Sentencia Contencioso-Administrativo 60/2026 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 16/2025 de 23 de febrero del 2026

PRIMERO.-Se recurre en apelación la Sentencia de 12 de diciembre de 2024 dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 10, en el procedimiento ordinario 54/2023, que estima en parte el recurso interpuesto frente a la Orden dictada por el Secretario de Estado de Empleo y Economía Social, por delegación de la Ministra de Trabajo y Economía Social, de fecha 21 de junio de 2023, sobre reintegro de subvención, la cual anula "exclusivamente en cuanto, acogiendo parcialmente la pretensión subsidiaria recogida en el apartado e) del suplico de su demanda, ha de limitarse su obligación de reintegro al importe de la ayuda recibida de la Administración concedente, más los correspondientes intereses de demora".

Por su parte, la indicada Orden impugnada estimaba parcialmente sin modificación en el importe de la liquidación, el recurso interpuesto por la entidad IFAP MADRID, S.L. contra la Resolución de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal de 24 de mayo de 2022, dictada en el expediente NUM000, que aprueba la liquidación por importe de cero euros y declara la obligación de aquélla de reintegrar la cantidad de 2.592.853,18 euros, correspondiendo 2.265.637,20 euros al principal, 299.110,66 euros en concepto de intereses de demora devengados por el principal y 28.105,32 euros en concepto de rendimientos financieros no aplicados a la actividad subvencionada.

El Juez de instancia, por tanto, estima en parte el recurso deducido frente a la citada Orden y, acogiendo parcialmente la pretensión subsidiaria recogida en el apartado e) del suplico de la demanda, limita la obligación de reintegro de la entidad actora al importe de la ayuda recibida de la Administración concedente, más los correspondientes intereses de demora.

En este punto hemos de recordar que las pretensiones deducidas en el suplico de la demanda son las siguientes:

"(...) en su día se dicte sentencia acordando:

ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto, y:

a) Como petición principal, anule la resolución recurrida junto con el acto originario recurrido y la actuación administrativa de la que trae causa por ser disconformes a Derecho.

b) Como petición subsidiaria al apartado a) anterior, anule la resolución recurrida con el acto originario recurrido y la actuación administrativa de la que trae causa y condene a la Administración demandada al dictado de una nueva resolución en la que se declare la existencia de incumplimiento parcial y a que dirija la acción de reintegro contra cada una de las empresas agrupadas por una cantidad equivalente a la diferencia entre el compromiso individualizado de ejecución asumido en la última reformulación por cada una de ellas y la ejecución realizada.

c) De forma subsidiaria al apartado a) y b) anterior, anule la resolución recurrida con el acto originario recurrido y la actuación administrativa de la que trae causa condene a la Administración demandada al dictado de una nueva resolución de liquidación de la subvención en la que se calcule la responsabilidad de mi mandante por la diferencia entre el compromiso individualizado de ejecución asumido en la última reformulación y la ejecución realizada.

d) De forma subsidiaria al apartado a), b) y c) anterior, anule la resolución recurrida con el acto originario recurrido y la actuación administrativa de la que trae causa y condene a la Administración demandada al dictado de una nueva resolución de liquidación de la subvención en la que se declare la responsabilidad de mi mandante limitada al importe de compromiso de ejecución individualizado de esta en la última reformulación.

e) De forma subsidiaria al apartado a), b), c) y d) anterior, anule la resolución recurrida con el acto originario recurrido y la actuación administrativa de la que trae causa y condene a la Administración demandada al dictado de una nueva resolución de liquidación de la subvención en la que se declare la responsabilidad de mi mandante limitada al importe de compromiso de ejecución individualizado de esta en la Resolución de Concesión de Subvención dictada por el SEPE.

Todo ello, con imposición de las costas procesales a la Administración demandada."

Como fundamento de su decisión, el órgano a quose expresa en los siguientes términos:

"QUINTO. - Considera la atora que la única responsabilidad que le correspondería sería la derivada de su concreto compromiso de realización de actividades subvencionadas; que la regla general en nuestro derecho respecto del cumplimiento de las obligaciones es la mancomunidad, que en este caso "...el análisis de la doctrina del Consejo de Estado conjuntamente con la jurisprudencia invocada por la Administración determina que: (i) la responsabilidad establecida en el art. 40.2 de la LGS es una responsabilidad limitada, (ii) dicha limitación cuantitativa se aplicará en proporción a la cantidades asignadas a cada una de las entidades agrupadas, en consonancia con las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido a efectuar, (iii) se exceptuaría de la limitación de la responsabilidad solidaria expuesta en (i) y (ii) anteriores, únicamente en el caso de los reintegros íntegros iniciados contra las "entidades coordinadoras", en subvenciones concedidas para la realización de proyectos de cooperación y en los que está regulada y prevista dicha figura en las bases de la convocatoria y sea obligatoria la suscripción de contrato acuerdo o convenio entre las entidades agrupadas. Como ya se ha expuesto, en el caso presente no cabría aplicar la excepción expuesta en (iii)...".

Como dijimos en la anterior sentencia, el artículo 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones regula los obligados al reintegro y en su apartado 2, que es el que aquí interesa, dispone:"...2. Los miembros de las personas y entidades contempladas en el apartado 2 y en el segundo párrafo del apartado 3 del artículo 11 de esta ley responderán solidariamente de la obligación de reintegro del beneficiario en relación a las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido a efectuar.

Responderán solidariamente de la obligación de reintegro los representantes legales del beneficiario cuando éste careciera de capacidad de obrar.

Responderán solidariamente los miembros, partícipes o cotitulares de las entidades a que se refiere el apartado 3 del artículo 11 en proporción a sus respectivas participaciones, cuando se trate de comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado...".

Este precepto, como se expone en el escrito de demanda, ha sido objeto de dictámenes del Consejo de Estado y sentencias del Tribunal Supremo, que fijan de forma clara su interpretación.

En concreto en la sentencia 1753/2020 del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, de 16 Dic. 2020, Rec. 8087/2019 , leemos:"...B) Sobre la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo.

En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 27 de julio de 2015 , que resuelve un recurso para la unificación de doctrina, hemos declarado que es correcta la interpretación mantenida por la Sección Octava de la Sala de lo contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, respecto de que "la entidad coordinadora del proyecto subvencionado es la responsable ante la Administración concedente a todos los efectos", "sin perjuicio de su derecho a repercutir los pagos realizados a la Administración a las empresas participes que sean responsables del incumplimiento".

En relación con la interpretación de la Orden ITC/464/2008, de 20 de febrero, por la que se regulan las bases, el régimen de ayudas y la gestión de la Acción Estratégica de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información dentro del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, 2008-2011, en dicha sentencia se afirma que la responsabilidad que asume la sociedad o entidad coordinadora del proyecto se deriva de que es la única interlocutora directa con la Administración, y de que, como solicitante de la subvención es receptora de los fondos y responsable del reintegro en caso de incumplimiento, y es la entidad que coordina a las empresas participantes en la ejecución del proyecto, y quien les distribuye la parte de la ayuda asignada que les corresponde y a quienes habrá de repercutir los pagos que haya que hacer a la Administración, con la exposición de los siguientes razonamientos jurídicos:

"[...] Pues bien, en el supuesto contemplado en la Sentencia de contraste la entidad coordinadora había sido Software de Base, S.A.U., quien a título de tal había ya realizado el reintegro requerido por la Administración como consecuencia de haberse producido un incumplimiento. Y lo que se dilucidaba en el recurso contencioso administrativo era el derecho de dicha mercantil a la repercusión a la entidad incumplidora, la UNED, de la cantidad que le correspondía, derecho que le fue reconocido en la instancia y confirmado en apelación por parte de la Sentencia que ahora se aporta como contraste. Así pues, resulta evidente que en modo alguno dicha Sentencia de apelación ofrece una doctrina contraria y más conforme a derecho que la sostenida en la Sentencia impugnada, puesto que la entidad coordinadora había efectuado efectivamente el reintegro a la Administración en tanto que responsable ante ella de la actuación subvencionada que coordinaba, reintegro al que se opone la recurrente en el supuesto presente.

Digamos simplemente para concluir, que las afirmaciones que la recurrente entresaca de la Sentencia de contraste para defender su tesis no acreditan lo que ella pretende. Pues no es contradictorio con el papel de interlocutor único con la Administración por parte de la entidad coordinadora de los proyectos en cooperación que hemos señalado supra, con el que las sociedades participantes en el proyecto conserven su legitimación para impugnar los actos de la Administración que les conciernan y que sigan ostentando la responsabilidad de cualquier género que les pueda caber por su actuación. Pero ello no altera la posición de dichas sociedades en las relaciones con la Administración subvencionadora en estos programas en cooperación, que es una posición intermediada por la entidad coordinadora, solicitante y responsable del proyecto ante dicha Administración, aunque ello no prive a las referidas empresas participantes de su capacidad de actuación directa en su caso y en función de las circunstancias concurrentes en cada supuesto.".

La ulterior sentencia de esta Sala de 23 de noviembre de 2017 (RC 1814/2015 ), en relación con la responsabilidad del Coordinador del proyecto de subvención, con base en la aplicación del artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones , y con referencia a la sentencia de esta Sala de 27 de julio de 2015 y al Dictamen del Consejo de Estado 660/2012, de 13 de septiembre, declara que la Administración puede exigirle íntegramente la obligación de amortización del préstamo concedido, "habida cuenta de que la cantidad exigida queda cubierta por la responsabilidad solidaria que a dicha empresa corresponde, dado que no sobrepasa el importe de la ayuda recibida de la Administración concedente".

En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2019 (RC 502/2018 ), hemos fijado la siguiente doctrina jurisprudencial acerca de la interpretación de los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones :

"[...] Los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , deben interpretarse en el sentido de que, en los supuestos en que la subvención sea concedida a una agrupación de personas físicas o jurídicas, de carácter privado o público, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio, la Administración concedente de la ayuda pública puede exigir la obligación de reintegro a la entidad coordinadora o al resto de entidades partícipes de forma solidaria, aún con carácter limitado, en proporción, respecto a éstas, a las cantidades asignadas a cada una, en consonancia con las actividades subvencionadas que se hubieren comprometido a efectuar.".

TERCERO. - Sobre las infracciones del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia en que se sustenta el recurso de casación, referidas a la vulneración de los artículos 11 , 37 y 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y de las entencia del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2019 .

La cuestión sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse, con el objeto de la formación de jurisprudencia, se centra en dilucidar el alcance de la responsabilidad que corresponde a la entidad coordinadora y al resto de sujetos participantes en la realización de un proyecto en la modalidad de cooperación, al que se le ha concedido una ayuda por la Administración Pública, en los supuestos de incumplimiento de las condiciones establecidas en el acto concesional, que determine la obligación de reintegro, a los efectos de aclarar si cabe exigirla únicamente a la entidad coordinadora o también, directamente, a cualquiera de las entidades participantes en la ejecución del proyecto subvencionado, aunque hubiesen cumplido con los compromisos contraídos y no hubieren percibido del representante de la agrupación ninguna cantidad alícuota de la subvención.

Concretamente, según se expone en el auto de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 5 de junio de 2020 , la controversia jurídica que se suscita consiste en precisar la doctrina jurisprudencial existente en relación con los supuestos de concesión de subvenciones de proyectos de cooperación, en los que se produce un incumplimiento causante de reintegro de la subvención, en particular en lo referido al alcance de la responsabilidad que tienen el coordinador y el resto de partícipes del proyecto; en concreto, si el reintegro debe reclamarse por la Administración al coordinador del proyecto o si puede reclamarse directamente a los partícipes del mismo en función del importe de la ayuda asignada a cada uno de ellos, con independencia de la efectiva percepción de la cantidad correspondiente por estos últimos.

A tal efecto, resulta pertinente poner de manifiesto que la respuesta jurisdiccional que demos a esta cuestión comporta resolver si, tal como propugna la defensa letrada de la mercantil recurrente, la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional impugnada debe revocarse, en cuanto sostiene, con base en la doctrina jurisprudencial formulada por el Tribunal Supremo en la sentencia de 21 de marzo de 2019 , que es conforme a Derecho la resolución del Secretario de Estado para la Sociedad de la Información y la Agenda Digital recurrida, por la que se acuerda la desagregación por participante del préstamo concedido por resolución de 23 de diciembre de 2010, en la medida que, según lo dispuesto en el artículo 40.2 de la Ley 38/2003 , de 17 de diciembre, General de Subvenciones, la Administración puede exigir la obligación de reintegro a la entidad coordinadora o a cualquiera de los miembros de la agrupación beneficiaria, les sea o no imputable el incumplimiento, si bien, con carácter limitado, en proporción, en cuanto a éstos, a las cantidades asignadas a cada una, en consonancia con las actividades subvencionadas que se hubieren comprometido a realizar.

Fijado en estos términos el debate casacional, esta Sala sostiene que la sentencia impugnada de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional de 12 de septiembre de 2019 no ha vulnerado la doctrina jurisprudencial formulada en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2019 (RC 502/2018 ), porque entendemos que la doctrina sentada en dicha sentencia resultaba plenamente de aplicación al caso que se enjuiciaba, en la medida que precisa la interpretación que cabe efectuar del artículo 40.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , en relación con el artículo 11 del citado texto legal , al declarar que la obligación de reintegro de la subvención, en los supuestos de incumplimiento en que concurren las causas previstas en el artículo 37 del citado texto legal , es una responsabilidad conjunta y de carácter solidario, en la que todas las personas físicas y jurídicas asociadas para la realización del proyecto subvencionado asumen la condición de deudores solidarios frente a la Administración concedente, en proporción a las cantidades asignadas a cada una de ellas en el acto concesional de la ayuda pública.

Ello determina que, contrariamente a la tesis que postula la defensa letrada de la mercantil recurrente, la obligación de devolución de la ayuda, en los supuestos de incumplimiento, sea exigible tanto a la entidad coordinadora del proyecto subvencionado en la modalidad de cooperación (Visual Tools, S.A.), como al resto de empresas, fundaciones e Institutos que integraban la agrupación beneficiaria, con independencia de que les fuere o no imputable a éstas el incumplimiento que dio lugar a la obligación de reintegro, es decir, que se desvincula de la eventual culpa que pudieran tener en dicho incumplimiento, aunque, desde el punto de vista cuantitativo, la responsabilidad, en el caso de las entidades participantes, tiene un carácter limitado a la devolución de las cantidades asignadas a cada participante, de acuerdo con el principio de proporcionalidad.

En la mencionada sentencia de 21 de marzo de 2019 , formulando dicha doctrina, con base en la exposición de las siguientes consideraciones jurídicas que resulta oportuno transcribir:

"En los supuestos en que el solicitante de la subvención sea una agrupación de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio que pretenden llevar a cabo la ejecución del proyecto que motiva la concesión de la ayuda pública, a la Administración le compete, por prescripción legal, exigir la designación de un representante o apoderado único que asuma la responsabilidad de cumplir las obligaciones que correspondan "como beneficiario" a la agrupación. A la entidad coordinadora le corresponde, en primer término, la obligación de reintegro, en los supuestos de incumplimiento de las condiciones que motivaron la concesión de la subvención, pero esta determinación no resulta incompatible con el deber jurídico de la Administración de poder exigir directamente a las entidades participantes la obligación de reintegro, limitada, en términos cuantitativos, al grado de responsabilidad que asumieron en la ejecución del proyecto subvencionado.

Esta interpretación del artículo 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , es coincidente con la que mantiene el Consejo de Estado, en su dictamen 660/2012 de 13 de septiembre de 2012, en que se afirma, con base en el análisis exegético del artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones , que la solidaridad establecida en dicha disposición legal debe interpretarse, en el sentido de que se trata de una responsabilidad solidaria que liga a todos los miembros de la agrupación constituida para beneficiarse de la subvención y ejecutar el proyecto. A esto último es necesario añadir que se trata de una responsabilidad solidaria de carácter limitado.

El Consejo de Estado destaca las características singulares del principio de solidaridad, establecido en el artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones , en los siguientes términos:

" En efecto:

- Se trata de una responsabilidad solidaria legalmente establecida, por cuanto la Administración podrá exigir la obligación de reintegro a cualquiera de los miembros de la agrupación beneficiaria, les sea o no imputable el incumplimiento que dio lugar a esa obligación.

- Se trata de una responsabilidad limitada por la ley en su cuantía, puesto que el artículo 40.2 LGS afirma que los miembros de la agrupación responderán solidariamente de la obligación de reintegro, pero únicamente "en relación a las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido a efectuar". El alcance de la responsabilidad de los miembros de la agrupación dependerá, por tanto, de las actividades que se hayan comprometido a realizar y por las que cada uno de ellos ha recibido una parte del importe de la ayuda concedida, importe que se especifica en la resolución de concesión. Ello comporta que la Administración concedente solo podrá dirigirse contra cada participante hasta un límite, constituido por las cantidades recibidas en razón de la parte del proyecto que ese participante se haya comprometido a efectuar. Si la cuantía de la obligación de reintegro excede de ese límite, el exceso no será exigible por la Administración frente a tal participante.

Lo anterior no quiebra en modo alguno la esencia de la solidaridad pasiva, la cual podrá existir aunque las cantidades máximas exigibles por la

Administración a cada uno de los participantes en el proyecto sean distintas según la cuantía de las ayudas recibidas por cada uno. Así lo admite el artículo 1.140 del Código Civil , cuando afirma que la solidaridad "podrá existir aunque los acreedores y deudores no estén ligados del propio modo y por los mismos plazos y circunstancias".

De este modo, la solidaridad de los miembros de una agrupación sin personalidad ante la obligación de reintegro de una subvención se presenta como un supuesto especial de solidaridad legal limitada, similar a los previstos en otras normas de nuestro ordenamiento (por ejemplo, en el artículo 80 de la Ley 3/2009, de 3 de abril , sobre modificaciones estructurales de las sociedades mercantiles, en relación con las deudas de una sociedad escindida; o en el artículo 42.1.b) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria , en cuanto a las obligaciones tributarias de los partícipes de entidades sin personalidad que constituyan una unidad económica). También el propio artículo 40.2 LGS , como ya se ha señalado, recoge una responsabilidad solidaria por reintegro de carácter limitado en relación con otros sujetos distintos de los participantes de un proyecto en cooperación".".

...

Debe significarse que el criterio jurisprudencial que fijamos, relativo a la interpretación del artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones , está en consonancia con el Derecho de la Unión Europea en materia reguladora del régimen de ayudas públicas, que consagra el principio de responsabilidad conjunta y solidaria de cada uno de los beneficiarios perceptores de la ayuda en los proyectos en que el beneficiario es una agrupación de personas físicas o jurídicas sin personalidad jurídica diferenciada, de manera que el incumplimiento por parte de uno de los miembros integrantes de la agrupación perjudica al resto de beneficiarios, debido a su posición de responsables de la buena ejecución del proyecto.

