Sentencia Contencioso-Administrativo 420/2026 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 91/2024 de 01 de julio del 2026

PRIMERO.-El presente recurso de apelación se dirige contra la sentencia de fecha 30 de septiembre de 2024, recaída en el recurso contencioso-administrativo 18/2024, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº3, que desestima el recurso interpuesto contra la Resolución de la Directora General del IMSERSO de 11 de enero de 2024, que resuelve desestimar las alegaciones al acuerdo de inicio de procedimiento de reintegro parcial de subvención aprobada con fecha 1 de noviembre de 2023, al no aportarse por la entidad ninguna prueba que lo desvirtúe, en el sentido que la entidad Confederación española de aulas de tercera edad-CEATE no ha solicitado la modificación del contenido de la actuación establecido en el artículo 11, párrafo segundo de la Orden TAS/980/2007, de 2 abril, por las que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, que establece que las entidades subvencionadas podrán solicitar, con carácter excepcional, la modificación del contenido de la actuación subvencionada, así como de la forma y plazos de su ejecución y justificación de los correspondientes gastos, cuando aparezcan circunstancias que alteren o dificulten el desarrollo de la actuación.

La sentencia, en su fundamentación jurídica, parte de los siguientes hechos para resolver el litigio:

1º- La entidad ASOCIACIÓN EDAD DORADA MENSAJEROS DE LA PAZ solicitó la subvención con cargo a la convocatoria del régimen general de subvenciones del IMSERSO del año 2019, regulada por Orden TAS/980/2007, de 2 de abril, (Boletín Oficial del Estado número 90, de14 de abril de 2007) y publicada por la Resolución del IMSERSO de 26 de abril de 2019 (BOE del 6 de mayo, que publicó su extracto) por la que se convocó la concesión de subvenciones en el área de atención a mayores durante el año 2019.

2º- Por Resolución de la Dirección General del IMSERSO de fecha 20 de noviembre de 2019, la entidad ASOCIACIÓN EDAD DORADA MENSAJEROS DE LA PAZ recibió una subvención por importe de 139.502,35 euros para realizar las actuaciones de mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales.

3) La recurrente solicitó de acuerdo con el modelo normalizado Anexo I, en su apartado 3, la cantidad de 416.864,04 euros, recibiendo una subvención por importe de 84.888,66 euros lo que supuso una reducción del 79,64 % aproximadamente sobre el importe solicitado.

4) El Tribunal de Cuentas llevó a cabo una fiscalización de las subvenciones de régimen general, concedidas por el Instituto de Mayores y Servicios Sociales en el área de atención a mayores, ejercicios 2019 y 2020, y emitió informe con fecha 26 de enero de 2023.

Sobre la base de dicho Informe, el IMSERSO inició una comprobación de la documentación justificativa aportada por la entidad.

5) A la vista del informe del Tribunal de Cuentas, con fecha 10 de noviembre de 2023, se acordó iniciar el procedimiento de reintegro parcial de la subvención concedida en el año 2019 de 84.105,76 euros, de los que 73.213,94 euros corresponden al importe indebidamente aplicado a la subvención concedida en la convocatoria de 2019 por el IMSERSO y 10.891,82 euros en concepto de intereses de demora y notificada a la entidad en la misma fecha.

6) Con fecha de registro de entrada de 22 de noviembre de 2023, se presentó alegaciones al acuerdo de inicio de procedimiento de reintegro parcial de subvención por parte de la entidad en el que se solicita que proceda al archivo del procedimiento de reintegro iniciado, al carecer el mismo de fundamentación legal y de justificación alguna.

7) Con fecha 11 de enero de 2024, la Dirección General del IMSERSO acordó desestimar alegaciones presentadas confirmando lo establecido en el acuerdo de inicio de procedimiento de reintegro parcial de subvención aprobado con fecha 10 de noviembre de 2023.

Sobre la base de lo expuesto, la sentencia centra la cuestión objeto de debate en determinar si es procedente el reintegro parcial de la subvención objeto de controversia, entendiendo la recurrente que no se dan los requisitos que establece el art 11 de la Orden TAS/980/207, ya que la entidad recurrente no tenía ninguna necesidad ni obligación de solicitar al órgano concedente autorización para la modificación de ninguno de los elementos del proyecto.

Y sobre lo anterior, resuelve lo siguiente:

-En base a lo establecido en el artículo 11 de la ORDEN TAS/980/2007, de 2 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, que se trata de una situación de modificación del proyecto inicialmente presentado, no de reformulación, que esta no estaba prevista en la Orden de Bases ni en la Resolución de convocatoria, teniendo en cuenta que, el artículo 27. 1 de la Ley General de Subvenciones prevé utilizar esta figura si así se ha previsto en la orden de bases.

- Que la entidad recurrente solicitó un importe en su solicitud de subvención, y en la memoria explicativa de la actuación solicitada, Anexo III, apartado 5, la entidad indicó el presupuesto para su actuación, desglosado por actividades (personal y mantenimiento y actividades), comprometiéndose a ese gasto y a esa distribución.

- La entidad presentó la justificación de los gastos, desviándose del compromiso adquirido y su distribución. En su justificación, imputó:

· Más gastos de personal de lo comprometido.

· Dejó de justificar gastos de mantenimiento comprometidos.

- La entidad solicitó de acuerdo con el modelo normalizado Anexo I, en su apartado 3, la cantidad de 416.864,04 euros, para la actividad de mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales, y en la memoria explicativa de la actuación solicitada, de acuerdo con el modelo de Anexo III en su apartado 5, la entidad indica el Presupuesto total para la actuación desglosado por origen de financiación y por actividades que comprende la actuación propuesta.

La entidad solicita por cada actividad que componen la actuación las siguientes cantidades: 159.775,24 euros para gastos de personal; 257.088,80 euros para mantenimiento y actividades.

La distribución de esas cantidades, en porcentajes, sería la siguiente: para gastos de personal, un 38,33 %; para mantenimiento y actividades, un 61,67 %.

- Por Resolución de la Dirección General del IMSERSO de fecha 20 de noviembre de 2019, la entidad Asociación Edad Dorada Mensajeros de la Paz recibió una subvención por importe de 84.888,66 euros para realizar las actuaciones de mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales. El citado importe de concesión supuso una reducción del 79,64% aproximadamente, sobre el importe solicitado por la entidad.

Aplicando a cada una de las actividades incluidas en la actuación, la reducción global resultante (79,64%), la distribución de importes comprometidos en el anexo IIII, sería la siguiente: 32.537,83 euros para gastos de personal (38,33%); 52.350,83 euros para gastos de mantenimiento y actividades (61,67%). Total: 84.888,66 euros.

- Con fecha 16 de enero de 2020, la entidad presenta memoria económica justificativa de gastos que ascienden a 84.928,18 euros, correspondiente a la subvención concedida para 2019, desglosada en los siguientes conceptos: 69.164,56 euros para gastos de personal; 15.763,62 euros para gastos de mantenimiento y actividades. Total: 84.928,18 euros.

Si se comparan estos importes justificados respecto de los solicitados una vez aplicado el porcentaje de reducción del importe concedido respecto del solicitado del 79,64% a cada uno de ellos, se observaron las siguientes diferencias:

1) Gastos de personal: 32.537,83 euros (gasto comprometido)

- 69.164,56 euros (gasto justificado) = 36.626,73 euros de exceso.

El IMSERSO, solicitó el reintegro de: 36.626,73 euros por exceso de la cantidad justificada para gastos de personal respecto de la solicitada.

2) Gastos de mantenimiento y actividades: 52.350,83 euros (gasto comprometido) - 15.763,62 euros (gasto justificado) = 36.587,21 euros no justificados.

El IMSERSO, solicitó el reintegro de: 36.587,21 euros no justificados para gastos de mantenimiento y actividades respecto de los solicitados. Total: 73.213,94 euros.

- En definitiva, la entidad recurrente desvió importes de unas partidas a otras, alterando lo que declaró al respecto en el anexo III de su solicitud y, además, no se solicitó con carácter excepcional, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 11, párrafo segundo, de la Orden TAS/980/2007, de 2 abril, la modificación del contenido de la actuación subvencionada, así como de la forma y plazos de su ejecución y justificación de los correspondientes gastos, cuando aparezcan circunstancias que alteren o dificulten el desarrollo de la actuación.

- El importe solicitado en el acuerdo de reintegro es correcto. Se solicitó el reintegro, por un lado, por exceso de gastos de personal, por otro, por dejar de justificar gastos de mantenimiento y actividades. El importe de la segunda no está incluido en la petición del reintegro de los gastos de personal ya que son importes de reintegro diferentes.

- La entidad beneficiaria adquirió el compromiso de gasto, expresado por ella misma en el anexo III apartado 5, relativo al presupuesto total estimado para la actuación y a su desglose por los diferentes conceptos de gastos. La desviación de este compromiso supone la incardinación de tal conducta en el apartado f) del artículo 37 de la Ley General de Subvenciones, que prevé el reintegro, en este caso parcial, de la subvención concedida.

- En los casos de alteración de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión de la subvención, es de aplicación el segundo párrafo del artículo 11 de la Orden tas/980/2007, de 2 de abril, por la que se establece las bases reguladoras de la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, que afirma que las entidades subvencionadas podrán solicitar, con carácter excepcional, la modificación del contenido de la actuación subvencionada, así como de la forma y plazos de su ejecución y justificación de los correspondientes gastos, cuando aparezcan circunstancias que alteren o dificulten el desarrollo de la actuación.

Señala el párrafo tercero que las solicitudes de modificación deberán fundamentar suficientemente dicha alteración o dificultad y deberán formularse con carácter inmediato a la aparición de las circunstancias que las justifiquen y, en todo caso, con anterioridad al momento en que finalice el plazo de ejecución de la actuación subvencionada.

Por consiguiente, concluye la sentencia, la entidad beneficiaria ha de recabar autorización del órgano concedente, y no habiéndose producido procede el reintegro.

SEGUNDO.-En el escrito de interposición del recurso de apelación ahora examinado, alega, en primer lugar, la parte apelante la existencia de incongruencia omisiva al no pronunciarse la sentencia sobre el primero de los motivos esgrimidos en el recurso contencioso administrativo, en el que se denunciaban dos clases de infracciones procedimentales en que había incurrido la resolución del IMSERSO de 11 de enero de 2024: 1ª.-Por prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido en el Reglamento General de Subvenciones (art. 96 y siguientes); y 2ª.- Por no contener la resolución impugnada los presupuestos legales básicos y esenciales que ha de contener una decisión como la que nos ocupa que pone fin al procedimiento de reintegro parcial de subvención.

En segundo lugar, tras manifestar que la sentencia para desestimar el recurso reproduce los argumentos utilizados por el letrado del IMSERSO en su escrito de contestación a la demanda, siendo prueba de ello el incurrir en el mismo error que la resolución recurrida de 11 de enero de 2024 al citar en el fundamento jurídico primero a la Confederación española de aulas de la tercera edad-CEATE en lugar de a la Asociación Mensajeros de la Paz, el Juzgado a quo incurre en un claro error en la interpretación y aplicación de la normativa reguladora de la subvención concedida a esta parte contenida tanto en la Ley General de Subvenciones y Reglamento de desarrollo, la Orden TAS/980/2007, las bases reguladoras de la convocatoria fijadas en resolución del IMSERSO de 26 de abril de 2019, así como en la propia resolución de concesión de la subvención, lo que ha de llevar a su anulación.

En este sentido, afirma la recurrente que, el Juzgado a quo no ha tomado en consideración resoluciones, informes y recomendaciones dictadas por el Tribunal de Cuentas, la Intervención General de la Seguridad Social y el propio IMSERSO que obran en el expediente administrativo, de lo que se desprende que la actuación de Mensajeros de la Paz en la ejecución de la cantidad subvencionada se ajustaba a las normas y resolución de su concesión, produciéndose, por tanto, una clara contravención del principio de los actos propios y confianza legítima.

En tercer lugar, se alega la duplicidad de la cantidad objeto de reintegración, que asciende a 73.213,94€ por dos conceptos: -36.626,73 euros, por exceso de la cantidad justificada para gastos de personal respecto de la solicitada; y -36.587,21 euros, no justificados sobre los previstos para mantenimiento y actividades.

Si se pretende la restitución de la cantidad de 36.626,73€ en concepto de exceso aplicado a gastos del personal es porque esa cantidad no se ha aplicado a la otra actividad (mantenimiento y actividades), por lo que ya está incluida en la "sanción" reintegradora. La exigencia del reintegro de lo que no se aplicó está ínsita en dicha cantidad por lo que supone una duplicación no ajustada a Derecho. En consecuencia, de considerarse que procede reintegración a pesar de lo fundamentado más arriba, sólo procedería la cantidad de 36.626,73€ por exceso de la cantidad justificada para gastos de personal respecto de la solicitada.

Por último, se alega como motivo la improcedencia de la imposición de costas, porque las circunstancias del supuesto que ha sido objeto del recurso han de llevar a aplicar la excepción prevista en dicho artículo por la existencia de serias dudas de derecho. La normativa reguladora de la convocatoria de la subvención del IMSERSO resulta sumamente confusa en cuanto a las obligaciones de los solicitantes, existiendo pronunciamientos tanto del propio IMSERSO como del Tribunal de Cuentas e incluso de la Intervención General de la Seguridad Social que vienen a confirmarlo.

La representación procesal del IMSERSO se opone al recurso de apelación, manifestando que, las alegaciones relacionadas con las cuestiones procedimentales carecen de sustento legal, en primer lugar, porque carecen de fundamento alguno y en segundo lugar porque la sentencia entre sus fundamentos de derecho relaciona los hechos donde se pone de manifiesto de una manera clara que el procedimiento seguido por el IMSERSO es ajustado a derecho, así como que la motivación de la misma está basada en el informe del Tribunal de Cuentas.

Destaca que, la recurrente reproduce los argumentos esgrimidos en su escrito de demanda, por el contrario, la sentencia señala de manera nítida el precepto legal de la Ley de Subvenciones que es sustento legal para el reintegro, precepto legal al que no se hace referencia alguna en el recurso de apelación.

TERCERO.-Se trata de examinar en el presente recurso de apelación la adecuación a derecho de la sentencia de fecha 30 de septiembre de 2024, recaída en el recurso contencioso-administrativo 18/2024, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº3, que desestima el recurso interpuesto contra la Resolución de la Directora General del IMSERSO de 11 de enero de 2024, que resuelve desestimar las alegaciones al acuerdo de inicio de procedimiento de reintegro parcial de subvención aprobada con fecha 1 de noviembre de 2023.

El primer motivo del recurso se refiere a la existencia de incongruencia omisiva al no pronunciarse la sentencia, según denuncia efectuada en el escrito de demanda, sobre las infracciones procedimentales en que había incurrido la resolución del IMSERSO de 11 de enero de 2024, como son: 1ª.-Por prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido en el Reglamento General de Subvenciones (art. 96 y siguientes); y 2ª.- Por no contener la resolución impugnada los presupuestos legales básicos y esenciales que ha de contener una decisión como la que nos ocupa que pone fin al procedimiento de reintegro parcial de subvención.

Indicaba a esos efectos que, en el procedimiento objeto del presente recurso nos encontramos con dos únicas resoluciones, la iniciadora del expediente de reintegro de 10 de noviembre de 2023 y la que desestima las alegaciones formuladas por esta parte frente a la primera de 11 de enero de 2024, por lo que no puede en ningún caso considerarse que el IMSERSO haya cumplido con la obligación de dictar una resolución formalmente válida que, con el contenido mínimo exigible, que ponga fin al procedimiento con todas las garantías.

Si la resolución que inicia el procedimiento de reintegro no contiene una expresa mención a que la misma devendrá definitiva en caso de no formular alegaciones o ser estas desestimadas -lo que es el caso-, no puede admitirse la tesis de la representación procesal del IMSERSO de que MENSAJEROS DE LA PAZ debía suponer que ello era así dando por finalizado el procedimiento. Al no existir una resolución válida definitiva que ponga fin al procedimiento de reintegro debe declararse la nulidad de la resolución impugnada con las consecuencias que se derivan de la misma, retrotrayendo el mismo al momento anterior a su dictado.

Para resolver este motivo, hay que señalar que, la congruencia supone, desde un punto de vista procesal, tal y como resulta de la doctrina del Tribunal Constitucional, resumida en la STC 218/2004, de 29 de noviembre, el deber para el órgano judicial de ofrecer respuesta a las distintas pretensiones formuladas por las partes a lo largo del proceso, a todas ellas, pero sólo a ellas, evitando que se produzca un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones, concediendo más o menos o cosa distinta de lo pedido.

La incongruencia puede revestir tres modalidades, tal y como ha concretado jurisprudencia del TC. En el caso de autos, se alega la llamada incongruencia omisiva o "ex silentio" que tendrá lugar cuando el órgano judicial deje sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución y sin que sea necesaria, para la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva, una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen como fundamento a su pretensión pudiendo bastar, en atención a las circunstancias particulares concurrentes, con una respuesta global o genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales.

Dado que, como se ha visto, la incongruencia guarda relación con las pretensiones, no con los razonamientos de las partes, no puede apreciarse en ningún caso que una sentencia es incongruente si ha desestimado la pretensión, aunque no haya analizado tan minuciosamente como la actora ha fundamentado sus argumentos en sus escritos. Pero en el presente caso, no es esto lo que se produce, puesto que la parte recurrente, tal y como se hace constar en el fundamento segundo, solicitaba la nulidad de la resolución recurrida, amparada en el artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, por prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, sin que la sentencia pasara a resolver este motivo del recurso, sino que alude a que se trata de una cuestión netamente jurídica con exposición de los hechos determinantes para resolver el recurso.

Por tanto, concurre el vicio de incongruencia denunciado, lo que exige el examen del motivo alegado y la procedencia del reintegro acordado.

CUARTO.-A estos efectos, manifestaba la parte recurrente que, como se encarga de señalar la resolución de 11 de noviembre de 2023 que inicia el procedimiento de reintegro parcial que nos ocupa (folios 660 y ss. del expediente administrativo), el origen del mismo se encuentra en el informe de fiscalización emitido por el Tribunal de Cuentas de 26 de enero de 2023 (sobre la base de dicho Informe el IMSERSO ha iniciado una comprobación de la documentación justificativa aportada por la entidad), lo que se traduce en que la tramitación de aquél se rige por las normas relativas al procedimiento de reintegro a propuesta de la Intervención de la Administración General del Estado ( arts 96 y ss. del Reglamento de la LGS), como se encarga de confirmar al conceder a esta parte plazo de 15 días para formular alegaciones según lo establecido en el artículo 42.3 de la Ley 38/20003, General de Subvenciones y artículo 97 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio por el que se aprueba el Reglamento de la citada Ley, dando así cumplimiento a dicho trámite.

Y formuladas las alegaciones en tiempo y forma, la siguiente actuación del IMSERSO es la resolución contra la que se recurre en la que, tras desestimar aquellas, acuerda poner fin al procedimiento administrativo, obviando de manera flagrante trámites esenciales del procedimiento de reintegro previstos en los artículos arriba citados a saber: la valoración de las alegaciones por el órgano gestor; el informe de reintegro y la propuesta de resolución y resolución definitiva. A lo anterior, se une la ausencia en la resolución impugnada de los presupuestos básicos y fundamentales que ha de contener una resolución administrativa previstos en el artículo 94.3 Reglamento de la LGS y la Ley 39/2015.

