Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 389/2019 de 20 de diciembre del 2024

PRIMERO.-Se impugna en el presente recurso jurisdiccional la Resolución de fecha 25 de marzo de 2019 del Director General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa, dictada por delegación del Ministro, por la que se acuerda el reintegro parcial del préstamo que había sido concedido a la mercantil INDUSTRIAS FERRI, S.A., la que aquí ostenta la posición procesal de parte demandante.

La cuantía del referido reintegro parcial del préstamo se obtiene descontando todas las devoluciones voluntarias del principal efectuadas que se reseñan en la tabla 1, resultando el importe a devolver de 164.700,00 euros, estableciéndose asimismo los intereses de demora, que se calculan desde el momento del pago de dicho préstamo hasta la fecha en que se acuerda el reintegro, descontándose los intereses de demora correspondientes a los ingresos ya realizados, ello conforme a lo establecido en los artículos 37.1 y 38.2 de la Ley 38/2003; ascendiendo el total a 45.003,84 euros.

En lo que hace a las causas concretas consignadas en la citada resolución recurrida, se señala: "Realizada certificación acreditativa del expediente de fecha 22 de enero de 2019, con fecha 25 de enero de 2019 se acordó el inicio del Procedimiento de Reintegro por las siguientes causas de incumplimiento recogidas en los artículos que se mencionan de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones: Incumplimiento parcial del objetivo para el que fue concedida la ayuda (Artículo 37.1.b ).

Las causas de reintegro anteriores vienen motivadas por:

- Informe económico de fecha 30 de octubre de 2015, publicado en el registro electrónico el 3 de noviembre de 2015".

Y en este informe económico se hacía constar: "En relación con el expediente de referencia, una vez realizada la comprobación económica de los gastos imputados a la anualidad 2012, se detalla en la hoja anexa el resultado de la misma, que será tenido en cuenta para continuar el procedimiento".

SEGUNDO.-En pro de la pretensión de carácter anulatorio de la citada resolución que se ejercita en la demanda se esgrimen, dicho resumidamente, los siguientes motivos:

- prescripción de la acción de reintegro, cuyo dies a quo ha de contarse en principio desde la finalización del plazo de justificación;

- en todo caso procederia la suspensión del procedimiento administrativo por prejudicialidad penal;

- y, por último, se plantean cuestiones relativas al fondo del asunto con la finalidad de sostener que no proceden loa descuentos aplicados.

A las citadas alegaciones se opone el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta de la Administración demandada, en base a los argumentos que se expresan en la contestación a la demanda y que en su mayor parte van a ser asumidos por esta Sala, que en su consecuencia han de llevar a la desestimación del recurso.

Analizaremos cada uno de tales motivos en los subsiguientes fundamentos jurídicos.

TERCERO.-En el primero de los motivos del escrito rector se plantea, como acabamos de ver, la prescripción de la acción de reintegro conforme a lo establecido en el artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, ya que desde que tuvo lugar la concesión de la ayuda en el año 2.012 hasta que se inicia el procedimiento de reintegro en 2019 ha transcurrido con creces el plazo de cuatro años previsto legalmente.

No obstante, dado que la jurisprudencia es diversa en cuanto a la fijación del díes a quo del cómputo del plazo en función del tipo de ayuda de que se trate, se proponen tres alternativas posibles para realizar el cómputo en aplicación del apartado 2 del citado artículo 39 y del apartado 7 del artículo 30, resultando a juicio de la actora que en todas ellas la acción habría prescrito pues, y partiendo de que nos encontramos ante una subvención concedida en el año 2.012 con cargo a esa misma anualidad, caben estas opciones: en la opción de la letra a) del artículo 39.2, que establece que el dies a quo se corresponde con el del vencimiento del plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario -que aquí sería el 1 de mayo de 2013 en que se presentó la solicitud de verificación técnico económica-, supone que el díes ad quem sería el 1 de mayo de 2017; en la opción de la letra b) del mismo precepto en relación con el artículo 30.7 (subvenciones que se concedan en atención a la concurrencia de una determinada situación en el perceptor), el dies a quo sería el correspondiente a la concesión de la ayuda o la del ingreso efectivo, es decir el 27 de septiembre o el 31 de octubre de 2012, mientras que el dies ad quem serían el día y mes correlativos del año 2016; y por último en la opción c) (que se hubieran establecido condiciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por el beneficiario durante un período determinado de tiempo), dado que no existen exigencias concretas que se hubieran de cumplir sino que se trata de una convocatoria concreta que se agota en sí misma, habrá de quedar descartada esta alternativa como determinante de la fecha del cómputo.

Se mantiene, así, que sea cual sea el supuesto del artículo 39.2 de la Ley 38/2003, la acción de reintegro estaría prescrita por haber transcurrido más de 4 años desde cualquiera de los acontecimientos indicados.

