Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 20/2024 de 17 de marzo del 2025

PRIMERO.- Objeto del recurso de apelación.

1. Se recurre en apelación la sentencia de 2 de febrero de 2024, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 en procedimiento ordinario n.º 18/2023, por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D.ª Lidia interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución del Director General de la Tesorería General de la Seguridad Social, de 27 de diciembre de 2022, por la que se desestimó la solicitud de nulidad de pleno derecho formulada en relación con las declaraciones de responsabilidad solidaria por las deudas de la Seguridad Social generadas por las mercantiles 3 Intec, S.L. y 3 Intec Madrid, S.L.

2. En síntesis, la sentencia descarta que los acuerdos de derivación de responsabilidad sean nulos de pleno derecho por tener un contenido imposible como consecuencia del hecho de no ser la recurrente la administradora de las sociedades de las que proceden las deudas. Según la sentencia, con base en la jurisprudencia, tal imposibilidad no es de orden físico o material, sino jurídica, por lo que no tiene cabida en la causa de nulidad de pleno derecho del art. 47.1.c) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas -Ley 39/2015- (FD 4).

3. Por otra parte, la sentencia también rechaza que concurra la nulidad de pleno derecho fundada en el art. 47.1.e) de la Ley 39/2015, por estimar que no se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido y porque "ni siquiera las alegaciones que la sustentan integrarían un trámite del procedimiento de derivación cuestionado" (FD 4).

4. En cuanto a la falta de competencia como causa de nulidad de pleno derecho, la sentencia niega que se trate de una incompetencia ostensible, patente y clara, pues existían diversos pronunciamientos judiciales contradictorios sobre tal cuestión que dieron lugar a la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de junio de 2002 (rec. 3424/2001) y a una modificación normativa (FD 4).

5. Por último, también en el FD 4, la sentencia descarta que se haya producido indefensión a la interesada y que no proceda aplicar en este caso los límites a la revisión que se contienen en el art. 110 de la Ley 39/2015, pues "la prescripción de acciones de la TGSS, el conocimiento de la recurrente con su personación desde el año 2004 en el procedimiento de apremio, la condición de socia mayoritaria, las relaciones familiares entre la actora y el posterior administrador social, el dictado de la STS de 18 de junio de 2022 a propósito de la falta de competencia alegada son circunstancias que hacen que el transcurso de 15 años para instar la nulidad de los acuerdos de derivación contravengan el principio de buena fe, la equidad y prescripción de acciones".

SEGUNDO.- Posición de las partes.

6. La parte apelante solicita que se revoque la sentencia de instancia y, en su lugar, se anulen los acuerdos de derivación de responsabilidad impugnados.

7. Los motivos del recurso de apelación son los siguientes:

Primero.- Nulidad radical de los acuerdos de derivación de responsabilidad por incompetencia del Subdirector Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social para su adopción.

Segundo.- Los acuerdos de derivación de responsabilidad tienen un contenido imposible al no ser la recurrente administradora de ninguna de las sociedades deudoras.

Tercero.- No concurren los límites a la revisión de actos nulos.

8. La Tesorería General de la Seguridad Social formula los siguientes motivos de oposición:

Primero.- No concurre la causa de nulidad de pleno derecho basada en la incompetencia porque durante años hubo disparidad de criterios judiciales sobre el asunto hasta el punto que se promovió una reforma legal que aclaró el órgano competente.

Segundo.- La revisión de oficio no es el cauce apropiado para analizar si la recurrente era o no administradora de las sociedades deudoras en el momento de dictarse los acuerdos de declaración de responsabilidad solidaria.

Tercero.- Lo que pretende la recurrente es obtener una declaración de nulidad, a través de la revisión de oficio, una vez transcurridos más de 15 años desde que adquirieran firmeza, lo que se opone al art. 110 de la Ley 39/2015.

TERCERO.- Sobre la nulidad de pleno derecho por incompetencia del órgano que dictó los acuerdos de derivación de responsabilidad.