Conforme a los razonamientos expuestos, completando la doctrina jurisprudencial fijada en la sentencia de esta Sala de lo ContenciosoAdministrativo de 21 de marzo de 2019 , debemos declarar que el artículo 37 de la

Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, debe ser interpretado, en relación con lo dispuesto en los artículos 40.2 y 11.3 del citado texto legal, en el sentido de que la facultad de la Administración concedente de la ayuda pública de exigir el reintegro de las cantidades percibidas a la entidad coordinadora del proyecto subvencionado o a las demás personas físicas o jurídicas que integren la agrupación formada para la ejecución de un proyecto en régimen de cooperación, en cuanto asumen todas ellas la condición de beneficiarios, no está condicionada por el hecho de que el incumplimiento de las condiciones establecidas en el acto concesional de la subvención sea atribuible a uno solo de los beneficiarios, en la medida que todos ellos son responsables solidarios de la realización del proyecto, de modo que los eventuales incumplimientos de las estipulaciones contractuales, en que pudieran incurrir los sujetos participantes en la agrupación, en contravención de los acuerdos o convenios formalizados entre los distintos integrantes de la agrupación, que ha obtenido la ayuda pública, no son oponibles frente a la Administración, y, por su carácter de relaciones inter privatos, deberán sustanciarse conforme a los principios y prescripciones establecidos en el Código civil, y por los cauces procedimentales regulados en la legislación procesal civil.

CUARTO. - Sobre la formación de doctrina jurisprudencial relativa a la interpretación del artículo 40.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , en relación con las ayudas públicas concedidas a agrupaciones integradas por personas físicas o jurídicas de carácter privado o público para la realización de proyectos en la modalidad de cooperación.

Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos, esta Sala, dando respuesta a la cuestión planteada en este recurso de casación, que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, declara que:

1.- Los artículos 11.3 y 40.2 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , deben interpretarse en el sentido de que, en los supuestos en que la subvención sea concedida a una agrupación de personas físicas o jurídicas, de carácter privado o público, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio, para la realización de un proyecto en la modalidad de cooperación, la Administración concedente de la ayuda pública puede exigir la obligación de reintegro a la entidad coordinadora o al resto de entidades partícipes de forma solidaria, aún con carácter limitado, en proporción, respecto a éstas, a las cantidades asignadas a cada una, en consonancia con las actividades subvencionadas que se hubieren comprometido a efectuar.

2.- El artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , debe ser interpretado, en relación con lo dispuesto en los artículos 40.2 y 11.3 del citado texto legal , en el sentido de que la facultad de la Administración concedente de la ayuda pública de exigir el reintegro de las cantidades percibidas a la entidad coordinadora del proyecto subvencionado o a las demás personas físicas o jurídicas que integren la agrupación formada para la ejecución del proyecto, en cuanto asumen todas ellas la condición de beneficiarios, no está condicionada por el hecho de que el incumplimiento de las condiciones establecidas en el acto concesional de la subvención sea atribuible a uno solo de los beneficiarios, en la medida que todos ellos son responsables solidarios de la realización de un proyecto en régimen de cooperación.

3.- Los incumplimientos de las estipulaciones contractuales, en que pudieran incurrir los sujetos participantes en la agrupación, en contravención de los acuerdos o convenios formalizados entre los distinto integrantes de la agrupación, que ha obtenido la ayuda pública, no son oponibles frente a la Administración, y, por su carácter de relaciones inter privatos, deberán sustanciarse conforme a los principios y prescripciones establecidos en el Código civil, y por los cauces procedimentales regulados en la legislación procesal civil...".

En el supuesto de autos, como en el resuelto por la sentencia mencionada, no nos hallamos ante una subvención concedida para la ejecución de un proyecto de cooperación, como lo demuestra la afirmación contenida en la resolución de reintegro siguiente:"...En la Instrucción de justificación de la subvención (anexo VI), se establece que el importe de compromiso asumido por cada una de las entidades asociadas/agrupadas supone el límite de costes financiables a justificar para cada una de ellas como resultado de la realización de la actividad financiada. De este modo, cada entidad beneficiaria tiene asignado un porcentaje de la ayuda que se compromete a ejecutar, sin ninguna condición individual, con el mero límite del importe comprometido respecto de la subvención...", afirmación coherente con el hecho de que ya en la solicitud inicial se individualizan las actividades a desarrollar por cada una de las sociedades integrantes de la agrupación, así como los centros y los medios que al efecto que van a ser implementados por cada una de ellas por lo que, aun cuando "...el importe de la actividad justificada, los costes financiables admitidos, el cumplimiento de los límites establecidos en la convocatoria y las condiciones de aprobación, se comprueban en el conjunto del plan formativo, por lo que el cálculo de posibles minoraciones y el importe a liquidar se establecen para todo el conjunto del proyecto...", según sigue diciendo en la resolución de reintegro y tiene sentido porque la subvención se concede teniendo en cuenta el total de la actividad formativa propuesta, que determina una mayor efectividad respecto de la formación de los trabajadores y, a su vez, justifica el cálculo del grado de cumplimiento final, la entidad representante, IFAP MADRID, S.L., como concluimos más arriba, no ha asumido ni realizado labor alguna de coordinación en la ejecución de las acciones de formación, que se han desarrollado de forma absolutamente individualizada por cada una de las agrupadas en los términos del compromiso por cada una de ellas asumido.

La actuación de IFAP como representante de las demás sociedades agrupadas se limitó, según se desprende del expediente administrativo y de las resoluciones recaídas en él, a un papel interlocutorio entre la concedente y las beneficiarias integrantes de la agrupación, concretándose en la recepción de las comunicaciones remitidas por FUNDAE y el SEPE, así como las procedentes de las integrantes de la agrupación con destino a dichos órganos; a recibir el importe de la subvención y repartirlo entre las agrupadas en las cuantías correspondientes a cada una según las actividades formativas asumidas y el porcentaje de participación en la ayuda de ellas derivado y a presentar ante la Administración la documentación requerida en relación con la ejecución de los planes y su justificación, actuación que no permite atribuirle el carácter de coordinadora para asignarle una intensidad en la responsabilidad del incumplimiento diferente a la de las demás beneficiarias, pues no tenía intervención alguna en la ejecución de las actividades formativas que a éstas habían sido atribuidas, sin que esté justificado el incumplimiento del deber jurídico de la Administración de exigir directamente a las entidades participantes la obligación de reintegro en la medida en que cada una de ellas recibió su parte de la subvención.

Procede, por lo tanto, acoger este motivo de impugnación y la pretensión subsidiaria deducida en la demanda con él relacionada.".

SEGUNDO.-La Administración apelante considera que al dirigir la petición de la totalidad del reintegro directamente a la entidad designada como representante de la agrupación beneficiaria de la subvención -IFAP MADRID, S.L.-, habría cumplido las prescripciones legales y la doctrina jurisprudencial consolidada y, por ende, en contra de la postura judicial recurrida no habría contravenido ningún deber jurídico.

Por su parte, la parte apelada manifiesta en su escrito de oposición a la apelación que al no tratarse de un "proyecto en cooperación"y no tener la condición de "coordinadora",debe zanjarse la cuestión en los mismos términos expresados en la Sentencia impugnada, en el sentido de estimar que la responsabilidad de IFAP MADRID, S.L. respecto al reintegro debe constreñirse cuantitativamente al porcentaje de compromiso asumido en la resolución de concesión.

Añade que la posición que mantuvo en la instancia y fue acogida en la sentencia objeto del presente recurso de apelación, está perfectamente alineada con el Dictamen del Consejo de Estado 660/2012, de 13 de septiembre de 2012 y con la jurisprudencia del Tribunal Supremo invocada tanto por la recurrente como por el Juez de instancia.

TERCERO.-Centrada en estos términos la cuestión objeto de debate en el presente recurso de apelación, cumple manifestar que el artículo 11.3 Ley 38/2003, de 17 de noviembre General de Subvenciones establece que:

"3. Cuando se prevea expresamente en las bases reguladoras, podrán acceder a la condición de beneficiario las agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, las comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado que, aun careciendo de personalidad jurídica, puedan llevar a cabo los proyectos, actividades o comportamientos o se encuentren en la situación que motiva la concesión de la subvención.

Cuando se trate de agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas sin personalidad, deberán hacerse constar expresamente, tanto en la solicitud como en la resolución de concesión, los compromisos de ejecución asumidos por cada miembro de la agrupación, así como el importe de subvención a aplicar por cada uno de ellos, que tendrán igualmente la consideración de beneficiarios. En cualquier caso, deberá nombrarse un representante o apoderado único de la agrupación, con poderes bastantes para cumplir las obligaciones que, como beneficiario, corresponden a la agrupación. No podrá disolverse la agrupación hasta que haya transcurrido el plazo de prescripción previsto en los artículos 39 y 65 de esta ley".

Y conforme al artículo 40.2 de ese mismo texto legal:

"Responderán solidariamente los miembros, partícipes o cotitulares de las entidades a que se refiere el apartado 3 del artículo 11 en proporción a sus respectivas participaciones, cuando se trate de comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado"

Interpretando estos preceptos, en relación con el artículo 37 de la misma Ley 38/2003, el Tribunal Supremo en Sentencia de 16 de diciembre de 2020 (rec. 8087/2019), ha fijado la siguiente doctrina:

1.- Los artículos 11.3 y 40.2 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones, deben interpretarse en el sentido de que, en los supuestos en que la subvención sea concedida a una agrupación de personas físicas o jurídicas, de carácter privado o público, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio, para la realización de un proyecto en la modalidad de cooperación, la Administración concedente de la ayuda pública puede exigir la obligación de reintegro a la entidad coordinadora o al resto de entidades partícipes de forma solidaria, aún con carácter limitado, en proporción, respecto a éstas, a las cantidades asignadas a cada una, en consonancia con las actividades subvencionadas que se hubieren comprometido a efectuar.

2.- El artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, debe ser interpretado, en relación con lo dispuesto en los artículos 40.2 y 11.3 del citado texto legal, en el sentido de que la facultad de la Administración concedente de la ayuda pública de exigir el reintegro de las cantidades percibidas a la entidad coordinadora del proyecto subvencionado o a las demás personas físicas o jurídicas que integren la agrupación formada para la ejecución del proyecto, en cuanto asumen todas ellas la condición de beneficiarios, no está condicionada por el hecho de que el incumplimiento de las condiciones establecidas en el acto concesional de la subvención sea atribuible a uno solo de los beneficiarios, en la medida que todos ellos son responsables solidarios de la realización de un proyecto en régimen de cooperación.

3.- Los incumplimientos de las estipulaciones contractuales en que pudieran incurrir los sujetos participantes en la agrupación, en contravención de los acuerdos o convenios formalizados entre los distinto integrantes de la agrupación, que ha obtenido la ayuda pública, no son oponibles frente a la Administración, y, por su carácter de relaciones inter privatos,deberán sustanciarse conforme a los principios y prescripciones establecidos en el Código civil, y por los cauces procedimentales regulados en la legislación procesal civil.

En línea con lo expuesto la STS de 21 de marzo de 2019, resolviendo el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de 31 de octubre de 2017 (rec. 434/15), declara:

"(...) A tal efecto, resulta pertinente poner de manifiesto que la respuesta jurisdiccional que demos a esta cuestión comporta resolver si, tal como propugna la defensa letrada de la mercantil recurrente, la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional impugnada debe revocarse, en cuanto contradice los criterios sentados en la sentencia dictada por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 27 de julio de 2015 , en relación con el alcance de la responsabilidad de reintegro que asume el coordinador del proyecto subvencionado y el resto de entidades partícipes en la ejecución del proyecto.

Fijado en estos términos el debate casacional, esta Sala sostiene que la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 31 de octubre de 2017 no contradice la doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo formulada en la sentencia de 27 de julio de 2015 , por cuanto que el hecho de que la entidad coordinadora del proyecto subvencionado sea, como beneficiaria, responsable ante la Administración de reintegro, a tenor de lo dispuesto en los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , no excluye que la Administración concedente pueda exigir la obligación de reintegro a sociedades participes en proporción a sus respectivas participaciones.

En efecto, en los supuestos en que el solicitante de la subvención sea una agrupación de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio que pretenden llevar a cabo la ejecución del proyecto que motiva la concesión de la ayuda pública, a la Administración le compete, por prescripción legal, exigir la designación de un representante o apoderado único que asuma la responsabilidad de cumplir las obligaciones que correspondan "como beneficiario" a la agrupación. A la entidad coordinadora le corresponde, en primer término, la obligación de reintegro, en los supuestos de incumplimiento de las condiciones que motivaron la concesión de la subvención, pero esta determinación no resulta incompatible con el deber jurídico de la Administración de poder exigir directamente a las entidades participantes la obligación de reintegro, limitada, en términos cuantitativos, al grado de responsabilidad que asumieron en la ejecución del proyecto subvencionado.

Esta interpretación del artículo 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , es coincidente con la que mantiene el Consejo de Estado, en su dictamen 660/2012 de 13 de septiembre de 2012, en que se afirma, con base en el análisis exegético del artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones , que la solidaridad establecida en dicha disposición legal debe interpretarse, en el sentido de que se trata de una responsabilidad solidaria que liga a todos los miembros de la agrupación constituida para beneficiarse de la subvención y ejecutar el proyecto. A esto último es necesario añadir que se trata de una responsabilidad solidaria de carácter limitado.

El Consejo de Estado destaca las características singulares del principio de solidaridad, establecido en el artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones , en los siguientes términos:

«En efecto:

- Se trata de una responsabilidad solidaria legalmente establecida, por cuanto la Administración podrá exigir la obligación de reintegro a cualquiera de los miembros de la agrupación beneficiaria, les sea o no imputable el incumplimiento que dio lugar a esa obligación.

- Se trata de una responsabilidad limitada por la ley en su cuantía, puesto que el artículo 40.2 LGS afirma que los miembros de la agrupación responderán solidariamente de la obligación de reintegro, pero únicamente "en relación a las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido a efectuar". El alcance de la responsabilidad de los miembros de la agrupación dependerá, por tanto, de las actividades que se hayan comprometido a realizar y por las que cada uno de ellos ha recibido una parte del importe de la ayuda concedida, importe que se especifica en la resolución de concesión. Ello comporta que la Administración concedente solo podrá dirigirse contra cada participante hasta un límite, constituido por las cantidades recibidas en razón de la parte del proyecto que ese participante se haya comprometido a efectuar. Si la cuantía de la obligación de reintegro excede de ese límite, el exceso no será exigible por la Administración frente a tal participante.

Lo anterior no quiebra en modo alguno la esencia de la solidaridad pasiva, la cual podrá existir, aunque las cantidades máximas exigibles por la Administración a cada uno de los participantes en el proyecto sean distintas según la cuantía de las ayudas recibidas por cada uno. Así lo admite el artículo 1.140 del Código Civil , cuando afirma que la solidaridad "podrá existir, aunque los acreedores y deudores no estén ligados del propio modo y por los mismos plazos y circunstancias".

De este modo, la solidaridad de los miembros de una agrupación sin personalidad ante la obligación de reintegro de una subvención se presenta como un supuesto especial de solidaridad legal limitada, similar a los previstos en otras normas de nuestro ordenamiento (por ejemplo, en el artículo 80 de la Ley 3/2009, de 3 de abril , sobre modificaciones estructurales de las sociedades mercantiles, en relación con las deudas de una sociedad escindida; o en el artículo 42.1.b) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria , en cuanto a las obligaciones tributarias de los partícipes de entidades sin personalidad que constituyan una unidad económica). También el propio artículo 40.2 LGS , como ya se ha señalado, recoge una responsabilidad solidaria por reintegro de carácter limitado en relación con otros sujetos distintos de los participantes de un proyecto en cooperación.»

Partiendo de estos cánones hermenéuticos, no compartimos la tesis argumental que desarrolla la defensa letrada de la mercantil recurrente, respecto de que no cabe atribuir la responsabilidad de reintegro, en caso de incumplimiento, a las entidades participantes en la ejecución del proyecto subvencionado por la cantidad que les correspondía recibir por cuanto se vulneraría la jurisprudencia del Tribunal Supremo formulada en la sentencia de 27 de julio de 2015 , al solo poder exigir esa obligación a la empresa coordinadora perceptora de la subvención, puesto que, como hemos expuesto, no podemos eludir que resulta aplicable la previsión normativa contenida en el artículo 40.2 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , que enuncia explícitamente el principio de responsabilidad solidaria que rige, a los efectos del reintegro, de forma modulada, las relaciones entre la entidad coordinadora y las demás entidades participes de la agrupación.

Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos, esta Sala, dando respuesta a la cuestión planteada en este recurso de casación, que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, declara que:

Los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , deben interpretarse en el sentido de que, en los supuestos en que la subvención sea concedida a una agrupación de personas físicas o jurídicas, de carácter privado o público, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio, la Administración concedente de la ayuda pública puede exigir la obligación de reintegro a la entidad coordinadora o al resto de entidades partícipes de forma solidaria, aún con carácter limitado, en proporción, respecto a éstas, a las cantidades asignadas a cada una, en consonancia con las actividades subvencionadas que se hubieren comprometido a efectuar."

Por su parte, la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se desarrolla el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación, establece en su artículo 3:

"6. Podrán tener asimismo la condición de beneficiarios las agrupaciones formadas por las organizaciones o entidades previstas en el apartado 1 de este artículo y las formadas por éstas y por entidades vinculadas a las mismas que tengan entre sus fines el desarrollo de actividades formativas. Deberá nombrarse un representante o apoderado único de la agrupación con poderes bastantes para cumplir las obligaciones que, como beneficiario, corresponden a la agrupación".

CUARTO.-Expuesto lo anterior, hemos de destacar, en lo que aquí importa, que del expediente administrativo resulta lo siguiente:

Con el fin de optar a esta subvención de carácter estatal, se constituyó por IFAP MADRID S.L, IFAP S.L y CATFA FORMACIÓN Y EMPLEO S.L una agrupación de empresas mediante acta notarial de 16 de septiembre de 2016, en la que intervienen D. Felix, como apoderado solidario de la empresa CATFA FORMACIÓN Y EMPLEO S.L; y D. Carlos Jesús, como administrador solidario IFAP MADRID SL y administrador único de IFAP S.L.

Ambos manifestaron la voluntad de constituir una agrupación a fin de presentarse como solicitante de subvenciones de formación para la ejecución de programas específicos, de ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a las personas ocupadas, correspondientes al ejercicio presupuestario 2016, en aplicación de la Orden TAS/718/2008, modificado por la Orden ESS/1726/2012, de 2 de agosto, del SEPE, por la que se regula la formación de oferta y establece las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación.

En dicha escritura, los otorgantes manifiestan que esta agrupación está abierta a la adhesión posterior de otras sociedades.

