestos de riesgo durante el embarazo y riesgo durante la lactancia natural de un menor de nueve meses.

2. Períodos de descanso por nacimiento, adopción, guarda con fines de adopción y acogimiento familiar.

3. Por cuidado de menores de siete años que tengan a su cargo.

4. Por tener a su cargo un familiar, por consanguinidad o afinidad hasta el segundo grado inclusive, en situación de dependencia, debidamente acreditada.

5. Por tener a su cargo un familiar, por consanguinidad o afinidad hasta el segundo grado inclusive, con una discapacidad igual o superior al 33 por ciento, debidamente acreditada.

En estos supuestos, el Trabajador Autónomo Económicamente Dependiente tendrá el carácter de empresario, en los términos previstos por el artículo 1.2 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores. (...)

b) No ejecutar su actividad de manera indiferenciada con los trabajadores que presten servicios bajo cualquier modalidad de contratación laboral por cuenta del cliente.

c) Disponer de infraestructura productiva y material propios, necesarios para el ejercicio de la actividad e independientes de los de su cliente, cuando en dicha actividad sean relevantes económicamente.

d) Desarrollar su actividad con criterios organizativos propios, sin perjuicio de las indicaciones técnicas que pudiese recibir de su cliente.

e) Percibir una contraprestación económica en función del resultado de su actividad, de acuerdo con lo pactado con el cliente y asumiendo riesgo y ventura de aquélla.".

Por tanto, ni en el Sr. Luis Angel ni en el Sr. Borja concurren los requisitos exigidos que para el desempeño de la actividad como trabajador autónomo económicamente dependiente dispone el artículo 11 de la Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del Trabajador Autónomo, entre los que se incluyen no ejecutar su actividad de manera indiferenciada con los trabajadores que prestan servicios bajo cualquier modalidad de contratación laboral por cuenta del cliente, o el disponer de infraestructura productiva y material propios, o el desarrollar su actividad con criterios organizativos propios y el percibir una contraprestación económica en función del resultado de su actividad, de acuerdo con lo pactado con el cliente y asumiendo el riesgo y ventura de aquélla.

En el Modelo Normalizado de Cuenta Justificativa e Instrucciones para la justificación de la ayuda otorgada para el desarrollo de actividades innovadoras en cooperación, convocatoria 2017, se indica que la justificación y pago efectivo de los gastos, así como la declaración de actividades realizadas objeto de ayuda, las fuentes de financiación del proyecto y su aplicación se acreditarán con la presentación de la correspondiente cuenta justificativa.

Tras indicar que sólo serán subvencionables aquellos gastos indicados en la normativa que regula las bases y la convocatoria de las ayudas, en la resolución de concesión y que hayan sido realizados en el plazo establecido, en lo que aquí importa, especifica los gastos de personal técnico en los términos previstos en el art. 8 de citado, y concluye que en el caso de los participantes del proyecto, sólo podrán imputar gastos de personal técnico incluidos en el apartado a), esto es, gastos de personal con vinculación laboral con el beneficiario, incluido en los grupos de cotización a la Seguridad Social comprendidos del 1º al 3º.

A continuación, en relación con los justificantes de los gastos, y en lo que interesa, se indica:

"La justificación de los gastos debe realizarse mediante la aportación de los documentos que se detallan a continuación:

1) Gastos de personal técnico (Anexo II).

a) Los gastos de personal técnico con vinculación laboral con el beneficiario y con vinculación laboral con los participantes en el proyecto se justificarán mediante contratos, nóminas, y partes de trabajo. En cada caso, como mínimo, indicarán: nombre y DNI del trabajador, categoría laboral, cargo y grupo de cotización a la Seguridad Social.

b) Los gastos de trabajadores autónomos económicamente dependientes se justificarán mediante contrato registrado, facturas y partes de trabajo.

c) Los gastos de personal técnico vinculado laboralmente con empresas u organismos de la agrupación deberán ser justificados mediante contratos de trabajo, nóminas y partes de trabajo, además de, contrato o carta de entendimiento cruzada entre el Beneficiario y la entidad con la que estos trabajadores tengan vínculo laboral. En dicho documento se deberá definir, al menos, el nombre del t bajador, su grupo de cotización a la Seguridad Social, las tareas a realizar y el aporte temporal. Por último, será necesario acreditar la vinculación de la entidad con la agrupación mediante la aportación del libr de altas y bajas de esta última o documentación equivalente."

Y en orden a los justificantes de los pagos, se prevé que el personal técnico y administrativo se justificará mediante la presentación de los justificantes bancarios de haber realizado el pago de la nómina junto con el TC1 y TC2 de los períodos imputados en la realización de las actuaciones, así como el modelo 190.

No habiendo justificado la parte recurrente el gasto de personal de referencia mediante la aportación de los documentos indicados, de acuerdo con las bases reguladoras de las ayudas de apoyo a agrupaciones empresariales innovadoras, no podemos sino confirmar la resolución recurrida en este punto.

SÉPTIMO.-Aduc e la entidad actora que el principio de confianza legítima no permite a la Administración alterar su posición con respecto a los perfiles presentados por KONODRAC y AVASCLOUD de los Sres. Luis Angel y Borja, respectivamente, y aprobados previamente por el Ministerio en virtud del acuerdo de concesión de la ayuda en forma de subvención.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo en relación con el alegado principio de confianza legítima invocado, sostiene que está relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, y comporta "el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones".

Este principio de confianza legítima encuentra su fundamento último, de acuerdo con la sentencia de la Sala Tercera de 24 de marzo de 2003 (recurso 100/1998p ) y 20 de septiembre de 2012 (recurso 5511/2009), "en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y el deber de coherencia de dicho comportamiento",y en el principio de buena fe que rige la actuación administrativa, pues como afirma la sentencia de 15 de abril de 2005 (recurso 2900/2002 ) y nuevamente la ya citada de 20 de septiembre de 2012, "si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado".

Ahora bien, la protección de la confianza legítima no abarca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, sino que como indican las sentencias de 30 de octubre de 2012 (recurso 1657/2010 ) y 16 de junio de 2014 (recurso 4588/2011 ), se refiere a "la creencia racional y fundada de que por actos anteriores, la Administración adoptará una determinada decisión",y como indican las sentencias de 2 de enero de 2012 (recurso 178/2011 ) y 3 de marzo de 2016 (recurso 3012/2014), tan solo es susceptible de protección aquella confianza sobre aspectos concretos, "que se base en signos o hechos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes".

La violación del principio de confianza legítima debe ser apreciada por los tribunales de lo contencioso-administrativo cuando constaten que el poder público utiliza de forma injustificada y abusiva sus potestades normativas, adoptando medidas desvinculadas de la persecución de fines de interés general, que se revelen inadecuadas para cumplir su objetivo y que sorprendan las expectativas legítimas de los destinatarios de la norma.

No es este el caso, en el que, por las razones expuestas en los fundamentos anteriores, ni del tenor de la convocatoria, ni del de la resolución de adjudicación resulta que la Administración haya expuesto elementos que creasen en la beneficiaria de la subvención la creencia racional que ahora alega.

La concesión de una subvención en base a la documentación inicial presentada no puede generar al beneficiario la expectativa de que la ayuda otorgada no será objeto de justificación y revisión por la Administración, toda vez que, de acuerdo con las bases reguladoras de la convocatoria y el modelo normalizado de cuenta justificativa, se hace necesario justificar los gastos que estarán sujetos a control, por lo que procede rechazar la supuesta infracción al principio de confianza legítima.

OCTAVO.-A continuación plantea la recurrente que en el supuesto de que las nóminas de los Sres. Luis Angel y Borja no se consideraran "gasto de personal técnico" subvencionable del art. 8 a) Orden bases reguladoras, nos hallaríamos ante un incumplimiento parcial con obligación de reintegrar solo la subvención relativa al gasto no aceptado, y no ante un reintegro total de la subvención, de conformidad con el artículo 19 de la Orden bases reguladoras.

La Administración entiende que no estamos ante incumplimientos parciales ya que existe un incumplimiento de principios y bases de la convocatoria, concretamente del art 6 citado, quedando por debajo de tres miembros exigidos, pues existe una empresa con una contribución inferior al 10% de las dos que forman la agrupación, lo que acarrea un reintegro total.

El párrafo segundo del art 6 b) de constante alusión establece:

"En los proyectos o actuaciones en cooperación que se presenten deben participar además de la AEI coordinadora del proyecto, al menos otras dos entidades, hasta u máximo de cinco. La contribución de cada uno de los participantes no podrá ser inferior al 10%. En el caso de las AEIs que participen como colaboradoras, deberán contribuir con personal propio, y no con personal perteneciente a las empresas asociadas de la propia AEI. Dicha condición no será de aplicación en el caso de la AEI solicitante."

Pues bien, en este punto asiste la razón a la parte actora, dado que no hay incumplimiento del artículo 6 d) de la Orden bases reguladoras por parte de las beneficiarias, por cuanto que la no aceptación del gasto de personal técnico no debe suponer un incumplimiento total, habida cuenta de que fueron tres las entidades que conforman la agrupación y que presentaron un proyecto en cooperación, en el que la participación de cada una de ellas superaba el 10%.

La Sala estima que el precepto exige que los participantes contribuyan en un mínimo del 10% del gasto aprobado, pues entender que la contribución mínima ha de ser respecto del gasto aceptado, como propone el Abogado del Estado, nos llevaría a considerar que en todos los casos en que no se mantenga un porcentaje superior al 10% nos hallaríamos ante un incumplimiento total, modificando con ello la efectiva contribución de los participantes en el proyecto que se ha ejecutado, previsión que la norma no contempla.

Así pues, en el supuesto sometido a la consideración de la Sala, ha de entrar en juego la operatividad del principio de proporcionalidad previsto en el art. 19 de la Orden de constante alusión, que establece los criterios de graduación de los posibles incumplimientos:

"1. El incumplimiento total de los fines para los que se concedió la ayuda, o de la realización de los gastos financiables, o de la obligación de justificación, o de cualquier otra causa de las comprendidas en el artículo 37.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, dará lugar al reintegro del pago anticipado más los intereses de demora desde el momento del pago hasta la fecha en que se acuerde el reintegro.

2. Cuando el cumplimiento por el beneficiario sea, según la documentación justificativa aceptada, de al menos un 60 por ciento del cumplimiento total y se acredite por éste una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos y de las condiciones de otorgamiento de la ayuda, se tendrá en cuenta el siguiente criterio:

El incumplimiento parcial de los fines para los que se concedió la ayuda, o de la realización de la inversión financiable, o de la obligación de justificación, dará lugar al reintegro del pago anticipado más los intereses de demora, en el porcentaje correspondiente a la inversión no efectuada o no justificada.

3. En el caso de un cumplimiento inferior al 60% como se refiere en el número 2 anterior, se entenderá que existe incumplimiento total, lo que llevará aparejado la consecuencias previstas en el número 1 de este artículo."

En aplicación de dicho precepto, y a la vista de que el incumplimiento afecta a los gastos de personal técnico, conforme a lo dispuesto en el artículo 8 a) Gastos Subvencionables de la Orden IET/1009/2016, de 20 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas a AEI, estimamos que concurre un incumplimiento parcial del art. 19.2 de dicha norma, por lo que procede el reintegro de la parte correspondiente al mismo, y que asciende a la cantidad de 12.291,64€, más los intereses.

En consecuencia, procede acoger en este punto la impugnación recurrente, y anular la resolución impugnada en este extremo.

NOVENO.-En atención a cuanto hemos expuesto y razonado, hemos de estimar parcialmente el recurso, sin efectuar imposición de costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1º LJCA.

Vistos los preceptos constitucionales y legales citados y los demás de general y pertinente aplicación,

En nombre de S.M. El Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución española,