9. El debate gira en torno a si la incompetencia del Subdirector Provincial de Valencia de la Tesorería General de la Seguridad Social para acordar derivaciones de responsabilidad, al tiempo de dictarse los acuerdos a los que se refiere el presente recurso, es o no manifiesta.

10. Según la sentencia, no lo es, en la medida en que hubo una controversia sobre la referida cuestión, que tuvo que ser resuelta por el Tribunal Supremo en la sentencia de 18 de junio de 2002 (rec. 3424/2001) y después por una modificación normativa (se refiere a la operada en los artículos 15.3 y 30.2 del entonces vigente Real Decreto Legislativo 1/1994 , por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, por la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, de disposiciones específicas en materia de Seguridad Social -Ley 52/2003-).

11. Según la parte apelante, sí lo es, puesto que así se ha pronunciado el Tribunal Supremo en diversas sentencias, como la de 18 de junio de 2002 (rec. 3424/2001) o la de 14 de diciembre de 2009 (rec. 307/2008).

12. La Tesorería General de la Seguridad Social sostiene, en línea con la sentencia de instancia, que la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de junio de 2002 (rec. 3424/2001) no vicia de nulidad radical aquellas resoluciones de derivación de responsabilidad dictadas hasta ese momento que devinieron firmes en vía administrativa y menos aun cuando, como en el supuesto que ahora nos ocupa, la acción de nulidad se ejerce por primera vez tras la entrada en vigor de la Ley 52/2003.

13. Es cierto, como sostiene la sentencia de instancia, que la causa de nulidad de pleno derecho del art. 47.1.b) de la Ley 39/2015, referida a los actos dictados por órganos manifiestamente incompetentes por razón de la materia o del territorio, debe ser manifiesta, esto es "que se manifieste de modo ostensible, patente, claro e incontrovertido", de tal forma que, el adjetivo " manifiesta" exige que la incompetencia sea notoria y clara y que vaya acompañada de un nivel de gravedad proporcional a la gravedad de los efectos que comporta su declaración, lo que supone que no precisa de ningún esfuerzo interpretativo o argumental para detectarla. Esto es, no basta que el órgano que haya dictado el acto pueda ser incompetente, sino que, de forma clara y notoria, ha de carecer de toda competencia respecto de una determinada materia, siendo ello tan evidente que no es necesaria una especial actividad intelectiva para su comprobación (en este sentido, por ejemplo, sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 2024, rec. 340/2023, FJ 3).

14. Sin embargo, a diferencia de lo resuelto en la instancia, consideramos que sí concurre dicha nota en la incompetencia de la Tesorería General de la Seguridad Social para acordar la derivación de la responsabilidad en un supuesto como el presente, es decir, en relación con acuerdos de derivación dictados antes de la reforma operada por la Ley 52/2003. Los acuerdos de derivación de responsabilidad traen fecha de 25 de enero de 2022 y 21 de febrero de 2002 en tanto que la Ley 52/2003, según lo previsto en su disposición final segunda, entró en vigor el 1 de enero de 2004.

15. Pues bien, tal conclusión se alcanza a partir de dos consideraciones.

16. La primera consideración se refiere a que, por más que puedan invocarse pronunciamientos contradictorios sobre la cuestión litigiosa procedentes de diversos órganos jurisdiccionales, la posición del Tribunal Supremo era unánime, pues así viene a reconocerse en la propia sentencia de 18 de junio de 2002 (rec. 3424/2001, FJ 2) , cuando afirma que "como refiere el Ministerio Fiscal todos los precedentes jurisdiccional, auto de la Sala de Conflictos de Competencia del Tribunal Supremo de 8 de marzo de 1.996, y sentencias de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo de 15 de enero de 1.997, 28 de febrero de 1.997 y de 21 de julio de 1.998, han declarado, que la competencia para la derivación de la responsabilidad solidaria a los Administradores de una Sociedad corresponde a la jurisdicción civil".