En el punto segundo del acta notarial, se nombra a D. Carlos Jesús como "representante o apoderado único de la agrupación, con poderes bastante para cumplir todas las obligaciones que, como beneficiario, corresponden a la agrupación".

Posteriormente, mediante documento notarial, se adhirieron 26 empresas más.

La propia resolución desestimatoria del recurso de alzada recoge que "Las posteriores adhesiones de otras sociedades se efectuaron en las correspondientes actas de adhesión a la agrupación constituida y en los términos establecidos en ella, incluido el otorgamiento de la representación o apoderamiento en favor de la persona física antedicha, como así obra documentalmente en el expediente administrativo. Tanto la escritura de constitución de la agrupación como las adhesiones posteriores han sido validadas por la propia Administración en el seno del procedimiento de concesión de la subvención.".

En el presente caso, la constitución de agrupación se ampara en lo previsto en el artículo 3.6 de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se desarrolla el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, que, a su vez, regula el subsistema de formación profesional para el empleo, modificada mediante Orden ESS/1726/2012, de 2 de agosto, en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación en el ámbito de la Administración General del Estado.

Y ello se corresponde con lo establecido en el art. 11.3 segundo párrafo de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones que dice "Cuando se trate de agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas sin personalidad... deberá nombrarse un representante o apoderado único de la agrupación, con poderes bastantes para cumplir las obligaciones que, como beneficiario, corresponden a la agrupación".

En este orden de consideraciones, la Resolución de 17 de julio de 2013, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se aprueba la convocatoria para la concesión de subvenciones para la ejecución de un programa específico de ámbito estatal de mejora de la empleabilidad, la cualificación y la inserción profesional de jóvenes menores de treinta años, en aplicación de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, establece en su art. 11.5, lo siguiente:

"Las entidades solicitantes, previstas en el apartado 3, de este artículo, deberán garantizar que los potenciales beneficiarios disponen de los medios personales y materiales necesarios para llevar a cabo la actividad para la que se solicita la subvención. Para ello deberán acreditar los siguientes extremos:

1. Capacidad económica y financiera, entendiéndose por tal un volumen de negocio (facturación asociada a la formación realizada) en el ejercicio anterior superior a la subvención solicitada.

2. Instalaciones y recursos humanos de la entidad que se destinarán a la ejecución del proyecto.

Esta información se acreditará mediante la presentación de una declaración responsable del representante legal junto con la solicitud de la subvención. En el caso de tratarse de centros acreditados se deberá aportar documentación que certifique la propiedad o arrendamiento del centro, según el caso.

El solicitante deberá tener a disposición de los órganos de concesión y control de la subvención la documentación que sustente la veracidad de los datos contenidos en la mencionada declaración.".

A ello responde el compromiso que asume la entidad solicitante respecto de las condiciones para la concesión de subvención pública para la ejecución de un plan de formación, al amparo del Real Decreto 395/2007 de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, declarando su representante, en su apartado 8:

"Que la entidad dispone de los medios personales y materiales necesarios para llevar a cabo la actividad para la que se solicita la subvención, pudiendo acreditar tanto su capacidad económica y financiera (en los términos expresados en el artículo 11.5 de la convocatoria) como la disponibilidad de instalaciones adecuadas propias y recursos humanos suficientes destinados a la ejecución del plan de formación, que garanticen su solvencia técnica y de calidad, de conformidad con lo establecido en el artículo 15.3 de la Ley 30/2015. En caso de disponer de instalaciones con titularidad de terceras entidades privadas o públicas, se aporta el correspondiente acuerdo o contrato de disponibilidad".

Pues bien, la entidad solicitante conocía las obligaciones que asumía al aceptar ser la representante de la agrupación y apoderada única ante la Administración, actuando en consecuencia, y así, presentó la solicitud de subvención, fue interlocutora en todo momento con la Administración concedente de la ayuda pública presentando la información que le era requerida, recibiendo notificaciones de los actos dictados en el seno del procedimiento, presentado los escritos de alegaciones y de recurso de alzada, así como anticipos de la financiación, repartiéndola entre los miembros de la agrupación.

A la vista de lo expuesto, en el presente caso nos hallamos ante un proyecto de colaboración, en el que, frente a los proyectos individuales, se caracteriza porque en él participa una agrupación constituida por entidades o centros de formación.

Los proyectos de colaboración o cooperación, en los que concurren varios beneficiarios para su realización, y cuyas relaciones se formalizan mediante un contrato, convenio o un simple acuerdo de voluntades en el que se establezcan los derechos y obligaciones de los distintos sujetos participantes, hallan su marco normativo en el art. 11.3, párrafo segundo, de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, el art. 3.6 de la Orden TAS/718/2008 y el art. 11 de la norma de convocatoria. En este mismo sentido se ha pronunciado el Dictamen 660/2012, de 13 de septiembre, del Consejo de Estado.

Es el caso de la entidad apelada, que constituye una agrupación de entidades de formación sin personalidad jurídica, que conlleva la puesta en común de recursos y capacidades de cada entidad que la conforma con el fin de lograr un objetivo común, en este caso, llevar a cabo el plan de formación aprobado para el que se solicita la subvención pública. Cada uno de los miembros de esa agrupación adquiere la condición de beneficiario, asumiendo las obligaciones que sobre la ejecución de lo comprometido exige la normativa reguladora de la subvención.

QUINTO.-Aplicando la doctrina jurisprudencial referenciada al supuesto sometido a la consideración de la Sala, a través del presente recurso de apelación, hemos de indicar que, disintiendo con la sentencia impugnada, la resolución impugnada ha aplicado las previsiones legales, de tal forma que reclama a la entidad ahora apelada el cumplimiento del compromiso asumido para el desarrollo del proyecto objeto de la subvención y ayuda.

A la luz de la normativa de aplicación, la Sala considera que la entidad coordinadora del proyecto es la responsable ante la Administración a todos los efectos. Así, en dicha función es tanto la receptora de los fondos -que, luego distribuye a las empresas participantes en el proyecto- como la responsable del reintegro en caso de incumplimiento, sin perjuicio de su derecho a repercutir los pagos realizados a la Administración a las empresas partícipes que sean responsables del incumplimiento.

Como tal, la citada entidad ha cumplido las obligaciones que le corresponden conforme indica la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, de bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a la financiación subsistema de formación profesional para el empleo, y, en concreto, las previstas en su artículo 15, esto es, la justificación de la realización de la actividad formativa subvencionada, así como los gastos generados por dicha actividad. De tal forma que si, como resultado de dicha comprobación, se dedujera un incumplimiento de los requisitos establecidos para el otorgamiento de la subvención, se comunicará tal circunstancia al interesado junto a los resultados de la comprobación técnico-económica y se iniciará el procedimiento para declarar la pérdida del derecho al cobro de la subvención o, en su caso, el procedimiento de reintegro total o parcial de la subvención previsto en el artículo 37.

En estos mismos términos se ha pronunciado nuestro Alto Tribunal en su Sentencia de 23 de noviembre de 2017 (Recurso: 1814/2015), con remisión expresa la anterior de esa misma Sala, de fecha 27 de julio de 2015 -recurso de casación para la unificación de doctrina núm. 3649/2014 - que, en lo que aquí interesa, manifiesta:

«(...), pues queda claro de su tenor que la sociedad o entidad coordinadora presenta una doble vertiente: por un lado es la única interlocutora directa ante la Administración, solicitante del proyecto de subvención, receptora de los fondos de la subvención y responsable del reintegro en su caso; por otro, es la que coordina a las empresas participantes en la actuación, a quienes distribuye la parte de la subvención que les corresponde y a quienes habrá de repercutir los pagos que, en su caso, haya de hacer a la Administración subvencionadora. (...)».

Efectivamente, la Instrucción de justificación de la subvención (anexo VI), establece que el importe de compromiso asumido por cada una de las entidades asociadas/agrupadas supone el límite de costes financiables a justificar para cada una de ellas como resultado de la realización de la actividad financiada. De este modo, cada entidad beneficiaria tiene asignado un porcentaje de la ayuda que se compromete a ejecutar, sin ninguna condición individual, con el mero límite del importe comprometido respecto de la subvención.

No hemos de olvidar en este punto que la subvención concedida se rige por la regulación contenida en la Resolución de 17 de agosto de 2016, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se aprueba la convocatoria del año 2016 para la concesión de subvenciones públicas para la ejecución de planes de formación, de ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados, y su concesión se aprueba en régimen de concurrencia competitiva con otros solicitantes, siendo valorado el plan presentado en tanto cumple, en su conjunto, los requisitos y condiciones establecidos en la convocatoria.

La resolución de concesión que se comunica a la entidad que actúa como representante de la agrupación hace alusión a las acciones formativas dentro del plan de formación, como una unidad, independientemente del número y características de las entidades beneficiarias que participen en él.

Por ello, el importe de la actividad justificada, los costes financiables admitidos, el cumplimiento de los límites establecidos en la convocatoria y las condiciones de aprobación, se comprueban en el conjunto del plan formativo, por lo que el cálculo de posibles minoraciones y el importe a liquidar se establecen para todo el conjunto del proyecto.

Consecuentemente, y dado que nos hallamos ante una agrupación, tal y como establece la Instrucción de justificación de la subvención, el incumplimiento de las condiciones establecidas en la aprobación del plan de formación afecta al conjunto de dicho plan y no a la parte ejecutada por cada una de las entidades beneficiarias.

Por ello, conforme a la convocatoria y las Instrucciones de justificación de la subvención, la liquidación se realiza de forma global para el plan formativo, sin desagregación por entidades asociadas, de modo que la exigencia del reintegro ha de ser unitaria y única para todo el plan subvencionado.

En estos mismos términos se pronunciaba la STS de 31 de octubre de 2017 (rec. 434/15), que negaba la posibilidad de realizar una liquidación individualizando el reintegro en cada uno de los miembros de la agrupación como beneficiarios, conforme a su porcentaje de participación, porque "la actividad subvencionada consistía en la ejecución de un programa ámbito estatal, por lo que el impacto económico derivado del incumplimiento de las condiciones establecidas en la aprobación del programa afecta al conjunto de dicho proyecto y no a lo ejecutado por cada una de las entidades beneficiarías que forman la agrupación, no siendo posible determinar el importe concreto en relación con el incumplimiento determinante de la obligación de reintegro que hubiera de asumir cada una de las entidades integrantes de la agrupación",y de otra parte, "el cálculo individualizado que pretende la actora supondría en realidad la eliminación de la solidaridad de las beneficiarlas, como se explica en el dictamen del Consejo de Estado aludido en la sentencia del Tribunal Supremo que, a estos efectos, afirma..."

La propia entidad representante legal de la agrupación solicitó la modificación de los porcentajes de ejecución de las entidades agrupadas en atención a la renuncia presentada por alguna de ellas, con una nueva distribución del porcentaje al resto de entidades beneficiarías, las cuales se mostraron de acuerdo con la nueva asignación propuesta. Dicha modificación fue autorizada una vez comprobado que respetaba la valoración técnica que dio lugar a la concesión de la subvención.

No en vano, recogía la resolución de aprobación de 23 de octubre de 2017, en su letra e): "las entidades beneficiarías deben cumplir con las condiciones que determinaron e! cálculo de la valoración técnica obtenida por la solicitud presentada debiendo mantener la puntuación obtenida para el conjunto del Plan, así como el resto de las condiciones establecidas en el artículo 18.4 de la Convocatoria".

Así pues, nos hallamos ante una entidad de las aludidas en el apartado 3 b) del artículo 11 de la ley, siéndole de aplicación la previsión de responsabilidad solidaria de la obligación de reintegro junto con los demás integrantes de la agrupación, todos ellos beneficiarios, en relación a las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido a efectuar todos ellos y no la parte que correspondía ejecutar a cada uno de ellos.

En atención a cuanto hemos expuesto y razonado, hallándonos ante la financiación de un proyecto de formación de cooperación, en aplicación de lo doctrina sentada por el Tribunal Supremo sobre la responsabilidad del representante de la agrupación en la obligación de reintegro de la subvención, esta Sala, acogiendo el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado, considera que procede revocar la sentencia apelada y confirmar la resolución administrativa impugnada en la instancia.

SEXTO.-En materia de costas, a tenor de lo dispuesto en el art. 139.1 de la LRJCA, la estimación del recurso de apelación y la desestimación del recurso contencioso-administrativo, procede no imponer las costas a ninguna parte en ninguna de las dos instancias.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Por la autoridad que nos confiere la Constitución de la Nación española,

PRIMERO.-Se recurre en apelación la Sentencia de 12 de diciembre de 2024 dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 10, en el procedimiento ordinario 54/2023, que estima en parte el recurso interpuesto frente a la Orden dictada por el Secretario de Estado de Empleo y Economía Social, por delegación de la Ministra de Trabajo y Economía Social, de fecha 21 de junio de 2023, sobre reintegro de subvención, la cual anula "exclusivamente en cuanto, acogiendo parcialmente la pretensión subsidiaria recogida en el apartado e) del suplico de su demanda, ha de limitarse su obligación de reintegro al importe de la ayuda recibida de la Administración concedente, más los correspondientes intereses de demora".

Por su parte, la indicada Orden impugnada estimaba parcialmente sin modificación en el importe de la liquidación, el recurso interpuesto por la entidad IFAP MADRID, S.L. contra la Resolución de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal de 24 de mayo de 2022, dictada en el expediente NUM000, que aprueba la liquidación por importe de cero euros y declara la obligación de aquélla de reintegrar la cantidad de 2.592.853,18 euros, correspondiendo 2.265.637,20 euros al principal, 299.110,66 euros en concepto de intereses de demora devengados por el principal y 28.105,32 euros en concepto de rendimientos financieros no aplicados a la actividad subvencionada.

El Juez de instancia, por tanto, estima en parte el recurso deducido frente a la citada Orden y, acogiendo parcialmente la pretensión subsidiaria recogida en el apartado e) del suplico de la demanda, limita la obligación de reintegro de la entidad actora al importe de la ayuda recibida de la Administración concedente, más los correspondientes intereses de demora.

En este punto hemos de recordar que las pretensiones deducidas en el suplico de la demanda son las siguientes:

"(...) en su día se dicte sentencia acordando:

ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto, y:

a) Como petición principal, anule la resolución recurrida junto con el acto originario recurrido y la actuación administrativa de la que trae causa por ser disconformes a Derecho.

b) Como petición subsidiaria al apartado a) anterior, anule la resolución recurrida con el acto originario recurrido y la actuación administrativa de la que trae causa y condene a la Administración demandada al dictado de una nueva resolución en la que se declare la existencia de incumplimiento parcial y a que dirija la acción de reintegro contra cada una de las empresas agrupadas por una cantidad equivalente a la diferencia entre el compromiso individualizado de ejecución asumido en la última reformulación por cada una de ellas y la ejecución realizada.

c) De forma subsidiaria al apartado a) y b) anterior, anule la resolución recurrida con el acto originario recurrido y la actuación administrativa de la que trae causa condene a la Administración demandada al dictado de una nueva resolución de liquidación de la subvención en la que se calcule la responsabilidad de mi mandante por la diferencia entre el compromiso individualizado de ejecución asumido en la última reformulación y la ejecución realizada.

d) De forma subsidiaria al apartado a), b) y c) anterior, anule la resolución recurrida con el acto originario recurrido y la actuación administrativa de la que trae causa y condene a la Administración demandada al dictado de una nueva resolución de liquidación de la subvención en la que se declare la responsabilidad de mi mandante limitada al importe de compromiso de ejecución individualizado de esta en la última reformulación.

e) De forma subsidiaria al apartado a), b), c) y d) anterior, anule la resolución recurrida con el acto originario recurrido y la actuación administrativa de la que trae causa y condene a la Administración demandada al dictado de una nueva resolución de liquidación de la subvención en la que se declare la responsabilidad de mi mandante limitada al importe de compromiso de ejecución individualizado de esta en la Resolución de Concesión de Subvención dictada por el SEPE.

Todo ello, con imposición de las costas procesales a la Administración demandada."

Como fundamento de su decisión, el órgano a quose expresa en los siguientes términos:

"QUINTO. - Considera la atora que la única responsabilidad que le correspondería sería la derivada de su concreto compromiso de realización de actividades subvencionadas; que la regla general en nuestro derecho respecto del cumplimiento de las obligaciones es la mancomunidad, que en este caso "...el análisis de la doctrina del Consejo de Estado conjuntamente con la jurisprudencia invocada por la Administración determina que: (i) la responsabilidad establecida en el art. 40.2 de la LGS es una responsabilidad limitada, (ii) dicha limitación cuantitativa se aplicará en proporción a la cantidades asignadas a cada una de las entidades agrupadas, en consonancia con las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido a efectuar, (iii) se exceptuaría de la limitación de la responsabilidad solidaria expuesta en (i) y (ii) anteriores, únicamente en el caso de los reintegros íntegros iniciados contra las "entidades coordinadoras", en subvenciones concedidas para la realización de proyectos de cooperación y en los que está regulada y prevista dicha figura en las bases de la convocatoria y sea obligatoria la suscripción de contrato acuerdo o convenio entre las entidades agrupadas. Como ya se ha expuesto, en el caso presente no cabría aplicar la excepción expuesta en (iii)...".

Como dijimos en la anterior sentencia, el artículo 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones regula los obligados al reintegro y en su apartado 2, que es el que aquí interesa, dispone:"...2. Los miembros de las personas y entidades contempladas en el apartado 2 y en el segundo párrafo del apartado 3 del artículo 11 de esta ley responderán solidariamente de la obligación de reintegro del beneficiario en relación a las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido a efectuar.

Responderán solidariamente de la obligación de reintegro los representantes legales del beneficiario cuando éste careciera de capacidad de obrar.

Responderán solidariamente los miembros, partícipes o cotitulares de las entidades a que se refiere el apartado 3 del artículo 11 en proporción a sus respectivas participaciones, cuando se trate de comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado...".

Este precepto, como se expone en el escrito de demanda, ha sido objeto de dictámenes del Consejo de Estado y sentencias del Tribunal Supremo, que fijan de forma clara su interpretación.

En concreto en la sentencia 1753/2020 del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, de 16 Dic. 2020, Rec. 8087/2019 , leemos:"...B) Sobre la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo.

En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 27 de julio de 2015 , que resuelve un recurso para la unificación de doctrina, hemos declarado que es correcta la interpretación mantenida por la Sección Octava de la Sala de lo contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, respecto de que "la entidad coordinadora del proyecto subvencionado es la responsable ante la Administración concedente a todos los efectos", "sin perjuicio de su derecho a repercutir los pagos realizados a la Administración a las empresas participes que sean responsables del incumplimiento".

