Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Cuarta, Rec. 24/2025 de 30 de septiembre del 2025

PRIMERO.-Se recurre en apelación la Sentencia de 14 de enero de 2025, dictada en el Procedimiento Ordinario 55/2023 tramitado ante el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo núm. 11, desestimatoria del recurso deducido frente a la resolución dictada por el Director de la Tesorería General de la Seguridad Social, de 25 de septiembre de 2023, por la se desestima el recurso de alzada formulado por la empresa "GLOVOAPP23, S.L.", contra la Resolución dictada el 19 de julio de 2023 por el Subdirector General de Ordenación e Impugnaciones de la Tesorería General de la Seguridad Social mediante la cual se confirma y eleva a definitiva el acta de liquidación número 282022008333618 y acta de infracción concurrente número I282022000725380, de fecha 23 de enero de 2023.

SEGUNDO.-La cuestión controvertida en la instancia radica en si la relación que une a los repartidores que prestan servicio a la demandante es de carácter laboral por apreciarse en ella las notas de dependencia y ajenidad -posición de la TGSS- o si, por el contrario, los repartidores desarrollan sus funciones como trabajadores autónomos económicamente dependientes regulado en la Ley 20/2007, de 11 de julio -posición de GLOVOAPP23-. De la calificación de la relación controvertida dependerá la cotización a realizar y, en definitiva, la corrección del acta impugnada en cuanto sujeta a cotización por el Régimen General a los repartidores de la entidad demandante.

La Sentencia impugnada estimó el recurso por considerar que en la relación que une a la entidad con los repartidores no concurren las notas de dependencia y ajenidad propias de la relación laboral.

Comienza la sentencia apelada por descartar el planteamiento de cuestión prejudicial, refiriéndose para ello a la STS 4ª de 25 de septiembre de 2020 (rec. 4746/2019) en la que el Tribunal Supremo: i) rechazó el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad, sirviéndose de lo declarado por el TJUE en su Auto de 22 de abril de 2020, asunto C-692/19, y ii) declaró que la relación de los repartidores con la entidad para la que trabajan -Glovoapp23- reviste carácter laboral en atención a determinados hechos, de los que se deduce la nota de la dependencia.

Posteriormente el juez a quorechaza la alegación de caducidad del expediente y la falta de competencia del de la Subdirección General de Ordenación e Impugnaciones de la Dirección General de la TGSS para dictar la resolución confirmatoria de las actas de liquidación y sanción.

En lo que se refiere a la cuestión de fondo que ahora interesa, la sentencia apelada se sirve en su argumentación de lo resuelto por el Juzgado Central núm. 10 en su sentencia 90/2024, de 14 de enero, dictada en el Procedimiento Ordinario 34/2023. Y tras analizar la prueba practicada en el acto de la vista, concluye del siguiente modo:

De lo hasta ahora expuesto, aplicando los criterios jurídicos antes referidos al resultado de la prueba efectuada, debemos concluir que existen muchos indicios en la condición de los riders de los que resulta que éstos cuentan con una importante libertad de actuación en el desempeño de su labor respecto de la demandante, como resulta especialmente de los siguientes elementos:

- Pueden aceptar o no las diversas tareas ofrecidas por su supuesto empresario, así como también disponen de libertad para fijar unilateralmente el número máximo de esas tareas.

- Pueden prestar simultáneamente sus servicios a cualquier tercero, incluidos los competidores directos del supuesto empresario.

- Pueden fijar su propio horario de «trabajo» dentro de ciertos parámetros y organizar su tiempo para adaptarlo a su conveniencia personal y no a los intereses del supuesto empresario.

En definitiva, la independencia de los repartidores respecto del supuesto empleador «no parece ser ficticia» (como se dice en la sentencia del TJUE de 22 de abril de 2020), sino muy real, habida cuenta la enorme libertad con que cuentan y disponen en el ámbito de actuación referido a sus servicios a la empresa actora.

A este respecto debe considerarse lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley del Estatuto de los Trabajadores [Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre ], sobre la «Dirección y control de la actividad laboral»:

«1. El trabajador estará obligado a realizar el trabajo convenido bajo la dirección del empresario o persona en quien este delegue.

[...]

3. El empresario podrá adoptar las medidas que estime más oportunas de vigilancia y control para verificar el cumplimiento por el trabajador de sus obligaciones y deberes laborales [...].

4. El empresario podrá verificar el estado de salud del trabajador que sea alegado por este para justificar sus faltas de asistencia al trabajo (...]».

Ninguna de estas actuaciones «de dirección y control» se entiende que se ejerciera por la entidad demandante sobre los repartidores, dado que resumiendo lo dicho, se ha constatado lo siguiente:

- los repartidores podían conectarse o no a la aplicación cuando quisieran con total y absoluta libertad,

- también tenían libertad para atender pedidos o rechazarlos sin repercusión real alguna en el acceso a nuevos pedidos.

- la aplicación de la entidad demandante no permitía, que la actora pudiera «obligar» a conectarse en momento alguno a ninguno de los repartidores registrados y ello daba lugar a que, en ocasiones, la empresa actora perdiera la entrega de pedidos por falta de repartidores en ese concreto momento.>>>>

Los criterios expresados en aquella sentencia los entendemos aplicables mutatis mutandis al caso que ahora nos ocupa, por lo que procede también estimar este recurso en los mismos términos.

TERCERO.-Ta l como hiciéramos en nuestra SAN de 16 de julio de 2025 (Rec. Apelación núm. 82/2024, para abordar el error en la valoración de la prueba que, en definitiva, se aduce por la TGSS, hemos de constatar en primer término que las actas de liquidación originariamente impugnadas se refieren al periodo comprendido entre el 19 de septiembre de 2015 y el 30 de septiembre de 2018.

La relevancia del periodo al que se refieren las actas impugnadas deriva de que a partir de agosto de 2021 la entidad demandante introdujo cambios en el modelo de negocio que se tradujeron en una nueva configuración de la relación con los repartidores. El cambio lo propició la introducción (por Real Decreto-ley 9/2021, de 11 de mayo, con efectos 12 de agosto) de una nueva disposición adicional 23 en Estatuto de los Trabajadores, en la cual se estableció una "presunción de laboralidad en el ámbito de las plataformas digitales de reparto" del siguiente tenor literal:

Por aplicación de lo establecido en el artículo 8.1, se presume incluida en el ámbito de esta ley la actividad de las personas que presten servicios retribuidos consistentes en el reparto o distribución de cualquier producto de consumo o mercancía, por parte de empleadoras que ejercen las facultades empresariales de organización, dirección y control de forma directa, indirecta o implícita, mediante la gestión algorítmica del servicio o de las condiciones de trabajo, a través de una plataforma digital.

Esta presunción no afecta a lo previsto en el artículo 1.3 de la presente norma.

Consecuentemente la relación de trabajo que se regulariza en las actas impugnadas se corresponde con las condiciones en las que originariamente trabajaban los repartidores de la entidad y que fueron enjuiciadas en la STS de 25 de septiembre de 2020, declarando en un caso Glovo que el vínculo es laboral, si bien aduce que, con posterioridad, la STSJ Cataluña de 26 de enero 2021, Rec. 4261/2020, había estimado su recurso de suplicación y anulado la sentencia de instancia "por su insuficiente relato factico, causando indefensión a la parte demandada".

CUARTO.-Así las cosas, constatamos que los elementos a partir de los cuales el juez a quoafirma la autonomía con la que los repartidores desarrollan su actividad para la entidad demandante, en correspondencia con el modelo de relación propia del periodo regularizado, no son distintos a los valorados en la STS de 25 de septiembre de 2020, dictada en un recurso de casación para unificación de doctrina, que el Tribunal Supremo considera reveladores de relación laboral.

Por su parte, los fundamentos de derecho decimoctavo a vigésimo de la STS, a lo que se añade el conclusivo fundamento vigésimo primero, se ocupan de estos mismos hechos descartando que su análisis conjunto permita predicar la falta de dependencia y ajenidad propia del trabajo autónomo. Los reproducimos seguidamente:

DECIMOCTAVO.- 1.Es cierto que en el contrato suscrito por Glovo con el actor constan varios elementos que, en principio, parecen contrarios a la existencia de un contrato de trabajo, como la capacidad de rechazar clientes o servicios, de elegir la franja en la que va a prestar servicios o de compatibilizar el trabajo con varias plataformas.

2. Pese a ello, la teórica libertad de elección de la franja horaria estaba claramente condicionada. Es cierto que en los hechos probados de autos se afirma que el trabajador podía rechazar pedidos sin penalización alguna. Pero también se declara probado que los repartidores con mayor puntuación gozan de preferencia de acceso a los servicios o recados (hecho probado séptimo). El sistema de puntuación de los repartidores se nutre de tres factores, uno de los cuales es la realización de los servicios en las horas de mayor demanda (las denominadas «horas diamante»). La sentencia da por reproducido el contenido del documento 62 del ramo de prueba de la demandada. En él aparecen las oscilaciones virtualmente diarias de la puntuación del demandante: cada día el programa informático puntuaba al repartidor. El desempeño del actor era evaluado diariamente. La percepción de ingresos del repartidor depende de si realiza o no servicios y de cuántos servicios realiza. Se declara probado que «los repartidores que tienen mejor puntuación gozan de preferencia de acceso a los servicios o recados que vayan entrando».

En la práctica este sistema de puntuación de cada repartidor condiciona su libertad de elección de horarios porque si no está disponible para prestar servicios en las franjas horarias con más demanda, su puntuación disminuye y con ella la posibilidad de que en el futuro se le encarguen más servicios y conseguir la rentabilidad económica que busca, lo que equivale a perder empleo y retribución. Además la empresa penaliza a los repartidores, dejando de asignarles pedidos, cuando no estén operativos en las franjas reservadas, salvo causa justificada debidamente comunicada y acreditada.

La consecuencia es que los repartidores compiten entre sí por las franjas horarias más productivas, existiendo una inseguridad económica derivada de la retribución a comisión sin garantía alguna de encargos mínimos, que propicia que los repartidores intenten estar disponibles el mayor período de tiempo posible para acceder a más encargos y a una mayor retribución.

Se trata de un sistema productivo caracterizado por que no se exige el cumplimiento de un horario rígido impuesto por la empresa porque las microtareas se reparten entre una pluralidad de repartidores que cobran en función de los servicios realizados, lo que garantiza que haya repartidores que acepten ese horario o servicio que deja el repartidor que no quiera trabajar.

3. La empresa ha establecido un sistema de puntuación que, entre otros factores, se nutre de la valoración del cliente final. El establecimiento de sistemas de control de la actividad productiva basados en la valoración de clientes constituye un indicio favorable a la existencia de un contrato de trabajo. Así, la sentencia del TS de 29 de diciembre de 1999, recurso 1093/1999 , concluye la existencia de un contrato de trabajo sobre la base de una pluralidad de indicios, incluyendo el hecho de que la empresa tenía «un servicio de inspección que revisaba, entre otros, el trabajo realizado por el actor y recibe las quejas que pudieran tener los clientes sobre su actividad».

DECIMONOVENO.-Existen otros indicios favorables a la existencia de una relación laboral:

1) La geolocalización por GPS del demandante mientras realizaba su actividad, registrando los kilómetros que recorría, es también un indicio relevante de dependencia en la medida en que permite el control empresarial en tiempo real del desempeño de la prestación. Los repartidores están sujetos a un permanente sistema de control mientras desarrollan la prestación del servicio.

2) Glovo no se limitaba a encomendar al repartidor la realización de un determinado servicio sino que precisaba cómo debía prestarse, controlando el cumplimiento de las indicaciones a través de la aplicación. Así, se establecía que el repartidor debía realizar el servicio en el plazo máximo acordado; se especificaba cómo debía dirigirse al usuario final; se le prohibía utilizar distintivos corporativos tales como camisetas, gorros, etc. Por consiguiente, Glovo estableció instrucciones dirigidas a los repartidores relativas a cómo realizar la prestación del servicio. El actor se limitaba a recibir las órdenes de Glovo en virtud de las cuales debía recoger cada pedido de un comercio y llevarlo al domicilio de un cliente final. La realización de esta tarea estaba sujeta a las reglas precisas impuestas por la empresa.

3) Glovo proporcionó al actor una tarjeta de crédito para que pudiera comprar productos para el usuario: cuando se adquiere un producto para entregarlo al consumidor final, el repartidor utiliza una tarjeta de crédito proporcionada por Glovo. Y se pactó que, si el repartidor necesitaba un adelanto para el inicio de la actividad, Glovo le realizaría un adelanto de 100 euros.

4) Glovo abona de una compensación económica por el tiempo de espera. Se trata del tiempo que el repartidor pasa en el lugar de recogida esperando su pedido.

5) En el contrato de TRADE suscrito por ambas partes se especifican trece causas justificadas de resolución del contrato por la empresa consistentes en incumplimientos contractuales del repartidor: por retraso continuado en la prestación del servicio; realización deficiente o defectuosa de los servicios; ofensas verbales o físicas a las personas que presten servicios para Glovo, usuarios, proveedores o cualquier tercero relacionado con Glovo; transgresión de la buena fe contractual o el abuso de confianza en el desempeño de las funciones encomendadas... Algunas de ellas, como esta última, son trasunto literal de los incumplimientos contractuales que justifican el despido disciplinario recogidos en el art. 54 del ET .

6) Glovo es el único que dispone de la información necesaria para el manejo de sistema de negocio: los comercios adheridos, los pedidos...

VIGÉSIMO.- 1.En cuanto al requisito de ajenidad, Glovo tomaba todas las decisiones comerciales. El precio de los servicios prestados, la forma de pago y la remuneración a los repartidores se fija exclusivamente por esa empresa. Los repartidores no perciben sus honorarios directamente de los clientes finales de la plataforma sino que el precio del servicio lo recibe Glovo, quien posteriormente abona su retribución a los repartidores. Ello evidencia que Glovo no es una mera intermediaria entre clientes finales y repartidores. Ni los comercios, ni los consumidores finales a quienes se realiza el servicio de reparto, son clientes del repartidor, sino de Glovo.

La compensación económica la abona Glovo al repartidor. Esa empresa es quien confecciona cada una de las facturas y posteriormente se las remite a los repartidores para que estos muestren su conformidad y se las girasen a la empresa. Es decir, formalmente era el actor quien giraba su factura a Glovo para que esta se la abonara. Pero en realidad la había confeccionado Glovo, conforme a las tarifas y condiciones fijadas por ella misma, y se la remitía al repartidor para que este se la girase a la empresa y la cobrase.

2. Respecto a la ajenidad en los riesgos, el hecho de no cobrar por el servicio si éste no llega a materializarse es consecuencia obligada de la retribución por unidad de obra. Pero no supone que el trabajador responda de su buen fin asumiendo el riesgo y ventura del mismo. La sentencia del TS de 15 de octubre de 2001, recurso 2283/2000 , explica que, cuando se pacta que el trabajador no perciba su comisión cuando la operación no tiene éxito o queda anulada, ello no supone que el empleado asuma la responsabilidad del buen fin de las operaciones.

Sin embargo, en el supuesto enjuiciado se declara probado que el actor asumía frente al usuario (cliente final) los daños o pérdidas que pudieran sufrir los productos o mercancías durante el transporte. Se trata de un indicio contrario a la existencia de una relación laboral porque normalmente los trabajadores no responden frente al cliente de los daños o pérdidas de los productos transportados, sin perjuicio de que el empleador pueda imponerles una sanción disciplinaria en caso de incumplimiento del contrato de trabajo.

Además el demandante asumía el riesgo derivado de la utilización de una motocicleta y móvil propios, cuyos costes corrían a su cargo, percibiendo su retribución en función de los servicios prestados.

Pese a ello, atendiendo a las concretas circunstancias de la prestación de servicios, descritas en los fundamentos de derecho anteriores, no puede decirse que concurriera en el actor el binomio riesgo-lucro especial que caracteriza a la actividad del empresario o al ejercicio libre de las profesiones ( sentencias del TS de 4 de febrero de 2020, recurso 3008/2017 ; 1 de julio de 2020, recurso 3585/2018 ; y 2 de julio de 2020, recurso 5121/2018 ).

3.Sí que existe la ajenidad en los frutos porque Glovo se apropia de manera directa del resultado de la prestación de trabajo, el cual redunda en beneficio de dicha empresa, que hizo suyos los frutos del mismo.

El repartidor no tenía ninguna intervención en los acuerdos establecidos entre Glovo y los comercios, ni en la relación entre Glovo y los clientes a los que servían los pedidos. No contrató con unos ni con otros, limitándose a prestar el servicio en las condiciones impuestas por Glovo. Es la empresa quien acuerda con los distintos establecimientos los precios que éstos le abonan y fija unilateralmente las tarifas que el repartidor percibe por los recados que efectúa, incluidas las sumas adicionales por kilometraje y tiempo de espera, en cuyo establecimiento aquél no tiene la más mínima participación.

4.Había ajenidad en los medios, evidenciada por la diferencia entre la importancia económica de la plataforma digital y los medios materiales del demandante: un teléfono móvil y una motocicleta. Los medios de producción esenciales en esta actividad no son el teléfono móvil y la motocicleta del repartidor sino la plataforma digital de Glovo, en la que deben darse da alta restaurantes, consumidores y repartidores, al margen de la cual no es factible la prestación del servicio. Y el actor realizaba su actividad bajo una marca ajena.

VIGÉSIMO PRIMERO.-1. En definitiva, Glovo no es una mera intermediaria en la contratación de servicios entre comercios y repartidores. No se limita a prestar un servicio electrónico de intermediación consistente en poner en contacto a consumidores (los clientes) y auténticos trabajadores autónomos, sino que realiza una labor de coordinación y organización del servicio productivo. Se trata de una empresa que presta servicios de recadería y mensajería fijando el precio y condiciones de pago del servicio, así como las condiciones esenciales para la prestación de dicho servicio. Y es titular de los activos esenciales para la realización de la actividad. Para ello se sirve de repartidores que no disponen de una organización empresarial propia y autónoma, los cuales prestan su servicio insertados en la organización de trabajo del empleador, sometidos a la dirección y organización de la plataforma, como lo demuestra el hecho de que Glovo establece todos los aspectos relativos a la forma y precio del servicio de recogida y entrega de dichos productos. Es decir, tanto la forma de prestación del servicio, como su precio y forma de pago se establecen por Glovo. La empresa ha establecido instrucciones que le permiten controlar el proceso productivo. Glovo ha establecido medios de control que operan sobre la actividad y no solo sobre el resultado mediante la gestión algorítmica del servicio, las valoraciones de los repartidores y la geolocalización constante. El repartidor ni organiza por sí solo la actividad productiva, ni negocia precios o condiciones con los titulares de los establecimientos a los que sirve, ni recibe de los clientes finales su retribución. El actor no tenía una verdadera capacidad para organizar su prestación de trabajo, careciendo de autonomía para ello. Estaba sujeto a las directrices organizativas fijadas por la empresa. Ello revela un ejercicio del poder empresarial en relación con el modo de prestación del servicio y un control de su ejecución en tiempo real que evidencia la concurrencia del requisito de dependencia propio de la relación laboral.

2. Para prestar estos servicios Glovo se sirve de un programa informático que asigna los servicios en función de la valoración de cada repartidor, lo que condiciona decisivamente la teórica libertad de elección de horarios y de rechazar pedidos. Además Glovo disfruta de un poder para sancionar a sus repartidores por una pluralidad de conductas diferentes, que es una manifestación del poder directivo del empleador. A través de la plataforma digital, Glovo lleva a cabo un control en tiempo real de la prestación del servicio, sin que el repartidor pueda realizar su tarea desvinculado de dicha plataforma. Debido a ello, el repartidor goza de una autonomía muy limitada que únicamente alcanza a cuestiones secundarias: qué medio de transporte utiliza y qué ruta sigue al realizar el reparto, por lo que este Tribunal debe concluir que concurren las notas definitorias del contrato de trabajo entre el actor y la empresa demandada previstas en el art. 1.1 del ET , estimando el primer motivo del recurso de casación unificadora.

QUINTO.-No es la primera vez que esta Sala se enfrenta a la cuestión de los efectos que en esta jurisdicción han de producir los pronunciamientos de otros órganos judiciales y, en particular, de lo resuelto por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo cuando aborda, en el ejercicio de una competencia propia, cuestiones de las que nosotros conocemos con carácter prejudicial o previo, singularmente en aspectos relativos a la cotización o al régimen tributario de atribuciones patrimoniales (prestaciones de Seguridad Social, indemnizaciones por cese de la relación laboral, etc.) cuya concrete determinación tiene en la jurisdicción social su sede natural de enjuiciamiento.

Así, en nuestra SAN de 08 de marzo de 2017 (rec. 242/2015), confirmada por la STS de 5 de noviembre de 2019 (cas. 2727/2017) trasladamos al ámbito tributario (exención en el IRPF de las indemnizaciones por cese) para el que somos competentes el cambio de criterio de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo en relación con el carácter de mínimo obligatorio de la indemnización por cese del personal de alta dirección. Razonábamos entonces que:

"... aun cuando no estemos en un supuesto de prejudicialidad en sentido estricto, pues no ha existido un pronunciamiento del orden social respecto del carácter de la relación laboral concretamente analizada en el presente caso, no puede desconocerse que las sentencias dictadas en recursos de casación para unificación de doctrina por la Sala del Tribunal Supremo competente por razón de la materia tienen una fuerza expansiva especialmente intensa, derivada de la naturaleza misma del recurso de casación para unificación de doctrina aún sin el efecto vinculante de las sentencias dictadas en recursos de casación en interés de ley -vid la importante STC de 19 de marzo de 2012 -".

Consecuentemente, hallándolos aquí y ahora ante elementos semejantes a los considerados por el Tribunal Supremo, a partir de los cuales considerar si la relación que une a la entidad demandante con los repartidores (al menos en el periodo concernido) resulta o no laboral, resulta procedente ajustarse a lo decidido por el Tribunal Supremo al respecto y afirmar el carácter laboral de la relación en las fechas a las que el acta se refiere y, con ello, estimar el recurso en este punto.

Cumple advertir al respecto que no estamos remitiendo la apreciación probatoria a lo declarado en la Sentencia de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, sino acogiendo la conclusión alcanzada por dicho tribunal sobre la calificación jurídica de la relación entre la entidad y sus repartidores a la vista de que los hechos apreciados por el juez a quoson semejantes.

Del propio modo ha de advertirse que, aunque no se reitera en la apelación la solicitud de planteamiento de cuestión prejudicial, la sentencia apelada dio cumplida respuesta (en sentido negativo) a la solicitud de planteamiento prejudicial. Por remisión a lo razonado en la propia STS que rechazó la misma solicitud, en la sentencia impugnada se considera plenamente aclarado el alcance e interpretación de la norma comunitaria en cuestión, esto es, de la Directiva 2003/88/CE, relativa a determinados. De este modo se acomodó el juez a quo a la doctrina Cilfit que permite no platear la cuestión prejudicial en supuestos como el presente.

SEXTO.-Al amparo de lo dispuesto en el art. 85.4 LJCA, la entidad apelada aduce, como hiciera en la instancia dos motivos de impugnación del acto originario que la Sala ha de resolver, bien por haber sido rechazado en la instancia -falta de competencia- bien por haber decaído al estimarse el recurso contra las actas de liquidación -actas de infracción-. El precepto invocado señala que:

También podrá el apelado, en el mismo escrito, impugnar la sentencia apelada en lo que le resulte desfavorable, razonando los puntos en que crea que le es perjudicial la sentencia, y en este caso el letrado o letrada de la Administración de Justicia dará traslado al apelante del escrito de oposición por plazo de diez días, al solo efecto de que pueda oponerse a la impugnación

En primer término, la entidad aduce la incompetencia de la Subdirección General de Ordenación e Impugnaciones de la Dirección General de la TGSS para dictar la resolución confirmatoria de las actas de liquidación y sanción, toda vez que las actuaciones de inspección se han limitado al ámbito provincial. Así vendría determinado por el art.22. 2 del RD 928/1998, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad, cuyo artículo 4.1 a) dispone que "el ámbito provincial, la competencia para sancionar corresponderá (...): En el caso de infracciones en materia de Seguridad Social (...) a: (...) La Dirección Provincial de la Tesorería General de la 21 Seguridad Social",en toda una serie de infracciones previstas en la LISOS entre las que se incluye la del art. 22.2, que es la confirmada por la resolución objeto del presente recurso. Lo mismo se reitera en el art. 4.1 b) del citado RD 928/1998, atribuyendo asimismo la competencia para resolver a la correspondiente Dirección Provincial de la Tesorería General de la Seguridad cuando "se practiquen actas de infracción y actas de liquidación de cuotas por los mismos hechos".

Tal criterio vendría, en opinión de la entidad originariamente recurrente, avalada por el el art. 7 del RD 1314/1984, según el cual, "en el ámbito provincial, son órganos de la Tesorería General de la Seguridad Social sus respectivas Direcciones Provinciales, estructuradas en las unidades administrativas que se establezcan por Orden ministerial a propuesta de los Ministros de Trabajo y Asuntos Sociales y de Administraciones Públicas, para la distribución de las competencias a ellas encomendadas y la realización de las actividades que les sean propias"

Pues bien, de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional segunda de la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, la función inspectora fue asumida por la Dirección Especial de Inspección, cuya competencia se extiende a todo el territorio, actuando mediante la agregación temporal de inspectores y subinspectores de la Delegación de Valencia.

Por otra parte, el art. 1 m) del Real Decreto 1314/1984, de 20 de junio, por el que se regula la estructura y competencias de la Tesorería General de la Seguridad Social, atribuye a la TGSS la competencia para:

La elevación a definitivas de las actas de liquidación de cuotas y de las actas de liquidación conjuntas con las actas de infracción, así como la imposición de sanciones a los trabajadores por infracciones en materia de Seguridad Social que afecten a su ámbito de competencias, en ambos casos a propuesta de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

Más en concreto, a tenor de lo dispuesto en el art. 5.c) del citado Real Decreto, corresponde a la Subdirección General de Ordenación e Impugnaciones:

la elevación a definitivas de las actas de liquidación y la imposición de sanciones por infracciones en materia de Seguridad Social a los trabajadores, cuando tales funciones correspondan a la Dirección General de la Tesorería General

Se descarta por tanto la falta de competencia aducida por la entidad originariamente recurrente.

SÉPTIMO.-La estimación del recurso por el juez a quoen relación con las actas de liquidación impugnadas conllevó la anulación de la sanción impuesta al carecer la infracción apreciada de presupuesto jurídico-fáctico. De manera que ahora, desestimada por nosotros la impugnación del acta de liquidación, hemos de resolver sobre la conformidad a Derecho de la sanción, objeto igualmente del recurso contenciosos-administrativo.

En este punto la cuestión controvertida se centra en si concurre o no el elemento subjetivo de la culpabilidad, pues la entidad sostiene que el vivo debate acerca del carácter laboral o no de la relación que le unía a los transportistas pone de manifiesto que su posición al respecto constituía una interpretación razonable de la normativa aplicable. De modo que se excluye la culpabilidad, todo lo cual habría quedado patente por el distinto criterio sostenido por los Juzgados y Salas de lo Social de los Tribunales Superiores de Justicia y los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa que, con una u otra perspectiva y consecuencias, se han pronunciado al respecto.

No parece necesario extenderse en afirmar la vigencia y exigencia del principio de culpabilidad en el derecho administrativo sancionador y la necesidad de trasladar las garantías y exigencias constitucionales propias del derecho penal al administrativo sancionador, siempre con los matices y límites que ha declarado reiteradamente el Tribunal Constitucional. Así, por todas la STC 53/2022, de 21 de febrero, señalaba que:

Desde la temprana STC 18/1981 , de 8 de junio , FJ 2, este tribunal ha declarado que tanto los principios sustantivos del art. 25.1 CE como las garantías procedimentales del art. 24.2 CE son aplicables, con ciertos matices, al ejercicio de la potestad sancionadora de la administración. Tal y como precisa la STC 89/1995 , de 6 de junio , FJ 4, es "doctrina reiterada de este tribunal y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (así, por ejemplo, SSTEDH. de 8 de junio de 1976, asunto Engel y otros c. Holanda ; de 21 de febrero de 1984, asunto Öztürk c. Alemania ; de 28 de junio de 1984, asunto Cambell y Fell c. Reino Unido ; de 22 de mayo de 1990, asunto Weber c. Suiza ; de 27 de agosto de 1991, asunto Demicoli c. Malta ; de 24 de febrero de 1994, asunto Bendenoun c. Francia ), la de que los principales principios y garantías constitucionales del orden penal y del proceso penal han de observarse, con ciertos matices, en el procedimiento administrativo sancionador y, así, entre aquellas garantías procesales hemos declarado aplicables el derecho de defensa ( STC 4/1982 ) y sus derechos instrumentales a ser informado de la acusación ( SSTC 31/1986 , 190/1987 , 29/1989 ) y a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa ( SSTC 2/1987 , 190/1987 y 212/1990 ), así como el derecho a la presunción de inocencia ( SSTC 13/1982 , 36 y 37/1985 , 42/1989 , 76/1990 y 138/1990 ), derechos fundamentales todos ellos que han sido incorporados por el legislador a la normativa reguladora del procedimiento administrativo común".

Más precisamente la exigencia de culpabilidad en el ámbito administrativo sancionador viene exigida por el art. 28.1 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, según el cual:

1. Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas, (...) que resulten responsables de los mismos a título de dolo o culpa.

Pues bien, el juicio de reproche personal que la culpabilidad entraña puede quedar anulado cuando se aprecia que el tipo objetivo de la infracción -la conducta típica- ha sido realizado por considerar el agente que el Ordenamiento amparaba su conducta y resultar tal consideración de una interpretación razonable de las normas aplicables. Tal es lo que sucede en el presente supuesto, en el cual, más allá de la lógica conveniencia de la parte actora, la existencia de resoluciones judiciales contradictorias acerca de la cuestión controvertida, procedentes tanto del orden social de la jurisdicción como del contencioso-administrativo (incluida a sentencia aquí apelada), ponen de manifiesto que no nos encontrábamos ante una cuestión ni clara ni definida jurisdiccionalmente, siendo sólo a partir de la STS de 25 de septiembre de 2020, dictada en recurso de casación para unificación de doctrina por la Sala Cuarta del Tribunal Supremo, cuando la cuestión resultó jurisdiccionalmente aquilatada.

Consecuentemente, entendemos que la infracción apreciada por falta de cotización toma como punto de partida una cuestión jurídicamente controvertida en aquel momento y bajo las concretas circunstancias a las que ya hemos hecho mención que no permite apreciar el elemento subjetivo de la culpabilidad, consistente en el dolo (acción conscientemente enderezada a la realización del tipo infractor) o culpa, entendida como desprecio consciente del cumplimiento de la norma que se sabe aplicable.

Procede por ello, situados en la posición del juez a quo,estimar el recurso contencioso-administrativo en lo relativo a la sanción impuesta y anularla.

OCTAVO.-Resta por analizas la pretendida improcedencia del recargo del 20% por ingreso fuera de plazo, improcedencia que la entidad sustenta, al igual que respecto de la impugnación de la sanción, en la interpretación razonable de la norma que amparaba su conducta, excluye también la aplicación el recargo. Aduce a tal efecto lo resuelto por otros tribunales en casos semejantes.

A juicio de la Sala este motivo del recurso, en el que hemos de entrar debido a que quedó imprejuzgado en la instancia, no puede prosperar en la medida en que se construye, aun sin decirlo expresamente, partiendo de un pretendido carácter sancionador del recargo que ha sido descartado por la doctrina constitucional y por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, afirmando su función reparadora o indemnizatoria para la Administración, basada en el tardío incumplimiento del deudor, con carácter preventivo o disuasorio del posible retraso en el pago del sujeto responsable que, según su gravedad, provocaría un mayor o menor incremento de su cuantía.

En tal sentido, la STC 121/2010, afirmó, en relación con el recargo de mora de las deudas con la Seguridad Social, declaró que "carece de naturaleza sancionadora, ya que responde más propiamente a la naturaleza de compensación financiera, cuya función es tanto reparadora o indemnizatoria para la Tesorería General de la Seguridad Social como preventiva o disuasoria del posible retraso en el pago por parte del responsable".

Del propio modo, el Tribunal Supremo ( STS de 11 de noviembre de 2002 -rec. 2766/1998) ha caracterizado el recargo del que tratamos como equivalente "a unos intereses compensatorios de devengo automático por el retraso en el cumplimiento de la obligación, después de transcurrir el plazo reglamentario para el pago de cuotas, a tenor del artículo 27 de la LGSS vigente en ese momento, Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio".

Consecuentemente, el recargo, sin merma de garantía alguna en su imposición, se devenga concluido el periodo reglamentario de ingreso, en los términos previstos por el art. 28 de la Ley General de la Seguridad Social, el cual dispone que:

"La falta de pago de la deuda dentro del plazo reglamentario de ingreso establecido determinará la aplicación del recargo y el devengo de los intereses de demora en los términos establecidos en esta ley.

El recargo y los intereses de demora, cuando sean exigibles, se ingresarán conjuntamente con las deudas sobre las que recaigan.

Cuando el ingreso fuera del plazo reglamentario sea imputable a error de la Administración, sin que la misma actúe en calidad de empresario, no se aplicará recargo ni se devengarán intereses".

NOVENO.-En materia de costas, a tenor de lo dispuesto en el art. 139.1 de la LRJCA, la estimación del recurso de apelación y la parcial estimación del recurso contencioso-administrativo, a la vista de las dudas de hecho y de derecho que la cuestión suscita, procede no imponer las costas a ninguna parte en ninguna de las dos instancias.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

En nombre de S.M. El Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución de la Nación española,