Pues bien, cara a esta cuestión hemos de partir de lo que establece el citado art. 39 LGS: "1. Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

2. Este plazo se computará, en cada caso:

a) Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora.

b) Desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el apartado 7 del artículo 30.

c) En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo.

3. El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá:

a) Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.

b) Por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos.

c) Por cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro."

Volviendo al caso que ahora nos ocupa, aun cuando la entidad actora propone para fijar el dies a quo del cómputo de la prescripción para el ejercicio de la acción de reintegro las distintas alternativas a las que se acaba de hacer referencia, el mismo necesariamente ha de venir determinado por lo que establece el art. 39.2.a) LGS, esto es, por el vencimiento del plazo previsto para presentar la justificación por parte del beneficiario, toda vez que la subvención de referencia tiene específicamente prevista dicha obligación.

Más concretamente, a tenor del apartado vigésimo quinto de la Orden ITC/2366/2011, de 30 de agosto, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas para la realización de actuaciones en el marco de la política pública para el fomento de la competitividad de sectores estratégicos industriales para el período 2012-2015: "[e]l beneficiario deberá presentar la documentación justificativa de las actividades financiadas en el marco de estas bases reguladoras desde el 1 de enero hasta el 31 de marzo del año inmediato posterior al de concesión de la ayuda."

Por lo tanto, dado que la subvención fue concedida a través de la resolución de 27 de septiembre de 2012 (BOE de 3 de septiembre), el plazo para presentar la cuenta justificativa vencería el día 31 de marzo de 2013, lo que supondría que la prescripción se produce el día 31 de marzo de 2017.

Ahora bien, no puede prescindirse de lo que preceptúa el artículo 39.3 que se refiere a la interrupción del plazo de prescripción, que conforme a su apartado a) tiene lugar por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.

En este sentido, reparamos en lo que aduce la Administración demandada en su escrito de contestación, cuando señala que la documentación inicialmente presentada resultaba insuficiente para poder valorar el grado de cumplimiento por parte de la beneficiaria al observarse en la documentación remitida determinadas deficiencias, por lo que se le requirió mediante resolución de 28 de septiembre de 2015 para que subsanase la cuenta justificativa; tras dicho requerimiento la misma solicitó el 15 de octubre de 2015 una ampliación de plazo para aportar la documentación requerida; y fue en distintos momentos cuando efectivamente la aporta, a saber, el 19 de octubre de 2015, el 26 de octubre de 2015, el 27 de octubre de 2015 y el 28 de octubre de 2015.

Pues bien, teniendo en cuenta que la actora no cuestiona la existencia de estos hitos procedimentales, la Sala no puede sino compartir con la Administración que el dies a quo deberá fijarse en la última fecha indicada -el 28 de octubre de 2015- por ser el momento en que el órgano competente dispone de toda la información necesaria para determinar el grado de cumplimiento de las condiciones de la subvención y de los objetivos técnicos y de innovación del proyecto, así como la adecuación técnica y económica del personal, del material y de las subcontrataciones empleadas.

Así las cosas, partiendo de la última data mencionada hasta el 25 de enero de 2019 en que se dicta la resolución por la que se inicia el procedimiento de reintegro, resulta que no se ha rebasado el plazo mencionado de cuatro años, lo que lleva a concluir que la acción de reintegro no había prescrito, en tanto la Administración demandada realizó, con conocimiento formal del beneficiario, actuaciones conducentes a determinar la existencia de la causa de reintegro ( art. 39.3.a) LGS) que resultaban idóneas para interrumpir el citado plazo de prescripción.

La actora insiste en su escrito de conclusiones en mantener la prescripción de la acción de reintegro al considerar que plazo debe computarse desde el 1 de mayo de 2013 toda vez que en esta fecha obraba completa la documentación, siendo a su juicio el requerimiento de documentación practicado el 28 de septiembre de 2015 un simple "ejercicio de control"llevado a cabo dos años después con la finalidad de "verificar la correcta ejecución del proyecto".Sin embargo, lo cierto es que durante el periodo de tiempo posterior al día máximo previsto para la justificación de la subvención se produjeron las actuaciones administrativas que han quedado mencionadas, que como hemos explicado han tenido la virtualidad de interrumpir la prescripción, las cuales no pueden tildarse de simplemente artificiales dado su indudable carácter sustantivo, ya que el mencionado requerimiento de 28 de septiembre de 2015 -con el que están relacionadas el resto de las actuaciones señaladas- tenía por finalidad, precisamente, la subsanación de la cuenta justificativa y estaba enderezado a constatar la inversión y cuantificación, y de hecho la propia beneficiaria solicitó una ampliación del plazo para aportar la documentación requerida, lo que es suficiente para no cuestionar el citado efecto interruptivo, ello no sólo conforme a lo dispuesto en el mencionado art. 39.3, apartados a) y c) LGS, sino también con arreglo a reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo.