17. Y la segunda consideración se refiere a que tal extremo vino, además, a ser confirmado por el Tribunal Supremo en la sentencia de 14 de diciembre de 2009 (rec. 307/2008), en la que se desestimó la pretensión de la Tesorería General de la Seguridad Social de obtener un pronunciamiento favorable a entender "que la doctrina obrante en la sentencia de contraste que acompaña a su escrito de interposición es la correcta, al rechazar de plano que concurra manifiesta incompetencia de la TGSS ratione materiaepara dictar un acto como el impugnado, toda vez que siempre ha tenido la posibilidad de perseguir la recaudación de las deudas con ella contraídas" (FD 2).

18. Afirma el Tribunal Supremo en la referida sentencia de 14 de diciembre de 2009 (rec. 307/2008, FJ 5) que "esta Sala se ha pronunciado reiteradamente en contra de la doctrina que la recurrente pretende hacer valer, en relación con la etapa anterior a la vigencia de la Ley 52/2003, de 10 de diciembre y el Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio", invocando al efecto la sentencia de 15 de septiembre de 2004 (rec. 122/2003), que se remite a su vez a las de 22 de junio de 2004 (rec. 9/2003) y 18 de junio de 2002 (rec. 3424/2001).

19. Nos encontramos, por tanto, ante una incompetencia manifiesta del órgano administrativo y, además, que va acompañada de un nivel de gravedad proporcional a la gravedad de los efectos que comporta su declaración, atendida la notoria incidencia de los acuerdos de derivación en el patrimonio de la recurrente y el hecho de que la competencia para la declaración de la responsabilidad solidaria de los administradores de una sociedad correspondiera, antes de la reforma operada por la Ley 52/2003, a un órgano jurisdiccional y no a una órgano administrativo.

20. Se estima el motivo del recurso de apelación y, en consecuencia, se aprecia la causa de nulidad de pleno derecho alegada.

CUARTO.- Sobre los límites a la revisión.

21. La conclusión alcanzada en el fundamento precedente nos dispensa de examinar la otra causa de nulidad de pleno derecho invocada por la apelante, es decir, la de tratarse de actos con un contenido imposible.

22. No sucede lo mismo con la infracción del art. 110 de la Ley 39/2015 pues, a pesar de concurrir la causa de nulidad de pleno derecho apreciada, puede suceder que la misma no llegue a ser plenamente operativa por impedirlo alguno de los límites a la revisión previstos en el art. 110 de la Ley 39/2015.

23. Ya hemos señalado que la sentencia de instancia sostiene que dichos límites representan un obstáculo a la revisión pretendida por la recurrente, pues "la prescripción de acciones de la TGSS, el conocimiento de la recurrente con su personación desde el año 2004 en el procedimiento de apremio, la condición de socia mayoritaria, las relaciones familiares entre la actora y el posterior administrador social, el dictado de la STS de 18 de junio de 2022 a propósito de la falta de competencia alegada son circunstancias que hacen que el transcurso de 15 años para instar la nulidad de los acuerdos de derivación contravengan el principio de buena fe, la equidad y prescripción de acciones".

24. La parte apelante discrepa de dicha valoración. En su opinión, los límites del art. 110 de la Ley 39/2015 no consisten en el mero transcurso del tiempo o la mayor o menor posibilidad de que la Tesorería General de la Seguridad Social pueda perseguir al verdadero responsable de las deudas, sino a que el ejercicio de la facultad de revisión resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes, lo que aquí no sucede.

25. La Tesorería General de la Seguridad Social, por su parte, considera que no estamos ante un caso en que la legalidad se vea gravemente afectada, como punto de equilibrio fijado por la jurisprudencia entre las exigencias contrapuestas derivadas del principio de legalidad y del principio de seguridad jurídica (por ejemplo, en sentencia de 13 de febrero de 2012, rec. 6884/2009, FJ 5).