Por su parte, el Letrado del IMSERSO indica que, no nos encontramos ante un procedimiento de reintegro a propuesta de la Intervención General de la Seguridad Social, sí a instancias del Tribunal de Cuentas, por los que no es de aplicación lo dispuesto en los art 96 y siguientes del Reglamento de la Ley de Subvenciones. Considera que se ha cumplido el procedimiento legalmente establecido, pues la Orden TAS/980/2007, de 2 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, contiene su propia norma reguladora de los procedimientos de reintegro.

QUINTO.-Pues bien, teniendo en cuenta estas alegaciones, hay que señalar que, la Orden TAS/980/2007, de 2 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, regula en su artículo 17.2 el procedimiento para el reintegro, y en el mismo se indica que se regirá por lo dispuesto en los artículos 41 a 43 de la Ley General de Subvenciones, por las disposiciones contenidas en el capítulo II, título III del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, el título VI de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como por lo previsto en la presente Orden.

Por tanto, si bien es cierto que la citada Orden TAS/980/2007 contiene una norma reguladora de los procedimientos de reintegro, también lo es que esa regulación se complementa con lo establecido en los respectivos preceptos a los que se remite, de la Ley General de Subvenciones, de su Reglamento y de la Ley de Procedimiento Administrativo, que actualmente está constituida por la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

También ha de manifestarse que, según establece el mentado artículo 17 de la Orden de Bases, ese procedimiento de reintegro se puede iniciar por la propia iniciativa del Órgano competente, como consecuencia de una orden superior, de la petición razonada de otros órganos que tengan o no atribuidas facultades de inspección en la materia, o de la formulación de una denuncia. Asimismo, se iniciará a consecuencia del informe de control financiero emitido por la Intervención General de la Seguridad Social.

En este caso, como figura en el acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro, el Tribunal de Cuentas ha llevado a cabo una fiscalización de las subvenciones de régimen general, concedidas por el Instituto de Mayores y Servicios Sociales en el área de atención a mayores, ejercicios 2019 y 2020, y emitido informe con fecha 26 de enero de 2023. Sobre la base de dicho Informe, el IMSERSO ha iniciado una comprobación de la documentación justificativa aportada por la entidad, lo que determina el acuerdo del Director General del IMSERSO de iniciar el procedimiento de reintegro de 84.105,76 euros, de los que 73.213,94 euros corresponden al importe indebidamente aplicado a la subvención concedida en la convocatoria de 2019 por el IMSERSO, y 10.891,82 euros en concepto de intereses de demora.

A continuación, ese Acuerdo de inicio otorga a la entidad Asociación Edad Dorada Mensajeros de la Paz un plazo de 15 días para alegar o presentar los documentos que estime pertinentes respecto a lo expuesto en este Acuerdo, según lo establecido en el artículo 42.3 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones y artículo 97 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la citada Ley.

En verdad, esa mención al artículo 97 del Reglamento crea confusión al no haberse iniciado como consecuencia de las actuaciones de control financiero emitido por la Intervención General de la Seguridad Social, sino que debería de haberse aludido al artículo 94 del Reglamento que, en sus apartados primero y segundo dice lo siguiente: "1. En el acuerdo por el que se inicie el procedimiento de reintegro, deberán indicarse la causa que determina su inicio, las obligaciones incumplidas y el importe de la subvención afectado.

2. El acuerdo será notificado al beneficiario o, en su caso, a la entidad colaboradora, concediéndole un plazo de quince días para que alegue o presente los documentos que estime pertinentes".

No obstante lo anterior, lo que si hace, como decíamos, el artículo 17.2 de la Orden de bases es remitir la regulación del procedimiento de reintegro a lo establecido en el ahora Título IV de la Ley 39/2015, donde se diferencian las fases de iniciación del procedimiento, la instrucción del mismo y la resolución. Precisamente, el mentado artículo 17 en cuanto al procedimiento de reintegro señala que, son competentes para su tramitación y resolución los órganos siguientes:

a) Para su iniciación y ordenación: La Dirección General del Instituto de Mayores y Servicios Sociales.

b) Para su instrucción: La Subdirección General de Gestión.

c) Para su resolución: El Director General del Instituto de Mayores y Servicios Sociales.

La resolución ahora impugnada, esto es, la resolución de la Directora General del IMSERSO de 11 de enero de 2024, que resuelve desestimar las alegaciones al acuerdo de inicio de procedimiento de reintegro parcial de subvención aprobada con fecha 1 de noviembre de 2023, en una misma resolución, concentra las fases de instrucción y resolución del procedimiento, emitiendo en la propia resolución desestimatoria, lo que parece una propuesta de resolución con la desestimación de las alegaciones formuladas por la reclamante y la resolución final del procedimiento de reintegro, lo que no parece que se adecúe a la regulación establecida en la Ley de Procedimiento Administrativo. Mas allá de lo anterior, no consta que el beneficiario solicitase prueba ni que se hayan pedido informes adicionales, conteniendo la resolución la motivación necesaria para conocer la causa del reintegro, así como el régimen de recursos aplicables contra la anterior resolución, por lo que no se ha producido indefensión material susceptible de provocar la nulidad demandada.

SEXTO.-Sin embargo, en cuanto al fondo del asunto, esto es, la procedencia o no del reintegro acordado, no podemos obviar, como si lo efectúa la sentencia recurrida, lo que se deriva del expediente administrativo unido a las actuaciones.

En particular, ya hemos indicado que, la resolución de 11 de noviembre de 2023 que inicia el procedimiento de reintegro parcial que nos ocupa señala que, el origen del mismo se encuentra en el informe de fiscalización emitido por el Tribunal de Cuentas de 26 de enero de 2023 sobre las subvenciones de régimen general concedidas por el Instituto de Mayores y Servicios Sociales en los ejercicios 2019 y 2020(páginas 542 y siguientes del EA).

De dicho Informe se deriva, entre otras circunstancias, lo siguiente:

- Estas subvenciones, orientadas a apoyar el movimiento asociativo de personas mayores, afectan a un colectivo socialmente sensible y protegido, se conceden desde hace más de veinte años, y a través de su fiscalización pueden ser objeto de actualización y mejora.

- El ámbito temporal de la fiscalización corresponde al ejercicio 2020. A estos efectos, se ha verificado el procedimiento de concesión de las ayudas correspondiente a la convocatoria de 2020 (aprobada por Resolución de 9 de septiembre de 2020) y los procedimientos de gestión y justificación, realizados en dicho ejercicio, correspondientes a las ayudas concedidas de la convocatoria de 2019 (aprobada por Resolución de 26 de abril de 2019).

- Desde el año 2001 hasta 2006, las subvenciones del régimen general, con cargo al IMSERSO, destinadas a organizaciones no gubernamentales (en adelante ONG) dedicadas a la promoción y apoyo del movimiento asociativo y a la integración social de las personas mayores, contemplaban la financiación de tres programas:

· Mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de las entidades.

· Programas para la atención, promoción e integración de las personas mayores.

· Programas de integración y animación social de las personas mayores en el ámbito rural.

A partir del año 2006, se suprimieron los dos últimos programas, manteniéndose el primero hasta la actualidad. Su regulación se contiene en la Orden TAS/980/2007, de 2 de abril, que establece las bases reguladoras para la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del IMSERSO que han permanecido inalteradas hasta la actualidad, y en las diferentes resoluciones de convocatorias, que el IMSERSO ha dictado anualmente.

-Como se ha anticipado, desde el año 2006 la subvención objeto de fiscalización quedó circunscrita al "Mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de la entidad", por lo que ya no existen programas específicos que se puedan valorar de forma independiente a la actividad de la entidad en su conjunto. Como consecuencia de ello, la mayoría de las entidades que resultaron beneficiarias suministraron los mismos datos tanto en la memoria de la entidad como en la memoria de actuaciones para las que se solicita la subvención, lo que carece de sentido y pone de manifiesto la desactualización de la norma en lo que respecta a las ayudas fiscalizadas.

- Las instrucciones para la cumplimentación de los diferentes Anexos que integran la solicitud son muy genéricas y no concretan la manera de consignar los distintos parámetros objeto de valoración (v.gr.: en relación a la cumplimentación de los Anexos II y III únicamente indica "deberá cumplimentar todos los apartados y firmar en los espacios habilitados al efecto"), lo que ha provocado la heterogeneidad de la información suministrada por las distintas entidades solicitantes.

- Las actuaciones objeto de subvención, esto es, el "mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales", no pueden considerarse como un programa específico o diferenciado de los llevados a cabo por la entidad en su conjunto, lo que provoca que se produzca la duplicidad en la valoración de múltiples extremos, tales como el presupuesto, el personal contratado, los socios o los voluntarios, ya que las entidades cumplimentan, con carácter general, la misma información en el Anexo II (memoria de la entidad) y en el Anexo III (memoria de las actuaciones) de las Bases Reguladoras.

-Existen tres trámites en la LGS, de carácter opcional, no recogidos en las BBRR (Bases Reguladoras) de las subvenciones objeto de fiscalización:

· La propuesta de resolución provisional ( artículo 24.4 de la LGS) formulada por el órgano instructor.

· La aceptación de la propuesta de resolución definitiva ( artículo 24.5 de la LGS) por los interesados.

· La reformulación de la solicitud ( artículo 23.2.j) de la LGS), en la que se insta al beneficiario a rehacer su solicitud cuando el importe de la subvención de la propuesta de resolución provisional sea inferior al que figura en la solicitud presentada "para ajustar los compromisos y condiciones a la subvención otorgable".

- Los responsables de la gestión de estas ayudas mantienen que no parece conveniente realizar el trámite de la propuesta provisional y la notificación a los interesados para que efectúen alegaciones, dado que prácticamente la totalidad de los gastos que se presentan para justificación de la subvención corresponden a costes fijos. Y ello a pesar de que, en la generalidad de los casos, la subvención concedida por el Instituto es inferior al importe solicitado.

En estos casos, parecería más adecuado que se diese la posibilidad de:

· no aceptar la propuesta de resolución, rechazando así la posibilidad de acceder a la condición de beneficiario;

· aceptar la propuesta, asumiendo la entidad la diferencia entre la cuantía propuesta y la solicitada; o

· reformular la solicitud para readaptar los compromisos y condiciones a la propuesta de concesión.

La actuación que sí se prevé en las BBRR (artículo 12), es que las entidades puedan presentar, si el Director General del IMSERSO así lo solicita, una nueva memoria, adaptada al contenido de la resolución, si bien el IMSERSO no ha utilizado esta posibilidad (El Instituto ha manifestado que se ha tenido en cuenta para la convocatoria del año 2022).

- Los compromisos asumidos por los beneficiarios deben ser cumplidos por los beneficiarios y exigidos por el órgano de gestión, pues una de las causas de reintegro de la subvención es su incumplimiento, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención ( artículo 37.1.f) de la LGS). Similar pronunciamiento se efectúa en el artículo 91.1 del RLGS.

Y el artículo 91.2. del RLGS dispone que cuando la subvención se hubiera concedido para financiar inversiones o gastos de distinta naturaleza, la ejecución deberá ajustarse a la distribución acordada en la resolución de concesión y, salvo que las BBRR o la resolución de concesión establezcan otra cosa, no podrán compensarse unos conceptos con otros. Asimismo, el artículo 14.3 de las BBRR no admite compensaciones entre gastos de diferentes actuaciones, estando cada uno de estos conceptos limitado por el importe asignado en la resolución de concesión, sin perjuicio de ulteriores modificaciones autorizadas.

- Se ha observado que el IMSERSO no comprueba que los compromisos que figuraban en el presupuesto de la solicitud (v.gr.: importe de los conceptos de gasto incluidos en ella), hayan sido cumplidos por el beneficiario. Esta falta de exigencia del cumplimiento de los conceptos presupuestados en la solicitud puede dar lugar a que las entidades beneficiarias no realicen actividades previstas en ella, y desvíen la financiación otorgada para ello a otros conceptos de su funcionamiento (v.gr.: salarios), pudiendo ocurrir que, a través de estos fondos públicos, se estén financiando estructuras de entidades con independencia de su fin último, la realización de actuaciones en beneficio del colectivo de mayores.

- Las modificaciones de la resolución, que están contempladas en la LGS (artículo 17.1.l), en el RLGS (artículo 64) y en las BBRR (artículo 11), pueden ser solicitadas por el beneficiario si concurren las circunstancias previstas en las BBRR, siempre que no dañen derechos de terceros y que su solicitud sea anterior a que concluya el plazo de realización de la actividad. Todas las modificaciones autorizadas por el Director General del IMSERSO han respondido, tanto en la convocatoria del año 2019 como en la del 2020, a una ampliación del plazo de ejecución.

- A pesar de la existencia de situaciones que podrían dar lugar a reintegros o ser constitutivas de infracciones en materia de subvenciones, el IMSERSO no ha iniciado por propia iniciativa ningún procedimiento de reintegro ni abierto ningún procedimiento sancionador, situación que pudiera venir provocada, tal y como se expone en el subapartado II.4, por varios motivos: en primer lugar, no ha elaborado un Plan anual de actuación para verificar la efectiva realización de las actividades subvencionadas, conforme dispone el artículo 85 del RLGS; en segundo lugar, no ha dictado instrucciones para la remisión periódica por los beneficiarios del grado de cumplimiento de las mismas, tal y como establece artículo 13 de las BBRR; y, por último, por la propia debilidad del control interno realizado por el Instituto en esta línea de ayudas. Debe recordarse que no hay constancia de las actuaciones de comprobación efectuadas sobre la justificación presentada por las entidades beneficiarias.

- Las BBRR no prevén ningún trámite de los contemplados en la LGS para permitir que el beneficiario reformule su solicitud y la adapte al importe efectivamente concedido en los supuestos en los que se concedió la subvención por importe inferior al solicitado. En este contexto, solo cabe la renuncia a la subvención una vez notificada su concesión o la realización de las actividades en los términos planteados en la solicitud (artículos 61 y 32.2 del RLGS). Si bien en esta línea de ayudas no se financian proyectos concretos, sino que se trata de una ayuda destinada al mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de las ONG de personas mayores, parece conveniente que se conceda a los beneficiarios la posibilidad de ajustar su propuesta a la subvención otorgable, posibilidad prevista en el artículo 23.2.j) de la LGS (epígrafes II.3.1 y II.3.2).

En el trámite de alegacionesconcedido con carácter previo a la emisión del Informe del Tribunal de Cuentas, se cumplimentó el mismo por el Director General del IMSERSO en fecha 2 de diciembre de 2022.Y respecto de la cuestión relativa a los compromisos asumidos por los beneficiarios, se dice que no se ha podido realizar la verificación de los compromisos que figuraban en el presupuesto de la solicitud por no haberse podido efectuar la comprobación de las justificaciones presentadas dado la falta de recursos humanos de la unidad.

A lo que añade que, la resolución de concesión no determina la cuantía a justificar por cada concepto de gasto para dar una mayor flexibilidad en la distribución de los mismos a las entidades, en función de sus necesidades.

En el extremo referido a la adecuada justificación de la subvención, señala que, ya se ha iniciado el procedimiento de contratación de una empresa de consultoría para la realización de Servicios de comprobación, revisión, análisis y control de las justificaciones presentadas por las entidades beneficiarias de dos líneas de subvenciones y, la realización de actuaciones relativas a la verificación in situ de las actividades subvencionadas. Esta acción se iniciará el próximo año 2023.

Y, en cuanto a las incidencias detectadas con relación a las memorias económicas, en el extremo de "a) Las entidades beneficiarias, con carácter general, no presentaron unos justificantes que se correspondieran con los conceptos de gasto incluidos en su solicitud", indicar que en la resolución de concesión no se condiciona el concepto ni el importe al que deben aplicar a la subvención concedida.

También, con ocasión de la apertura de diligencias preliminares del artículo 47 del Tribunal de Cuentasderivadas de ese Informe de fiscalización, respecto de la entidad apelante, constata que la entidad no había aplicado la reducción del 88,68% a los dos conceptos que integraban el presupuesto: -gastos de personal excede en 36.626,73 euros; y - mantenimiento y actividades: hay cantidades no justificadas sobre las previstas que ascienden a 3.658,21 euros. Y en las alegaciones efectuadas por la Subdirectora General de Gestión enel seno de dichas diligencias preliminares, que posteriormente son archivas, sobre la cuestión de haber reducido el importe destinado a actividades en un porcentaje superior a la reducción experimentada en la subvención concedida, se afirma lo siguiente:

· La Resolución de convocatoria en su artículo 2 "Actuaciones a subvencionar" establece que las actuaciones que pueden ser subvencionadas figuran en el anexo A. El propio Anexo A establece una única actuación denominada "Mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de entidades de implantación estatal de personas mayores". Ni la OOBB ni la Resolución de convocatoria recogen que sea preceptivo destinar un porcentaje de la subvención concedida a cada una de las actividades que conforman la actuación presentada.

· Las entidades solicitantes, de acuerdo con el Artículo 5 de la OOBB, presentarán su solicitud en un único modelo, Anexo I, y en él se recoge, entre otras, la cuantía que solicitan en concepto de la actuación "Mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales". Según el mismo artículo 5 de la OOBB, se indica que a la solicitud las entidades acompañarán, entre otras, una memoria para cada una de las actuaciones para las que se solicita subvención de acuerdo con el modelo de Anexo III: memoria explicativa de la actuación. En el punto 5 de este anexo la entidad solicitante debe recoger el presupuesto total estimado de la actuación propuesta.

· En el artículo 6 de la referida Orden de Bases: -Financiación de las actuaciones presentadas-, se determina que las entidades solicitantes cumplimentarán el apartado referido al presupuesto, que figura en la Memoria explicativa de cada actuación, (Anexo III), especificando las previsiones de gastos que estimen necesarios para la realización de las diferentes actividades que comporta el contenido de la correspondiente actuación.

· El IMSERSO convoca la concesión de subvenciones estableciendo los criterios para la única actuación que puede ser subvencionadas denominada "Mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de entidades de implantación estatal de personas mayores". La actuación puede estar compuesta por varias actividades que deben ser desglosadas de manera estimada por la solicitante, pero ni la OOBB ni la Resolución de convocatoria recogen que sea preceptivo destinar un porcentaje de la subvención concedida a cada una de las actividades que conforman la actuación presentada, por lo que no se ha exigido a las entidades solicitantes al presentar la documentación para la justificación de la subvención.

· La entidad solicita de acuerdo con el modelo normalizado Anexo I, en su apartado 3, la cantidad de 416.864,04 €, para la actividad de Mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales. En la memoria explicativa de la única actuación solicitada, de acuerdo con el modelo de Anexo III en su apartado 5, la entidad indica el Presupuesto total estimado para la actuación desglosado por origen de financiación y por actividades que comprende la actuación propuesta, la entidad estima las siguientes cantidades y por cada actividad que componen la actuación y solicita: 159.775,24 € para gastos de personal (38,33%), 257.088,80 € para mantenimiento y actividades. (61,67%)

Se observa como la entidad realiza una previsión de gasto por actividad que compone la actuación. Del importe destinado para los gastos de mantenimiento y actividades (257.088,80 €) indicado en el apartado 5 anexo III, la entidad no ha desglosado los importes destinados para los gastos de mantenimiento ni la cantidad destinada para los gastos de actividades. Por Resolución de la Dirección General del IMSERSO de fecha 20 de noviembre de 2019, notificada a la entidad, se le concede un importe de 84.888,66 € para la actuación de: Mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de la entidad. El citado importe de concesión supone una reducción del 79,64 % aproximadamente, sobre el importe solicitado por la entidad.

· Ni la Resolución de convocatoria exige la presentación de una Memoria adaptada al importe finalmente adjudicado, en los términos que señala el artículo 12 de la OOBB sobre Obligaciones de la entidad beneficiaria de la subvención; ni se ha solicitado la misma a la entidad.

Aplicando a cada una de las actividades incluidas en la actuación, la reducción global resultante (79,64 %), la distribución de importes sería la siguiente: 32.537,83 € para gastos de personal (38,33%) 52.350,83 € para mantenimiento y actividades. (61,67%).

· CONCLUSIONES: El IMSERSO convoca la concesión de subvenciones estableciendo los criterios para la única actuación que puede ser subvencionada denominada "Mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de entidades de implantación estatal de personas mayores".

La actuación puede estar compuesta por varias actividades se desglosan de manera estimada por la solicitante, pero ni la OOBB ni la Resolución de convocatoria recogen que sea preceptivo destinar un porcentaje de la subvención concedida a cada una de las actividades que conforman la actuación presentada.

El IMSERSO resuelve conceder un importe total para esa actuación, sin desglose por actividades.

La entidad justifica la totalidad del importe concedido para la actuación.

Sin embargo, se observan diferencias entre el importe previsto por actividades y el justificado, tras aplicar el porcentaje de reducción de la cantidad total concedida respecto de la solicitada.

El IMSERSO va a solicitar el reintegro de 73.213,94 euros resultado de comparar los importes por actividad justificados respecto de los solicitados una vez aplicado el porcentaje de reducción referente a la cantidad concedida sobre la cantidad solicitada del 79,64% a cada uno de ellos.

También figura en el expediente administrativo el Informe de control financiero emitido por la Intervención General de la Seguridad Social de fecha 3 de octubre de 2023,respecto de la subvención concedida por resolución de 14 de diciembre de 2020 a la entidad apelante, por importe de 79.403,73 euros, habiendo solicitado 390.441,96 euros y siendo la actividad subvencionada el mantenimiento, funcionamiento y las actividades habituales de entidades de implantación estatal de mayores.

En este Informe se indica, en el apartado IV.1, que la resolución de concesión cumple, en líneas generales, con lo indicado en los artículos 25 y 26 de la LGS, constando su publicación en la Base de Datos Nacional de Subvenciones. No obstante, cabe señalar que, aunque el importe concedido es un 80% inferior al importe que figura en la solicitud presentada, no se ha realizado reformulación de la solicitud por el beneficiario con el objeto de ajustar sus compromisos y condiciones al importe de la subvención concedido, de acuerdo con el artículo 27 LGS, si bien la citada reformulación únicamente resulta obligatoria en el caso de que el Director General del IMSERSO lo solicite, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la Orden de Bases Reguladoras.

Y añade en su apartado IV.4 que, teniendo en cuenta que el importe de la subvención fue considerablemente inferior a la cuantía solicitada sin que haya existido reformulación de la solicitud, cabe concluir que el beneficiario ha realizado la actividad indicada cumpliendo con la finalidad que determinó la concesión de la subvención.

Por último, con motivo de la tramitación del recurso de apelación, se aportó por la parte apelante la resolución del procedimiento de reintegro parcial de subvención del año 2020,en la que figura la solicitud de 390.441,96 € de subvención, la concesión de 79.403,73€, y la memoria económica justificando gastos por los siguientes conceptos, importes y porcentajes sobre el total justificado:

Personal 69.514,37 € - 87,25%

Mantenimiento y actividades 10.154,53 € - 12,75%

Dietas y gastos de viaje 0,00 € 0,00%

Subtotal gastos corrientes 79.668,90 € - 100,00%

Gestión y administración 0,00 € 0,00%

Total 79.668,90 € - 100,00%

Señala la resolución que, el expediente de esta entidad fue objeto de control financiero por parte de la IGSS, concluyéndose que todos los gastos de la cuenta justificativa se consideraban subvencionables, que la documentación ponía de manifiesto la realidad y regularidad de las actividades realizadas, cumpliéndose con la finalidad que determinó la concesión de la subvención, entre otras cuestiones. Que, con fecha 10 de enero de 2025 se acordó inicio de procedimiento de reintegro en tanto que se consideraba que, en su memoria económica justificativa, los gastos de personal imputados a la subvención supusieron un 87,25%, superando con creces el porcentaje presupuestado, mientras que los gastos de la partida destinada mantenimiento y actividades supusieron tan sólo un 12,75% del total justificado.

Alude la resolución a la sentencia nº149/2024 dictada en el PO 4/2024 siendo recurrente CEOMA y que Mensajeros de la Paz aporta en sus alegaciones, "se entiende que nos encontramos ante un supuesto de reformulación y no de modificación, dado que se ha concedido una menor cantidad a la solicitada, lo que necesariamente ha obligado a la actora a adaptar la actividad subvencionada a la suma finalmente concedida" y se reitera que "el TC reconoce expresamente que, ni la OOBB ni la Resolución de convocatoria recogen que sea preceptivo destinar un porcentaje de la subvención concedida a cada una de las actividades que conforman la actuación presentada.

También a que, la IGSS, en virtud de sus competencias, realizó el control financiero de este expediente, y con base en lo anterior, resuelve concluir, con archivo de las actuaciones, el expediente de procedimiento de reintegro iniciado mediante Acuerdo de 10 de enero de 2025 contra la entidad Asociación Edad Dorada Mensajeros de la Paz, por una cuantía de 36.201,22 €.

SÉPTIMO.-Pues bien, del análisis de lo expuesto, se desprende que asiste razón a la parte apelante para la estimación de su recurso y ello por las siguientes razones.

-Como se desprende del informe de fiscalización emitido por el Tribunal de Cuentas de 26 de enero de 2023, así como de las propias alegaciones realizadas al mismo por la Dirección General del IMSERSO, se trata de un tipo de subvenciones destinadas únicamente a la financiación de la actuación consistente en el mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de las entidades, no existiendo programas específicos que se puedan valorar de forma independiente a la actividad de la entidad en su conjunto, lo que provoca que se produzca la duplicidad en la valoración de distintos extremos, como el presupuesto, el personal contratado, los socios o los voluntarios, ya que las entidades cumplimentan, con carácter general, la misma información en el Anexo II (memoria de la entidad) y en el Anexo III (memoria de las actuaciones) de las Bases Reguladoras.

-Al regirse estas subvenciones por la Orden TAS/980/2007, de 2 de abril, y las diferentes resoluciones de convocatorias que el IMSERSO ha dictado anualmente, en las mismas no se prevé el trámite contemplado en la LGS para permitir que el beneficiario reformule su solicitud y la adapte al importe efectivamente concedido en los supuestos en los que se concedió la subvención por importe inferior al solicitado, siendo ello adecuado por el tipo de subvención que se concede, dado que no se financian proyectos concretos. Sin embargo, si está prevista en las Bases, en su art. 12, que las entidades puedan presentar, si el Director General del IMSERSO así lo solicita, una nueva memoria, adaptada al contenido de la resolución, lo que no ha sido utilizado por el IMSERSO.

En ese mismo sentido, también se pronunciaba el Informe de control financiero emitido por la Intervención General de la Seguridad Social de fecha 3 de octubre de 2023, emitido por la subvención concedida a la apelante en el año 2020, en que, sobre la base de que el importe de la subvención fue considerablemente inferior a la cuantía solicitada sin que haya existido reformulación de la solicitud, cabe concluir que el beneficiario ha realizado la actividad indicada cumpliendo con la finalidad que determinó la concesión de la subvención.

- La resolución de concesión de la subvención de 29 de noviembre de 2019 no determina la cuantía a justificar por cada concepto de gasto, lo que se produce, según indica la propia Dirección General del IMSERSO, para dar una mayor flexibilidad en la distribución de los mismos a las entidades, en función de sus necesidades. Por tanto, en la resolución de concesión no se condiciona el concepto ni el importe al que deben aplicar a la subvención concedida.

- Teniendo en cuenta lo manifestado, resulta contradictorio lo alegado por la propia Dirección General del IMSERSO de que no se especifican en la resolución de concesión las cuantías a justificar por cada concepto de gasto, señalando únicamente la cantidad global a subvencionar, con la finalidad de otorgar una mayor flexibilidad en la distribución de los mismos a las entidades en virtud de sus necesidades, para después resolver un procedimiento acordando el reintegro de la subvención concedida precisamente por haber hecho esa distribución de las cuantías por cada concepto de gasto, cuando en la propia resolución de concesión no se condiciona ni el concepto ni el importe que deben aplicarse en virtud de la subvención concedida.

- En ese sentido, también se pronuncia la Subdirectora General de Gestión en las alegaciones formuladas en el seno de las diligencias preliminares del Tribunal de Cuentas que finalizaron con el archivo de las mismas, al igual que ocurrió con el procedimiento de reintegro iniciado a la entidad apelante correspondiente al ejercicio del 2020, procedimiento que, a diferencia de lo manifestado por la apelada, planteaba la misma controversia jurídica que la que aquí examinamos.

Por tanto, entendemos que con los precedentes existentes, no puede esgrimirse por la parte apelada ni dar por buena la argumentación contenida en la sentencia recurrida de que, concurre la causa de reintegro contemplada en el artículo 37.1 f) LGS que alude al "Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención".

No cabe acoger que el beneficiario haya incumplido los compromisos por estos asumidos cuando ni la Orden de Bases ni la resolución de convocatoria recogen la necesidad de destinar un porcentaje de la subvención concedida a cada una de las actividades que conforman la actuación de mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales, y que, conforme al carácter de dicha actuación ya señalada, pueden ser desglosadas de manera estimada por la solicitante, es decir, se realiza una previsión de gasto por actividad que compone la actuación, no exigiendo la resolución de convocatoria la presentación de una memoria adaptada al importe finalmente adjudicado conforme lo establecido en el artículo 12 de la Orden de Bases ni por parte de la Dirección General del IMSERSO se ha solicitado la misma.

Por estas mismas circunstancias, tampoco entendemos que sea de aplicación el artículo 11.2 de la Orden de Bases para justificar el incumplimiento de las obligaciones del beneficiario que den lugar a causa de reintegro, pues no entendemos que se de ese carácter excepcional que contempla el precepto cuando, prácticamente en la generalidad de los casos se reduce el importe subvencionado, lo que haría necesario en la mayor parte de los casos solicitar la modificación de la concesión, dejando inerte la aplicación de lo establecido en el artículo 12 de la Orden de Bases y, en todo caso, la reformulación contemplada en el artículo 27 de la Ley de Subvenciones. Incluso, tampoco podría entenderse que concurren las circunstancias que alteren o dificulten el desarrollo de la actividad, precisamente porque no se ha considerado necesaria en la resolución de concesión la especificación de las cuantías a justificar por cada concepto de gasto.

De igual modo, no resulta coherente la decisión adoptada con la propia posición mantenida por el IMSERSO que resuelve conceder un importe total para esa actuación, sin desglose por actividades, justificando la entidad la totalidad del importe concedido para la actuación, habiendo señalando la propia Dirección General del IMSERSO, como ya hemos manifestado, que no se especifican en la resolución de concesión las cuantías a justificar por cada concepto de gasto, señalando únicamente la cantidad global a subvencionar, con la finalidad de otorgar una mayor flexibilidad en la distribución de los mismos a las entidades en virtud de sus necesidades.

En este caso, la invocación por la parte apelante de la doctrina de los actos propios y el principio de confianza legítima tiene razón de ser, pues no solo la posición mantenida por la Dirección General del IMSERSO es contradictoria, según sea el procedimiento de concesión o el procedimiento de reintegro, sino que además, dándose las mismas condiciones respecto de la anualidad posterior, pero con informe de control financiero de la Intervención General de la Seguridad Social, sin que para este ejercicio 2019 se haya solicitado, se ha acordado el archivo del procedimiento de reintegro de la misma apelante.

Todo ello determina la estimación del recurso de apelación, sin necesidad de entrar en el resto de los motivos alegados por la parte apelante. Y como consecuencia de ello, procede revocar la sentencia de instancia y, anular el acto administrativo impugnado, dejándolo sin efecto.

OCTAVO.-De conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, dada la estimación del recurso de apelación, no procede hacer imposición de las costas procesales causadas. Y respecto de las costas de la primera instancia, tampoco procede hacer especial imposición por las propias manifestaciones contenidas por la apelante en su recurso de apelación en cuanto a las dudas que generaba la resolución de la cuestión litigiosa.

Vistoslos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

PRIMERO.-El presente recurso de apelación se dirige contra la sentencia de fecha 30 de septiembre de 2024, recaída en el recurso contencioso-administrativo 18/2024, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº3, que desestima el recurso interpuesto contra la Resolución de la Directora General del IMSERSO de 11 de enero de 2024, que resuelve desestimar las alegaciones al acuerdo de inicio de procedimiento de reintegro parcial de subvención aprobada con fecha 1 de noviembre de 2023, al no aportarse por la entidad ninguna prueba que lo desvirtúe, en el sentido que la entidad Confederación española de aulas de tercera edad-CEATE no ha solicitado la modificación del contenido de la actuación establecido en el artículo 11, párrafo segundo de la Orden TAS/980/2007, de 2 abril, por las que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, que establece que las entidades subvencionadas podrán solicitar, con carácter excepcional, la modificación del contenido de la actuación subvencionada, así como de la forma y plazos de su ejecución y justificación de los correspondientes gastos, cuando aparezcan circunstancias que alteren o dificulten el desarrollo de la actuación.

La sentencia, en su fundamentación jurídica, parte de los siguientes hechos para resolver el litigio:

1º- La entidad ASOCIACIÓN EDAD DORADA MENSAJEROS DE LA PAZ solicitó la subvención con cargo a la convocatoria del régimen general de subvenciones del IMSERSO del año 2019, regulada por Orden TAS/980/2007, de 2 de abril, (Boletín Oficial del Estado número 90, de14 de abril de 2007) y publicada por la Resolución del IMSERSO de 26 de abril de 2019 (BOE del 6 de mayo, que publicó su extracto) por la que se convocó la concesión de subvenciones en el área de atención a mayores durante el año 2019.

2º- Por Resolución de la Dirección General del IMSERSO de fecha 20 de noviembre de 2019, la entidad ASOCIACIÓN EDAD DORADA MENSAJEROS DE LA PAZ recibió una subvención por importe de 139.502,35 euros para realizar las actuaciones de mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales.

3) La recurrente solicitó de acuerdo con el modelo normalizado Anexo I, en su apartado 3, la cantidad de 416.864,04 euros, recibiendo una subvención por importe de 84.888,66 euros lo que supuso una reducción del 79,64 % aproximadamente sobre el importe solicitado.

4) El Tribunal de Cuentas llevó a cabo una fiscalización de las subvenciones de régimen general, concedidas por el Instituto de Mayores y Servicios Sociales en el área de atención a mayores, ejercicios 2019 y 2020, y emitió informe con fecha 26 de enero de 2023.

Sobre la base de dicho Informe, el IMSERSO inició una comprobación de la documentación justificativa aportada por la entidad.

5) A la vista del informe del Tribunal de Cuentas, con fecha 10 de noviembre de 2023, se acordó iniciar el procedimiento de reintegro parcial de la subvención concedida en el año 2019 de 84.105,76 euros, de los que 73.213,94 euros corresponden al importe indebidamente aplicado a la subvención concedida en la convocatoria de 2019 por el IMSERSO y 10.891,82 euros en concepto de intereses de demora y notificada a la entidad en la misma fecha.

6) Con fecha de registro de entrada de 22 de noviembre de 2023, se presentó alegaciones al acuerdo de inicio de procedimiento de reintegro parcial de subvención por parte de la entidad en el que se solicita que proceda al archivo del procedimiento de reintegro iniciado, al carecer el mismo de fundamentación legal y de justificación alguna.

7) Con fecha 11 de enero de 2024, la Dirección General del IMSERSO acordó desestimar alegaciones presentadas confirmando lo establecido en el acuerdo de inicio de procedimiento de reintegro parcial de subvención aprobado con fecha 10 de noviembre de 2023.

Sobre la base de lo expuesto, la sentencia centra la cuestión objeto de debate en determinar si es procedente el reintegro parcial de la subvención objeto de controversia, entendiendo la recurrente que no se dan los requisitos que establece el art 11 de la Orden TAS/980/207, ya que la entidad recurrente no tenía ninguna necesidad ni obligación de solicitar al órgano concedente autorización para la modificación de ninguno de los elementos del proyecto.

Y sobre lo anterior, resuelve lo siguiente:

-En base a lo establecido en el artículo 11 de la ORDEN TAS/980/2007, de 2 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, que se trata de una situación de modificación del proyecto inicialmente presentado, no de reformulación, que esta no estaba prevista en la Orden de Bases ni en la Resolución de convocatoria, teniendo en cuenta que, el artículo 27. 1 de la Ley General de Subvenciones prevé utilizar esta figura si así se ha previsto en la orden de bases.

- Que la entidad recurrente solicitó un importe en su solicitud de subvención, y en la memoria explicativa de la actuación solicitada, Anexo III, apartado 5, la entidad indicó el presupuesto para su actuación, desglosado por actividades (personal y mantenimiento y actividades), comprometiéndose a ese gasto y a esa distribución.

- La entidad presentó la justificación de los gastos, desviándose del compromiso adquirido y su distribución. En su justificación, imputó:

· Más gastos de personal de lo comprometido.

· Dejó de justificar gastos de mantenimiento comprometidos.

- La entidad solicitó de acuerdo con el modelo normalizado Anexo I, en su apartado 3, la cantidad de 416.864,04 euros, para la actividad de mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales, y en la memoria explicativa de la actuación solicitada, de acuerdo con el modelo de Anexo III en su apartado 5, la entidad indica el Presupuesto total para la actuación desglosado por origen de financiación y por actividades que comprende la actuación propuesta.

La entidad solicita por cada actividad que componen la actuación las siguientes cantidades: 159.775,24 euros para gastos de personal; 257.088,80 euros para mantenimiento y actividades.

La distribución de esas cantidades, en porcentajes, sería la siguiente: para gastos de personal, un 38,33 %; para mantenimiento y actividades, un 61,67 %.

- Por Resolución de la Dirección General del IMSERSO de fecha 20 de noviembre de 2019, la entidad Asociación Edad Dorada Mensajeros de la Paz recibió una subvención por importe de 84.888,66 euros para realizar las actuaciones de mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales. El citado importe de concesión supuso una reducción del 79,64% aproximadamente, sobre el importe solicitado por la entidad.

Aplicando a cada una de las actividades incluidas en la actuación, la reducción global resultante (79,64%), la distribución de importes comprometidos en el anexo IIII, sería la siguiente: 32.537,83 euros para gastos de personal (38,33%); 52.350,83 euros para gastos de mantenimiento y actividades (61,67%). Total: 84.888,66 euros.

- Con fecha 16 de enero de 2020, la entidad presenta memoria económica justificativa de gastos que ascienden a 84.928,18 euros, correspondiente a la subvención concedida para 2019, desglosada en los siguientes conceptos: 69.164,56 euros para gastos de personal; 15.763,62 euros para gastos de mantenimiento y actividades. Total: 84.928,18 euros.

Si se comparan estos importes justificados respecto de los solicitados una vez aplicado el porcentaje de reducción del importe concedido respecto del solicitado del 79,64% a cada uno de ellos, se observaron las siguientes diferencias:

1) Gastos de personal: 32.537,83 euros (gasto comprometido)

- 69.164,56 euros (gasto justificado) = 36.626,73 euros de exceso.

El IMSERSO, solicitó el reintegro de: 36.626,73 euros por exceso de la cantidad justificada para gastos de personal respecto de la solicitada.

2) Gastos de mantenimiento y actividades: 52.350,83 euros (gasto comprometido) - 15.763,62 euros (gasto justificado) = 36.587,21 euros no justificados.

El IMSERSO, solicitó el reintegro de: 36.587,21 euros no justificados para gastos de mantenimiento y actividades respecto de los solicitados. Total: 73.213,94 euros.

- En definitiva, la entidad recurrente desvió importes de unas partidas a otras, alterando lo que declaró al respecto en el anexo III de su solicitud y, además, no se solicitó con carácter excepcional, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 11, párrafo segundo, de la Orden TAS/980/2007, de 2 abril, la modificación del contenido de la actuación subvencionada, así como de la forma y plazos de su ejecución y justificación de los correspondientes gastos, cuando aparezcan circunstancias que alteren o dificulten el desarrollo de la actuación.

- El importe solicitado en el acuerdo de reintegro es correcto. Se solicitó el reintegro, por un lado, por exceso de gastos de personal, por otro, por dejar de justificar gastos de mantenimiento y actividades. El importe de la segunda no está incluido en la petición del reintegro de los gastos de personal ya que son importes de reintegro diferentes.

- La entidad beneficiaria adquirió el compromiso de gasto, expresado por ella misma en el anexo III apartado 5, relativo al presupuesto total estimado para la actuación y a su desglose por los diferentes conceptos de gastos. La desviación de este compromiso supone la incardinación de tal conducta en el apartado f) del artículo 37 de la Ley General de Subvenciones, que prevé el reintegro, en este caso parcial, de la subvención concedida.

- En los casos de alteración de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión de la subvención, es de aplicación el segundo párrafo del artículo 11 de la Orden tas/980/2007, de 2 de abril, por la que se establece las bases reguladoras de la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, que afirma que las entidades subvencionadas podrán solicitar, con carácter excepcional, la modificación del contenido de la actuación subvencionada, así como de la forma y plazos de su ejecución y justificación de los correspondientes gastos, cuando aparezcan circunstancias que alteren o dificulten el desarrollo de la actuación.

Señala el párrafo tercero que las solicitudes de modificación deberán fundamentar suficientemente dicha alteración o dificultad y deberán formularse con carácter inmediato a la aparición de las circunstancias que las justifiquen y, en todo caso, con anterioridad al momento en que finalice el plazo de ejecución de la actuación subvencionada.

Por consiguiente, concluye la sentencia, la entidad beneficiaria ha de recabar autorización del órgano concedente, y no habiéndose producido procede el reintegro.

SEGUNDO.-En el escrito de interposición del recurso de apelación ahora examinado, alega, en primer lugar, la parte apelante la existencia de incongruencia omisiva al no pronunciarse la sentencia sobre el primero de los motivos esgrimidos en el recurso contencioso administrativo, en el que se denunciaban dos clases de infracciones procedimentales en que había incurrido la resolución del IMSERSO de 11 de enero de 2024: 1ª.-Por prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido en el Reglamento General de Subvenciones (art. 96 y siguientes); y 2ª.- Por no contener la resolución impugnada los presupuestos legales básicos y esenciales que ha de contener una decisión como la que nos ocupa que pone fin al procedimiento de reintegro parcial de subvención.

En segundo lugar, tras manifestar que la sentencia para desestimar el recurso reproduce los argumentos utilizados por el letrado del IMSERSO en su escrito de contestación a la demanda, siendo prueba de ello el incurrir en el mismo error que la resolución recurrida de 11 de enero de 2024 al citar en el fundamento jurídico primero a la Confederación española de aulas de la tercera edad-CEATE en lugar de a la Asociación Mensajeros de la Paz, el Juzgado a quo incurre en un claro error en la interpretación y aplicación de la normativa reguladora de la subvención concedida a esta parte contenida tanto en la Ley General de Subvenciones y Reglamento de desarrollo, la Orden TAS/980/2007, las bases reguladoras de la convocatoria fijadas en resolución del IMSERSO de 26 de abril de 2019, así como en la propia resolución de concesión de la subvención, lo que ha de llevar a su anulación.

En este sentido, afirma la recurrente que, el Juzgado a quo no ha tomado en consideración resoluciones, informes y recomendaciones dictadas por el Tribunal de Cuentas, la Intervención General de la Seguridad Social y el propio IMSERSO que obran en el expediente administrativo, de lo que se desprende que la actuación de Mensajeros de la Paz en la ejecución de la cantidad subvencionada se ajustaba a las normas y resolución de su concesión, produciéndose, por tanto, una clara contravención del principio de los actos propios y confianza legítima.

En tercer lugar, se alega la duplicidad de la cantidad objeto de reintegración, que asciende a 73.213,94€ por dos conceptos: -36.626,73 euros, por exceso de la cantidad justificada para gastos de personal respecto de la solicitada; y -36.587,21 euros, no justificados sobre los previstos para mantenimiento y actividades.

Si se pretende la restitución de la cantidad de 36.626,73€ en concepto de exceso aplicado a gastos del personal es porque esa cantidad no se ha aplicado a la otra actividad (mantenimiento y actividades), por lo que ya está incluida en la "sanción" reintegradora. La exigencia del reintegro de lo que no se aplicó está ínsita en dicha cantidad por lo que supone una duplicación no ajustada a Derecho. En consecuencia, de considerarse que procede reintegración a pesar de lo fundamentado más arriba, sólo procedería la cantidad de 36.626,73€ por exceso de la cantidad justificada para gastos de personal respecto de la solicitada.

Por último, se alega como motivo la improcedencia de la imposición de costas, porque las circunstancias del supuesto que ha sido objeto del recurso han de llevar a aplicar la excepción prevista en dicho artículo por la existencia de serias dudas de derecho. La normativa reguladora de la convocatoria de la subvención del IMSERSO resulta sumamente confusa en cuanto a las obligaciones de los solicitantes, existiendo pronunciamientos tanto del propio IMSERSO como del Tribunal de Cuentas e incluso de la Intervención General de la Seguridad Social que vienen a confirmarlo.

La representación procesal del IMSERSO se opone al recurso de apelación, manifestando que, las alegaciones relacionadas con las cuestiones procedimentales carecen de sustento legal, en primer lugar, porque carecen de fundamento alguno y en segundo lugar porque la sentencia entre sus fundamentos de derecho relaciona los hechos donde se pone de manifiesto de una manera clara que el procedimiento seguido por el IMSERSO es ajustado a derecho, así como que la motivación de la misma está basada en el informe del Tribunal de Cuentas.

Destaca que, la recurrente reproduce los argumentos esgrimidos en su escrito de demanda, por el contrario, la sentencia señala de manera nítida el precepto legal de la Ley de Subvenciones que es sustento legal para el reintegro, precepto legal al que no se hace referencia alguna en el recurso de apelación.

TERCERO.-Se trata de examinar en el presente recurso de apelación la adecuación a derecho de la sentencia de fecha 30 de septiembre de 2024, recaída en el recurso contencioso-administrativo 18/2024, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº3, que desestima el recurso interpuesto contra la Resolución de la Directora General del IMSERSO de 11 de enero de 2024, que resuelve desestimar las alegaciones al acuerdo de inicio de procedimiento de reintegro parcial de subvención aprobada con fecha 1 de noviembre de 2023.

El primer motivo del recurso se refiere a la existencia de incongruencia omisiva al no pronunciarse la sentencia, según denuncia efectuada en el escrito de demanda, sobre las infracciones procedimentales en que había incurrido la resolución del IMSERSO de 11 de enero de 2024, como son: 1ª.-Por prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido en el Reglamento General de Subvenciones (art. 96 y siguientes); y 2ª.- Por no contener la resolución impugnada los presupuestos legales básicos y esenciales que ha de contener una decisión como la que nos ocupa que pone fin al procedimiento de reintegro parcial de subvención.

Indicaba a esos efectos que, en el procedimiento objeto del presente recurso nos encontramos con dos únicas resoluciones, la iniciadora del expediente de reintegro de 10 de noviembre de 2023 y la que desestima las alegaciones formuladas por esta parte frente a la primera de 11 de enero de 2024, por lo que no puede en ningún caso considerarse que el IMSERSO haya cumplido con la obligación de dictar una resolución formalmente válida que, con el contenido mínimo exigible, que ponga fin al procedimiento con todas las garantías.

Si la resolución que inicia el procedimiento de reintegro no contiene una expresa mención a que la misma devendrá definitiva en caso de no formular alegaciones o ser estas desestimadas -lo que es el caso-, no puede admitirse la tesis de la representación procesal del IMSERSO de que MENSAJEROS DE LA PAZ debía suponer que ello era así dando por finalizado el procedimiento. Al no existir una resolución válida definitiva que ponga fin al procedimiento de reintegro debe declararse la nulidad de la resolución impugnada con las consecuencias que se derivan de la misma, retrotrayendo el mismo al momento anterior a su dictado.

Para resolver este motivo, hay que señalar que, la congruencia supone, desde un punto de vista procesal, tal y como resulta de la doctrina del Tribunal Constitucional, resumida en la STC 218/2004, de 29 de noviembre, el deber para el órgano judicial de ofrecer respuesta a las distintas pretensiones formuladas por las partes a lo largo del proceso, a todas ellas, pero sólo a ellas, evitando que se produzca un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones, concediendo más o menos o cosa distinta de lo pedido.

La incongruencia puede revestir tres modalidades, tal y como ha concretado jurisprudencia del TC. En el caso de autos, se alega la llamada incongruencia omisiva o "ex silentio" que tendrá lugar cuando el órgano judicial deje sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución y sin que sea necesaria, para la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva, una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen como fundamento a su pretensión pudiendo bastar, en atención a las circunstancias particulares concurrentes, con una respuesta global o genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales.

Dado que, como se ha visto, la incongruencia guarda relación con las pretensiones, no con los razonamientos de las partes, no puede apreciarse en ningún caso que una sentencia es incongruente si ha desestimado la pretensión, aunque no haya analizado tan minuciosamente como la actora ha fundamentado sus argumentos en sus escritos. Pero en el presente caso, no es esto lo que se produce, puesto que la parte recurrente, tal y como se hace constar en el fundamento segundo, solicitaba la nulidad de la resolución recurrida, amparada en el artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, por prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, sin que la sentencia pasara a resolver este motivo del recurso, sino que alude a que se trata de una cuestión netamente jurídica con exposición de los hechos determinantes para resolver el recurso.

Por tanto, concurre el vicio de incongruencia denunciado, lo que exige el examen del motivo alegado y la procedencia del reintegro acordado.

CUARTO.-A estos efectos, manifestaba la parte recurrente que, como se encarga de señalar la resolución de 11 de noviembre de 2023 que inicia el procedimiento de reintegro parcial que nos ocupa (folios 660 y ss. del expediente administrativo), el origen del mismo se encuentra en el informe de fiscalización emitido por el Tribunal de Cuentas de 26 de enero de 2023 (sobre la base de dicho Informe el IMSERSO ha iniciado una comprobación de la documentación justificativa aportada por la entidad), lo que se traduce en que la tramitación de aquél se rige por las normas relativas al procedimiento de reintegro a propuesta de la Intervención de la Administración General del Estado ( arts 96 y ss. del Reglamento de la LGS), como se encarga de confirmar al conceder a esta parte plazo de 15 días para formular alegaciones según lo establecido en el artículo 42.3 de la Ley 38/20003, General de Subvenciones y artículo 97 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio por el que se aprueba el Reglamento de la citada Ley, dando así cumplimiento a dicho trámite.

Y formuladas las alegaciones en tiempo y forma, la siguiente actuación del IMSERSO es la resolución contra la que se recurre en la que, tras desestimar aquellas, acuerda poner fin al procedimiento administrativo, obviando de manera flagrante trámites esenciales del procedimiento de reintegro previstos en los artículos arriba citados a saber: la valoración de las alegaciones por el órgano gestor; el informe de reintegro y la propuesta de resolución y resolución definitiva. A lo anterior, se une la ausencia en la resolución impugnada de los presupuestos básicos y fundamentales que ha de contener una resolución administrativa previstos en el artículo 94.3 Reglamento de la LGS y la Ley 39/2015.

Por su parte, el Letrado del IMSERSO indica que, no nos encontramos ante un procedimiento de reintegro a propuesta de la Intervención General de la Seguridad Social, sí a instancias del Tribunal de Cuentas, por los que no es de aplicación lo dispuesto en los art 96 y siguientes del Reglamento de la Ley de Subvenciones. Considera que se ha cumplido el procedimiento legalmente establecido, pues la Orden TAS/980/2007, de 2 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, contiene su propia norma reguladora de los procedimientos de reintegro.

QUINTO.-Pues bien, teniendo en cuenta estas alegaciones, hay que señalar que, la Orden TAS/980/2007, de 2 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, regula en su artículo 17.2 el procedimiento para el reintegro, y en el mismo se indica que se regirá por lo dispuesto en los artículos 41 a 43 de la Ley General de Subvenciones, por las disposiciones contenidas en el capítulo II, título III del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, el título VI de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como por lo previsto en la presente Orden.

Por tanto, si bien es cierto que la citada Orden TAS/980/2007 contiene una norma reguladora de los procedimientos de reintegro, también lo es que esa regulación se complementa con lo establecido en los respectivos preceptos a los que se remite, de la Ley General de Subvenciones, de su Reglamento y de la Ley de Procedimiento Administrativo, que actualmente está constituida por la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

También ha de manifestarse que, según establece el mentado artículo 17 de la Orden de Bases, ese procedimiento de reintegro se puede iniciar por la propia iniciativa del Órgano competente, como consecuencia de una orden superior, de la petición razonada de otros órganos que tengan o no atribuidas facultades de inspección en la materia, o de la formulación de una denuncia. Asimismo, se iniciará a consecuencia del informe de control financiero emitido por la Intervención General de la Seguridad Social.

En este caso, como figura en el acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro, el Tribunal de Cuentas ha llevado a cabo una fiscalización de las subvenciones de régimen general, concedidas por el Instituto de Mayores y Servicios Sociales en el área de atención a mayores, ejercicios 2019 y 2020, y emitido informe con fecha 26 de enero de 2023. Sobre la base de dicho Informe, el IMSERSO ha iniciado una comprobación de la documentación justificativa aportada por la entidad, lo que determina el acuerdo del Director General del IMSERSO de iniciar el procedimiento de reintegro de 84.105,76 euros, de los que 73.213,94 euros corresponden al importe indebidamente aplicado a la subvención concedida en la convocatoria de 2019 por el IMSERSO, y 10.891,82 euros en concepto de intereses de demora.

A continuación, ese Acuerdo de inicio otorga a la entidad Asociación Edad Dorada Mensajeros de la Paz un plazo de 15 días para alegar o presentar los documentos que estime pertinentes respecto a lo expuesto en este Acuerdo, según lo establecido en el artículo 42.3 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones y artículo 97 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la citada Ley.

En verdad, esa mención al artículo 97 del Reglamento crea confusión al no haberse iniciado como consecuencia de las actuaciones de control financiero emitido por la Intervención General de la Seguridad Social, sino que debería de haberse aludido al artículo 94 del Reglamento que, en sus apartados primero y segundo dice lo siguiente: "1. En el acuerdo por el que se inicie el procedimiento de reintegro, deberán indicarse la causa que determina su inicio, las obligaciones incumplidas y el importe de la subvención afectado.

2. El acuerdo será notificado al beneficiario o, en su caso, a la entidad colaboradora, concediéndole un plazo de quince días para que alegue o presente los documentos que estime pertinentes".

No obstante lo anterior, lo que si hace, como decíamos, el artículo 17.2 de la Orden de bases es remitir la regulación del procedimiento de reintegro a lo establecido en el ahora Título IV de la Ley 39/2015, donde se diferencian las fases de iniciación del procedimiento, la instrucción del mismo y la resolución. Precisamente, el mentado artículo 17 en cuanto al procedimiento de reintegro señala que, son competentes para su tramitación y resolución los órganos siguientes:

a) Para su iniciación y ordenación: La Dirección General del Instituto de Mayores y Servicios Sociales.

b) Para su instrucción: La Subdirección General de Gestión.

c) Para su resolución: El Director General del Instituto de Mayores y Servicios Sociales.

La resolución ahora impugnada, esto es, la resolución de la Directora General del IMSERSO de 11 de enero de 2024, que resuelve desestimar las alegaciones al acuerdo de inicio de procedimiento de reintegro parcial de subvención aprobada con fecha 1 de noviembre de 2023, en una misma resolución, concentra las fases de instrucción y resolución del procedimiento, emitiendo en la propia resolución desestimatoria, lo que parece una propuesta de resolución con la desestimación de las alegaciones formuladas por la reclamante y la resolución final del procedimiento de reintegro, lo que no parece que se adecúe a la regulación establecida en la Ley de Procedimiento Administrativo. Mas allá de lo anterior, no consta que el beneficiario solicitase prueba ni que se hayan pedido informes adicionales, conteniendo la resolución la motivación necesaria para conocer la causa del reintegro, así como el régimen de recursos aplicables contra la anterior resolución, por lo que no se ha producido indefensión material susceptible de provocar la nulidad demandada.

SEXTO.-Sin embargo, en cuanto al fondo del asunto, esto es, la procedencia o no del reintegro acordado, no podemos obviar, como si lo efectúa la sentencia recurrida, lo que se deriva del expediente administrativo unido a las actuaciones.

En particular, ya hemos indicado que, la resolución de 11 de noviembre de 2023 que inicia el procedimiento de reintegro parcial que nos ocupa señala que, el origen del mismo se encuentra en el informe de fiscalización emitido por el Tribunal de Cuentas de 26 de enero de 2023 sobre las subvenciones de régimen general concedidas por el Instituto de Mayores y Servicios Sociales en los ejercicios 2019 y 2020(páginas 542 y siguientes del EA).

De dicho Informe se deriva, entre otras circunstancias, lo siguiente:

- Estas subvenciones, orientadas a apoyar el movimiento asociativo de personas mayores, afectan a un colectivo socialmente sensible y protegido, se conceden desde hace más de veinte años, y a través de su fiscalización pueden ser objeto de actualización y mejora.

- El ámbito temporal de la fiscalización corresponde al ejercicio 2020. A estos efectos, se ha verificado el procedimiento de concesión de las ayudas correspondiente a la convocatoria de 2020 (aprobada por Resolución de 9 de septiembre de 2020) y los procedimientos de gestión y justificación, realizados en dicho ejercicio, correspondientes a las ayudas concedidas de la convocatoria de 2019 (aprobada por Resolución de 26 de abril de 2019).

- Desde el año 2001 hasta 2006, las subvenciones del régimen general, con cargo al IMSERSO, destinadas a organizaciones no gubernamentales (en adelante ONG) dedicadas a la promoción y apoyo del movimiento asociativo y a la integración social de las personas mayores, contemplaban la financiación de tres programas:

· Mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de las entidades.

· Programas para la atención, promoción e integración de las personas mayores.

· Programas de integración y animación social de las personas mayores en el ámbito rural.

A partir del año 2006, se suprimieron los dos últimos programas, manteniéndose el primero hasta la actualidad. Su regulación se contiene en la Orden TAS/980/2007, de 2 de abril, que establece las bases reguladoras para la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del IMSERSO que han permanecido inalteradas hasta la actualidad, y en las diferentes resoluciones de convocatorias, que el IMSERSO ha dictado anualmente.

-Como se ha anticipado, desde el año 2006 la subvención objeto de fiscalización quedó circunscrita al "Mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de la entidad", por lo que ya no existen programas específicos que se puedan valorar de forma independiente a la actividad de la entidad en su conjunto. Como consecuencia de ello, la mayoría de las entidades que resultaron beneficiarias suministraron los mismos datos tanto en la memoria de la entidad como en la memoria de actuaciones para las que se solicita la subvención, lo que carece de sentido y pone de manifiesto la desactualización de la norma en lo que respecta a las ayudas fiscalizadas.

- Las instrucciones para la cumplimentación de los diferentes Anexos que integran la solicitud son muy genéricas y no concretan la manera de consignar los distintos parámetros objeto de valoración (v.gr.: en relación a la cumplimentación de los Anexos II y III únicamente indica "deberá cumplimentar todos los apartados y firmar en los espacios habilitados al efecto"), lo que ha provocado la heterogeneidad de la información suministrada por las distintas entidades solicitantes.

- Las actuaciones objeto de subvención, esto es, el "mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales", no pueden considerarse como un programa específico o diferenciado de los llevados a cabo por la entidad en su conjunto, lo que provoca que se produzca la duplicidad en la valoración de múltiples extremos, tales como el presupuesto, el personal contratado, los socios o los voluntarios, ya que las entidades cumplimentan, con carácter general, la misma información en el Anexo II (memoria de la entidad) y en el Anexo III (memoria de las actuaciones) de las Bases Reguladoras.

-Existen tres trámites en la LGS, de carácter opcional, no recogidos en las BBRR (Bases Reguladoras) de las subvenciones objeto de fiscalización:

· La propuesta de resolución provisional ( artículo 24.4 de la LGS) formulada por el órgano instructor.

· La aceptación de la propuesta de resolución definitiva ( artículo 24.5 de la LGS) por los interesados.

· La reformulación de la solicitud ( artículo 23.2.j) de la LGS), en la que se insta al beneficiario a rehacer su solicitud cuando el importe de la subvención de la propuesta de resolución provisional sea inferior al que figura en la solicitud presentada "para ajustar los compromisos y condiciones a la subvención otorgable".

- Los responsables de la gestión de estas ayudas mantienen que no parece conveniente realizar el trámite de la propuesta provisional y la notificación a los interesados para que efectúen alegaciones, dado que prácticamente la totalidad de los gastos que se presentan para justificación de la subvención corresponden a costes fijos. Y ello a pesar de que, en la generalidad de los casos, la subvención concedida por el Instituto es inferior al importe solicitado.

En estos casos, parecería más adecuado que se diese la posibilidad de:

· no aceptar la propuesta de resolución, rechazando así la posibilidad de acceder a la condición de beneficiario;

· aceptar la propuesta, asumiendo la entidad la diferencia entre la cuantía propuesta y la solicitada; o

· reformular la solicitud para readaptar los compromisos y condiciones a la propuesta de concesión.

La actuación que sí se prevé en las BBRR (artículo 12), es que las entidades puedan presentar, si el Director General del IMSERSO así lo solicita, una nueva memoria, adaptada al contenido de la resolución, si bien el IMSERSO no ha utilizado esta posibilidad (El Instituto ha manifestado que se ha tenido en cuenta para la convocatoria del año 2022).

- Los compromisos asumidos por los beneficiarios deben ser cumplidos por los beneficiarios y exigidos por el órgano de gestión, pues una de las causas de reintegro de la subvención es su incumplimiento, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención ( artículo 37.1.f) de la LGS). Similar pronunciamiento se efectúa en el artículo 91.1 del RLGS.

Y el artículo 91.2. del RLGS dispone que cuando la subvención se hubiera concedido para financiar inversiones o gastos de distinta naturaleza, la ejecución deberá ajustarse a la distribución acordada en la resolución de concesión y, salvo que las BBRR o la resolución de concesión establezcan otra cosa, no podrán compensarse unos conceptos con otros. Asimismo, el artículo 14.3 de las BBRR no admite compensaciones entre gastos de diferentes actuaciones, estando cada uno de estos conceptos limitado por el importe asignado en la resolución de concesión, sin perjuicio de ulteriores modificaciones autorizadas.

- Se ha observado que el IMSERSO no comprueba que los compromisos que figuraban en el presupuesto de la solicitud (v.gr.: importe de los conceptos de gasto incluidos en ella), hayan sido cumplidos por el beneficiario. Esta falta de exigencia del cumplimiento de los conceptos presupuestados en la solicitud puede dar lugar a que las entidades beneficiarias no realicen actividades previstas en ella, y desvíen la financiación otorgada para ello a otros conceptos de su funcionamiento (v.gr.: salarios), pudiendo ocurrir que, a través de estos fondos públicos, se estén financiando estructuras de entidades con independencia de su fin último, la realización de actuaciones en beneficio del colectivo de mayores.

- Las modificaciones de la resolución, que están contempladas en la LGS (artículo 17.1.l), en el RLGS (artículo 64) y en las BBRR (artículo 11), pueden ser solicitadas por el beneficiario si concurren las circunstancias previstas en las BBRR, siempre que no dañen derechos de terceros y que su solicitud sea anterior a que concluya el plazo de realización de la actividad. Todas las modificaciones autorizadas por el Director General del IMSERSO han respondido, tanto en la convocatoria del año 2019 como en la del 2020, a una ampliación del plazo de ejecución.

- A pesar de la existencia de situaciones que podrían dar lugar a reintegros o ser constitutivas de infracciones en materia de subvenciones, el IMSERSO no ha iniciado por propia iniciativa ningún procedimiento de reintegro ni abierto ningún procedimiento sancionador, situación que pudiera venir provocada, tal y como se expone en el subapartado II.4, por varios motivos: en primer lugar, no ha elaborado un Plan anual de actuación para verificar la efectiva realización de las actividades subvencionadas, conforme dispone el artículo 85 del RLGS; en segundo lugar, no ha dictado instrucciones para la remisión periódica por los beneficiarios del grado de cumplimiento de las mismas, tal y como establece artículo 13 de las BBRR; y, por último, por la propia debilidad del control interno realizado por el Instituto en esta línea de ayudas. Debe recordarse que no hay constancia de las actuaciones de comprobación efectuadas sobre la justificación presentada por las entidades beneficiarias.

- Las BBRR no prevén ningún trámite de los contemplados en la LGS para permitir que el beneficiario reformule su solicitud y la adapte al importe efectivamente concedido en los supuestos en los que se concedió la subvención por importe inferior al solicitado. En este contexto, solo cabe la renuncia a la subvención una vez notificada su concesión o la realización de las actividades en los términos planteados en la solicitud (artículos 61 y 32.2 del RLGS). Si bien en esta línea de ayudas no se financian proyectos concretos, sino que se trata de una ayuda destinada al mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de las ONG de personas mayores, parece conveniente que se conceda a los beneficiarios la posibilidad de ajustar su propuesta a la subvención otorgable, posibilidad prevista en el artículo 23.2.j) de la LGS (epígrafes II.3.1 y II.3.2).

En el trámite de alegacionesconcedido con carácter previo a la emisión del Informe del Tribunal de Cuentas, se cumplimentó el mismo por el Director General del IMSERSO en fecha 2 de diciembre de 2022.Y respecto de la cuestión relativa a los compromisos asumidos por los beneficiarios, se dice que no se ha podido realizar la verificación de los compromisos que figuraban en el presupuesto de la solicitud por no haberse podido efectuar la comprobación de las justificaciones presentadas dado la falta de recursos humanos de la unidad.

A lo que añade que, la resolución de concesión no determina la cuantía a justificar por cada concepto de gasto para dar una mayor flexibilidad en la distribución de los mismos a las entidades, en función de sus necesidades.

En el extremo referido a la adecuada justificación de la subvención, señala que, ya se ha iniciado el procedimiento de contratación de una empresa de consultoría para la realización de Servicios de comprobación, revisión, análisis y control de las justificaciones presentadas por las entidades beneficiarias de dos líneas de subvenciones y, la realización de actuaciones relativas a la verificación in situ de las actividades subvencionadas. Esta acción se iniciará el próximo año 2023.

Y, en cuanto a las incidencias detectadas con relación a las memorias económicas, en el extremo de "a) Las entidades beneficiarias, con carácter general, no presentaron unos justificantes que se correspondieran con los conceptos de gasto incluidos en su solicitud", indicar que en la resolución de concesión no se condiciona el concepto ni el importe al que deben aplicar a la subvención concedida.

También, con ocasión de la apertura de diligencias preliminares del artículo 47 del Tribunal de Cuentasderivadas de ese Informe de fiscalización, respecto de la entidad apelante, constata que la entidad no había aplicado la reducción del 88,68% a los dos conceptos que integraban el presupuesto: -gastos de personal excede en 36.626,73 euros; y - mantenimiento y actividades: hay cantidades no justificadas sobre las previstas que ascienden a 3.658,21 euros. Y en las alegaciones efectuadas por la Subdirectora General de Gestión enel seno de dichas diligencias preliminares, que posteriormente son archivas, sobre la cuestión de haber reducido el importe destinado a actividades en un porcentaje superior a la reducción experimentada en la subvención concedida, se afirma lo siguiente:

· La Resolución de convocatoria en su artículo 2 "Actuaciones a subvencionar" establece que las actuaciones que pueden ser subvencionadas figuran en el anexo A. El propio Anexo A establece una única actuación denominada "Mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de entidades de implantación estatal de personas mayores". Ni la OOBB ni la Resolución de convocatoria recogen que sea preceptivo destinar un porcentaje de la subvención concedida a cada una de las actividades que conforman la actuación presentada.

· Las entidades solicitantes, de acuerdo con el Artículo 5 de la OOBB, presentarán su solicitud en un único modelo, Anexo I, y en él se recoge, entre otras, la cuantía que solicitan en concepto de la actuación "Mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales". Según el mismo artículo 5 de la OOBB, se indica que a la solicitud las entidades acompañarán, entre otras, una memoria para cada una de las actuaciones para las que se solicita subvención de acuerdo con el modelo de Anexo III: memoria explicativa de la actuación. En el punto 5 de este anexo la entidad solicitante debe recoger el presupuesto total estimado de la actuación propuesta.

· En el artículo 6 de la referida Orden de Bases: -Financiación de las actuaciones presentadas-, se determina que las entidades solicitantes cumplimentarán el apartado referido al presupuesto, que figura en la Memoria explicativa de cada actuación, (Anexo III), especificando las previsiones de gastos que estimen necesarios para la realización de las diferentes actividades que comporta el contenido de la correspondiente actuación.

· El IMSERSO convoca la concesión de subvenciones estableciendo los criterios para la única actuación que puede ser subvencionadas denominada "Mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de entidades de implantación estatal de personas mayores". La actuación puede estar compuesta por varias actividades que deben ser desglosadas de manera estimada por la solicitante, pero ni la OOBB ni la Resolución de convocatoria recogen que sea preceptivo destinar un porcentaje de la subvención concedida a cada una de las actividades que conforman la actuación presentada, por lo que no se ha exigido a las entidades solicitantes al presentar la documentación para la justificación de la subvención.

· La entidad solicita de acuerdo con el modelo normalizado Anexo I, en su apartado 3, la cantidad de 416.864,04 €, para la actividad de Mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales. En la memoria explicativa de la única actuación solicitada, de acuerdo con el modelo de Anexo III en su apartado 5, la entidad indica el Presupuesto total estimado para la actuación desglosado por origen de financiación y por actividades que comprende la actuación propuesta, la entidad estima las siguientes cantidades y por cada actividad que componen la actuación y solicita: 159.775,24 € para gastos de personal (38,33%), 257.088,80 € para mantenimiento y actividades. (61,67%)

Se observa como la entidad realiza una previsión de gasto por actividad que compone la actuación. Del importe destinado para los gastos de mantenimiento y actividades (257.088,80 €) indicado en el apartado 5 anexo III, la entidad no ha desglosado los importes destinados para los gastos de mantenimiento ni la cantidad destinada para los gastos de actividades. Por Resolución de la Dirección General del IMSERSO de fecha 20 de noviembre de 2019, notificada a la entidad, se le concede un importe de 84.888,66 € para la actuación de: Mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de la entidad. El citado importe de concesión supone una reducción del 79,64 % aproximadamente, sobre el importe solicitado por la entidad.

· Ni la Resolución de convocatoria exige la presentación de una Memoria adaptada al importe finalmente adjudicado, en los términos que señala el artículo 12 de la OOBB sobre Obligaciones de la entidad beneficiaria de la subvención; ni se ha solicitado la misma a la entidad.

Aplicando a cada una de las actividades incluidas en la actuación, la reducción global resultante (79,64 %), la distribución de importes sería la siguiente: 32.537,83 € para gastos de personal (38,33%) 52.350,83 € para mantenimiento y actividades. (61,67%).

· CONCLUSIONES: El IMSERSO convoca la concesión de subvenciones estableciendo los criterios para la única actuación que puede ser subvencionada denominada "Mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de entidades de implantación estatal de personas mayores".

La actuación puede estar compuesta por varias actividades se desglosan de manera estimada por la solicitante, pero ni la OOBB ni la Resolución de convocatoria recogen que sea preceptivo destinar un porcentaje de la subvención concedida a cada una de las actividades que conforman la actuación presentada.

El IMSERSO resuelve conceder un importe total para esa actuación, sin desglose por actividades.

La entidad justifica la totalidad del importe concedido para la actuación.

Sin embargo, se observan diferencias entre el importe previsto por actividades y el justificado, tras aplicar el porcentaje de reducción de la cantidad total concedida respecto de la solicitada.

El IMSERSO va a solicitar el reintegro de 73.213,94 euros resultado de comparar los importes por actividad justificados respecto de los solicitados una vez aplicado el porcentaje de reducción referente a la cantidad concedida sobre la cantidad solicitada del 79,64% a cada uno de ellos.

También figura en el expediente administrativo el Informe de control financiero emitido por la Intervención General de la Seguridad Social de fecha 3 de octubre de 2023,respecto de la subvención concedida por resolución de 14 de diciembre de 2020 a la entidad apelante, por importe de 79.403,73 euros, habiendo solicitado 390.441,96 euros y siendo la actividad subvencionada el mantenimiento, funcionamiento y las actividades habituales de entidades de implantación estatal de mayores.

En este Informe se indica, en el apartado IV.1, que la resolución de concesión cumple, en líneas generales, con lo indicado en los artículos 25 y 26 de la LGS, constando su publicación en la Base de Datos Nacional de Subvenciones. No obstante, cabe señalar que, aunque el importe concedido es un 80% inferior al importe que figura en la solicitud presentada, no se ha realizado reformulación de la solicitud por el beneficiario con el objeto de ajustar sus compromisos y condiciones al importe de la subvención concedido, de acuerdo con el artículo 27 LGS, si bien la citada reformulación únicamente resulta obligatoria en el caso de que el Director General del IMSERSO lo solicite, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la Orden de Bases Reguladoras.

Y añade en su apartado IV.4 que, teniendo en cuenta que el importe de la subvención fue considerablemente inferior a la cuantía solicitada sin que haya existido reformulación de la solicitud, cabe concluir que el beneficiario ha realizado la actividad indicada cumpliendo con la finalidad que determinó la concesión de la subvención.

Por último, con motivo de la tramitación del recurso de apelación, se aportó por la parte apelante la resolución del procedimiento de reintegro parcial de subvención del año 2020,en la que figura la solicitud de 390.441,96 € de subvención, la concesión de 79.403,73€, y la memoria económica justificando gastos por los siguientes conceptos, importes y porcentajes sobre el total justificado:

Personal 69.514,37 € - 87,25%

Mantenimiento y actividades 10.154,53 € - 12,75%

Dietas y gastos de viaje 0,00 € 0,00%

Subtotal gastos corrientes 79.668,90 € - 100,00%

Gestión y administración 0,00 € 0,00%

Total 79.668,90 € - 100,00%

Señala la resolución que, el expediente de esta entidad fue objeto de control financiero por parte de la IGSS, concluyéndose que todos los gastos de la cuenta justificativa se consideraban subvencionables, que la documentación ponía de manifiesto la realidad y regularidad de las actividades realizadas, cumpliéndose con la finalidad que determinó la concesión de la subvención, entre otras cuestiones. Que, con fecha 10 de enero de 2025 se acordó inicio de procedimiento de reintegro en tanto que se consideraba que, en su memoria económica justificativa, los gastos de personal imputados a la subvención supusieron un 87,25%, superando con creces el porcentaje presupuestado, mientras que los gastos de la partida destinada mantenimiento y actividades supusieron tan sólo un 12,75% del total justificado.

Alude la resolución a la sentencia nº149/2024 dictada en el PO 4/2024 siendo recurrente CEOMA y que Mensajeros de la Paz aporta en sus alegaciones, "se entiende que nos encontramos ante un supuesto de reformulación y no de modificación, dado que se ha concedido una menor cantidad a la solicitada, lo que necesariamente ha obligado a la actora a adaptar la actividad subvencionada a la suma finalmente concedida" y se reitera que "el TC reconoce expresamente que, ni la OOBB ni la Resolución de convocatoria recogen que sea preceptivo destinar un porcentaje de la subvención concedida a cada una de las actividades que conforman la actuación presentada.

También a que, la IGSS, en virtud de sus competencias, realizó el control financiero de este expediente, y con base en lo anterior, resuelve concluir, con archivo de las actuaciones, el expediente de procedimiento de reintegro iniciado mediante Acuerdo de 10 de enero de 2025 contra la entidad Asociación Edad Dorada Mensajeros de la Paz, por una cuantía de 36.201,22 €.

SÉPTIMO.-Pues bien, del análisis de lo expuesto, se desprende que asiste razón a la parte apelante para la estimación de su recurso y ello por las siguientes razones.

-Como se desprende del informe de fiscalización emitido por el Tribunal de Cuentas de 26 de enero de 2023, así como de las propias alegaciones realizadas al mismo por la Dirección General del IMSERSO, se trata de un tipo de subvenciones destinadas únicamente a la financiación de la actuación consistente en el mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de las entidades, no existiendo programas específicos que se puedan valorar de forma independiente a la actividad de la entidad en su conjunto, lo que provoca que se produzca la duplicidad en la valoración de distintos extremos, como el presupuesto, el personal contratado, los socios o los voluntarios, ya que las entidades cumplimentan, con carácter general, la misma información en el Anexo II (memoria de la entidad) y en el Anexo III (memoria de las actuaciones) de las Bases Reguladoras.

-Al regirse estas subvenciones por la Orden TAS/980/2007, de 2 de abril, y las diferentes resoluciones de convocatorias que el IMSERSO ha dictado anualmente, en las mismas no se prevé el trámite contemplado en la LGS para permitir que el beneficiario reformule su solicitud y la adapte al importe efectivamente concedido en los supuestos en los que se concedió la subvención por importe inferior al solicitado, siendo ello adecuado por el tipo de subvención que se concede, dado que no se financian proyectos concretos. Sin embargo, si está prevista en las Bases, en su art. 12, que las entidades puedan presentar, si el Director General del IMSERSO así lo solicita, una nueva memoria, adaptada al contenido de la resolución, lo que no ha sido utilizado por el IMSERSO.

En ese mismo sentido, también se pronunciaba el Informe de control financiero emitido por la Intervención General de la Seguridad Social de fecha 3 de octubre de 2023, emitido por la subvención concedida a la apelante en el año 2020, en que, sobre la base de que el importe de la subvención fue considerablemente inferior a la cuantía solicitada sin que haya existido reformulación de la solicitud, cabe concluir que el beneficiario ha realizado la actividad indicada cumpliendo con la finalidad que determinó la concesión de la subvención.

- La resolución de concesión de la subvención de 29 de noviembre de 2019 no determina la cuantía a justificar por cada concepto de gasto, lo que se produce, según indica la propia Dirección General del IMSERSO, para dar una mayor flexibilidad en la distribución de los mismos a las entidades, en función de sus necesidades. Por tanto, en la resolución de concesión no se condiciona el concepto ni el importe al que deben aplicar a la subvención concedida.

- Teniendo en cuenta lo manifestado, resulta contradictorio lo alegado por la propia Dirección General del IMSERSO de que no se especifican en la resolución de concesión las cuantías a justificar por cada concepto de gasto, señalando únicamente la cantidad global a subvencionar, con la finalidad de otorgar una mayor flexibilidad en la distribución de los mismos a las entidades en virtud de sus necesidades, para después resolver un procedimiento acordando el reintegro de la subvención concedida precisamente por haber hecho esa distribución de las cuantías por cada concepto de gasto, cuando en la propia resolución de concesión no se condiciona ni el concepto ni el importe que deben aplicarse en virtud de la subvención concedida.

- En ese sentido, también se pronuncia la Subdirectora General de Gestión en las alegaciones formuladas en el seno de las diligencias preliminares del Tribunal de Cuentas que finalizaron con el archivo de las mismas, al igual que ocurrió con el procedimiento de reintegro iniciado a la entidad apelante correspondiente al ejercicio del 2020, procedimiento que, a diferencia de lo manifestado por la apelada, planteaba la misma controversia jurídica que la que aquí examinamos.

Por tanto, entendemos que con los precedentes existentes, no puede esgrimirse por la parte apelada ni dar por buena la argumentación contenida en la sentencia recurrida de que, concurre la causa de reintegro contemplada en el artículo 37.1 f) LGS que alude al "Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención".

No cabe acoger que el beneficiario haya incumplido los compromisos por estos asumidos cuando ni la Orden de Bases ni la resolución de convocatoria recogen la necesidad de destinar un porcentaje de la subvención concedida a cada una de las actividades que conforman la actuación de mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales, y que, conforme al carácter de dicha actuación ya señalada, pueden ser desglosadas de manera estimada por la solicitante, es decir, se realiza una previsión de gasto por actividad que compone la actuación, no exigiendo la resolución de convocatoria la presentación de una memoria adaptada al importe finalmente adjudicado conforme lo establecido en el artículo 12 de la Orden de Bases ni por parte de la Dirección General del IMSERSO se ha solicitado la misma.

Por estas mismas circunstancias, tampoco entendemos que sea de aplicación el artículo 11.2 de la Orden de Bases para justificar el incumplimiento de las obligaciones del beneficiario que den lugar a causa de reintegro, pues no entendemos que se de ese carácter excepcional que contempla el precepto cuando, prácticamente en la generalidad de los casos se reduce el importe subvencionado, lo que haría necesario en la mayor parte de los casos solicitar la modificación de la concesión, dejando inerte la aplicación de lo establecido en el artículo 12 de la Orden de Bases y, en todo caso, la reformulación contemplada en el artículo 27 de la Ley de Subvenciones. Incluso, tampoco podría entenderse que concurren las circunstancias que alteren o dificulten el desarrollo de la actividad, precisamente porque no se ha considerado necesaria en la resolución de concesión la especificación de las cuantías a justificar por cada concepto de gasto.

De igual modo, no resulta coherente la decisión adoptada con la propia posición mantenida por el IMSERSO que resuelve conceder un importe total para esa actuación, sin desglose por actividades, justificando la entidad la totalidad del importe concedido para la actuación, habiendo señalando la propia Dirección General del IMSERSO, como ya hemos manifestado, que no se especifican en la resolución de concesión las cuantías a justificar por cada concepto de gasto, señalando únicamente la cantidad global a subvencionar, con la finalidad de otorgar una mayor flexibilidad en la distribución de los mismos a las entidades en virtud de sus necesidades.

En este caso, la invocación por la parte apelante de la doctrina de los actos propios y el principio de confianza legítima tiene razón de ser, pues no solo la posición mantenida por la Dirección General del IMSERSO es contradictoria, según sea el procedimiento de concesión o el procedimiento de reintegro, sino que además, dándose las mismas condiciones respecto de la anualidad posterior, pero con informe de control financiero de la Intervención General de la Seguridad Social, sin que para este ejercicio 2019 se haya solicitado, se ha acordado el archivo del procedimiento de reintegro de la misma apelante.

Todo ello determina la estimación del recurso de apelación, sin necesidad de entrar en el resto de los motivos alegados por la parte apelante. Y como consecuencia de ello, procede revocar la sentencia de instancia y, anular el acto administrativo impugnado, dejándolo sin efecto.

OCTAVO.-De conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, dada la estimación del recurso de apelación, no procede hacer imposición de las costas procesales causadas. Y respecto de las costas de la primera instancia, tampoco procede hacer especial imposición por las propias manifestaciones contenidas por la apelante en su recurso de apelación en cuanto a las dudas que generaba la resolución de la cuestión litigiosa.

Vistoslos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

PRIMERO.-El presente recurso de apelación se dirige contra la sentencia de fecha 30 de septiembre de 2024, recaída en el recurso contencioso-administrativo 18/2024, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº3, que desestima el recurso interpuesto contra la Resolución de la Directora General del IMSERSO de 11 de enero de 2024, que resuelve desestimar las alegaciones al acuerdo de inicio de procedimiento de reintegro parcial de subvención aprobada con fecha 1 de noviembre de 2023, al no aportarse por la entidad ninguna prueba que lo desvirtúe, en el sentido que la entidad Confederación española de aulas de tercera edad-CEATE no ha solicitado la modificación del contenido de la actuación establecido en el artículo 11, párrafo segundo de la Orden TAS/980/2007, de 2 abril, por las que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, que establece que las entidades subvencionadas podrán solicitar, con carácter excepcional, la modificación del contenido de la actuación subvencionada, así como de la forma y plazos de su ejecución y justificación de los correspondientes gastos, cuando aparezcan circunstancias que alteren o dificulten el desarrollo de la actuación.

La sentencia, en su fundamentación jurídica, parte de los siguientes hechos para resolver el litigio:

1º- La entidad ASOCIACIÓN EDAD DORADA MENSAJEROS DE LA PAZ solicitó la subvención con cargo a la convocatoria del régimen general de subvenciones del IMSERSO del año 2019, regulada por Orden TAS/980/2007, de 2 de abril, (Boletín Oficial del Estado número 90, de14 de abril de 2007) y publicada por la Resolución del IMSERSO de 26 de abril de 2019 (BOE del 6 de mayo, que publicó su extracto) por la que se convocó la concesión de subvenciones en el área de atención a mayores durante el año 2019.

2º- Por Resolución de la Dirección General del IMSERSO de fecha 20 de noviembre de 2019, la entidad ASOCIACIÓN EDAD DORADA MENSAJEROS DE LA PAZ recibió una subvención por importe de 139.502,35 euros para realizar las actuaciones de mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales.

3) La recurrente solicitó de acuerdo con el modelo normalizado Anexo I, en su apartado 3, la cantidad de 416.864,04 euros, recibiendo una subvención por importe de 84.888,66 euros lo que supuso una reducción del 79,64 % aproximadamente sobre el importe solicitado.

4) El Tribunal de Cuentas llevó a cabo una fiscalización de las subvenciones de régimen general, concedidas por el Instituto de Mayores y Servicios Sociales en el área de atención a mayores, ejercicios 2019 y 2020, y emitió informe con fecha 26 de enero de 2023.

Sobre la base de dicho Informe, el IMSERSO inició una comprobación de la documentación justificativa aportada por la entidad.

5) A la vista del informe del Tribunal de Cuentas, con fecha 10 de noviembre de 2023, se acordó iniciar el procedimiento de reintegro parcial de la subvención concedida en el año 2019 de 84.105,76 euros, de los que 73.213,94 euros corresponden al importe indebidamente aplicado a la subvención concedida en la convocatoria de 2019 por el IMSERSO y 10.891,82 euros en concepto de intereses de demora y notificada a la entidad en la misma fecha.

6) Con fecha de registro de entrada de 22 de noviembre de 2023, se presentó alegaciones al acuerdo de inicio de procedimiento de reintegro parcial de subvención por parte de la entidad en el que se solicita que proceda al archivo del procedimiento de reintegro iniciado, al carecer el mismo de fundamentación legal y de justificación alguna.

7) Con fecha 11 de enero de 2024, la Dirección General del IMSERSO acordó desestimar alegaciones presentadas confirmando lo establecido en el acuerdo de inicio de procedimiento de reintegro parcial de subvención aprobado con fecha 10 de noviembre de 2023.

Sobre la base de lo expuesto, la sentencia centra la cuestión objeto de debate en determinar si es procedente el reintegro parcial de la subvención objeto de controversia, entendiendo la recurrente que no se dan los requisitos que establece el art 11 de la Orden TAS/980/207, ya que la entidad recurrente no tenía ninguna necesidad ni obligación de solicitar al órgano concedente autorización para la modificación de ninguno de los elementos del proyecto.

Y sobre lo anterior, resuelve lo siguiente:

-En base a lo establecido en el artículo 11 de la ORDEN TAS/980/2007, de 2 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, que se trata de una situación de modificación del proyecto inicialmente presentado, no de reformulación, que esta no estaba prevista en la Orden de Bases ni en la Resolución de convocatoria, teniendo en cuenta que, el artículo 27. 1 de la Ley General de Subvenciones prevé utilizar esta figura si así se ha previsto en la orden de bases.

- Que la entidad recurrente solicitó un importe en su solicitud de subvención, y en la memoria explicativa de la actuación solicitada, Anexo III, apartado 5, la entidad indicó el presupuesto para su actuación, desglosado por actividades (personal y mantenimiento y actividades), comprometiéndose a ese gasto y a esa distribución.

- La entidad presentó la justificación de los gastos, desviándose del compromiso adquirido y su distribución. En su justificación, imputó:

· Más gastos de personal de lo comprometido.

· Dejó de justificar gastos de mantenimiento comprometidos.

- La entidad solicitó de acuerdo con el modelo normalizado Anexo I, en su apartado 3, la cantidad de 416.864,04 euros, para la actividad de mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales, y en la memoria explicativa de la actuación solicitada, de acuerdo con el modelo de Anexo III en su apartado 5, la entidad indica el Presupuesto total para la actuación desglosado por origen de financiación y por actividades que comprende la actuación propuesta.

La entidad solicita por cada actividad que componen la actuación las siguientes cantidades: 159.775,24 euros para gastos de personal; 257.088,80 euros para mantenimiento y actividades.

La distribución de esas cantidades, en porcentajes, sería la siguiente: para gastos de personal, un 38,33 %; para mantenimiento y actividades, un 61,67 %.

- Por Resolución de la Dirección General del IMSERSO de fecha 20 de noviembre de 2019, la entidad Asociación Edad Dorada Mensajeros de la Paz recibió una subvención por importe de 84.888,66 euros para realizar las actuaciones de mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales. El citado importe de concesión supuso una reducción del 79,64% aproximadamente, sobre el importe solicitado por la entidad.

Aplicando a cada una de las actividades incluidas en la actuación, la reducción global resultante (79,64%), la distribución de importes comprometidos en el anexo IIII, sería la siguiente: 32.537,83 euros para gastos de personal (38,33%); 52.350,83 euros para gastos de mantenimiento y actividades (61,67%). Total: 84.888,66 euros.

- Con fecha 16 de enero de 2020, la entidad presenta memoria económica justificativa de gastos que ascienden a 84.928,18 euros, correspondiente a la subvención concedida para 2019, desglosada en los siguientes conceptos: 69.164,56 euros para gastos de personal; 15.763,62 euros para gastos de mantenimiento y actividades. Total: 84.928,18 euros.

Si se comparan estos importes justificados respecto de los solicitados una vez aplicado el porcentaje de reducción del importe concedido respecto del solicitado del 79,64% a cada uno de ellos, se observaron las siguientes diferencias:

1) Gastos de personal: 32.537,83 euros (gasto comprometido)

- 69.164,56 euros (gasto justificado) = 36.626,73 euros de exceso.

El IMSERSO, solicitó el reintegro de: 36.626,73 euros por exceso de la cantidad justificada para gastos de personal respecto de la solicitada.

2) Gastos de mantenimiento y actividades: 52.350,83 euros (gasto comprometido) - 15.763,62 euros (gasto justificado) = 36.587,21 euros no justificados.

El IMSERSO, solicitó el reintegro de: 36.587,21 euros no justificados para gastos de mantenimiento y actividades respecto de los solicitados. Total: 73.213,94 euros.

- En definitiva, la entidad recurrente desvió importes de unas partidas a otras, alterando lo que declaró al respecto en el anexo III de su solicitud y, además, no se solicitó con carácter excepcional, y al amparo de lo dispuesto en el artículo 11, párrafo segundo, de la Orden TAS/980/2007, de 2 abril, la modificación del contenido de la actuación subvencionada, así como de la forma y plazos de su ejecución y justificación de los correspondientes gastos, cuando aparezcan circunstancias que alteren o dificulten el desarrollo de la actuación.

- El importe solicitado en el acuerdo de reintegro es correcto. Se solicitó el reintegro, por un lado, por exceso de gastos de personal, por otro, por dejar de justificar gastos de mantenimiento y actividades. El importe de la segunda no está incluido en la petición del reintegro de los gastos de personal ya que son importes de reintegro diferentes.

- La entidad beneficiaria adquirió el compromiso de gasto, expresado por ella misma en el anexo III apartado 5, relativo al presupuesto total estimado para la actuación y a su desglose por los diferentes conceptos de gastos. La desviación de este compromiso supone la incardinación de tal conducta en el apartado f) del artículo 37 de la Ley General de Subvenciones, que prevé el reintegro, en este caso parcial, de la subvención concedida.

- En los casos de alteración de las condiciones tenidas en cuenta para la concesión de la subvención, es de aplicación el segundo párrafo del artículo 11 de la Orden tas/980/2007, de 2 de abril, por la que se establece las bases reguladoras de la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, que afirma que las entidades subvencionadas podrán solicitar, con carácter excepcional, la modificación del contenido de la actuación subvencionada, así como de la forma y plazos de su ejecución y justificación de los correspondientes gastos, cuando aparezcan circunstancias que alteren o dificulten el desarrollo de la actuación.

Señala el párrafo tercero que las solicitudes de modificación deberán fundamentar suficientemente dicha alteración o dificultad y deberán formularse con carácter inmediato a la aparición de las circunstancias que las justifiquen y, en todo caso, con anterioridad al momento en que finalice el plazo de ejecución de la actuación subvencionada.

Por consiguiente, concluye la sentencia, la entidad beneficiaria ha de recabar autorización del órgano concedente, y no habiéndose producido procede el reintegro.

SEGUNDO.-En el escrito de interposición del recurso de apelación ahora examinado, alega, en primer lugar, la parte apelante la existencia de incongruencia omisiva al no pronunciarse la sentencia sobre el primero de los motivos esgrimidos en el recurso contencioso administrativo, en el que se denunciaban dos clases de infracciones procedimentales en que había incurrido la resolución del IMSERSO de 11 de enero de 2024: 1ª.-Por prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido en el Reglamento General de Subvenciones (art. 96 y siguientes); y 2ª.- Por no contener la resolución impugnada los presupuestos legales básicos y esenciales que ha de contener una decisión como la que nos ocupa que pone fin al procedimiento de reintegro parcial de subvención.

En segundo lugar, tras manifestar que la sentencia para desestimar el recurso reproduce los argumentos utilizados por el letrado del IMSERSO en su escrito de contestación a la demanda, siendo prueba de ello el incurrir en el mismo error que la resolución recurrida de 11 de enero de 2024 al citar en el fundamento jurídico primero a la Confederación española de aulas de la tercera edad-CEATE en lugar de a la Asociación Mensajeros de la Paz, el Juzgado a quo incurre en un claro error en la interpretación y aplicación de la normativa reguladora de la subvención concedida a esta parte contenida tanto en la Ley General de Subvenciones y Reglamento de desarrollo, la Orden TAS/980/2007, las bases reguladoras de la convocatoria fijadas en resolución del IMSERSO de 26 de abril de 2019, así como en la propia resolución de concesión de la subvención, lo que ha de llevar a su anulación.

En este sentido, afirma la recurrente que, el Juzgado a quo no ha tomado en consideración resoluciones, informes y recomendaciones dictadas por el Tribunal de Cuentas, la Intervención General de la Seguridad Social y el propio IMSERSO que obran en el expediente administrativo, de lo que se desprende que la actuación de Mensajeros de la Paz en la ejecución de la cantidad subvencionada se ajustaba a las normas y resolución de su concesión, produciéndose, por tanto, una clara contravención del principio de los actos propios y confianza legítima.

En tercer lugar, se alega la duplicidad de la cantidad objeto de reintegración, que asciende a 73.213,94€ por dos conceptos: -36.626,73 euros, por exceso de la cantidad justificada para gastos de personal respecto de la solicitada; y -36.587,21 euros, no justificados sobre los previstos para mantenimiento y actividades.

Si se pretende la restitución de la cantidad de 36.626,73€ en concepto de exceso aplicado a gastos del personal es porque esa cantidad no se ha aplicado a la otra actividad (mantenimiento y actividades), por lo que ya está incluida en la "sanción" reintegradora. La exigencia del reintegro de lo que no se aplicó está ínsita en dicha cantidad por lo que supone una duplicación no ajustada a Derecho. En consecuencia, de considerarse que procede reintegración a pesar de lo fundamentado más arriba, sólo procedería la cantidad de 36.626,73€ por exceso de la cantidad justificada para gastos de personal respecto de la solicitada.

Por último, se alega como motivo la improcedencia de la imposición de costas, porque las circunstancias del supuesto que ha sido objeto del recurso han de llevar a aplicar la excepción prevista en dicho artículo por la existencia de serias dudas de derecho. La normativa reguladora de la convocatoria de la subvención del IMSERSO resulta sumamente confusa en cuanto a las obligaciones de los solicitantes, existiendo pronunciamientos tanto del propio IMSERSO como del Tribunal de Cuentas e incluso de la Intervención General de la Seguridad Social que vienen a confirmarlo.

La representación procesal del IMSERSO se opone al recurso de apelación, manifestando que, las alegaciones relacionadas con las cuestiones procedimentales carecen de sustento legal, en primer lugar, porque carecen de fundamento alguno y en segundo lugar porque la sentencia entre sus fundamentos de derecho relaciona los hechos donde se pone de manifiesto de una manera clara que el procedimiento seguido por el IMSERSO es ajustado a derecho, así como que la motivación de la misma está basada en el informe del Tribunal de Cuentas.

Destaca que, la recurrente reproduce los argumentos esgrimidos en su escrito de demanda, por el contrario, la sentencia señala de manera nítida el precepto legal de la Ley de Subvenciones que es sustento legal para el reintegro, precepto legal al que no se hace referencia alguna en el recurso de apelación.

TERCERO.-Se trata de examinar en el presente recurso de apelación la adecuación a derecho de la sentencia de fecha 30 de septiembre de 2024, recaída en el recurso contencioso-administrativo 18/2024, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº3, que desestima el recurso interpuesto contra la Resolución de la Directora General del IMSERSO de 11 de enero de 2024, que resuelve desestimar las alegaciones al acuerdo de inicio de procedimiento de reintegro parcial de subvención aprobada con fecha 1 de noviembre de 2023.

El primer motivo del recurso se refiere a la existencia de incongruencia omisiva al no pronunciarse la sentencia, según denuncia efectuada en el escrito de demanda, sobre las infracciones procedimentales en que había incurrido la resolución del IMSERSO de 11 de enero de 2024, como son: 1ª.-Por prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido en el Reglamento General de Subvenciones (art. 96 y siguientes); y 2ª.- Por no contener la resolución impugnada los presupuestos legales básicos y esenciales que ha de contener una decisión como la que nos ocupa que pone fin al procedimiento de reintegro parcial de subvención.

Indicaba a esos efectos que, en el procedimiento objeto del presente recurso nos encontramos con dos únicas resoluciones, la iniciadora del expediente de reintegro de 10 de noviembre de 2023 y la que desestima las alegaciones formuladas por esta parte frente a la primera de 11 de enero de 2024, por lo que no puede en ningún caso considerarse que el IMSERSO haya cumplido con la obligación de dictar una resolución formalmente válida que, con el contenido mínimo exigible, que ponga fin al procedimiento con todas las garantías.

Si la resolución que inicia el procedimiento de reintegro no contiene una expresa mención a que la misma devendrá definitiva en caso de no formular alegaciones o ser estas desestimadas -lo que es el caso-, no puede admitirse la tesis de la representación procesal del IMSERSO de que MENSAJEROS DE LA PAZ debía suponer que ello era así dando por finalizado el procedimiento. Al no existir una resolución válida definitiva que ponga fin al procedimiento de reintegro debe declararse la nulidad de la resolución impugnada con las consecuencias que se derivan de la misma, retrotrayendo el mismo al momento anterior a su dictado.

Para resolver este motivo, hay que señalar que, la congruencia supone, desde un punto de vista procesal, tal y como resulta de la doctrina del Tribunal Constitucional, resumida en la STC 218/2004, de 29 de noviembre, el deber para el órgano judicial de ofrecer respuesta a las distintas pretensiones formuladas por las partes a lo largo del proceso, a todas ellas, pero sólo a ellas, evitando que se produzca un desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formularon sus pretensiones, concediendo más o menos o cosa distinta de lo pedido.

La incongruencia puede revestir tres modalidades, tal y como ha concretado jurisprudencia del TC. En el caso de autos, se alega la llamada incongruencia omisiva o "ex silentio" que tendrá lugar cuando el órgano judicial deje sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución y sin que sea necesaria, para la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva, una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen como fundamento a su pretensión pudiendo bastar, en atención a las circunstancias particulares concurrentes, con una respuesta global o genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales.

Dado que, como se ha visto, la incongruencia guarda relación con las pretensiones, no con los razonamientos de las partes, no puede apreciarse en ningún caso que una sentencia es incongruente si ha desestimado la pretensión, aunque no haya analizado tan minuciosamente como la actora ha fundamentado sus argumentos en sus escritos. Pero en el presente caso, no es esto lo que se produce, puesto que la parte recurrente, tal y como se hace constar en el fundamento segundo, solicitaba la nulidad de la resolución recurrida, amparada en el artículo 47.1.e) de la Ley 39/2015, por prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, sin que la sentencia pasara a resolver este motivo del recurso, sino que alude a que se trata de una cuestión netamente jurídica con exposición de los hechos determinantes para resolver el recurso.

Por tanto, concurre el vicio de incongruencia denunciado, lo que exige el examen del motivo alegado y la procedencia del reintegro acordado.

CUARTO.-A estos efectos, manifestaba la parte recurrente que, como se encarga de señalar la resolución de 11 de noviembre de 2023 que inicia el procedimiento de reintegro parcial que nos ocupa (folios 660 y ss. del expediente administrativo), el origen del mismo se encuentra en el informe de fiscalización emitido por el Tribunal de Cuentas de 26 de enero de 2023 (sobre la base de dicho Informe el IMSERSO ha iniciado una comprobación de la documentación justificativa aportada por la entidad), lo que se traduce en que la tramitación de aquél se rige por las normas relativas al procedimiento de reintegro a propuesta de la Intervención de la Administración General del Estado ( arts 96 y ss. del Reglamento de la LGS), como se encarga de confirmar al conceder a esta parte plazo de 15 días para formular alegaciones según lo establecido en el artículo 42.3 de la Ley 38/20003, General de Subvenciones y artículo 97 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio por el que se aprueba el Reglamento de la citada Ley, dando así cumplimiento a dicho trámite.

Y formuladas las alegaciones en tiempo y forma, la siguiente actuación del IMSERSO es la resolución contra la que se recurre en la que, tras desestimar aquellas, acuerda poner fin al procedimiento administrativo, obviando de manera flagrante trámites esenciales del procedimiento de reintegro previstos en los artículos arriba citados a saber: la valoración de las alegaciones por el órgano gestor; el informe de reintegro y la propuesta de resolución y resolución definitiva. A lo anterior, se une la ausencia en la resolución impugnada de los presupuestos básicos y fundamentales que ha de contener una resolución administrativa previstos en el artículo 94.3 Reglamento de la LGS y la Ley 39/2015.

Por su parte, el Letrado del IMSERSO indica que, no nos encontramos ante un procedimiento de reintegro a propuesta de la Intervención General de la Seguridad Social, sí a instancias del Tribunal de Cuentas, por los que no es de aplicación lo dispuesto en los art 96 y siguientes del Reglamento de la Ley de Subvenciones. Considera que se ha cumplido el procedimiento legalmente establecido, pues la Orden TAS/980/2007, de 2 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, contiene su propia norma reguladora de los procedimientos de reintegro.

QUINTO.-Pues bien, teniendo en cuenta estas alegaciones, hay que señalar que, la Orden TAS/980/2007, de 2 de abril, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones del Instituto de Mayores y Servicios Sociales, regula en su artículo 17.2 el procedimiento para el reintegro, y en el mismo se indica que se regirá por lo dispuesto en los artículos 41 a 43 de la Ley General de Subvenciones, por las disposiciones contenidas en el capítulo II, título III del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, el título VI de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como por lo previsto en la presente Orden.

Por tanto, si bien es cierto que la citada Orden TAS/980/2007 contiene una norma reguladora de los procedimientos de reintegro, también lo es que esa regulación se complementa con lo establecido en los respectivos preceptos a los que se remite, de la Ley General de Subvenciones, de su Reglamento y de la Ley de Procedimiento Administrativo, que actualmente está constituida por la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

También ha de manifestarse que, según establece el mentado artículo 17 de la Orden de Bases, ese procedimiento de reintegro se puede iniciar por la propia iniciativa del Órgano competente, como consecuencia de una orden superior, de la petición razonada de otros órganos que tengan o no atribuidas facultades de inspección en la materia, o de la formulación de una denuncia. Asimismo, se iniciará a consecuencia del informe de control financiero emitido por la Intervención General de la Seguridad Social.

En este caso, como figura en el acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro, el Tribunal de Cuentas ha llevado a cabo una fiscalización de las subvenciones de régimen general, concedidas por el Instituto de Mayores y Servicios Sociales en el área de atención a mayores, ejercicios 2019 y 2020, y emitido informe con fecha 26 de enero de 2023. Sobre la base de dicho Informe, el IMSERSO ha iniciado una comprobación de la documentación justificativa aportada por la entidad, lo que determina el acuerdo del Director General del IMSERSO de iniciar el procedimiento de reintegro de 84.105,76 euros, de los que 73.213,94 euros corresponden al importe indebidamente aplicado a la subvención concedida en la convocatoria de 2019 por el IMSERSO, y 10.891,82 euros en concepto de intereses de demora.

A continuación, ese Acuerdo de inicio otorga a la entidad Asociación Edad Dorada Mensajeros de la Paz un plazo de 15 días para alegar o presentar los documentos que estime pertinentes respecto a lo expuesto en este Acuerdo, según lo establecido en el artículo 42.3 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones y artículo 97 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la citada Ley.

En verdad, esa mención al artículo 97 del Reglamento crea confusión al no haberse iniciado como consecuencia de las actuaciones de control financiero emitido por la Intervención General de la Seguridad Social, sino que debería de haberse aludido al artículo 94 del Reglamento que, en sus apartados primero y segundo dice lo siguiente: "1. En el acuerdo por el que se inicie el procedimiento de reintegro, deberán indicarse la causa que determina su inicio, las obligaciones incumplidas y el importe de la subvención afectado.

2. El acuerdo será notificado al beneficiario o, en su caso, a la entidad colaboradora, concediéndole un plazo de quince días para que alegue o presente los documentos que estime pertinentes".

No obstante lo anterior, lo que si hace, como decíamos, el artículo 17.2 de la Orden de bases es remitir la regulación del procedimiento de reintegro a lo establecido en el ahora Título IV de la Ley 39/2015, donde se diferencian las fases de iniciación del procedimiento, la instrucción del mismo y la resolución. Precisamente, el mentado artículo 17 en cuanto al procedimiento de reintegro señala que, son competentes para su tramitación y resolución los órganos siguientes:

a) Para su iniciación y ordenación: La Dirección General del Instituto de Mayores y Servicios Sociales.

b) Para su instrucción: La Subdirección General de Gestión.

c) Para su resolución: El Director General del Instituto de Mayores y Servicios Sociales.

La resolución ahora impugnada, esto es, la resolución de la Directora General del IMSERSO de 11 de enero de 2024, que resuelve desestimar las alegaciones al acuerdo de inicio de procedimiento de reintegro parcial de subvención aprobada con fecha 1 de noviembre de 2023, en una misma resolución, concentra las fases de instrucción y resolución del procedimiento, emitiendo en la propia resolución desestimatoria, lo que parece una propuesta de resolución con la desestimación de las alegaciones formuladas por la reclamante y la resolución final del procedimiento de reintegro, lo que no parece que se adecúe a la regulación establecida en la Ley de Procedimiento Administrativo. Mas allá de lo anterior, no consta que el beneficiario solicitase prueba ni que se hayan pedido informes adicionales, conteniendo la resolución la motivación necesaria para conocer la causa del reintegro, así como el régimen de recursos aplicables contra la anterior resolución, por lo que no se ha producido indefensión material susceptible de provocar la nulidad demandada.

SEXTO.-Sin embargo, en cuanto al fondo del asunto, esto es, la procedencia o no del reintegro acordado, no podemos obviar, como si lo efectúa la sentencia recurrida, lo que se deriva del expediente administrativo unido a las actuaciones.

En particular, ya hemos indicado que, la resolución de 11 de noviembre de 2023 que inicia el procedimiento de reintegro parcial que nos ocupa señala que, el origen del mismo se encuentra en el informe de fiscalización emitido por el Tribunal de Cuentas de 26 de enero de 2023 sobre las subvenciones de régimen general concedidas por el Instituto de Mayores y Servicios Sociales en los ejercicios 2019 y 2020(páginas 542 y siguientes del EA).

De dicho Informe se deriva, entre otras circunstancias, lo siguiente:

- Estas subvenciones, orientadas a apoyar el movimiento asociativo de personas mayores, afectan a un colectivo socialmente sensible y protegido, se conceden desde hace más de veinte años, y a través de su fiscalización pueden ser objeto de actualización y mejora.

- El ámbito temporal de la fiscalización corresponde al ejercicio 2020. A estos efectos, se ha verificado el procedimiento de concesión de las ayudas correspondiente a la convocatoria de 2020 (aprobada por Resolución de 9 de septiembre de 2020) y los procedimientos de gestión y justificación, realizados en dicho ejercicio, correspondientes a las ayudas concedidas de la convocatoria de 2019 (aprobada por Resolución de 26 de abril de 2019).

- Desde el año 2001 hasta 2006, las subvenciones del régimen general, con cargo al IMSERSO, destinadas a organizaciones no gubernamentales (en adelante ONG) dedicadas a la promoción y apoyo del movimiento asociativo y a la integración social de las personas mayores, contemplaban la financiación de tres programas:

· Mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de las entidades.

· Programas para la atención, promoción e integración de las personas mayores.

· Programas de integración y animación social de las personas mayores en el ámbito rural.

A partir del año 2006, se suprimieron los dos últimos programas, manteniéndose el primero hasta la actualidad. Su regulación se contiene en la Orden TAS/980/2007, de 2 de abril, que establece las bases reguladoras para la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones del IMSERSO que han permanecido inalteradas hasta la actualidad, y en las diferentes resoluciones de convocatorias, que el IMSERSO ha dictado anualmente.

-Como se ha anticipado, desde el año 2006 la subvención objeto de fiscalización quedó circunscrita al "Mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de la entidad", por lo que ya no existen programas específicos que se puedan valorar de forma independiente a la actividad de la entidad en su conjunto. Como consecuencia de ello, la mayoría de las entidades que resultaron beneficiarias suministraron los mismos datos tanto en la memoria de la entidad como en la memoria de actuaciones para las que se solicita la subvención, lo que carece de sentido y pone de manifiesto la desactualización de la norma en lo que respecta a las ayudas fiscalizadas.

- Las instrucciones para la cumplimentación de los diferentes Anexos que integran la solicitud son muy genéricas y no concretan la manera de consignar los distintos parámetros objeto de valoración (v.gr.: en relación a la cumplimentación de los Anexos II y III únicamente indica "deberá cumplimentar todos los apartados y firmar en los espacios habilitados al efecto"), lo que ha provocado la heterogeneidad de la información suministrada por las distintas entidades solicitantes.

- Las actuaciones objeto de subvención, esto es, el "mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales", no pueden considerarse como un programa específico o diferenciado de los llevados a cabo por la entidad en su conjunto, lo que provoca que se produzca la duplicidad en la valoración de múltiples extremos, tales como el presupuesto, el personal contratado, los socios o los voluntarios, ya que las entidades cumplimentan, con carácter general, la misma información en el Anexo II (memoria de la entidad) y en el Anexo III (memoria de las actuaciones) de las Bases Reguladoras.

-Existen tres trámites en la LGS, de carácter opcional, no recogidos en las BBRR (Bases Reguladoras) de las subvenciones objeto de fiscalización:

· La propuesta de resolución provisional ( artículo 24.4 de la LGS) formulada por el órgano instructor.

· La aceptación de la propuesta de resolución definitiva ( artículo 24.5 de la LGS) por los interesados.

· La reformulación de la solicitud ( artículo 23.2.j) de la LGS), en la que se insta al beneficiario a rehacer su solicitud cuando el importe de la subvención de la propuesta de resolución provisional sea inferior al que figura en la solicitud presentada "para ajustar los compromisos y condiciones a la subvención otorgable".

- Los responsables de la gestión de estas ayudas mantienen que no parece conveniente realizar el trámite de la propuesta provisional y la notificación a los interesados para que efectúen alegaciones, dado que prácticamente la totalidad de los gastos que se presentan para justificación de la subvención corresponden a costes fijos. Y ello a pesar de que, en la generalidad de los casos, la subvención concedida por el Instituto es inferior al importe solicitado.

En estos casos, parecería más adecuado que se diese la posibilidad de:

· no aceptar la propuesta de resolución, rechazando así la posibilidad de acceder a la condición de beneficiario;

· aceptar la propuesta, asumiendo la entidad la diferencia entre la cuantía propuesta y la solicitada; o

· reformular la solicitud para readaptar los compromisos y condiciones a la propuesta de concesión.

La actuación que sí se prevé en las BBRR (artículo 12), es que las entidades puedan presentar, si el Director General del IMSERSO así lo solicita, una nueva memoria, adaptada al contenido de la resolución, si bien el IMSERSO no ha utilizado esta posibilidad (El Instituto ha manifestado que se ha tenido en cuenta para la convocatoria del año 2022).

- Los compromisos asumidos por los beneficiarios deben ser cumplidos por los beneficiarios y exigidos por el órgano de gestión, pues una de las causas de reintegro de la subvención es su incumplimiento, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención ( artículo 37.1.f) de la LGS). Similar pronunciamiento se efectúa en el artículo 91.1 del RLGS.

Y el artículo 91.2. del RLGS dispone que cuando la subvención se hubiera concedido para financiar inversiones o gastos de distinta naturaleza, la ejecución deberá ajustarse a la distribución acordada en la resolución de concesión y, salvo que las BBRR o la resolución de concesión establezcan otra cosa, no podrán compensarse unos conceptos con otros. Asimismo, el artículo 14.3 de las BBRR no admite compensaciones entre gastos de diferentes actuaciones, estando cada uno de estos conceptos limitado por el importe asignado en la resolución de concesión, sin perjuicio de ulteriores modificaciones autorizadas.

- Se ha observado que el IMSERSO no comprueba que los compromisos que figuraban en el presupuesto de la solicitud (v.gr.: importe de los conceptos de gasto incluidos en ella), hayan sido cumplidos por el beneficiario. Esta falta de exigencia del cumplimiento de los conceptos presupuestados en la solicitud puede dar lugar a que las entidades beneficiarias no realicen actividades previstas en ella, y desvíen la financiación otorgada para ello a otros conceptos de su funcionamiento (v.gr.: salarios), pudiendo ocurrir que, a través de estos fondos públicos, se estén financiando estructuras de entidades con independencia de su fin último, la realización de actuaciones en beneficio del colectivo de mayores.

- Las modificaciones de la resolución, que están contempladas en la LGS (artículo 17.1.l), en el RLGS (artículo 64) y en las BBRR (artículo 11), pueden ser solicitadas por el beneficiario si concurren las circunstancias previstas en las BBRR, siempre que no dañen derechos de terceros y que su solicitud sea anterior a que concluya el plazo de realización de la actividad. Todas las modificaciones autorizadas por el Director General del IMSERSO han respondido, tanto en la convocatoria del año 2019 como en la del 2020, a una ampliación del plazo de ejecución.

- A pesar de la existencia de situaciones que podrían dar lugar a reintegros o ser constitutivas de infracciones en materia de subvenciones, el IMSERSO no ha iniciado por propia iniciativa ningún procedimiento de reintegro ni abierto ningún procedimiento sancionador, situación que pudiera venir provocada, tal y como se expone en el subapartado II.4, por varios motivos: en primer lugar, no ha elaborado un Plan anual de actuación para verificar la efectiva realización de las actividades subvencionadas, conforme dispone el artículo 85 del RLGS; en segundo lugar, no ha dictado instrucciones para la remisión periódica por los beneficiarios del grado de cumplimiento de las mismas, tal y como establece artículo 13 de las BBRR; y, por último, por la propia debilidad del control interno realizado por el Instituto en esta línea de ayudas. Debe recordarse que no hay constancia de las actuaciones de comprobación efectuadas sobre la justificación presentada por las entidades beneficiarias.

- Las BBRR no prevén ningún trámite de los contemplados en la LGS para permitir que el beneficiario reformule su solicitud y la adapte al importe efectivamente concedido en los supuestos en los que se concedió la subvención por importe inferior al solicitado. En este contexto, solo cabe la renuncia a la subvención una vez notificada su concesión o la realización de las actividades en los términos planteados en la solicitud (artículos 61 y 32.2 del RLGS). Si bien en esta línea de ayudas no se financian proyectos concretos, sino que se trata de una ayuda destinada al mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de las ONG de personas mayores, parece conveniente que se conceda a los beneficiarios la posibilidad de ajustar su propuesta a la subvención otorgable, posibilidad prevista en el artículo 23.2.j) de la LGS (epígrafes II.3.1 y II.3.2).

En el trámite de alegacionesconcedido con carácter previo a la emisión del Informe del Tribunal de Cuentas, se cumplimentó el mismo por el Director General del IMSERSO en fecha 2 de diciembre de 2022.Y respecto de la cuestión relativa a los compromisos asumidos por los beneficiarios, se dice que no se ha podido realizar la verificación de los compromisos que figuraban en el presupuesto de la solicitud por no haberse podido efectuar la comprobación de las justificaciones presentadas dado la falta de recursos humanos de la unidad.

A lo que añade que, la resolución de concesión no determina la cuantía a justificar por cada concepto de gasto para dar una mayor flexibilidad en la distribución de los mismos a las entidades, en función de sus necesidades.

En el extremo referido a la adecuada justificación de la subvención, señala que, ya se ha iniciado el procedimiento de contratación de una empresa de consultoría para la realización de Servicios de comprobación, revisión, análisis y control de las justificaciones presentadas por las entidades beneficiarias de dos líneas de subvenciones y, la realización de actuaciones relativas a la verificación in situ de las actividades subvencionadas. Esta acción se iniciará el próximo año 2023.

Y, en cuanto a las incidencias detectadas con relación a las memorias económicas, en el extremo de "a) Las entidades beneficiarias, con carácter general, no presentaron unos justificantes que se correspondieran con los conceptos de gasto incluidos en su solicitud", indicar que en la resolución de concesión no se condiciona el concepto ni el importe al que deben aplicar a la subvención concedida.

También, con ocasión de la apertura de diligencias preliminares del artículo 47 del Tribunal de Cuentasderivadas de ese Informe de fiscalización, respecto de la entidad apelante, constata que la entidad no había aplicado la reducción del 88,68% a los dos conceptos que integraban el presupuesto: -gastos de personal excede en 36.626,73 euros; y - mantenimiento y actividades: hay cantidades no justificadas sobre las previstas que ascienden a 3.658,21 euros. Y en las alegaciones efectuadas por la Subdirectora General de Gestión enel seno de dichas diligencias preliminares, que posteriormente son archivas, sobre la cuestión de haber reducido el importe destinado a actividades en un porcentaje superior a la reducción experimentada en la subvención concedida, se afirma lo siguiente:

· La Resolución de convocatoria en su artículo 2 "Actuaciones a subvencionar" establece que las actuaciones que pueden ser subvencionadas figuran en el anexo A. El propio Anexo A establece una única actuación denominada "Mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de entidades de implantación estatal de personas mayores". Ni la OOBB ni la Resolución de convocatoria recogen que sea preceptivo destinar un porcentaje de la subvención concedida a cada una de las actividades que conforman la actuación presentada.

· Las entidades solicitantes, de acuerdo con el Artículo 5 de la OOBB, presentarán su solicitud en un único modelo, Anexo I, y en él se recoge, entre otras, la cuantía que solicitan en concepto de la actuación "Mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales". Según el mismo artículo 5 de la OOBB, se indica que a la solicitud las entidades acompañarán, entre otras, una memoria para cada una de las actuaciones para las que se solicita subvención de acuerdo con el modelo de Anexo III: memoria explicativa de la actuación. En el punto 5 de este anexo la entidad solicitante debe recoger el presupuesto total estimado de la actuación propuesta.

· En el artículo 6 de la referida Orden de Bases: -Financiación de las actuaciones presentadas-, se determina que las entidades solicitantes cumplimentarán el apartado referido al presupuesto, que figura en la Memoria explicativa de cada actuación, (Anexo III), especificando las previsiones de gastos que estimen necesarios para la realización de las diferentes actividades que comporta el contenido de la correspondiente actuación.

· El IMSERSO convoca la concesión de subvenciones estableciendo los criterios para la única actuación que puede ser subvencionadas denominada "Mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de entidades de implantación estatal de personas mayores". La actuación puede estar compuesta por varias actividades que deben ser desglosadas de manera estimada por la solicitante, pero ni la OOBB ni la Resolución de convocatoria recogen que sea preceptivo destinar un porcentaje de la subvención concedida a cada una de las actividades que conforman la actuación presentada, por lo que no se ha exigido a las entidades solicitantes al presentar la documentación para la justificación de la subvención.

· La entidad solicita de acuerdo con el modelo normalizado Anexo I, en su apartado 3, la cantidad de 416.864,04 €, para la actividad de Mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales. En la memoria explicativa de la única actuación solicitada, de acuerdo con el modelo de Anexo III en su apartado 5, la entidad indica el Presupuesto total estimado para la actuación desglosado por origen de financiación y por actividades que comprende la actuación propuesta, la entidad estima las siguientes cantidades y por cada actividad que componen la actuación y solicita: 159.775,24 € para gastos de personal (38,33%), 257.088,80 € para mantenimiento y actividades. (61,67%)

Se observa como la entidad realiza una previsión de gasto por actividad que compone la actuación. Del importe destinado para los gastos de mantenimiento y actividades (257.088,80 €) indicado en el apartado 5 anexo III, la entidad no ha desglosado los importes destinados para los gastos de mantenimiento ni la cantidad destinada para los gastos de actividades. Por Resolución de la Dirección General del IMSERSO de fecha 20 de noviembre de 2019, notificada a la entidad, se le concede un importe de 84.888,66 € para la actuación de: Mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de la entidad. El citado importe de concesión supone una reducción del 79,64 % aproximadamente, sobre el importe solicitado por la entidad.

· Ni la Resolución de convocatoria exige la presentación de una Memoria adaptada al importe finalmente adjudicado, en los términos que señala el artículo 12 de la OOBB sobre Obligaciones de la entidad beneficiaria de la subvención; ni se ha solicitado la misma a la entidad.

Aplicando a cada una de las actividades incluidas en la actuación, la reducción global resultante (79,64 %), la distribución de importes sería la siguiente: 32.537,83 € para gastos de personal (38,33%) 52.350,83 € para mantenimiento y actividades. (61,67%).

· CONCLUSIONES: El IMSERSO convoca la concesión de subvenciones estableciendo los criterios para la única actuación que puede ser subvencionada denominada "Mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de entidades de implantación estatal de personas mayores".

La actuación puede estar compuesta por varias actividades se desglosan de manera estimada por la solicitante, pero ni la OOBB ni la Resolución de convocatoria recogen que sea preceptivo destinar un porcentaje de la subvención concedida a cada una de las actividades que conforman la actuación presentada.

El IMSERSO resuelve conceder un importe total para esa actuación, sin desglose por actividades.

La entidad justifica la totalidad del importe concedido para la actuación.

Sin embargo, se observan diferencias entre el importe previsto por actividades y el justificado, tras aplicar el porcentaje de reducción de la cantidad total concedida respecto de la solicitada.

El IMSERSO va a solicitar el reintegro de 73.213,94 euros resultado de comparar los importes por actividad justificados respecto de los solicitados una vez aplicado el porcentaje de reducción referente a la cantidad concedida sobre la cantidad solicitada del 79,64% a cada uno de ellos.

También figura en el expediente administrativo el Informe de control financiero emitido por la Intervención General de la Seguridad Social de fecha 3 de octubre de 2023,respecto de la subvención concedida por resolución de 14 de diciembre de 2020 a la entidad apelante, por importe de 79.403,73 euros, habiendo solicitado 390.441,96 euros y siendo la actividad subvencionada el mantenimiento, funcionamiento y las actividades habituales de entidades de implantación estatal de mayores.

En este Informe se indica, en el apartado IV.1, que la resolución de concesión cumple, en líneas generales, con lo indicado en los artículos 25 y 26 de la LGS, constando su publicación en la Base de Datos Nacional de Subvenciones. No obstante, cabe señalar que, aunque el importe concedido es un 80% inferior al importe que figura en la solicitud presentada, no se ha realizado reformulación de la solicitud por el beneficiario con el objeto de ajustar sus compromisos y condiciones al importe de la subvención concedido, de acuerdo con el artículo 27 LGS, si bien la citada reformulación únicamente resulta obligatoria en el caso de que el Director General del IMSERSO lo solicite, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la Orden de Bases Reguladoras.

Y añade en su apartado IV.4 que, teniendo en cuenta que el importe de la subvención fue considerablemente inferior a la cuantía solicitada sin que haya existido reformulación de la solicitud, cabe concluir que el beneficiario ha realizado la actividad indicada cumpliendo con la finalidad que determinó la concesión de la subvención.

Por último, con motivo de la tramitación del recurso de apelación, se aportó por la parte apelante la resolución del procedimiento de reintegro parcial de subvención del año 2020,en la que figura la solicitud de 390.441,96 € de subvención, la concesión de 79.403,73€, y la memoria económica justificando gastos por los siguientes conceptos, importes y porcentajes sobre el total justificado:

Personal 69.514,37 € - 87,25%

Mantenimiento y actividades 10.154,53 € - 12,75%

Dietas y gastos de viaje 0,00 € 0,00%

Subtotal gastos corrientes 79.668,90 € - 100,00%

Gestión y administración 0,00 € 0,00%

Total 79.668,90 € - 100,00%

Señala la resolución que, el expediente de esta entidad fue objeto de control financiero por parte de la IGSS, concluyéndose que todos los gastos de la cuenta justificativa se consideraban subvencionables, que la documentación ponía de manifiesto la realidad y regularidad de las actividades realizadas, cumpliéndose con la finalidad que determinó la concesión de la subvención, entre otras cuestiones. Que, con fecha 10 de enero de 2025 se acordó inicio de procedimiento de reintegro en tanto que se consideraba que, en su memoria económica justificativa, los gastos de personal imputados a la subvención supusieron un 87,25%, superando con creces el porcentaje presupuestado, mientras que los gastos de la partida destinada mantenimiento y actividades supusieron tan sólo un 12,75% del total justificado.

Alude la resolución a la sentencia nº149/2024 dictada en el PO 4/2024 siendo recurrente CEOMA y que Mensajeros de la Paz aporta en sus alegaciones, "se entiende que nos encontramos ante un supuesto de reformulación y no de modificación, dado que se ha concedido una menor cantidad a la solicitada, lo que necesariamente ha obligado a la actora a adaptar la actividad subvencionada a la suma finalmente concedida" y se reitera que "el TC reconoce expresamente que, ni la OOBB ni la Resolución de convocatoria recogen que sea preceptivo destinar un porcentaje de la subvención concedida a cada una de las actividades que conforman la actuación presentada.

También a que, la IGSS, en virtud de sus competencias, realizó el control financiero de este expediente, y con base en lo anterior, resuelve concluir, con archivo de las actuaciones, el expediente de procedimiento de reintegro iniciado mediante Acuerdo de 10 de enero de 2025 contra la entidad Asociación Edad Dorada Mensajeros de la Paz, por una cuantía de 36.201,22 €.

SÉPTIMO.-Pues bien, del análisis de lo expuesto, se desprende que asiste razón a la parte apelante para la estimación de su recurso y ello por las siguientes razones.

-Como se desprende del informe de fiscalización emitido por el Tribunal de Cuentas de 26 de enero de 2023, así como de las propias alegaciones realizadas al mismo por la Dirección General del IMSERSO, se trata de un tipo de subvenciones destinadas únicamente a la financiación de la actuación consistente en el mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales de las entidades, no existiendo programas específicos que se puedan valorar de forma independiente a la actividad de la entidad en su conjunto, lo que provoca que se produzca la duplicidad en la valoración de distintos extremos, como el presupuesto, el personal contratado, los socios o los voluntarios, ya que las entidades cumplimentan, con carácter general, la misma información en el Anexo II (memoria de la entidad) y en el Anexo III (memoria de las actuaciones) de las Bases Reguladoras.

-Al regirse estas subvenciones por la Orden TAS/980/2007, de 2 de abril, y las diferentes resoluciones de convocatorias que el IMSERSO ha dictado anualmente, en las mismas no se prevé el trámite contemplado en la LGS para permitir que el beneficiario reformule su solicitud y la adapte al importe efectivamente concedido en los supuestos en los que se concedió la subvención por importe inferior al solicitado, siendo ello adecuado por el tipo de subvención que se concede, dado que no se financian proyectos concretos. Sin embargo, si está prevista en las Bases, en su art. 12, que las entidades puedan presentar, si el Director General del IMSERSO así lo solicita, una nueva memoria, adaptada al contenido de la resolución, lo que no ha sido utilizado por el IMSERSO.

En ese mismo sentido, también se pronunciaba el Informe de control financiero emitido por la Intervención General de la Seguridad Social de fecha 3 de octubre de 2023, emitido por la subvención concedida a la apelante en el año 2020, en que, sobre la base de que el importe de la subvención fue considerablemente inferior a la cuantía solicitada sin que haya existido reformulación de la solicitud, cabe concluir que el beneficiario ha realizado la actividad indicada cumpliendo con la finalidad que determinó la concesión de la subvención.

- La resolución de concesión de la subvención de 29 de noviembre de 2019 no determina la cuantía a justificar por cada concepto de gasto, lo que se produce, según indica la propia Dirección General del IMSERSO, para dar una mayor flexibilidad en la distribución de los mismos a las entidades, en función de sus necesidades. Por tanto, en la resolución de concesión no se condiciona el concepto ni el importe al que deben aplicar a la subvención concedida.

- Teniendo en cuenta lo manifestado, resulta contradictorio lo alegado por la propia Dirección General del IMSERSO de que no se especifican en la resolución de concesión las cuantías a justificar por cada concepto de gasto, señalando únicamente la cantidad global a subvencionar, con la finalidad de otorgar una mayor flexibilidad en la distribución de los mismos a las entidades en virtud de sus necesidades, para después resolver un procedimiento acordando el reintegro de la subvención concedida precisamente por haber hecho esa distribución de las cuantías por cada concepto de gasto, cuando en la propia resolución de concesión no se condiciona ni el concepto ni el importe que deben aplicarse en virtud de la subvención concedida.

- En ese sentido, también se pronuncia la Subdirectora General de Gestión en las alegaciones formuladas en el seno de las diligencias preliminares del Tribunal de Cuentas que finalizaron con el archivo de las mismas, al igual que ocurrió con el procedimiento de reintegro iniciado a la entidad apelante correspondiente al ejercicio del 2020, procedimiento que, a diferencia de lo manifestado por la apelada, planteaba la misma controversia jurídica que la que aquí examinamos.

Por tanto, entendemos que con los precedentes existentes, no puede esgrimirse por la parte apelada ni dar por buena la argumentación contenida en la sentencia recurrida de que, concurre la causa de reintegro contemplada en el artículo 37.1 f) LGS que alude al "Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención".

No cabe acoger que el beneficiario haya incumplido los compromisos por estos asumidos cuando ni la Orden de Bases ni la resolución de convocatoria recogen la necesidad de destinar un porcentaje de la subvención concedida a cada una de las actividades que conforman la actuación de mantenimiento, funcionamiento y actividades habituales, y que, conforme al carácter de dicha actuación ya señalada, pueden ser desglosadas de manera estimada por la solicitante, es decir, se realiza una previsión de gasto por actividad que compone la actuación, no exigiendo la resolución de convocatoria la presentación de una memoria adaptada al importe finalmente adjudicado conforme lo establecido en el artículo 12 de la Orden de Bases ni por parte de la Dirección General del IMSERSO se ha solicitado la misma.

Por estas mismas circunstancias, tampoco entendemos que sea de aplicación el artículo 11.2 de la Orden de Bases para justificar el incumplimiento de las obligaciones del beneficiario que den lugar a causa de reintegro, pues no entendemos que se de ese carácter excepcional que contempla el precepto cuando, prácticamente en la generalidad de los casos se reduce el importe subvencionado, lo que haría necesario en la mayor parte de los casos solicitar la modificación de la concesión, dejando inerte la aplicación de lo establecido en el artículo 12 de la Orden de Bases y, en todo caso, la reformulación contemplada en el artículo 27 de la Ley de Subvenciones. Incluso, tampoco podría entenderse que concurren las circunstancias que alteren o dificulten el desarrollo de la actividad, precisamente porque no se ha considerado necesaria en la resolución de concesión la especificación de las cuantías a justificar por cada concepto de gasto.

De igual modo, no resulta coherente la decisión adoptada con la propia posición mantenida por el IMSERSO que resuelve conceder un importe total para esa actuación, sin desglose por actividades, justificando la entidad la totalidad del importe concedido para la actuación, habiendo señalando la propia Dirección General del IMSERSO, como ya hemos manifestado, que no se especifican en la resolución de concesión las cuantías a justificar por cada concepto de gasto, señalando únicamente la cantidad global a subvencionar, con la finalidad de otorgar una mayor flexibilidad en la distribución de los mismos a las entidades en virtud de sus necesidades.

En este caso, la invocación por la parte apelante de la doctrina de los actos propios y el principio de confianza legítima tiene razón de ser, pues no solo la posición mantenida por la Dirección General del IMSERSO es contradictoria, según sea el procedimiento de concesión o el procedimiento de reintegro, sino que además, dándose las mismas condiciones respecto de la anualidad posterior, pero con informe de control financiero de la Intervención General de la Seguridad Social, sin que para este ejercicio 2019 se haya solicitado, se ha acordado el archivo del procedimiento de reintegro de la misma apelante.

Todo ello determina la estimación del recurso de apelación, sin necesidad de entrar en el resto de los motivos alegados por la parte apelante. Y como consecuencia de ello, procede revocar la sentencia de instancia y, anular el acto administrativo impugnado, dejándolo sin efecto.

OCTAVO.-De conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, dada la estimación del recurso de apelación, no procede hacer imposición de las costas procesales causadas. Y respecto de las costas de la primera instancia, tampoco procede hacer especial imposición por las propias manifestaciones contenidas por la apelante en su recurso de apelación en cuanto a las dudas que generaba la resolución de la cuestión litigiosa.

Vistoslos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,