En relación con la interpretación de la Orden ITC/464/2008, de 20 de febrero, por la que se regulan las bases, el régimen de ayudas y la gestión de la Acción Estratégica de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información dentro del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, 2008-2011, en dicha sentencia se afirma que la responsabilidad que asume la sociedad o entidad coordinadora del proyecto se deriva de que es la única interlocutora directa con la Administración, y de que, como solicitante de la subvención es receptora de los fondos y responsable del reintegro en caso de incumplimiento, y es la entidad que coordina a las empresas participantes en la ejecución del proyecto, y quien les distribuye la parte de la ayuda asignada que les corresponde y a quienes habrá de repercutir los pagos que haya que hacer a la Administración, con la exposición de los siguientes razonamientos jurídicos:

"[...] Pues bien, en el supuesto contemplado en la Sentencia de contraste la entidad coordinadora había sido Software de Base, S.A.U., quien a título de tal había ya realizado el reintegro requerido por la Administración como consecuencia de haberse producido un incumplimiento. Y lo que se dilucidaba en el recurso contencioso administrativo era el derecho de dicha mercantil a la repercusión a la entidad incumplidora, la UNED, de la cantidad que le correspondía, derecho que le fue reconocido en la instancia y confirmado en apelación por parte de la Sentencia que ahora se aporta como contraste. Así pues, resulta evidente que en modo alguno dicha Sentencia de apelación ofrece una doctrina contraria y más conforme a derecho que la sostenida en la Sentencia impugnada, puesto que la entidad coordinadora había efectuado efectivamente el reintegro a la Administración en tanto que responsable ante ella de la actuación subvencionada que coordinaba, reintegro al que se opone la recurrente en el supuesto presente.

Digamos simplemente para concluir, que las afirmaciones que la recurrente entresaca de la Sentencia de contraste para defender su tesis no acreditan lo que ella pretende. Pues no es contradictorio con el papel de interlocutor único con la Administración por parte de la entidad coordinadora de los proyectos en cooperación que hemos señalado supra, con el que las sociedades participantes en el proyecto conserven su legitimación para impugnar los actos de la Administración que les conciernan y que sigan ostentando la responsabilidad de cualquier género que les pueda caber por su actuación. Pero ello no altera la posición de dichas sociedades en las relaciones con la Administración subvencionadora en estos programas en cooperación, que es una posición intermediada por la entidad coordinadora, solicitante y responsable del proyecto ante dicha Administración, aunque ello no prive a las referidas empresas participantes de su capacidad de actuación directa en su caso y en función de las circunstancias concurrentes en cada supuesto.".

La ulterior sentencia de esta Sala de 23 de noviembre de 2017 (RC 1814/2015 ), en relación con la responsabilidad del Coordinador del proyecto de subvención, con base en la aplicación del artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones , y con referencia a la sentencia de esta Sala de 27 de julio de 2015 y al Dictamen del Consejo de Estado 660/2012, de 13 de septiembre, declara que la Administración puede exigirle íntegramente la obligación de amortización del préstamo concedido, "habida cuenta de que la cantidad exigida queda cubierta por la responsabilidad solidaria que a dicha empresa corresponde, dado que no sobrepasa el importe de la ayuda recibida de la Administración concedente".

En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2019 (RC 502/2018 ), hemos fijado la siguiente doctrina jurisprudencial acerca de la interpretación de los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones :

"[...] Los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , deben interpretarse en el sentido de que, en los supuestos en que la subvención sea concedida a una agrupación de personas físicas o jurídicas, de carácter privado o público, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio, la Administración concedente de la ayuda pública puede exigir la obligación de reintegro a la entidad coordinadora o al resto de entidades partícipes de forma solidaria, aún con carácter limitado, en proporción, respecto a éstas, a las cantidades asignadas a cada una, en consonancia con las actividades subvencionadas que se hubieren comprometido a efectuar.".

TERCERO. - Sobre las infracciones del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia en que se sustenta el recurso de casación, referidas a la vulneración de los artículos 11 , 37 y 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y de las entencia del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2019 .

La cuestión sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse, con el objeto de la formación de jurisprudencia, se centra en dilucidar el alcance de la responsabilidad que corresponde a la entidad coordinadora y al resto de sujetos participantes en la realización de un proyecto en la modalidad de cooperación, al que se le ha concedido una ayuda por la Administración Pública, en los supuestos de incumplimiento de las condiciones establecidas en el acto concesional, que determine la obligación de reintegro, a los efectos de aclarar si cabe exigirla únicamente a la entidad coordinadora o también, directamente, a cualquiera de las entidades participantes en la ejecución del proyecto subvencionado, aunque hubiesen cumplido con los compromisos contraídos y no hubieren percibido del representante de la agrupación ninguna cantidad alícuota de la subvención.

Concretamente, según se expone en el auto de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 5 de junio de 2020 , la controversia jurídica que se suscita consiste en precisar la doctrina jurisprudencial existente en relación con los supuestos de concesión de subvenciones de proyectos de cooperación, en los que se produce un incumplimiento causante de reintegro de la subvención, en particular en lo referido al alcance de la responsabilidad que tienen el coordinador y el resto de partícipes del proyecto; en concreto, si el reintegro debe reclamarse por la Administración al coordinador del proyecto o si puede reclamarse directamente a los partícipes del mismo en función del importe de la ayuda asignada a cada uno de ellos, con independencia de la efectiva percepción de la cantidad correspondiente por estos últimos.

A tal efecto, resulta pertinente poner de manifiesto que la respuesta jurisdiccional que demos a esta cuestión comporta resolver si, tal como propugna la defensa letrada de la mercantil recurrente, la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional impugnada debe revocarse, en cuanto sostiene, con base en la doctrina jurisprudencial formulada por el Tribunal Supremo en la sentencia de 21 de marzo de 2019 , que es conforme a Derecho la resolución del Secretario de Estado para la Sociedad de la Información y la Agenda Digital recurrida, por la que se acuerda la desagregación por participante del préstamo concedido por resolución de 23 de diciembre de 2010, en la medida que, según lo dispuesto en el artículo 40.2 de la Ley 38/2003 , de 17 de diciembre, General de Subvenciones, la Administración puede exigir la obligación de reintegro a la entidad coordinadora o a cualquiera de los miembros de la agrupación beneficiaria, les sea o no imputable el incumplimiento, si bien, con carácter limitado, en proporción, en cuanto a éstos, a las cantidades asignadas a cada una, en consonancia con las actividades subvencionadas que se hubieren comprometido a realizar.

Fijado en estos términos el debate casacional, esta Sala sostiene que la sentencia impugnada de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional de 12 de septiembre de 2019 no ha vulnerado la doctrina jurisprudencial formulada en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2019 (RC 502/2018 ), porque entendemos que la doctrina sentada en dicha sentencia resultaba plenamente de aplicación al caso que se enjuiciaba, en la medida que precisa la interpretación que cabe efectuar del artículo 40.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , en relación con el artículo 11 del citado texto legal , al declarar que la obligación de reintegro de la subvención, en los supuestos de incumplimiento en que concurren las causas previstas en el artículo 37 del citado texto legal , es una responsabilidad conjunta y de carácter solidario, en la que todas las personas físicas y jurídicas asociadas para la realización del proyecto subvencionado asumen la condición de deudores solidarios frente a la Administración concedente, en proporción a las cantidades asignadas a cada una de ellas en el acto concesional de la ayuda pública.

Ello determina que, contrariamente a la tesis que postula la defensa letrada de la mercantil recurrente, la obligación de devolución de la ayuda, en los supuestos de incumplimiento, sea exigible tanto a la entidad coordinadora del proyecto subvencionado en la modalidad de cooperación (Visual Tools, S.A.), como al resto de empresas, fundaciones e Institutos que integraban la agrupación beneficiaria, con independencia de que les fuere o no imputable a éstas el incumplimiento que dio lugar a la obligación de reintegro, es decir, que se desvincula de la eventual culpa que pudieran tener en dicho incumplimiento, aunque, desde el punto de vista cuantitativo, la responsabilidad, en el caso de las entidades participantes, tiene un carácter limitado a la devolución de las cantidades asignadas a cada participante, de acuerdo con el principio de proporcionalidad.

En la mencionada sentencia de 21 de marzo de 2019 , formulando dicha doctrina, con base en la exposición de las siguientes consideraciones jurídicas que resulta oportuno transcribir:

"En los supuestos en que el solicitante de la subvención sea una agrupación de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio que pretenden llevar a cabo la ejecución del proyecto que motiva la concesión de la ayuda pública, a la Administración le compete, por prescripción legal, exigir la designación de un representante o apoderado único que asuma la responsabilidad de cumplir las obligaciones que correspondan "como beneficiario" a la agrupación. A la entidad coordinadora le corresponde, en primer término, la obligación de reintegro, en los supuestos de incumplimiento de las condiciones que motivaron la concesión de la subvención, pero esta determinación no resulta incompatible con el deber jurídico de la Administración de poder exigir directamente a las entidades participantes la obligación de reintegro, limitada, en términos cuantitativos, al grado de responsabilidad que asumieron en la ejecución del proyecto subvencionado.

Esta interpretación del artículo 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , es coincidente con la que mantiene el Consejo de Estado, en su dictamen 660/2012 de 13 de septiembre de 2012, en que se afirma, con base en el análisis exegético del artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones , que la solidaridad establecida en dicha disposición legal debe interpretarse, en el sentido de que se trata de una responsabilidad solidaria que liga a todos los miembros de la agrupación constituida para beneficiarse de la subvención y ejecutar el proyecto. A esto último es necesario añadir que se trata de una responsabilidad solidaria de carácter limitado.

El Consejo de Estado destaca las características singulares del principio de solidaridad, establecido en el artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones , en los siguientes términos:

" En efecto:

- Se trata de una responsabilidad solidaria legalmente establecida, por cuanto la Administración podrá exigir la obligación de reintegro a cualquiera de los miembros de la agrupación beneficiaria, les sea o no imputable el incumplimiento que dio lugar a esa obligación.

- Se trata de una responsabilidad limitada por la ley en su cuantía, puesto que el artículo 40.2 LGS afirma que los miembros de la agrupación responderán solidariamente de la obligación de reintegro, pero únicamente "en relación a las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido a efectuar". El alcance de la responsabilidad de los miembros de la agrupación dependerá, por tanto, de las actividades que se hayan comprometido a realizar y por las que cada uno de ellos ha recibido una parte del importe de la ayuda concedida, importe que se especifica en la resolución de concesión. Ello comporta que la Administración concedente solo podrá dirigirse contra cada participante hasta un límite, constituido por las cantidades recibidas en razón de la parte del proyecto que ese participante se haya comprometido a efectuar. Si la cuantía de la obligación de reintegro excede de ese límite, el exceso no será exigible por la Administración frente a tal participante.

Lo anterior no quiebra en modo alguno la esencia de la solidaridad pasiva, la cual podrá existir aunque las cantidades máximas exigibles por la

Administración a cada uno de los participantes en el proyecto sean distintas según la cuantía de las ayudas recibidas por cada uno. Así lo admite el artículo 1.140 del Código Civil , cuando afirma que la solidaridad "podrá existir aunque los acreedores y deudores no estén ligados del propio modo y por los mismos plazos y circunstancias".

De este modo, la solidaridad de los miembros de una agrupación sin personalidad ante la obligación de reintegro de una subvención se presenta como un supuesto especial de solidaridad legal limitada, similar a los previstos en otras normas de nuestro ordenamiento (por ejemplo, en el artículo 80 de la Ley 3/2009, de 3 de abril , sobre modificaciones estructurales de las sociedades mercantiles, en relación con las deudas de una sociedad escindida; o en el artículo 42.1.b) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria , en cuanto a las obligaciones tributarias de los partícipes de entidades sin personalidad que constituyan una unidad económica). También el propio artículo 40.2 LGS , como ya se ha señalado, recoge una responsabilidad solidaria por reintegro de carácter limitado en relación con otros sujetos distintos de los participantes de un proyecto en cooperación".".

...

Debe significarse que el criterio jurisprudencial que fijamos, relativo a la interpretación del artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones , está en consonancia con el Derecho de la Unión Europea en materia reguladora del régimen de ayudas públicas, que consagra el principio de responsabilidad conjunta y solidaria de cada uno de los beneficiarios perceptores de la ayuda en los proyectos en que el beneficiario es una agrupación de personas físicas o jurídicas sin personalidad jurídica diferenciada, de manera que el incumplimiento por parte de uno de los miembros integrantes de la agrupación perjudica al resto de beneficiarios, debido a su posición de responsables de la buena ejecución del proyecto.

Conforme a los razonamientos expuestos, completando la doctrina jurisprudencial fijada en la sentencia de esta Sala de lo ContenciosoAdministrativo de 21 de marzo de 2019 , debemos declarar que el artículo 37 de la

Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, debe ser interpretado, en relación con lo dispuesto en los artículos 40.2 y 11.3 del citado texto legal, en el sentido de que la facultad de la Administración concedente de la ayuda pública de exigir el reintegro de las cantidades percibidas a la entidad coordinadora del proyecto subvencionado o a las demás personas físicas o jurídicas que integren la agrupación formada para la ejecución de un proyecto en régimen de cooperación, en cuanto asumen todas ellas la condición de beneficiarios, no está condicionada por el hecho de que el incumplimiento de las condiciones establecidas en el acto concesional de la subvención sea atribuible a uno solo de los beneficiarios, en la medida que todos ellos son responsables solidarios de la realización del proyecto, de modo que los eventuales incumplimientos de las estipulaciones contractuales, en que pudieran incurrir los sujetos participantes en la agrupación, en contravención de los acuerdos o convenios formalizados entre los distintos integrantes de la agrupación, que ha obtenido la ayuda pública, no son oponibles frente a la Administración, y, por su carácter de relaciones inter privatos, deberán sustanciarse conforme a los principios y prescripciones establecidos en el Código civil, y por los cauces procedimentales regulados en la legislación procesal civil.

CUARTO. - Sobre la formación de doctrina jurisprudencial relativa a la interpretación del artículo 40.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , en relación con las ayudas públicas concedidas a agrupaciones integradas por personas físicas o jurídicas de carácter privado o público para la realización de proyectos en la modalidad de cooperación.

Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos, esta Sala, dando respuesta a la cuestión planteada en este recurso de casación, que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, declara que:

1.- Los artículos 11.3 y 40.2 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , deben interpretarse en el sentido de que, en los supuestos en que la subvención sea concedida a una agrupación de personas físicas o jurídicas, de carácter privado o público, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio, para la realización de un proyecto en la modalidad de cooperación, la Administración concedente de la ayuda pública puede exigir la obligación de reintegro a la entidad coordinadora o al resto de entidades partícipes de forma solidaria, aún con carácter limitado, en proporción, respecto a éstas, a las cantidades asignadas a cada una, en consonancia con las actividades subvencionadas que se hubieren comprometido a efectuar.

2.- El artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , debe ser interpretado, en relación con lo dispuesto en los artículos 40.2 y 11.3 del citado texto legal , en el sentido de que la facultad de la Administración concedente de la ayuda pública de exigir el reintegro de las cantidades percibidas a la entidad coordinadora del proyecto subvencionado o a las demás personas físicas o jurídicas que integren la agrupación formada para la ejecución del proyecto, en cuanto asumen todas ellas la condición de beneficiarios, no está condicionada por el hecho de que el incumplimiento de las condiciones establecidas en el acto concesional de la subvención sea atribuible a uno solo de los beneficiarios, en la medida que todos ellos son responsables solidarios de la realización de un proyecto en régimen de cooperación.

3.- Los incumplimientos de las estipulaciones contractuales, en que pudieran incurrir los sujetos participantes en la agrupación, en contravención de los acuerdos o convenios formalizados entre los distinto integrantes de la agrupación, que ha obtenido la ayuda pública, no son oponibles frente a la Administración, y, por su carácter de relaciones inter privatos, deberán sustanciarse conforme a los principios y prescripciones establecidos en el Código civil, y por los cauces procedimentales regulados en la legislación procesal civil...".

En el supuesto de autos, como en el resuelto por la sentencia mencionada, no nos hallamos ante una subvención concedida para la ejecución de un proyecto de cooperación, como lo demuestra la afirmación contenida en la resolución de reintegro siguiente:"...En la Instrucción de justificación de la subvención (anexo VI), se establece que el importe de compromiso asumido por cada una de las entidades asociadas/agrupadas supone el límite de costes financiables a justificar para cada una de ellas como resultado de la realización de la actividad financiada. De este modo, cada entidad beneficiaria tiene asignado un porcentaje de la ayuda que se compromete a ejecutar, sin ninguna condición individual, con el mero límite del importe comprometido respecto de la subvención...", afirmación coherente con el hecho de que ya en la solicitud inicial se individualizan las actividades a desarrollar por cada una de las sociedades integrantes de la agrupación, así como los centros y los medios que al efecto que van a ser implementados por cada una de ellas por lo que, aun cuando "...el importe de la actividad justificada, los costes financiables admitidos, el cumplimiento de los límites establecidos en la convocatoria y las condiciones de aprobación, se comprueban en el conjunto del plan formativo, por lo que el cálculo de posibles minoraciones y el importe a liquidar se establecen para todo el conjunto del proyecto...", según sigue diciendo en la resolución de reintegro y tiene sentido porque la subvención se concede teniendo en cuenta el total de la actividad formativa propuesta, que determina una mayor efectividad respecto de la formación de los trabajadores y, a su vez, justifica el cálculo del grado de cumplimiento final, la entidad representante, IFAP MADRID, S.L., como concluimos más arriba, no ha asumido ni realizado labor alguna de coordinación en la ejecución de las acciones de formación, que se han desarrollado de forma absolutamente individualizada por cada una de las agrupadas en los términos del compromiso por cada una de ellas asumido.

La actuación de IFAP como representante de las demás sociedades agrupadas se limitó, según se desprende del expediente administrativo y de las resoluciones recaídas en él, a un papel interlocutorio entre la concedente y las beneficiarias integrantes de la agrupación, concretándose en la recepción de las comunicaciones remitidas por FUNDAE y el SEPE, así como las procedentes de las integrantes de la agrupación con destino a dichos órganos; a recibir el importe de la subvención y repartirlo entre las agrupadas en las cuantías correspondientes a cada una según las actividades formativas asumidas y el porcentaje de participación en la ayuda de ellas derivado y a presentar ante la Administración la documentación requerida en relación con la ejecución de los planes y su justificación, actuación que no permite atribuirle el carácter de coordinadora para asignarle una intensidad en la responsabilidad del incumplimiento diferente a la de las demás beneficiarias, pues no tenía intervención alguna en la ejecución de las actividades formativas que a éstas habían sido atribuidas, sin que esté justificado el incumplimiento del deber jurídico de la Administración de exigir directamente a las entidades participantes la obligación de reintegro en la medida en que cada una de ellas recibió su parte de la subvención.

Procede, por lo tanto, acoger este motivo de impugnación y la pretensión subsidiaria deducida en la demanda con él relacionada.".

SEGUNDO.-La Administración apelante considera que al dirigir la petición de la totalidad del reintegro directamente a la entidad designada como representante de la agrupación beneficiaria de la subvención -IFAP MADRID, S.L.-, habría cumplido las prescripciones legales y la doctrina jurisprudencial consolidada y, por ende, en contra de la postura judicial recurrida no habría contravenido ningún deber jurídico.

Por su parte, la parte apelada manifiesta en su escrito de oposición a la apelación que al no tratarse de un "proyecto en cooperación"y no tener la condición de "coordinadora",debe zanjarse la cuestión en los mismos términos expresados en la Sentencia impugnada, en el sentido de estimar que la responsabilidad de IFAP MADRID, S.L. respecto al reintegro debe constreñirse cuantitativamente al porcentaje de compromiso asumido en la resolución de concesión.

Añade que la posición que mantuvo en la instancia y fue acogida en la sentencia objeto del presente recurso de apelación, está perfectamente alineada con el Dictamen del Consejo de Estado 660/2012, de 13 de septiembre de 2012 y con la jurisprudencia del Tribunal Supremo invocada tanto por la recurrente como por el Juez de instancia.

TERCERO.-Centrada en estos términos la cuestión objeto de debate en el presente recurso de apelación, cumple manifestar que el artículo 11.3 Ley 38/2003, de 17 de noviembre General de Subvenciones establece que:

"3. Cuando se prevea expresamente en las bases reguladoras, podrán acceder a la condición de beneficiario las agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, las comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado que, aun careciendo de personalidad jurídica, puedan llevar a cabo los proyectos, actividades o comportamientos o se encuentren en la situación que motiva la concesión de la subvención.

Cuando se trate de agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas sin personalidad, deberán hacerse constar expresamente, tanto en la solicitud como en la resolución de concesión, los compromisos de ejecución asumidos por cada miembro de la agrupación, así como el importe de subvención a aplicar por cada uno de ellos, que tendrán igualmente la consideración de beneficiarios. En cualquier caso, deberá nombrarse un representante o apoderado único de la agrupación, con poderes bastantes para cumplir las obligaciones que, como beneficiario, corresponden a la agrupación. No podrá disolverse la agrupación hasta que haya transcurrido el plazo de prescripción previsto en los artículos 39 y 65 de esta ley".

Y conforme al artículo 40.2 de ese mismo texto legal:

"Responderán solidariamente los miembros, partícipes o cotitulares de las entidades a que se refiere el apartado 3 del artículo 11 en proporción a sus respectivas participaciones, cuando se trate de comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado"

Interpretando estos preceptos, en relación con el artículo 37 de la misma Ley 38/2003, el Tribunal Supremo en Sentencia de 16 de diciembre de 2020 (rec. 8087/2019), ha fijado la siguiente doctrina:

1.- Los artículos 11.3 y 40.2 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones, deben interpretarse en el sentido de que, en los supuestos en que la subvención sea concedida a una agrupación de personas físicas o jurídicas, de carácter privado o público, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio, para la realización de un proyecto en la modalidad de cooperación, la Administración concedente de la ayuda pública puede exigir la obligación de reintegro a la entidad coordinadora o al resto de entidades partícipes de forma solidaria, aún con carácter limitado, en proporción, respecto a éstas, a las cantidades asignadas a cada una, en consonancia con las actividades subvencionadas que se hubieren comprometido a efectuar.

2.- El artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, debe ser interpretado, en relación con lo dispuesto en los artículos 40.2 y 11.3 del citado texto legal, en el sentido de que la facultad de la Administración concedente de la ayuda pública de exigir el reintegro de las cantidades percibidas a la entidad coordinadora del proyecto subvencionado o a las demás personas físicas o jurídicas que integren la agrupación formada para la ejecución del proyecto, en cuanto asumen todas ellas la condición de beneficiarios, no está condicionada por el hecho de que el incumplimiento de las condiciones establecidas en el acto concesional de la subvención sea atribuible a uno solo de los beneficiarios, en la medida que todos ellos son responsables solidarios de la realización de un proyecto en régimen de cooperación.

3.- Los incumplimientos de las estipulaciones contractuales en que pudieran incurrir los sujetos participantes en la agrupación, en contravención de los acuerdos o convenios formalizados entre los distinto integrantes de la agrupación, que ha obtenido la ayuda pública, no son oponibles frente a la Administración, y, por su carácter de relaciones inter privatos,deberán sustanciarse conforme a los principios y prescripciones establecidos en el Código civil, y por los cauces procedimentales regulados en la legislación procesal civil.

En línea con lo expuesto la STS de 21 de marzo de 2019, resolviendo el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de 31 de octubre de 2017 (rec. 434/15), declara:

"(...) A tal efecto, resulta pertinente poner de manifiesto que la respuesta jurisdiccional que demos a esta cuestión comporta resolver si, tal como propugna la defensa letrada de la mercantil recurrente, la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional impugnada debe revocarse, en cuanto contradice los criterios sentados en la sentencia dictada por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 27 de julio de 2015 , en relación con el alcance de la responsabilidad de reintegro que asume el coordinador del proyecto subvencionado y el resto de entidades partícipes en la ejecución del proyecto.

Fijado en estos términos el debate casacional, esta Sala sostiene que la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 31 de octubre de 2017 no contradice la doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo formulada en la sentencia de 27 de julio de 2015 , por cuanto que el hecho de que la entidad coordinadora del proyecto subvencionado sea, como beneficiaria, responsable ante la Administración de reintegro, a tenor de lo dispuesto en los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , no excluye que la Administración concedente pueda exigir la obligación de reintegro a sociedades participes en proporción a sus respectivas participaciones.

En efecto, en los supuestos en que el solicitante de la subvención sea una agrupación de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio que pretenden llevar a cabo la ejecución del proyecto que motiva la concesión de la ayuda pública, a la Administración le compete, por prescripción legal, exigir la designación de un representante o apoderado único que asuma la responsabilidad de cumplir las obligaciones que correspondan "como beneficiario" a la agrupación. A la entidad coordinadora le corresponde, en primer término, la obligación de reintegro, en los supuestos de incumplimiento de las condiciones que motivaron la concesión de la subvención, pero esta determinación no resulta incompatible con el deber jurídico de la Administración de poder exigir directamente a las entidades participantes la obligación de reintegro, limitada, en términos cuantitativos, al grado de responsabilidad que asumieron en la ejecución del proyecto subvencionado.

Esta interpretación del artículo 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , es coincidente con la que mantiene el Consejo de Estado, en su dictamen 660/2012 de 13 de septiembre de 2012, en que se afirma, con base en el análisis exegético del artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones , que la solidaridad establecida en dicha disposición legal debe interpretarse, en el sentido de que se trata de una responsabilidad solidaria que liga a todos los miembros de la agrupación constituida para beneficiarse de la subvención y ejecutar el proyecto. A esto último es necesario añadir que se trata de una responsabilidad solidaria de carácter limitado.

El Consejo de Estado destaca las características singulares del principio de solidaridad, establecido en el artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones , en los siguientes términos:

«En efecto:

- Se trata de una responsabilidad solidaria legalmente establecida, por cuanto la Administración podrá exigir la obligación de reintegro a cualquiera de los miembros de la agrupación beneficiaria, les sea o no imputable el incumplimiento que dio lugar a esa obligación.

- Se trata de una responsabilidad limitada por la ley en su cuantía, puesto que el artículo 40.2 LGS afirma que los miembros de la agrupación responderán solidariamente de la obligación de reintegro, pero únicamente "en relación a las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido a efectuar". El alcance de la responsabilidad de los miembros de la agrupación dependerá, por tanto, de las actividades que se hayan comprometido a realizar y por las que cada uno de ellos ha recibido una parte del importe de la ayuda concedida, importe que se especifica en la resolución de concesión. Ello comporta que la Administración concedente solo podrá dirigirse contra cada participante hasta un límite, constituido por las cantidades recibidas en razón de la parte del proyecto que ese participante se haya comprometido a efectuar. Si la cuantía de la obligación de reintegro excede de ese límite, el exceso no será exigible por la Administración frente a tal participante.

Lo anterior no quiebra en modo alguno la esencia de la solidaridad pasiva, la cual podrá existir, aunque las cantidades máximas exigibles por la Administración a cada uno de los participantes en el proyecto sean distintas según la cuantía de las ayudas recibidas por cada uno. Así lo admite el artículo 1.140 del Código Civil , cuando afirma que la solidaridad "podrá existir, aunque los acreedores y deudores no estén ligados del propio modo y por los mismos plazos y circunstancias".

De este modo, la solidaridad de los miembros de una agrupación sin personalidad ante la obligación de reintegro de una subvención se presenta como un supuesto especial de solidaridad legal limitada, similar a los previstos en otras normas de nuestro ordenamiento (por ejemplo, en el artículo 80 de la Ley 3/2009, de 3 de abril , sobre modificaciones estructurales de las sociedades mercantiles, en relación con las deudas de una sociedad escindida; o en el artículo 42.1.b) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria , en cuanto a las obligaciones tributarias de los partícipes de entidades sin personalidad que constituyan una unidad económica). También el propio artículo 40.2 LGS , como ya se ha señalado, recoge una responsabilidad solidaria por reintegro de carácter limitado en relación con otros sujetos distintos de los participantes de un proyecto en cooperación.»

Partiendo de estos cánones hermenéuticos, no compartimos la tesis argumental que desarrolla la defensa letrada de la mercantil recurrente, respecto de que no cabe atribuir la responsabilidad de reintegro, en caso de incumplimiento, a las entidades participantes en la ejecución del proyecto subvencionado por la cantidad que les correspondía recibir por cuanto se vulneraría la jurisprudencia del Tribunal Supremo formulada en la sentencia de 27 de julio de 2015 , al solo poder exigir esa obligación a la empresa coordinadora perceptora de la subvención, puesto que, como hemos expuesto, no podemos eludir que resulta aplicable la previsión normativa contenida en el artículo 40.2 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , que enuncia explícitamente el principio de responsabilidad solidaria que rige, a los efectos del reintegro, de forma modulada, las relaciones entre la entidad coordinadora y las demás entidades participes de la agrupación.

Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos, esta Sala, dando respuesta a la cuestión planteada en este recurso de casación, que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, declara que:

Los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , deben interpretarse en el sentido de que, en los supuestos en que la subvención sea concedida a una agrupación de personas físicas o jurídicas, de carácter privado o público, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio, la Administración concedente de la ayuda pública puede exigir la obligación de reintegro a la entidad coordinadora o al resto de entidades partícipes de forma solidaria, aún con carácter limitado, en proporción, respecto a éstas, a las cantidades asignadas a cada una, en consonancia con las actividades subvencionadas que se hubieren comprometido a efectuar."

Por su parte, la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se desarrolla el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación, establece en su artículo 3:

"6. Podrán tener asimismo la condición de beneficiarios las agrupaciones formadas por las organizaciones o entidades previstas en el apartado 1 de este artículo y las formadas por éstas y por entidades vinculadas a las mismas que tengan entre sus fines el desarrollo de actividades formativas. Deberá nombrarse un representante o apoderado único de la agrupación con poderes bastantes para cumplir las obligaciones que, como beneficiario, corresponden a la agrupación".

CUARTO.-Expuesto lo anterior, hemos de destacar, en lo que aquí importa, que del expediente administrativo resulta lo siguiente:

Con el fin de optar a esta subvención de carácter estatal, se constituyó por IFAP MADRID S.L, IFAP S.L y CATFA FORMACIÓN Y EMPLEO S.L una agrupación de empresas mediante acta notarial de 16 de septiembre de 2016, en la que intervienen D. Felix, como apoderado solidario de la empresa CATFA FORMACIÓN Y EMPLEO S.L; y D. Carlos Jesús, como administrador solidario IFAP MADRID SL y administrador único de IFAP S.L.

Ambos manifestaron la voluntad de constituir una agrupación a fin de presentarse como solicitante de subvenciones de formación para la ejecución de programas específicos, de ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a las personas ocupadas, correspondientes al ejercicio presupuestario 2016, en aplicación de la Orden TAS/718/2008, modificado por la Orden ESS/1726/2012, de 2 de agosto, del SEPE, por la que se regula la formación de oferta y establece las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación.

En dicha escritura, los otorgantes manifiestan que esta agrupación está abierta a la adhesión posterior de otras sociedades.

En el punto segundo del acta notarial, se nombra a D. Carlos Jesús como "representante o apoderado único de la agrupación, con poderes bastante para cumplir todas las obligaciones que, como beneficiario, corresponden a la agrupación".

Posteriormente, mediante documento notarial, se adhirieron 26 empresas más.

La propia resolución desestimatoria del recurso de alzada recoge que "Las posteriores adhesiones de otras sociedades se efectuaron en las correspondientes actas de adhesión a la agrupación constituida y en los términos establecidos en ella, incluido el otorgamiento de la representación o apoderamiento en favor de la persona física antedicha, como así obra documentalmente en el expediente administrativo. Tanto la escritura de constitución de la agrupación como las adhesiones posteriores han sido validadas por la propia Administración en el seno del procedimiento de concesión de la subvención.".

En el presente caso, la constitución de agrupación se ampara en lo previsto en el artículo 3.6 de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se desarrolla el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, que, a su vez, regula el subsistema de formación profesional para el empleo, modificada mediante Orden ESS/1726/2012, de 2 de agosto, en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación en el ámbito de la Administración General del Estado.

Y ello se corresponde con lo establecido en el art. 11.3 segundo párrafo de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones que dice "Cuando se trate de agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas sin personalidad... deberá nombrarse un representante o apoderado único de la agrupación, con poderes bastantes para cumplir las obligaciones que, como beneficiario, corresponden a la agrupación".

En este orden de consideraciones, la Resolución de 17 de julio de 2013, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se aprueba la convocatoria para la concesión de subvenciones para la ejecución de un programa específico de ámbito estatal de mejora de la empleabilidad, la cualificación y la inserción profesional de jóvenes menores de treinta años, en aplicación de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, establece en su art. 11.5, lo siguiente:

"Las entidades solicitantes, previstas en el apartado 3, de este artículo, deberán garantizar que los potenciales beneficiarios disponen de los medios personales y materiales necesarios para llevar a cabo la actividad para la que se solicita la subvención. Para ello deberán acreditar los siguientes extremos:

1. Capacidad económica y financiera, entendiéndose por tal un volumen de negocio (facturación asociada a la formación realizada) en el ejercicio anterior superior a la subvención solicitada.

2. Instalaciones y recursos humanos de la entidad que se destinarán a la ejecución del proyecto.

Esta información se acreditará mediante la presentación de una declaración responsable del representante legal junto con la solicitud de la subvención. En el caso de tratarse de centros acreditados se deberá aportar documentación que certifique la propiedad o arrendamiento del centro, según el caso.

El solicitante deberá tener a disposición de los órganos de concesión y control de la subvención la documentación que sustente la veracidad de los datos contenidos en la mencionada declaración.".

A ello responde el compromiso que asume la entidad solicitante respecto de las condiciones para la concesión de subvención pública para la ejecución de un plan de formación, al amparo del Real Decreto 395/2007 de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, declarando su representante, en su apartado 8:

"Que la entidad dispone de los medios personales y materiales necesarios para llevar a cabo la actividad para la que se solicita la subvención, pudiendo acreditar tanto su capacidad económica y financiera (en los términos expresados en el artículo 11.5 de la convocatoria) como la disponibilidad de instalaciones adecuadas propias y recursos humanos suficientes destinados a la ejecución del plan de formación, que garanticen su solvencia técnica y de calidad, de conformidad con lo establecido en el artículo 15.3 de la Ley 30/2015. En caso de disponer de instalaciones con titularidad de terceras entidades privadas o públicas, se aporta el correspondiente acuerdo o contrato de disponibilidad".

Pues bien, la entidad solicitante conocía las obligaciones que asumía al aceptar ser la representante de la agrupación y apoderada única ante la Administración, actuando en consecuencia, y así, presentó la solicitud de subvención, fue interlocutora en todo momento con la Administración concedente de la ayuda pública presentando la información que le era requerida, recibiendo notificaciones de los actos dictados en el seno del procedimiento, presentado los escritos de alegaciones y de recurso de alzada, así como anticipos de la financiación, repartiéndola entre los miembros de la agrupación.

A la vista de lo expuesto, en el presente caso nos hallamos ante un proyecto de colaboración, en el que, frente a los proyectos individuales, se caracteriza porque en él participa una agrupación constituida por entidades o centros de formación.

Los proyectos de colaboración o cooperación, en los que concurren varios beneficiarios para su realización, y cuyas relaciones se formalizan mediante un contrato, convenio o un simple acuerdo de voluntades en el que se establezcan los derechos y obligaciones de los distintos sujetos participantes, hallan su marco normativo en el art. 11.3, párrafo segundo, de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, el art. 3.6 de la Orden TAS/718/2008 y el art. 11 de la norma de convocatoria. En este mismo sentido se ha pronunciado el Dictamen 660/2012, de 13 de septiembre, del Consejo de Estado.

Es el caso de la entidad apelada, que constituye una agrupación de entidades de formación sin personalidad jurídica, que conlleva la puesta en común de recursos y capacidades de cada entidad que la conforma con el fin de lograr un objetivo común, en este caso, llevar a cabo el plan de formación aprobado para el que se solicita la subvención pública. Cada uno de los miembros de esa agrupación adquiere la condición de beneficiario, asumiendo las obligaciones que sobre la ejecución de lo comprometido exige la normativa reguladora de la subvención.

QUINTO.-Aplicando la doctrina jurisprudencial referenciada al supuesto sometido a la consideración de la Sala, a través del presente recurso de apelación, hemos de indicar que, disintiendo con la sentencia impugnada, la resolución impugnada ha aplicado las previsiones legales, de tal forma que reclama a la entidad ahora apelada el cumplimiento del compromiso asumido para el desarrollo del proyecto objeto de la subvención y ayuda.

A la luz de la normativa de aplicación, la Sala considera que la entidad coordinadora del proyecto es la responsable ante la Administración a todos los efectos. Así, en dicha función es tanto la receptora de los fondos -que, luego distribuye a las empresas participantes en el proyecto- como la responsable del reintegro en caso de incumplimiento, sin perjuicio de su derecho a repercutir los pagos realizados a la Administración a las empresas partícipes que sean responsables del incumplimiento.