En cualquier caso, tampoco puede prescindirse de que las actuaciones de control que se indican en el propio escrito de conclusiones tenían por objeto determinar la concurrencia de una causa de reintegro, lo que significa que los sucesivos requerimientos practicados para subsanar la cuenta justificativa como consecuencia de haberse observado deficiencias en la documentación remitida tenían eficacia interruptora de la prescripción, siendo así que a partir del día 28 de octubre de 2015 y una vez que es aportada toda la documentación requerida se vuelve a iniciar el cómputo del plazo de la misma que como hemos visto no llega a consumir los cuatro años. Y con independencia de ello, aunque así no fuere las actuaciones preparatorias antes del inicio del expediente de reintegro también tienen virtualidad interruptora de la prescripción.

Por último, añade la recurrente otra vez en sus conclusiones, como un argumento que abunda en la citada prescripción, que en el ámbito penal se ha declarado la prescripción del delito por lo que "carece de sentido exigir su reintegro en vía administrativa".

Argumento éste que tampoco puede ser aceptado, pues la prescripción que fue declarada a través del auto 9 de octubre de 2019 dictado por la Audiencia Provincial de Pontevedra, en el recurso de apelación ejercitado contra el auto de incoación de Diligencias Previas 507/2019 seguidas ante el Juzgado de Instrucción nº 5 de Vigo por fraude de Subvenciones, se refiere concretamente a la prescripción de los delitos que se imputaban en la querella, lo que lleva a estimar dicha apelación y en consecuencia a inadmitir dicha querella; cuando ahora el problema no es otro que la prescripción de la acción de reintegro de las subvenciones, que se regula por el régimen jurídico al que se ha hecho referencia contenido en el artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Es así evidente que el hecho de que se haya declarado la prescripción del delito no significa que la acción de reintegro de subvenciones en vía administrativa necesariamente también haya prescrito.

Consecuentemente, procede rechazar este motivo del recuso.

CUARTO.-El segundo motivo, que se plantea con carácter subsidiario, ha sido en parte tocado en el precedente fundamento jurídico y se refiere a la suspensión del procedimiento como consecuencia de la existencia de las diligencias penales abiertas "hasta que la Audiencia Provincial de Pontevedra no resuelva el recurso de apelación interpuesto por esta parte contra el Auto de incoación de las Diligencias Previas nº 507/2019 por Fraude de subvenciones".

Se invoca al respecto el principio non bis in idem y los artículos 10.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 55 de la ley General de Subvenciones; este último que establece que: "1. En los supuestos en que la conducta pudiera ser constitutiva de delito, la Administración pasará el tanto de culpa a la jurisdicción competente y se abstendrá de seguir el procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no dicte sentencia firme, tenga lugar el sobreseimiento o el archivo de las actuaciones o se produzca la devolución del expediente por el Ministerio Fiscal.".

Pues bien, dado que se plantea la suspensión por prejudicialidad penal, además de los preceptos citados cabe traer a colación el art. 308.7 del Código Penal, conforme al cual: "La existencia de un procedimiento penal por alguno de los delitos de los apartados 1, 2 y 4 de este artículo, no impedirá que la Administración competente exija el reintegro por vía administrativa de las subvenciones o ayudas indebidamente aplicadas. El importe que deba ser reintegrado se entenderá fijado provisionalmente por la Administración, y se ajustará después a lo que finalmente se resuelva en el proceso penal.

El procedimiento penal tampoco paralizará la acción de cobro de la Administración, que podrá iniciar las actuaciones dirigidas al cobro salvo que el juez, de oficio o a instancia de parte, hubiere acordado la suspensión de las actuaciones de ejecución previa prestación de garantía. Si no se pudiere prestar garantía en todo o en parte, excepcionalmente el juez podrá acordar la suspensión con dispensa total o parcial de garantías si apreciare que la ejecución pudiese ocasionar daños irreparables o de muy difícil reparación."

Lo transcrito del referido precepto del Código Penal es suficiente para desatender la pretensión de la mercantil actora de que se paralice el procedimiento administrativo iniciado, en tanto la tramitación de un procedimiento penal por delitos relacionados con el fraude de subvenciones no impide la exigencia del reintegro en la vía administrativa; y a lo que se une que la propia recurrente ha informado a la Sala en su escrito de conclusiones que el procedimiento penal ha finalizado mediante el auto de la Audiencia Provincial de Pontevedra ya mencionado en el precedente fundamento jurídico por el que se acuerda la inadmisión de la querella, con lo que el supuesto óbice alegado en todo caso habría decaído.