26. Pues bien, conforme al art. 110 de la Ley 39/2015, las facultades de revisión establecidas en el Capítulo I del Título V, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

27. Según la jurisprudencia, si de un lado en el art. 106.1 de la Ley 39/2015 se establece la posibilidad de proceder a la revisión de oficio sin sujeción a plazo (en cualquier momento), en el art. 110 de la Ley 39/2015 se establece la posibilidad de que su ejercicio se modere por la concurrencia de las circunstancias excepcionales que en él se prevén, limitándose la posibilidad de expulsar del ordenamiento jurídico un acto que incurre en un vicio de especial gravedad ponderando las circunstancias de todo orden concurrentes y los bienes jurídicos en juego. Esta previsión legal permite que los tribunales puedan controlar las facultades de revisión de oficio que puede ejercer la Administración, confiriéndoles un cierto margen de apreciación sobre la conveniencia de eliminación del acto cuando por el excesivo plazo transcurrido y la confianza creada en el tráfico jurídico y/o en terceros se considera que la eliminación del acto y de sus efectos es contraria a la buena fe o la equidad, entre otros factores (por ejemplo, en sentencia del Tribunal Supremo de 24 de enero de 2022, rec. 6920/2020, FJ 10, por referencia a los arts. 102 y 106 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).

28. Por tanto, concluye el Tribunal Supremo que la correcta aplicación del art. 110 de la Ley 39/2015 exige dos requisitos acumulativos para prohibir la revisión de oficio, por un lado, la concurrencia de determinadas circunstancias (prescripción de acciones, tiempo transcurrido u "otras circunstancias"); por otro, el que dichas circunstancias hagan que la revisión resulte contraria a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares o las leyes (por ejemplo, en sentencia del Tribunal Supremo de 24 de enero de 2022, rec. 6920/2020, FJ 10).

29. Pues bien, en este caso, el tiempo transcurrido no supone un límite a la revisión, en la medida en que la Tesorería General de la Seguridad Social ha seguido intentando hacer efectiva la deuda declarada respecto de la recurrente, a través de los acuerdos de derivación de responsabilidad, mucho tiempo después de su dictado.

30. Así lo acredita la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 2 de marzo de 2021 (rec. 393/2017, FJ 1), por la que se estimó en parte el recurso interpuesto por la apelante contra los embargos efectuados el 14 de noviembre de 2016 por la Tesorería General de la Seguridad Social en ejecución de los referidos actos de derivación de responsabilidad a que se refiere el presente recurso.

31. Por tanto, a pesar del tiempo transcurrido, la controversia se mantiene vigente, pues la Tesorería General de la Seguridad Social sigue pretendiendo hacer efectivo el derecho reconocido en los acuerdos de derivación de responsabilidad, sin que conste que haya sido satisfecho, y la recurrente continúa obligada al pago de las deudas derivadas a través de aquellos.

32. No se aprecia que concurra ningún otro límite que tenga la intensidad suficiente para suponer un obstáculo a la estimación de la pretensión de la recurrente, pues ni la eventual prescripción de las acciones contra otros deudores o responsables de las deudas litigiosas ni las restantes circunstancias presentes en este caso evidencian que la revisión resulte contraria a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares o las leyes.

33. En definitiva, estamos ante un caso en que la legalidad se ha visto gravemente afectada, al haberse dictado por un órgano administrativo una serie de acuerdos que eran competencia exclusiva de la jurisdicción civil, y en que se no se aprecia que concurra con la intensidad necesaria ninguno de los límites a la revisión previstos en el art. 110 de la Ley 39/2015, por lo que las exigencias de la seguridad jurídica deben ceder frente a las del principio de legalidad (por ejemplo, en sentencia de 13 de febrero de 2012, rec. 6884/2009, FJ 5).

34. Se estima el motivo de apelación.

QUINTO.- Decisión del recurso.

35. Se estima el recurso de apelación.

36. En consecuencia, se deja sin efecto la sentencia de instancia y, en su lugar, se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D.ª Lidia contra la Resolución del Director General de la Tesorería General de la Seguridad Social, de 27 de diciembre de 2022, por la que se desestimó la solicitud de nulidad de pleno derecho formulada en relación con las declaraciones de responsabilidad solidaria por las deudas de la Seguridad Social generadas por las mercantiles 3 Intec, S.L. y 3 Intec Madrid, S.L., que se anula, con los efectos legales inherentes a esta declaración.

SEXTO.- Costas.

37. Sin costas en ninguna de las instancias, dada la existencia de serias dudas derivadas de la ponderación de los intereses en conflicto ( art. 139.1 y 2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).