Como tal, la citada entidad ha cumplido las obligaciones que le corresponden conforme indica la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, de bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a la financiación subsistema de formación profesional para el empleo, y, en concreto, las previstas en su artículo 15, esto es, la justificación de la realización de la actividad formativa subvencionada, así como los gastos generados por dicha actividad. De tal forma que si, como resultado de dicha comprobación, se dedujera un incumplimiento de los requisitos establecidos para el otorgamiento de la subvención, se comunicará tal circunstancia al interesado junto a los resultados de la comprobación técnico-económica y se iniciará el procedimiento para declarar la pérdida del derecho al cobro de la subvención o, en su caso, el procedimiento de reintegro total o parcial de la subvención previsto en el artículo 37.

En estos mismos términos se ha pronunciado nuestro Alto Tribunal en su Sentencia de 23 de noviembre de 2017 (Recurso: 1814/2015), con remisión expresa la anterior de esa misma Sala, de fecha 27 de julio de 2015 -recurso de casación para la unificación de doctrina núm. 3649/2014 - que, en lo que aquí interesa, manifiesta:

«(...), pues queda claro de su tenor que la sociedad o entidad coordinadora presenta una doble vertiente: por un lado es la única interlocutora directa ante la Administración, solicitante del proyecto de subvención, receptora de los fondos de la subvención y responsable del reintegro en su caso; por otro, es la que coordina a las empresas participantes en la actuación, a quienes distribuye la parte de la subvención que les corresponde y a quienes habrá de repercutir los pagos que, en su caso, haya de hacer a la Administración subvencionadora. (...)».

Efectivamente, la Instrucción de justificación de la subvención (anexo VI), establece que el importe de compromiso asumido por cada una de las entidades asociadas/agrupadas supone el límite de costes financiables a justificar para cada una de ellas como resultado de la realización de la actividad financiada. De este modo, cada entidad beneficiaria tiene asignado un porcentaje de la ayuda que se compromete a ejecutar, sin ninguna condición individual, con el mero límite del importe comprometido respecto de la subvención.

No hemos de olvidar en este punto que la subvención concedida se rige por la regulación contenida en la Resolución de 17 de agosto de 2016, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se aprueba la convocatoria del año 2016 para la concesión de subvenciones públicas para la ejecución de planes de formación, de ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados, y su concesión se aprueba en régimen de concurrencia competitiva con otros solicitantes, siendo valorado el plan presentado en tanto cumple, en su conjunto, los requisitos y condiciones establecidos en la convocatoria.

La resolución de concesión que se comunica a la entidad que actúa como representante de la agrupación hace alusión a las acciones formativas dentro del plan de formación, como una unidad, independientemente del número y características de las entidades beneficiarias que participen en él.

Por ello, el importe de la actividad justificada, los costes financiables admitidos, el cumplimiento de los límites establecidos en la convocatoria y las condiciones de aprobación, se comprueban en el conjunto del plan formativo, por lo que el cálculo de posibles minoraciones y el importe a liquidar se establecen para todo el conjunto del proyecto.

Consecuentemente, y dado que nos hallamos ante una agrupación, tal y como establece la Instrucción de justificación de la subvención, el incumplimiento de las condiciones establecidas en la aprobación del plan de formación afecta al conjunto de dicho plan y no a la parte ejecutada por cada una de las entidades beneficiarias.

Por ello, conforme a la convocatoria y las Instrucciones de justificación de la subvención, la liquidación se realiza de forma global para el plan formativo, sin desagregación por entidades asociadas, de modo que la exigencia del reintegro ha de ser unitaria y única para todo el plan subvencionado.

En estos mismos términos se pronunciaba la STS de 31 de octubre de 2017 (rec. 434/15), que negaba la posibilidad de realizar una liquidación individualizando el reintegro en cada uno de los miembros de la agrupación como beneficiarios, conforme a su porcentaje de participación, porque "la actividad subvencionada consistía en la ejecución de un programa ámbito estatal, por lo que el impacto económico derivado del incumplimiento de las condiciones establecidas en la aprobación del programa afecta al conjunto de dicho proyecto y no a lo ejecutado por cada una de las entidades beneficiarías que forman la agrupación, no siendo posible determinar el importe concreto en relación con el incumplimiento determinante de la obligación de reintegro que hubiera de asumir cada una de las entidades integrantes de la agrupación",y de otra parte, "el cálculo individualizado que pretende la actora supondría en realidad la eliminación de la solidaridad de las beneficiarlas, como se explica en el dictamen del Consejo de Estado aludido en la sentencia del Tribunal Supremo que, a estos efectos, afirma..."

La propia entidad representante legal de la agrupación solicitó la modificación de los porcentajes de ejecución de las entidades agrupadas en atención a la renuncia presentada por alguna de ellas, con una nueva distribución del porcentaje al resto de entidades beneficiarías, las cuales se mostraron de acuerdo con la nueva asignación propuesta. Dicha modificación fue autorizada una vez comprobado que respetaba la valoración técnica que dio lugar a la concesión de la subvención.

No en vano, recogía la resolución de aprobación de 23 de octubre de 2017, en su letra e): "las entidades beneficiarías deben cumplir con las condiciones que determinaron e! cálculo de la valoración técnica obtenida por la solicitud presentada debiendo mantener la puntuación obtenida para el conjunto del Plan, así como el resto de las condiciones establecidas en el artículo 18.4 de la Convocatoria".

Así pues, nos hallamos ante una entidad de las aludidas en el apartado 3 b) del artículo 11 de la ley, siéndole de aplicación la previsión de responsabilidad solidaria de la obligación de reintegro junto con los demás integrantes de la agrupación, todos ellos beneficiarios, en relación a las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido a efectuar todos ellos y no la parte que correspondía ejecutar a cada uno de ellos.

En atención a cuanto hemos expuesto y razonado, hallándonos ante la financiación de un proyecto de formación de cooperación, en aplicación de lo doctrina sentada por el Tribunal Supremo sobre la responsabilidad del representante de la agrupación en la obligación de reintegro de la subvención, esta Sala, acogiendo el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado, considera que procede revocar la sentencia apelada y confirmar la resolución administrativa impugnada en la instancia.

SEXTO.-En materia de costas, a tenor de lo dispuesto en el art. 139.1 de la LRJCA, la estimación del recurso de apelación y la desestimación del recurso contencioso-administrativo, procede no imponer las costas a ninguna parte en ninguna de las dos instancias.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Por la autoridad que nos confiere la Constitución de la Nación española,

PRIMERO.-Se recurre en apelación la Sentencia de 12 de diciembre de 2024 dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 10, en el procedimiento ordinario 54/2023, que estima en parte el recurso interpuesto frente a la Orden dictada por el Secretario de Estado de Empleo y Economía Social, por delegación de la Ministra de Trabajo y Economía Social, de fecha 21 de junio de 2023, sobre reintegro de subvención, la cual anula "exclusivamente en cuanto, acogiendo parcialmente la pretensión subsidiaria recogida en el apartado e) del suplico de su demanda, ha de limitarse su obligación de reintegro al importe de la ayuda recibida de la Administración concedente, más los correspondientes intereses de demora".

Por su parte, la indicada Orden impugnada estimaba parcialmente sin modificación en el importe de la liquidación, el recurso interpuesto por la entidad IFAP MADRID, S.L. contra la Resolución de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal de 24 de mayo de 2022, dictada en el expediente NUM000, que aprueba la liquidación por importe de cero euros y declara la obligación de aquélla de reintegrar la cantidad de 2.592.853,18 euros, correspondiendo 2.265.637,20 euros al principal, 299.110,66 euros en concepto de intereses de demora devengados por el principal y 28.105,32 euros en concepto de rendimientos financieros no aplicados a la actividad subvencionada.

El Juez de instancia, por tanto, estima en parte el recurso deducido frente a la citada Orden y, acogiendo parcialmente la pretensión subsidiaria recogida en el apartado e) del suplico de la demanda, limita la obligación de reintegro de la entidad actora al importe de la ayuda recibida de la Administración concedente, más los correspondientes intereses de demora.

En este punto hemos de recordar que las pretensiones deducidas en el suplico de la demanda son las siguientes:

"(...) en su día se dicte sentencia acordando:

ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto, y:

a) Como petición principal, anule la resolución recurrida junto con el acto originario recurrido y la actuación administrativa de la que trae causa por ser disconformes a Derecho.

b) Como petición subsidiaria al apartado a) anterior, anule la resolución recurrida con el acto originario recurrido y la actuación administrativa de la que trae causa y condene a la Administración demandada al dictado de una nueva resolución en la que se declare la existencia de incumplimiento parcial y a que dirija la acción de reintegro contra cada una de las empresas agrupadas por una cantidad equivalente a la diferencia entre el compromiso individualizado de ejecución asumido en la última reformulación por cada una de ellas y la ejecución realizada.

c) De forma subsidiaria al apartado a) y b) anterior, anule la resolución recurrida con el acto originario recurrido y la actuación administrativa de la que trae causa condene a la Administración demandada al dictado de una nueva resolución de liquidación de la subvención en la que se calcule la responsabilidad de mi mandante por la diferencia entre el compromiso individualizado de ejecución asumido en la última reformulación y la ejecución realizada.

d) De forma subsidiaria al apartado a), b) y c) anterior, anule la resolución recurrida con el acto originario recurrido y la actuación administrativa de la que trae causa y condene a la Administración demandada al dictado de una nueva resolución de liquidación de la subvención en la que se declare la responsabilidad de mi mandante limitada al importe de compromiso de ejecución individualizado de esta en la última reformulación.

e) De forma subsidiaria al apartado a), b), c) y d) anterior, anule la resolución recurrida con el acto originario recurrido y la actuación administrativa de la que trae causa y condene a la Administración demandada al dictado de una nueva resolución de liquidación de la subvención en la que se declare la responsabilidad de mi mandante limitada al importe de compromiso de ejecución individualizado de esta en la Resolución de Concesión de Subvención dictada por el SEPE.

Todo ello, con imposición de las costas procesales a la Administración demandada."

Como fundamento de su decisión, el órgano a quose expresa en los siguientes términos:

"QUINTO. - Considera la atora que la única responsabilidad que le correspondería sería la derivada de su concreto compromiso de realización de actividades subvencionadas; que la regla general en nuestro derecho respecto del cumplimiento de las obligaciones es la mancomunidad, que en este caso "...el análisis de la doctrina del Consejo de Estado conjuntamente con la jurisprudencia invocada por la Administración determina que: (i) la responsabilidad establecida en el art. 40.2 de la LGS es una responsabilidad limitada, (ii) dicha limitación cuantitativa se aplicará en proporción a la cantidades asignadas a cada una de las entidades agrupadas, en consonancia con las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido a efectuar, (iii) se exceptuaría de la limitación de la responsabilidad solidaria expuesta en (i) y (ii) anteriores, únicamente en el caso de los reintegros íntegros iniciados contra las "entidades coordinadoras", en subvenciones concedidas para la realización de proyectos de cooperación y en los que está regulada y prevista dicha figura en las bases de la convocatoria y sea obligatoria la suscripción de contrato acuerdo o convenio entre las entidades agrupadas. Como ya se ha expuesto, en el caso presente no cabría aplicar la excepción expuesta en (iii)...".

Como dijimos en la anterior sentencia, el artículo 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones regula los obligados al reintegro y en su apartado 2, que es el que aquí interesa, dispone:"...2. Los miembros de las personas y entidades contempladas en el apartado 2 y en el segundo párrafo del apartado 3 del artículo 11 de esta ley responderán solidariamente de la obligación de reintegro del beneficiario en relación a las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido a efectuar.

Responderán solidariamente de la obligación de reintegro los representantes legales del beneficiario cuando éste careciera de capacidad de obrar.

Responderán solidariamente los miembros, partícipes o cotitulares de las entidades a que se refiere el apartado 3 del artículo 11 en proporción a sus respectivas participaciones, cuando se trate de comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado...".

Este precepto, como se expone en el escrito de demanda, ha sido objeto de dictámenes del Consejo de Estado y sentencias del Tribunal Supremo, que fijan de forma clara su interpretación.

En concreto en la sentencia 1753/2020 del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, de 16 Dic. 2020, Rec. 8087/2019 , leemos:"...B) Sobre la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo.

En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 27 de julio de 2015 , que resuelve un recurso para la unificación de doctrina, hemos declarado que es correcta la interpretación mantenida por la Sección Octava de la Sala de lo contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, respecto de que "la entidad coordinadora del proyecto subvencionado es la responsable ante la Administración concedente a todos los efectos", "sin perjuicio de su derecho a repercutir los pagos realizados a la Administración a las empresas participes que sean responsables del incumplimiento".

En relación con la interpretación de la Orden ITC/464/2008, de 20 de febrero, por la que se regulan las bases, el régimen de ayudas y la gestión de la Acción Estratégica de Telecomunicaciones y Sociedad de la Información dentro del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, 2008-2011, en dicha sentencia se afirma que la responsabilidad que asume la sociedad o entidad coordinadora del proyecto se deriva de que es la única interlocutora directa con la Administración, y de que, como solicitante de la subvención es receptora de los fondos y responsable del reintegro en caso de incumplimiento, y es la entidad que coordina a las empresas participantes en la ejecución del proyecto, y quien les distribuye la parte de la ayuda asignada que les corresponde y a quienes habrá de repercutir los pagos que haya que hacer a la Administración, con la exposición de los siguientes razonamientos jurídicos:

"[...] Pues bien, en el supuesto contemplado en la Sentencia de contraste la entidad coordinadora había sido Software de Base, S.A.U., quien a título de tal había ya realizado el reintegro requerido por la Administración como consecuencia de haberse producido un incumplimiento. Y lo que se dilucidaba en el recurso contencioso administrativo era el derecho de dicha mercantil a la repercusión a la entidad incumplidora, la UNED, de la cantidad que le correspondía, derecho que le fue reconocido en la instancia y confirmado en apelación por parte de la Sentencia que ahora se aporta como contraste. Así pues, resulta evidente que en modo alguno dicha Sentencia de apelación ofrece una doctrina contraria y más conforme a derecho que la sostenida en la Sentencia impugnada, puesto que la entidad coordinadora había efectuado efectivamente el reintegro a la Administración en tanto que responsable ante ella de la actuación subvencionada que coordinaba, reintegro al que se opone la recurrente en el supuesto presente.

Digamos simplemente para concluir, que las afirmaciones que la recurrente entresaca de la Sentencia de contraste para defender su tesis no acreditan lo que ella pretende. Pues no es contradictorio con el papel de interlocutor único con la Administración por parte de la entidad coordinadora de los proyectos en cooperación que hemos señalado supra, con el que las sociedades participantes en el proyecto conserven su legitimación para impugnar los actos de la Administración que les conciernan y que sigan ostentando la responsabilidad de cualquier género que les pueda caber por su actuación. Pero ello no altera la posición de dichas sociedades en las relaciones con la Administración subvencionadora en estos programas en cooperación, que es una posición intermediada por la entidad coordinadora, solicitante y responsable del proyecto ante dicha Administración, aunque ello no prive a las referidas empresas participantes de su capacidad de actuación directa en su caso y en función de las circunstancias concurrentes en cada supuesto.".

La ulterior sentencia de esta Sala de 23 de noviembre de 2017 (RC 1814/2015 ), en relación con la responsabilidad del Coordinador del proyecto de subvención, con base en la aplicación del artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones , y con referencia a la sentencia de esta Sala de 27 de julio de 2015 y al Dictamen del Consejo de Estado 660/2012, de 13 de septiembre, declara que la Administración puede exigirle íntegramente la obligación de amortización del préstamo concedido, "habida cuenta de que la cantidad exigida queda cubierta por la responsabilidad solidaria que a dicha empresa corresponde, dado que no sobrepasa el importe de la ayuda recibida de la Administración concedente".

En la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2019 (RC 502/2018 ), hemos fijado la siguiente doctrina jurisprudencial acerca de la interpretación de los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones :

"[...] Los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , deben interpretarse en el sentido de que, en los supuestos en que la subvención sea concedida a una agrupación de personas físicas o jurídicas, de carácter privado o público, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio, la Administración concedente de la ayuda pública puede exigir la obligación de reintegro a la entidad coordinadora o al resto de entidades partícipes de forma solidaria, aún con carácter limitado, en proporción, respecto a éstas, a las cantidades asignadas a cada una, en consonancia con las actividades subvencionadas que se hubieren comprometido a efectuar.".

TERCERO. - Sobre las infracciones del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia en que se sustenta el recurso de casación, referidas a la vulneración de los artículos 11 , 37 y 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y de las entencia del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2019 .

La cuestión sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse, con el objeto de la formación de jurisprudencia, se centra en dilucidar el alcance de la responsabilidad que corresponde a la entidad coordinadora y al resto de sujetos participantes en la realización de un proyecto en la modalidad de cooperación, al que se le ha concedido una ayuda por la Administración Pública, en los supuestos de incumplimiento de las condiciones establecidas en el acto concesional, que determine la obligación de reintegro, a los efectos de aclarar si cabe exigirla únicamente a la entidad coordinadora o también, directamente, a cualquiera de las entidades participantes en la ejecución del proyecto subvencionado, aunque hubiesen cumplido con los compromisos contraídos y no hubieren percibido del representante de la agrupación ninguna cantidad alícuota de la subvención.

Concretamente, según se expone en el auto de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 5 de junio de 2020 , la controversia jurídica que se suscita consiste en precisar la doctrina jurisprudencial existente en relación con los supuestos de concesión de subvenciones de proyectos de cooperación, en los que se produce un incumplimiento causante de reintegro de la subvención, en particular en lo referido al alcance de la responsabilidad que tienen el coordinador y el resto de partícipes del proyecto; en concreto, si el reintegro debe reclamarse por la Administración al coordinador del proyecto o si puede reclamarse directamente a los partícipes del mismo en función del importe de la ayuda asignada a cada uno de ellos, con independencia de la efectiva percepción de la cantidad correspondiente por estos últimos.

A tal efecto, resulta pertinente poner de manifiesto que la respuesta jurisdiccional que demos a esta cuestión comporta resolver si, tal como propugna la defensa letrada de la mercantil recurrente, la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional impugnada debe revocarse, en cuanto sostiene, con base en la doctrina jurisprudencial formulada por el Tribunal Supremo en la sentencia de 21 de marzo de 2019 , que es conforme a Derecho la resolución del Secretario de Estado para la Sociedad de la Información y la Agenda Digital recurrida, por la que se acuerda la desagregación por participante del préstamo concedido por resolución de 23 de diciembre de 2010, en la medida que, según lo dispuesto en el artículo 40.2 de la Ley 38/2003 , de 17 de diciembre, General de Subvenciones, la Administración puede exigir la obligación de reintegro a la entidad coordinadora o a cualquiera de los miembros de la agrupación beneficiaria, les sea o no imputable el incumplimiento, si bien, con carácter limitado, en proporción, en cuanto a éstos, a las cantidades asignadas a cada una, en consonancia con las actividades subvencionadas que se hubieren comprometido a realizar.

Fijado en estos términos el debate casacional, esta Sala sostiene que la sentencia impugnada de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional de 12 de septiembre de 2019 no ha vulnerado la doctrina jurisprudencial formulada en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 21 de marzo de 2019 (RC 502/2018 ), porque entendemos que la doctrina sentada en dicha sentencia resultaba plenamente de aplicación al caso que se enjuiciaba, en la medida que precisa la interpretación que cabe efectuar del artículo 40.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , en relación con el artículo 11 del citado texto legal , al declarar que la obligación de reintegro de la subvención, en los supuestos de incumplimiento en que concurren las causas previstas en el artículo 37 del citado texto legal , es una responsabilidad conjunta y de carácter solidario, en la que todas las personas físicas y jurídicas asociadas para la realización del proyecto subvencionado asumen la condición de deudores solidarios frente a la Administración concedente, en proporción a las cantidades asignadas a cada una de ellas en el acto concesional de la ayuda pública.

Ello determina que, contrariamente a la tesis que postula la defensa letrada de la mercantil recurrente, la obligación de devolución de la ayuda, en los supuestos de incumplimiento, sea exigible tanto a la entidad coordinadora del proyecto subvencionado en la modalidad de cooperación (Visual Tools, S.A.), como al resto de empresas, fundaciones e Institutos que integraban la agrupación beneficiaria, con independencia de que les fuere o no imputable a éstas el incumplimiento que dio lugar a la obligación de reintegro, es decir, que se desvincula de la eventual culpa que pudieran tener en dicho incumplimiento, aunque, desde el punto de vista cuantitativo, la responsabilidad, en el caso de las entidades participantes, tiene un carácter limitado a la devolución de las cantidades asignadas a cada participante, de acuerdo con el principio de proporcionalidad.

En la mencionada sentencia de 21 de marzo de 2019 , formulando dicha doctrina, con base en la exposición de las siguientes consideraciones jurídicas que resulta oportuno transcribir:

"En los supuestos en que el solicitante de la subvención sea una agrupación de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio que pretenden llevar a cabo la ejecución del proyecto que motiva la concesión de la ayuda pública, a la Administración le compete, por prescripción legal, exigir la designación de un representante o apoderado único que asuma la responsabilidad de cumplir las obligaciones que correspondan "como beneficiario" a la agrupación. A la entidad coordinadora le corresponde, en primer término, la obligación de reintegro, en los supuestos de incumplimiento de las condiciones que motivaron la concesión de la subvención, pero esta determinación no resulta incompatible con el deber jurídico de la Administración de poder exigir directamente a las entidades participantes la obligación de reintegro, limitada, en términos cuantitativos, al grado de responsabilidad que asumieron en la ejecución del proyecto subvencionado.

Esta interpretación del artículo 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , es coincidente con la que mantiene el Consejo de Estado, en su dictamen 660/2012 de 13 de septiembre de 2012, en que se afirma, con base en el análisis exegético del artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones , que la solidaridad establecida en dicha disposición legal debe interpretarse, en el sentido de que se trata de una responsabilidad solidaria que liga a todos los miembros de la agrupación constituida para beneficiarse de la subvención y ejecutar el proyecto. A esto último es necesario añadir que se trata de una responsabilidad solidaria de carácter limitado.

El Consejo de Estado destaca las características singulares del principio de solidaridad, establecido en el artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones , en los siguientes términos:

" En efecto:

- Se trata de una responsabilidad solidaria legalmente establecida, por cuanto la Administración podrá exigir la obligación de reintegro a cualquiera de los miembros de la agrupación beneficiaria, les sea o no imputable el incumplimiento que dio lugar a esa obligación.

- Se trata de una responsabilidad limitada por la ley en su cuantía, puesto que el artículo 40.2 LGS afirma que los miembros de la agrupación responderán solidariamente de la obligación de reintegro, pero únicamente "en relación a las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido a efectuar". El alcance de la responsabilidad de los miembros de la agrupación dependerá, por tanto, de las actividades que se hayan comprometido a realizar y por las que cada uno de ellos ha recibido una parte del importe de la ayuda concedida, importe que se especifica en la resolución de concesión. Ello comporta que la Administración concedente solo podrá dirigirse contra cada participante hasta un límite, constituido por las cantidades recibidas en razón de la parte del proyecto que ese participante se haya comprometido a efectuar. Si la cuantía de la obligación de reintegro excede de ese límite, el exceso no será exigible por la Administración frente a tal participante.

Lo anterior no quiebra en modo alguno la esencia de la solidaridad pasiva, la cual podrá existir aunque las cantidades máximas exigibles por la

Administración a cada uno de los participantes en el proyecto sean distintas según la cuantía de las ayudas recibidas por cada uno. Así lo admite el artículo 1.140 del Código Civil , cuando afirma que la solidaridad "podrá existir aunque los acreedores y deudores no estén ligados del propio modo y por los mismos plazos y circunstancias".

De este modo, la solidaridad de los miembros de una agrupación sin personalidad ante la obligación de reintegro de una subvención se presenta como un supuesto especial de solidaridad legal limitada, similar a los previstos en otras normas de nuestro ordenamiento (por ejemplo, en el artículo 80 de la Ley 3/2009, de 3 de abril , sobre modificaciones estructurales de las sociedades mercantiles, en relación con las deudas de una sociedad escindida; o en el artículo 42.1.b) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria , en cuanto a las obligaciones tributarias de los partícipes de entidades sin personalidad que constituyan una unidad económica). También el propio artículo 40.2 LGS , como ya se ha señalado, recoge una responsabilidad solidaria por reintegro de carácter limitado en relación con otros sujetos distintos de los participantes de un proyecto en cooperación".".

...

Debe significarse que el criterio jurisprudencial que fijamos, relativo a la interpretación del artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones , está en consonancia con el Derecho de la Unión Europea en materia reguladora del régimen de ayudas públicas, que consagra el principio de responsabilidad conjunta y solidaria de cada uno de los beneficiarios perceptores de la ayuda en los proyectos en que el beneficiario es una agrupación de personas físicas o jurídicas sin personalidad jurídica diferenciada, de manera que el incumplimiento por parte de uno de los miembros integrantes de la agrupación perjudica al resto de beneficiarios, debido a su posición de responsables de la buena ejecución del proyecto.

Conforme a los razonamientos expuestos, completando la doctrina jurisprudencial fijada en la sentencia de esta Sala de lo ContenciosoAdministrativo de 21 de marzo de 2019 , debemos declarar que el artículo 37 de la

Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, debe ser interpretado, en relación con lo dispuesto en los artículos 40.2 y 11.3 del citado texto legal, en el sentido de que la facultad de la Administración concedente de la ayuda pública de exigir el reintegro de las cantidades percibidas a la entidad coordinadora del proyecto subvencionado o a las demás personas físicas o jurídicas que integren la agrupación formada para la ejecución de un proyecto en régimen de cooperación, en cuanto asumen todas ellas la condición de beneficiarios, no está condicionada por el hecho de que el incumplimiento de las condiciones establecidas en el acto concesional de la subvención sea atribuible a uno solo de los beneficiarios, en la medida que todos ellos son responsables solidarios de la realización del proyecto, de modo que los eventuales incumplimientos de las estipulaciones contractuales, en que pudieran incurrir los sujetos participantes en la agrupación, en contravención de los acuerdos o convenios formalizados entre los distintos integrantes de la agrupación, que ha obtenido la ayuda pública, no son oponibles frente a la Administración, y, por su carácter de relaciones inter privatos, deberán sustanciarse conforme a los principios y prescripciones establecidos en el Código civil, y por los cauces procedimentales regulados en la legislación procesal civil.

CUARTO. - Sobre la formación de doctrina jurisprudencial relativa a la interpretación del artículo 40.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , en relación con las ayudas públicas concedidas a agrupaciones integradas por personas físicas o jurídicas de carácter privado o público para la realización de proyectos en la modalidad de cooperación.

Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos, esta Sala, dando respuesta a la cuestión planteada en este recurso de casación, que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, declara que:

1.- Los artículos 11.3 y 40.2 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , deben interpretarse en el sentido de que, en los supuestos en que la subvención sea concedida a una agrupación de personas físicas o jurídicas, de carácter privado o público, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio, para la realización de un proyecto en la modalidad de cooperación, la Administración concedente de la ayuda pública puede exigir la obligación de reintegro a la entidad coordinadora o al resto de entidades partícipes de forma solidaria, aún con carácter limitado, en proporción, respecto a éstas, a las cantidades asignadas a cada una, en consonancia con las actividades subvencionadas que se hubieren comprometido a efectuar.

2.- El artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , debe ser interpretado, en relación con lo dispuesto en los artículos 40.2 y 11.3 del citado texto legal , en el sentido de que la facultad de la Administración concedente de la ayuda pública de exigir el reintegro de las cantidades percibidas a la entidad coordinadora del proyecto subvencionado o a las demás personas físicas o jurídicas que integren la agrupación formada para la ejecución del proyecto, en cuanto asumen todas ellas la condición de beneficiarios, no está condicionada por el hecho de que el incumplimiento de las condiciones establecidas en el acto concesional de la subvención sea atribuible a uno solo de los beneficiarios, en la medida que todos ellos son responsables solidarios de la realización de un proyecto en régimen de cooperación.

3.- Los incumplimientos de las estipulaciones contractuales, en que pudieran incurrir los sujetos participantes en la agrupación, en contravención de los acuerdos o convenios formalizados entre los distinto integrantes de la agrupación, que ha obtenido la ayuda pública, no son oponibles frente a la Administración, y, por su carácter de relaciones inter privatos, deberán sustanciarse conforme a los principios y prescripciones establecidos en el Código civil, y por los cauces procedimentales regulados en la legislación procesal civil...".

En el supuesto de autos, como en el resuelto por la sentencia mencionada, no nos hallamos ante una subvención concedida para la ejecución de un proyecto de cooperación, como lo demuestra la afirmación contenida en la resolución de reintegro siguiente:"...En la Instrucción de justificación de la subvención (anexo VI), se establece que el importe de compromiso asumido por cada una de las entidades asociadas/agrupadas supone el límite de costes financiables a justificar para cada una de ellas como resultado de la realización de la actividad financiada. De este modo, cada entidad beneficiaria tiene asignado un porcentaje de la ayuda que se compromete a ejecutar, sin ninguna condición individual, con el mero límite del importe comprometido respecto de la subvención...", afirmación coherente con el hecho de que ya en la solicitud inicial se individualizan las actividades a desarrollar por cada una de las sociedades integrantes de la agrupación, así como los centros y los medios que al efecto que van a ser implementados por cada una de ellas por lo que, aun cuando "...el importe de la actividad justificada, los costes financiables admitidos, el cumplimiento de los límites establecidos en la convocatoria y las condiciones de aprobación, se comprueban en el conjunto del plan formativo, por lo que el cálculo de posibles minoraciones y el importe a liquidar se establecen para todo el conjunto del proyecto...", según sigue diciendo en la resolución de reintegro y tiene sentido porque la subvención se concede teniendo en cuenta el total de la actividad formativa propuesta, que determina una mayor efectividad respecto de la formación de los trabajadores y, a su vez, justifica el cálculo del grado de cumplimiento final, la entidad representante, IFAP MADRID, S.L., como concluimos más arriba, no ha asumido ni realizado labor alguna de coordinación en la ejecución de las acciones de formación, que se han desarrollado de forma absolutamente individualizada por cada una de las agrupadas en los términos del compromiso por cada una de ellas asumido.

La actuación de IFAP como representante de las demás sociedades agrupadas se limitó, según se desprende del expediente administrativo y de las resoluciones recaídas en él, a un papel interlocutorio entre la concedente y las beneficiarias integrantes de la agrupación, concretándose en la recepción de las comunicaciones remitidas por FUNDAE y el SEPE, así como las procedentes de las integrantes de la agrupación con destino a dichos órganos; a recibir el importe de la subvención y repartirlo entre las agrupadas en las cuantías correspondientes a cada una según las actividades formativas asumidas y el porcentaje de participación en la ayuda de ellas derivado y a presentar ante la Administración la documentación requerida en relación con la ejecución de los planes y su justificación, actuación que no permite atribuirle el carácter de coordinadora para asignarle una intensidad en la responsabilidad del incumplimiento diferente a la de las demás beneficiarias, pues no tenía intervención alguna en la ejecución de las actividades formativas que a éstas habían sido atribuidas, sin que esté justificado el incumplimiento del deber jurídico de la Administración de exigir directamente a las entidades participantes la obligación de reintegro en la medida en que cada una de ellas recibió su parte de la subvención.

Procede, por lo tanto, acoger este motivo de impugnación y la pretensión subsidiaria deducida en la demanda con él relacionada.".

SEGUNDO.-La Administración apelante considera que al dirigir la petición de la totalidad del reintegro directamente a la entidad designada como representante de la agrupación beneficiaria de la subvención -IFAP MADRID, S.L.-, habría cumplido las prescripciones legales y la doctrina jurisprudencial consolidada y, por ende, en contra de la postura judicial recurrida no habría contravenido ningún deber jurídico.

Por su parte, la parte apelada manifiesta en su escrito de oposición a la apelación que al no tratarse de un "proyecto en cooperación"y no tener la condición de "coordinadora",debe zanjarse la cuestión en los mismos términos expresados en la Sentencia impugnada, en el sentido de estimar que la responsabilidad de IFAP MADRID, S.L. respecto al reintegro debe constreñirse cuantitativamente al porcentaje de compromiso asumido en la resolución de concesión.

Añade que la posición que mantuvo en la instancia y fue acogida en la sentencia objeto del presente recurso de apelación, está perfectamente alineada con el Dictamen del Consejo de Estado 660/2012, de 13 de septiembre de 2012 y con la jurisprudencia del Tribunal Supremo invocada tanto por la recurrente como por el Juez de instancia.

TERCERO.-Centrada en estos términos la cuestión objeto de debate en el presente recurso de apelación, cumple manifestar que el artículo 11.3 Ley 38/2003, de 17 de noviembre General de Subvenciones establece que:

"3. Cuando se prevea expresamente en las bases reguladoras, podrán acceder a la condición de beneficiario las agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, las comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado que, aun careciendo de personalidad jurídica, puedan llevar a cabo los proyectos, actividades o comportamientos o se encuentren en la situación que motiva la concesión de la subvención.

Cuando se trate de agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas sin personalidad, deberán hacerse constar expresamente, tanto en la solicitud como en la resolución de concesión, los compromisos de ejecución asumidos por cada miembro de la agrupación, así como el importe de subvención a aplicar por cada uno de ellos, que tendrán igualmente la consideración de beneficiarios. En cualquier caso, deberá nombrarse un representante o apoderado único de la agrupación, con poderes bastantes para cumplir las obligaciones que, como beneficiario, corresponden a la agrupación. No podrá disolverse la agrupación hasta que haya transcurrido el plazo de prescripción previsto en los artículos 39 y 65 de esta ley".

Y conforme al artículo 40.2 de ese mismo texto legal:

"Responderán solidariamente los miembros, partícipes o cotitulares de las entidades a que se refiere el apartado 3 del artículo 11 en proporción a sus respectivas participaciones, cuando se trate de comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado"

Interpretando estos preceptos, en relación con el artículo 37 de la misma Ley 38/2003, el Tribunal Supremo en Sentencia de 16 de diciembre de 2020 (rec. 8087/2019), ha fijado la siguiente doctrina:

1.- Los artículos 11.3 y 40.2 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones, deben interpretarse en el sentido de que, en los supuestos en que la subvención sea concedida a una agrupación de personas físicas o jurídicas, de carácter privado o público, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio, para la realización de un proyecto en la modalidad de cooperación, la Administración concedente de la ayuda pública puede exigir la obligación de reintegro a la entidad coordinadora o al resto de entidades partícipes de forma solidaria, aún con carácter limitado, en proporción, respecto a éstas, a las cantidades asignadas a cada una, en consonancia con las actividades subvencionadas que se hubieren comprometido a efectuar.

2.- El artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, debe ser interpretado, en relación con lo dispuesto en los artículos 40.2 y 11.3 del citado texto legal, en el sentido de que la facultad de la Administración concedente de la ayuda pública de exigir el reintegro de las cantidades percibidas a la entidad coordinadora del proyecto subvencionado o a las demás personas físicas o jurídicas que integren la agrupación formada para la ejecución del proyecto, en cuanto asumen todas ellas la condición de beneficiarios, no está condicionada por el hecho de que el incumplimiento de las condiciones establecidas en el acto concesional de la subvención sea atribuible a uno solo de los beneficiarios, en la medida que todos ellos son responsables solidarios de la realización de un proyecto en régimen de cooperación.

3.- Los incumplimientos de las estipulaciones contractuales en que pudieran incurrir los sujetos participantes en la agrupación, en contravención de los acuerdos o convenios formalizados entre los distinto integrantes de la agrupación, que ha obtenido la ayuda pública, no son oponibles frente a la Administración, y, por su carácter de relaciones inter privatos,deberán sustanciarse conforme a los principios y prescripciones establecidos en el Código civil, y por los cauces procedimentales regulados en la legislación procesal civil.

En línea con lo expuesto la STS de 21 de marzo de 2019, resolviendo el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de 31 de octubre de 2017 (rec. 434/15), declara:

"(...) A tal efecto, resulta pertinente poner de manifiesto que la respuesta jurisdiccional que demos a esta cuestión comporta resolver si, tal como propugna la defensa letrada de la mercantil recurrente, la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional impugnada debe revocarse, en cuanto contradice los criterios sentados en la sentencia dictada por esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 27 de julio de 2015 , en relación con el alcance de la responsabilidad de reintegro que asume el coordinador del proyecto subvencionado y el resto de entidades partícipes en la ejecución del proyecto.

Fijado en estos términos el debate casacional, esta Sala sostiene que la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 31 de octubre de 2017 no contradice la doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo formulada en la sentencia de 27 de julio de 2015 , por cuanto que el hecho de que la entidad coordinadora del proyecto subvencionado sea, como beneficiaria, responsable ante la Administración de reintegro, a tenor de lo dispuesto en los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , no excluye que la Administración concedente pueda exigir la obligación de reintegro a sociedades participes en proporción a sus respectivas participaciones.

En efecto, en los supuestos en que el solicitante de la subvención sea una agrupación de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio que pretenden llevar a cabo la ejecución del proyecto que motiva la concesión de la ayuda pública, a la Administración le compete, por prescripción legal, exigir la designación de un representante o apoderado único que asuma la responsabilidad de cumplir las obligaciones que correspondan "como beneficiario" a la agrupación. A la entidad coordinadora le corresponde, en primer término, la obligación de reintegro, en los supuestos de incumplimiento de las condiciones que motivaron la concesión de la subvención, pero esta determinación no resulta incompatible con el deber jurídico de la Administración de poder exigir directamente a las entidades participantes la obligación de reintegro, limitada, en términos cuantitativos, al grado de responsabilidad que asumieron en la ejecución del proyecto subvencionado.

Esta interpretación del artículo 40 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , es coincidente con la que mantiene el Consejo de Estado, en su dictamen 660/2012 de 13 de septiembre de 2012, en que se afirma, con base en el análisis exegético del artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones , que la solidaridad establecida en dicha disposición legal debe interpretarse, en el sentido de que se trata de una responsabilidad solidaria que liga a todos los miembros de la agrupación constituida para beneficiarse de la subvención y ejecutar el proyecto. A esto último es necesario añadir que se trata de una responsabilidad solidaria de carácter limitado.

El Consejo de Estado destaca las características singulares del principio de solidaridad, establecido en el artículo 40.2 de la Ley General de Subvenciones , en los siguientes términos:

«En efecto:

- Se trata de una responsabilidad solidaria legalmente establecida, por cuanto la Administración podrá exigir la obligación de reintegro a cualquiera de los miembros de la agrupación beneficiaria, les sea o no imputable el incumplimiento que dio lugar a esa obligación.

- Se trata de una responsabilidad limitada por la ley en su cuantía, puesto que el artículo 40.2 LGS afirma que los miembros de la agrupación responderán solidariamente de la obligación de reintegro, pero únicamente "en relación a las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido a efectuar". El alcance de la responsabilidad de los miembros de la agrupación dependerá, por tanto, de las actividades que se hayan comprometido a realizar y por las que cada uno de ellos ha recibido una parte del importe de la ayuda concedida, importe que se especifica en la resolución de concesión. Ello comporta que la Administración concedente solo podrá dirigirse contra cada participante hasta un límite, constituido por las cantidades recibidas en razón de la parte del proyecto que ese participante se haya comprometido a efectuar. Si la cuantía de la obligación de reintegro excede de ese límite, el exceso no será exigible por la Administración frente a tal participante.

Lo anterior no quiebra en modo alguno la esencia de la solidaridad pasiva, la cual podrá existir, aunque las cantidades máximas exigibles por la Administración a cada uno de los participantes en el proyecto sean distintas según la cuantía de las ayudas recibidas por cada uno. Así lo admite el artículo 1.140 del Código Civil , cuando afirma que la solidaridad "podrá existir, aunque los acreedores y deudores no estén ligados del propio modo y por los mismos plazos y circunstancias".

De este modo, la solidaridad de los miembros de una agrupación sin personalidad ante la obligación de reintegro de una subvención se presenta como un supuesto especial de solidaridad legal limitada, similar a los previstos en otras normas de nuestro ordenamiento (por ejemplo, en el artículo 80 de la Ley 3/2009, de 3 de abril , sobre modificaciones estructurales de las sociedades mercantiles, en relación con las deudas de una sociedad escindida; o en el artículo 42.1.b) de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria , en cuanto a las obligaciones tributarias de los partícipes de entidades sin personalidad que constituyan una unidad económica). También el propio artículo 40.2 LGS , como ya se ha señalado, recoge una responsabilidad solidaria por reintegro de carácter limitado en relación con otros sujetos distintos de los participantes de un proyecto en cooperación.»

Partiendo de estos cánones hermenéuticos, no compartimos la tesis argumental que desarrolla la defensa letrada de la mercantil recurrente, respecto de que no cabe atribuir la responsabilidad de reintegro, en caso de incumplimiento, a las entidades participantes en la ejecución del proyecto subvencionado por la cantidad que les correspondía recibir por cuanto se vulneraría la jurisprudencia del Tribunal Supremo formulada en la sentencia de 27 de julio de 2015 , al solo poder exigir esa obligación a la empresa coordinadora perceptora de la subvención, puesto que, como hemos expuesto, no podemos eludir que resulta aplicable la previsión normativa contenida en el artículo 40.2 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , que enuncia explícitamente el principio de responsabilidad solidaria que rige, a los efectos del reintegro, de forma modulada, las relaciones entre la entidad coordinadora y las demás entidades participes de la agrupación.

Conforme a los razonamientos jurídicos expuestos, esta Sala, dando respuesta a la cuestión planteada en este recurso de casación, que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, declara que:

Los artículos 11 y 40 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, General de Subvenciones , deben interpretarse en el sentido de que, en los supuestos en que la subvención sea concedida a una agrupación de personas físicas o jurídicas, de carácter privado o público, sin personalidad jurídica y carente de un patrimonio propio, la Administración concedente de la ayuda pública puede exigir la obligación de reintegro a la entidad coordinadora o al resto de entidades partícipes de forma solidaria, aún con carácter limitado, en proporción, respecto a éstas, a las cantidades asignadas a cada una, en consonancia con las actividades subvencionadas que se hubieren comprometido a efectuar."

Por su parte, la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se desarrolla el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación, establece en su artículo 3:

"6. Podrán tener asimismo la condición de beneficiarios las agrupaciones formadas por las organizaciones o entidades previstas en el apartado 1 de este artículo y las formadas por éstas y por entidades vinculadas a las mismas que tengan entre sus fines el desarrollo de actividades formativas. Deberá nombrarse un representante o apoderado único de la agrupación con poderes bastantes para cumplir las obligaciones que, como beneficiario, corresponden a la agrupación".

CUARTO.-Expuesto lo anterior, hemos de destacar, en lo que aquí importa, que del expediente administrativo resulta lo siguiente:

Con el fin de optar a esta subvención de carácter estatal, se constituyó por IFAP MADRID S.L, IFAP S.L y CATFA FORMACIÓN Y EMPLEO S.L una agrupación de empresas mediante acta notarial de 16 de septiembre de 2016, en la que intervienen D. Felix, como apoderado solidario de la empresa CATFA FORMACIÓN Y EMPLEO S.L; y D. Carlos Jesús, como administrador solidario IFAP MADRID SL y administrador único de IFAP S.L.

Ambos manifestaron la voluntad de constituir una agrupación a fin de presentarse como solicitante de subvenciones de formación para la ejecución de programas específicos, de ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a las personas ocupadas, correspondientes al ejercicio presupuestario 2016, en aplicación de la Orden TAS/718/2008, modificado por la Orden ESS/1726/2012, de 2 de agosto, del SEPE, por la que se regula la formación de oferta y establece las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación.

En dicha escritura, los otorgantes manifiestan que esta agrupación está abierta a la adhesión posterior de otras sociedades.

En el punto segundo del acta notarial, se nombra a D. Carlos Jesús como "representante o apoderado único de la agrupación, con poderes bastante para cumplir todas las obligaciones que, como beneficiario, corresponden a la agrupación".

Posteriormente, mediante documento notarial, se adhirieron 26 empresas más.

La propia resolución desestimatoria del recurso de alzada recoge que "Las posteriores adhesiones de otras sociedades se efectuaron en las correspondientes actas de adhesión a la agrupación constituida y en los términos establecidos en ella, incluido el otorgamiento de la representación o apoderamiento en favor de la persona física antedicha, como así obra documentalmente en el expediente administrativo. Tanto la escritura de constitución de la agrupación como las adhesiones posteriores han sido validadas por la propia Administración en el seno del procedimiento de concesión de la subvención.".

En el presente caso, la constitución de agrupación se ampara en lo previsto en el artículo 3.6 de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, por la que se desarrolla el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, que, a su vez, regula el subsistema de formación profesional para el empleo, modificada mediante Orden ESS/1726/2012, de 2 de agosto, en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación en el ámbito de la Administración General del Estado.

Y ello se corresponde con lo establecido en el art. 11.3 segundo párrafo de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones que dice "Cuando se trate de agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas sin personalidad... deberá nombrarse un representante o apoderado único de la agrupación, con poderes bastantes para cumplir las obligaciones que, como beneficiario, corresponden a la agrupación".

En este orden de consideraciones, la Resolución de 17 de julio de 2013, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se aprueba la convocatoria para la concesión de subvenciones para la ejecución de un programa específico de ámbito estatal de mejora de la empleabilidad, la cualificación y la inserción profesional de jóvenes menores de treinta años, en aplicación de la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, establece en su art. 11.5, lo siguiente:

"Las entidades solicitantes, previstas en el apartado 3, de este artículo, deberán garantizar que los potenciales beneficiarios disponen de los medios personales y materiales necesarios para llevar a cabo la actividad para la que se solicita la subvención. Para ello deberán acreditar los siguientes extremos:

1. Capacidad económica y financiera, entendiéndose por tal un volumen de negocio (facturación asociada a la formación realizada) en el ejercicio anterior superior a la subvención solicitada.

2. Instalaciones y recursos humanos de la entidad que se destinarán a la ejecución del proyecto.

Esta información se acreditará mediante la presentación de una declaración responsable del representante legal junto con la solicitud de la subvención. En el caso de tratarse de centros acreditados se deberá aportar documentación que certifique la propiedad o arrendamiento del centro, según el caso.

El solicitante deberá tener a disposición de los órganos de concesión y control de la subvención la documentación que sustente la veracidad de los datos contenidos en la mencionada declaración.".

A ello responde el compromiso que asume la entidad solicitante respecto de las condiciones para la concesión de subvención pública para la ejecución de un plan de formación, al amparo del Real Decreto 395/2007 de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, declarando su representante, en su apartado 8:

"Que la entidad dispone de los medios personales y materiales necesarios para llevar a cabo la actividad para la que se solicita la subvención, pudiendo acreditar tanto su capacidad económica y financiera (en los términos expresados en el artículo 11.5 de la convocatoria) como la disponibilidad de instalaciones adecuadas propias y recursos humanos suficientes destinados a la ejecución del plan de formación, que garanticen su solvencia técnica y de calidad, de conformidad con lo establecido en el artículo 15.3 de la Ley 30/2015. En caso de disponer de instalaciones con titularidad de terceras entidades privadas o públicas, se aporta el correspondiente acuerdo o contrato de disponibilidad".

Pues bien, la entidad solicitante conocía las obligaciones que asumía al aceptar ser la representante de la agrupación y apoderada única ante la Administración, actuando en consecuencia, y así, presentó la solicitud de subvención, fue interlocutora en todo momento con la Administración concedente de la ayuda pública presentando la información que le era requerida, recibiendo notificaciones de los actos dictados en el seno del procedimiento, presentado los escritos de alegaciones y de recurso de alzada, así como anticipos de la financiación, repartiéndola entre los miembros de la agrupación.

A la vista de lo expuesto, en el presente caso nos hallamos ante un proyecto de colaboración, en el que, frente a los proyectos individuales, se caracteriza porque en él participa una agrupación constituida por entidades o centros de formación.

Los proyectos de colaboración o cooperación, en los que concurren varios beneficiarios para su realización, y cuyas relaciones se formalizan mediante un contrato, convenio o un simple acuerdo de voluntades en el que se establezcan los derechos y obligaciones de los distintos sujetos participantes, hallan su marco normativo en el art. 11.3, párrafo segundo, de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, el art. 3.6 de la Orden TAS/718/2008 y el art. 11 de la norma de convocatoria. En este mismo sentido se ha pronunciado el Dictamen 660/2012, de 13 de septiembre, del Consejo de Estado.

Es el caso de la entidad apelada, que constituye una agrupación de entidades de formación sin personalidad jurídica, que conlleva la puesta en común de recursos y capacidades de cada entidad que la conforma con el fin de lograr un objetivo común, en este caso, llevar a cabo el plan de formación aprobado para el que se solicita la subvención pública. Cada uno de los miembros de esa agrupación adquiere la condición de beneficiario, asumiendo las obligaciones que sobre la ejecución de lo comprometido exige la normativa reguladora de la subvención.

QUINTO.-Aplicando la doctrina jurisprudencial referenciada al supuesto sometido a la consideración de la Sala, a través del presente recurso de apelación, hemos de indicar que, disintiendo con la sentencia impugnada, la resolución impugnada ha aplicado las previsiones legales, de tal forma que reclama a la entidad ahora apelada el cumplimiento del compromiso asumido para el desarrollo del proyecto objeto de la subvención y ayuda.

A la luz de la normativa de aplicación, la Sala considera que la entidad coordinadora del proyecto es la responsable ante la Administración a todos los efectos. Así, en dicha función es tanto la receptora de los fondos -que, luego distribuye a las empresas participantes en el proyecto- como la responsable del reintegro en caso de incumplimiento, sin perjuicio de su derecho a repercutir los pagos realizados a la Administración a las empresas partícipes que sean responsables del incumplimiento.

Como tal, la citada entidad ha cumplido las obligaciones que le corresponden conforme indica la Orden TAS/718/2008, de 7 de marzo, de bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a la financiación subsistema de formación profesional para el empleo, y, en concreto, las previstas en su artículo 15, esto es, la justificación de la realización de la actividad formativa subvencionada, así como los gastos generados por dicha actividad. De tal forma que si, como resultado de dicha comprobación, se dedujera un incumplimiento de los requisitos establecidos para el otorgamiento de la subvención, se comunicará tal circunstancia al interesado junto a los resultados de la comprobación técnico-económica y se iniciará el procedimiento para declarar la pérdida del derecho al cobro de la subvención o, en su caso, el procedimiento de reintegro total o parcial de la subvención previsto en el artículo 37.

En estos mismos términos se ha pronunciado nuestro Alto Tribunal en su Sentencia de 23 de noviembre de 2017 (Recurso: 1814/2015), con remisión expresa la anterior de esa misma Sala, de fecha 27 de julio de 2015 -recurso de casación para la unificación de doctrina núm. 3649/2014 - que, en lo que aquí interesa, manifiesta:

«(...), pues queda claro de su tenor que la sociedad o entidad coordinadora presenta una doble vertiente: por un lado es la única interlocutora directa ante la Administración, solicitante del proyecto de subvención, receptora de los fondos de la subvención y responsable del reintegro en su caso; por otro, es la que coordina a las empresas participantes en la actuación, a quienes distribuye la parte de la subvención que les corresponde y a quienes habrá de repercutir los pagos que, en su caso, haya de hacer a la Administración subvencionadora. (...)».

Efectivamente, la Instrucción de justificación de la subvención (anexo VI), establece que el importe de compromiso asumido por cada una de las entidades asociadas/agrupadas supone el límite de costes financiables a justificar para cada una de ellas como resultado de la realización de la actividad financiada. De este modo, cada entidad beneficiaria tiene asignado un porcentaje de la ayuda que se compromete a ejecutar, sin ninguna condición individual, con el mero límite del importe comprometido respecto de la subvención.

No hemos de olvidar en este punto que la subvención concedida se rige por la regulación contenida en la Resolución de 17 de agosto de 2016, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se aprueba la convocatoria del año 2016 para la concesión de subvenciones públicas para la ejecución de planes de formación, de ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a trabajadores ocupados, y su concesión se aprueba en régimen de concurrencia competitiva con otros solicitantes, siendo valorado el plan presentado en tanto cumple, en su conjunto, los requisitos y condiciones establecidos en la convocatoria.

La resolución de concesión que se comunica a la entidad que actúa como representante de la agrupación hace alusión a las acciones formativas dentro del plan de formación, como una unidad, independientemente del número y características de las entidades beneficiarias que participen en él.

Por ello, el importe de la actividad justificada, los costes financiables admitidos, el cumplimiento de los límites establecidos en la convocatoria y las condiciones de aprobación, se comprueban en el conjunto del plan formativo, por lo que el cálculo de posibles minoraciones y el importe a liquidar se establecen para todo el conjunto del proyecto.

Consecuentemente, y dado que nos hallamos ante una agrupación, tal y como establece la Instrucción de justificación de la subvención, el incumplimiento de las condiciones establecidas en la aprobación del plan de formación afecta al conjunto de dicho plan y no a la parte ejecutada por cada una de las entidades beneficiarias.

Por ello, conforme a la convocatoria y las Instrucciones de justificación de la subvención, la liquidación se realiza de forma global para el plan formativo, sin desagregación por entidades asociadas, de modo que la exigencia del reintegro ha de ser unitaria y única para todo el plan subvencionado.

En estos mismos términos se pronunciaba la STS de 31 de octubre de 2017 (rec. 434/15), que negaba la posibilidad de realizar una liquidación individualizando el reintegro en cada uno de los miembros de la agrupación como beneficiarios, conforme a su porcentaje de participación, porque "la actividad subvencionada consistía en la ejecución de un programa ámbito estatal, por lo que el impacto económico derivado del incumplimiento de las condiciones establecidas en la aprobación del programa afecta al conjunto de dicho proyecto y no a lo ejecutado por cada una de las entidades beneficiarías que forman la agrupación, no siendo posible determinar el importe concreto en relación con el incumplimiento determinante de la obligación de reintegro que hubiera de asumir cada una de las entidades integrantes de la agrupación",y de otra parte, "el cálculo individualizado que pretende la actora supondría en realidad la eliminación de la solidaridad de las beneficiarlas, como se explica en el dictamen del Consejo de Estado aludido en la sentencia del Tribunal Supremo que, a estos efectos, afirma..."

La propia entidad representante legal de la agrupación solicitó la modificación de los porcentajes de ejecución de las entidades agrupadas en atención a la renuncia presentada por alguna de ellas, con una nueva distribución del porcentaje al resto de entidades beneficiarías, las cuales se mostraron de acuerdo con la nueva asignación propuesta. Dicha modificación fue autorizada una vez comprobado que respetaba la valoración técnica que dio lugar a la concesión de la subvención.

No en vano, recogía la resolución de aprobación de 23 de octubre de 2017, en su letra e): "las entidades beneficiarías deben cumplir con las condiciones que determinaron e! cálculo de la valoración técnica obtenida por la solicitud presentada debiendo mantener la puntuación obtenida para el conjunto del Plan, así como el resto de las condiciones establecidas en el artículo 18.4 de la Convocatoria".

Así pues, nos hallamos ante una entidad de las aludidas en el apartado 3 b) del artículo 11 de la ley, siéndole de aplicación la previsión de responsabilidad solidaria de la obligación de reintegro junto con los demás integrantes de la agrupación, todos ellos beneficiarios, en relación a las actividades subvencionadas que se hubieran comprometido a efectuar todos ellos y no la parte que correspondía ejecutar a cada uno de ellos.

En atención a cuanto hemos expuesto y razonado, hallándonos ante la financiación de un proyecto de formación de cooperación, en aplicación de lo doctrina sentada por el Tribunal Supremo sobre la responsabilidad del representante de la agrupación en la obligación de reintegro de la subvención, esta Sala, acogiendo el recurso de apelación interpuesto por el Abogado del Estado, considera que procede revocar la sentencia apelada y confirmar la resolución administrativa impugnada en la instancia.

SEXTO.-En materia de costas, a tenor de lo dispuesto en el art. 139.1 de la LRJCA, la estimación del recurso de apelación y la desestimación del recurso contencioso-administrativo, procede no imponer las costas a ninguna parte en ninguna de las dos instancias.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Por la autoridad que nos confiere la Constitución de la Nación española,