QUINTO.-El último motivo del escrito rector se dedica a cuestionar los motivos de fondo del reintegro acordado.

Aduce al respecto la demandante que la solicitud, el trámite y la ejecución del préstamo se realizaron correctamente y que, igualmente, el proyecto para el que fue solicitada la ayuda, consistente en la adquisición de Cabina de pintura Hidra Carril - Tipo SYS 18-18, con sus instalaciones y costes asociados (cerramientos, estructura, obra civil, instalaciones, costes de montaje y puesta en marcha, Software de control de producción integrado con ERP de la empresa y otros servicios generales complementarios), se desarrolló al completo; asimismo, que se cumplieron todos los requerimientos de documentación necesarios a efectos acreditativos pasando todos los controles periódicos, sin que pusiera en su día ninguna objeción. Y hace alusión concreta al informe económico de 30/10/2015 en el cual se afirma que los gastos imputados al 2012 se han aplicado correctamente, así como al informe de seguimiento técnico de 25/01/16 a través del cual se acredita que se ha cumplido con el objetivo general del plan financiado.

Ahora bien, incluso siendo lo anterior cierto, ignora por completo el contenido del informe de seguimiento técnico definitivo de fecha 22/01/2019,que aunque afirma que se ha cumplido con el objetivo general del plan financiado, añade en su apartado 3 lo siguiente:

"- Con fecha 4/07/2018 se recibe un Informe de la Agencia tributaria, firmado con fecha 27/04/2018, donde se pone de manifiesto que las facturas nº 131111 y 131112, ambas de fecha 11/03/2013, emitidas por TECHNOLABCORP SPAIN SL y presentadas en la justificación de la línea L6 como documentos 2 y 3, por un importe de 178.200,00 € y 178.020,00 € respectivamente, se deben calificar como falsas o falseadas, y por tanto su importe se habría destinado realmente a fines distintos de aquellos para los que la ayuda fue concedida.

Asimismo, se indica en dicho Informe que se debe considerar como valor correcto de las instalaciones adquiridas a TECHNOLABCORP SPAIN SL, la cantidad de 26.820,00€ (sin IVA).

Por tanto, se debe descontar del presupuesto válidamente justificado dentro de la línea L6, el importe de 329.400,00€, (356.220,00€ que suman las dos facturas TECHNOLABCORP SPAIN SL menos 26.820,00€), quedando la cifra válidamente justificada en esta L6 en 69.360,00 €.

- Existe relación entre los gastos imputados y la actividad descrita en la memoria técnica justificativa, excepto por lo más arriba indicado en relación con el Informe de la Agencia tributaria, de fecha 27/04/2018.

- Se emite por tanto este Informe de Seguimiento Técnico en el que se acredita un porcentaje de cumplimiento del 55,31%."

En este sentido, la recurrente realmente no llega a cuestionar el motivo por el que se descuenta del presupuesto válidamente justificado dentro de la línea L6 el importe de 329.400,00 €, al que asciende la suma de las dos facturas de TECHNOLABCORP SPAIN SL que se califican como "falsas o falseadas",pretendiendo amparar la estimación de su pretensión en aquellas afirmaciones de los distintos informes económicos y técnicos -sobre todo los anteriores- que señalan que los gastos se han aplicado correctamente y que existe relación entre los gastos imputados y la actividad descrita en la memoria técnica justificativa, obviando del todo la salvedad que resulta del informe de la Agencia tributaria que sobradamente justifica el descuento practicado del importe de dichas facturas, lo que ha dado lugar correctamente a la resolución que acuerda el reintegro parcial -que no total- por concurrir una causa de incumplimiento prevista en el artículo 37.1.b) de la LGS consistente en el "[i]ncumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención".

Incumplimiento parcial del objetivo para el que fue concedida la ayuda que no podrá negarse sólo con reparar que la actora no ha alegado ni probado la concurrencia de alguna circunstancia que enerve el motivo del descuento practicado, más allá de afirmar que "TECHNOLABCORP SPAIN SL no se limitó a intermediar en la compra de una máquina, añadiendo un margen de beneficio injustificado, sino que introdujo una serie de mejoras que, junto con el plazo de ejecución, determinaron un precio libremente pactado por las partes",pero que por sí solo no acredita que no fuese cierto lo expresado en el reiterado informe de la Agencia Tributaria del que se colige que TECHNOLABCORP SPAIN SL actúa como pantalla en una trama de facturación falsa en la que el beneficiario último es INDUSTRIAS FERRI SA.

Por lo tanto, también habrá de rechazarse este argumento de la demanda, y con ello procederá desestimar el presente recurso contencioso-administrativo.

SEXTO.-De conformidad con lo establecido en el art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dada la desestimación del presente recurso contencioso procederá imponer las costas causadas a la parte demandante.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación;