Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Octava, Rec. 178/2023 de 28 de noviembre del 2025

PRIMERO:Se dirige el presente recurso contra la precitada resolución, en la que se expone, en síntesis, que:

- La Orden FOM/1932/2014, de 30 de septiembre, publicada en el BOE de 22 de octubre de 2014, aprobó las Bases Reguladoras de la concesión de ayudas para actuaciones de conservación o enriquecimiento del patrimonio histórico español, con cargo a los recursos procedentes de las obras públicas financiadas por el Ministerio de Fomento y por las entidades del sector público dependientes o vinculadas.

- En el BOE de fecha 30 de diciembre de 2019, se publicó el extracto de la Orden por la que se convocaba la presentación de solicitudes mediante concurrencia competitiva al "Programa 1,5% Cultural del Ministerio de Fomento".

- Con fecha 09 de marzo de 2020, el Ayuntamiento de Cáceres presentó solicitud para la financiación de las obras de "Restauración de la Muralla de Cáceres, Fase II: Torres Almohades de la Muralla suroccidental" en Cáceres (Cáceres). Con fecha 30 de julio de 2021, entre otros documentos de carácter obligatorio, el Ayuntamiento de Cáceres presentó una Resolución firmada en esa misma fecha por la Consejería de Cultura, Turismo y Deportes de la Junta de Extremadura, en la que se autorizaba el proyecto de "Restauración de la Muralla de Cáceres Fase II: torres almohades", si bien, considerando que "dada la complejidad del proyecto presentado, dicho documento constituía un primer y necesario análisis que debería ser continuado".

- Con fecha 24 de septiembre de 2021, la Sª de Estado remitió un oficio al Ayuntamiento de Cáceres en el que le comunicaba que, visto el informe emitido por la Consejería de Cultura, Turismo y Deportes, en caso de que durante el desarrollo de la obra fuera necesaria la redacción de un Proyecto Modificado, el

Departamento no lo consideraría como financiable.

- Con fecha 21 de diciembre de 2021, se les notificó la Resolución de Concesión Definitiva de la ayuda, de fecha 13 de diciembre de 2021, referida expresamente al único proyecto de ejecución con el que se contaba hasta la fecha. Del importe total de 1.214.500 €, la parte financiable ascendía a 1.206.606,90 €; de esta cantidad el MITMA cofinanciaba el 70 % (844.624,83 €), el resto los cofinanciaba el Ayuntamiento solicitante.

- Con fecha 20 de junio de 2022, el Ayuntamiento de Cáceres remitió al MITMA, junto con la documentación de la licitación, un escrito en el que se comunica que, finalmente, se había llegado a la conclusión de que el proyecto inicialmente proyectado era el válido, únicamente matizado en "la textura de la piedra de acabado del muro pantalla".Junto a dicho documento, se adjuntó informe de la Consejería de Cultura, Turismo y Deportes de la Junta de Extremadura, con fecha 7 de abril de 2022, que autorizaba la "Modificación Puntual del Proyecto de Restauración de la Muralla de Cáceres, Fase II: Torres Almohades de la Muralla".Posteriormente, con fechas 7 de julio, y 26 de agosto de 2022, el Ayuntamiento de Cáceres remitió, en primer lugar, la autorización de la Comisión de Patrimonio de la "Modificación Puntual del Proyecto de Restauración de la Muralla de Cáceres, Fase II: Torres Almohades de la Muralla",y en segundo lugar, la documentación relativa a la adjudicación y formalización del contrato de las obras correspondientes. Y, con fecha 29 de agosto de 2022, el Ayuntamiento de Cáceres remitió un "Informe explicativo y comparado relativo a las modificaciones realizadas en el Proyecto de Restauración de la muralla de Cáceres Fase II: Torres Almohades de la muralla sudoccidental en Cáceres", firmado por la arquitecta representante de la Dirección Facultativa de las obras.

- Con fecha 13 de septiembre de 2022, el Ministerio remitió la propuesta de liquidación, haciendo constar la gran diferencia existente entre el Proyecto de Ejecución que sirvió de base para la concesión de la ayuda, con respecto a la "Modificación Puntual del Proyecto de Ejecución" que el Ayuntamiento sacó a licitación.

Se comunicó, en primer lugar, que la licitación de un proyecto diferente a aquel que sirvió de base para la obtención de la ayuda, en el marco de un procedimiento competitivo, suponía un agravio para el resto de los beneficiarios. En segundo lugar, se recordaba al Ayuntamiento que, como ya advirtió mediante oficio remitido con fecha 24 de septiembre de 2021, no consideraría financiable ningún Proyecto Modificado que se presentara en el transcurso del expediente.

- De acuerdo con lo anterior, y siendo inviable la continuidad del expediente en este Programa, se procedió a la remisión de la propuesta de liquidación de la subvención, por importe de 844.624,83 €, que el Ayuntamiento de Cáceres debía devolver al Tesoro Público.

- Con fecha 28 de septiembre de 2022, el Ayuntamiento de Cáceres remitió alegaciones a la propuesta de liquidación recibida; que fueron rechazadas por el Ministerio.

- Con fecha 6 de octubre de 2022, el Ministerio procede a remitir de nuevo la propuesta de liquidación de la subvención, por importe de 844.624,83€, que el Ayuntamiento de Cáceres debe devolver al Tesoro Público

- Con fecha 18 de octubre de 2022, el Ayuntamiento de Cáceres remitió, de nuevo, un escrito en el que reitera la disconformidad con la propuesta de liquidación recibida, y se ratifica en las alegaciones presentadas al respecto.

- Con fecha 28 de octubre de 2022, el Ministerio procede a remitir el Acuerdo de incoación del expediente de reintegro, según establece el art. 94 LGS, abriendo al Ayuntamiento de Cáceres trámite de audiencia, conforme al artículo 82 de la Ley 39/2015, para que en un plazo no superior a 15 días se efectúen las alegaciones que a su mejor derecho convengan y presenten los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.

- Con fecha 15 de noviembre de 2022, el Ayuntamiento de Cáceres remitió alegaciones al Acuerdo de Inicio del Procedimiento de Reintegro, reiterando sus anteriores alegaciones. Se alegaba que el proyecto licitado no sustituía al anterior, sino que introduce modificaciones que no pueden considerarse sustanciales, dado que no alteran los objetivos de intervención, los tramos de actuación, ni el espíritu del proyecto; que no es cierto que su admisión en la continuidad del Programa suponga un agravio para el resto de los beneficiarios.

Frente a los anteriores argumentos, se razona en la resolución impugnada que se reitera su consideración del proyecto licitado como un "proyecto de sustitución"; lo cual se sostiene en el hecho de que, en una comparativa entre el mismo, y el proyecto que sirvió de base para la concesión de la ayuda, se observan diferencias de gran calado, como son, entre otras, la aparición de una nueva escalera, o la modificación de acabados, tipos y materiales de distintos pavimentos, entre otros. Dichas modificaciones se trasladan a alteraciones presupuestarias, donde existen diferencias económicas en capítulos como los de cimentación, estructuras o albañilería del orden del 50% o 200%.

Que, asimismo, el Departamento se reafirma en lo expuesto en la propuesta de liquidación, remitida el día 13 de septiembre de 2022, en relación con el agravio que se causaría sobre el resto de los beneficiarios en caso atender a las pretensiones del Ayuntamiento de Cáceres, pues el proyecto licitado es un proyecto diferente a aquel en virtud del cual se concedió la ayuda, en el marco de un procedimiento de concurrencia competitiva, donde los beneficiarios adquieren dicha condición tras el sometimiento, por parte del Departamento, del proyecto de ejecución presentado a un proceso de valoración y puntuación". Criterio que ya ha sido aplicado en ocasiones anteriores ante situaciones idénticas.

Se añade que mediante oficio remitido con fecha 24 de septiembre de 2021, relativa a la no consideración como financiable de ningún Proyecto Modificado que se presentara en el trascurso del expediente, el Ayuntamiento quedaba convenientemente advertido sobre la previsibilidad de no financiación de un proyecto modificado, o de sustitución. Que la causa que determina el inicio del procedimiento de reintegro no es otra que el incumplimiento de los preceptos contenidos en las Bases Reguladoras de la convocatoria y en las instrucciones anexas a la misma, de carácter vinculante. Y que el incumplimiento se ha producido incluso antes de que se iniciara la ejecución de las obras, estando certificado a dicha fecha el 0% de la obra; por ello, al no haberse siquiera aproximado el beneficiario de modo significativo al cumplimiento total de la finalidad de la subvención, procede el reintegro total de la ayuda concedida más los pertinentes intereses de demora.

SEGUNDO:En el escrito de demanda se combate la anterior resolución invocando los siguientes motivos de impugnación:

1.- La resolución recurrida considera que el Ayuntamiento incumple porque el proyecto sustituye, o tiene modificaciones sustanciales, al proyecto básico que se presentó para su baremación y concesión, en su caso, de la subvención, lo que no ha ocurrido.

Se afirma que no existe un solo documento técnico que corrobore la afirmación de la Administración demandada sobre la sustitución del proyecto que fue objeto de baremación. Que los informes técnicos que se aportan con la demanda concluyen que: -las modificaciones incorporadas no alteran arquitectónicamente la solución propuesta en el proyecto técnico, al mantenerse el muro que permite recuperar la sección total de la Muralla y sigue siendo accesible este tramo mediante la escalera; - el resto de actuaciones propuestas se mantienen tal y como se había previsto en el proyecto inicial; - el presupuesto total del proyecto no se modifica en ningún caso, absorbiéndose las variaciones presupuestarias dentro de los diferentes capítulos que componen el presupuesto; -las modificaciones son imprescindibles y necesarias, de acuerdo con el estudio más profundo realizado por el equipo redactor, en el que se constata la inviabilidad técnica de instalación del ascensor inicialmente proyectado, y han sido exigidas por la Comisión Provincial de Patrimonio a la vista de las conclusiones del nuevo estudio.

2.- La resolución recurrida considera que aceptar que el Ayuntamiento de Cáceres no ha incumplido las bases de la convocatoria, supondría un agravio al resto de los solicitantes, lo que no ha tenido lugar.

Se alega, entre otras consideraciones, que en la resolución no se identifica el criterio de valoración que pudiera verse afectado por la modificación planteada. No obstante, debe entenderse, por la naturaleza de los criterios, que la puntuación recibida no afecta a los relativos a "mejora del porcentaje de cofinanciación", "actuaciones que generen actividad económica, cultural y social", "actuaciones completas para el uso público" y "oportunidad de la actuación", y que por tanto, se limitaría al criterio "calidad técnica del proyecto o actuación", que se valora con un máximo de 40 puntos.

3.- La resolución contraviene el propio criterio del Ministerio provocando una vulneración en el principio de confianza legítima.

Considera la parte recurrente que en el oficio de 24 de septiembre de 2021 el Ministerio advierte al Ayuntamiento que sería previsible que no fuera financiable modificación alguna, pero en ningún caso, se empleó una expresión categórica negando, en todo caso, la posibilidad de financiación; que dicha modificación se plantease durante el desarrollo de las obras, y en este caso, la modificación se ha tramitado antes del inicio de las obras, en concreto, en la fase de aprobación previa del proyecto técnico, y por tanto, no ha existido incumplimiento alguno a dicha advertencia. Por tanto, la resolución se está desviando del propio criterio que con anterioridad había anunciado al Ayuntamiento, lo que vulnera el principio de confianza legítima.

4.- La resolución no fundamenta jurídicamente por qué se ha producido una sustitución o alteración sustancial del proyecto original o, en definitiva, por qué se consideran incumplidas las bases, lo que provoca una indefensión material al Ayuntamiento recurrente.

Se fundamenta el motivo en que el Ministerio no identifica cuál es el precepto de las bases que se considera incumplido para que se abra el procedimiento de reintegro, con vulneración del art. 24 CE.

5.- La resolución no aplica el principio de proporcionalidad, inspirador de los procedimientos de reintegro.

Se alega que no se ha incumplido en absoluto las bases de licitación pues el reintegro, regulado en el artículo 13 de la Orden FOM/1932/2014, de 30 de septiembre, recoge los supuestos que pueden dar lugar a la devolución de la subvención, que son los de incumplimientos de las condiciones exigidas en el otorgamiento de la subvención o de lo establecido en la resolución de la ayuda. Insistiendo en que la modificación introducida, tanto jurídicamente como técnicamente, no es una modificación sustancial o relevante. Y el artículo 13 de la Orden FOM/1932/2014 contempla la posibilidad de devolver total o parcialmente, (lo que supone aplicar el principio de proporcionalidad) y además contempla casos en los que aun cuando se incumpla la resolución definitiva no proceda la devolución de cantidad alguna.

En todo caso, sería de aplicación el artículo 37.2 LGS.

6.- La resolución no está motivada.

Entiende la parte recurrente que la resolución recurrida no analiza las alegaciones interpuestas por el Ayuntamiento ni se encuentra suficientemente motivada, puesto que en todo el procedimiento no se aclara cuáles son los preceptos incumplidos ni en base a que se solicita la devolución de la subvención.

TERCERO:El Abogado del Estado se opone al recurso, razonando en su escrito de contestación a la demanda que la subvención, cuyo reintegro se exige al Ayuntamiento recurrente, se otorgó a la vista del único proyecto de ejecución aportado, que fue el autorizado por la Junta de Extremadura 30 de julio de 2021; que el MITMA comunicó al Ayuntamiento de Cáceres el 24 de septiembre de 2021, antes de otorgarse la ayuda, que las bases reguladoras de la subvención no admitían variaciones en el proyecto por lo que de realizarse éstas la actividad dejaría de ser financiable; que, asegurada la financiación con cargo a la Administración General del Estado, el Ayuntamiento de Cáceres comenzó a introducir variaciones en el proyecto, comunicando el 20 de junio de 2022 al MITMA la resolución de 7 de abril de 2022 de la Junta de Extremadura autorizado la "modificación puntual" para alterar "la textura de la piedra de acabado del muro pantalla"; que la Subdirección General de Arquitectura y Edificación del MITMA concluyó que dichas alteraciones en absoluto eran puntuales, constituyendo una sustancial y relevante modificación del contrato. Que, siendo los fondos obtenidos con cargo al llamado 1,5% cultural una subvención, el Ayuntamiento de Cáceres queda sujeto al régimen jurídico de estas ayudas públicas que impide al beneficiario modificar unilateralmente el proyecto presentado para su obtención, estando obligado a recabar el parecer de quien ha puesto los fondos. Que, habiendo procedido el Ayuntamiento de Cáceres a la unilateral y sustancial modificación del proyecto de obras presentado para obtener la subvención incurre en causa de reintegro de acuerdo con el artículo 37 LGS.

En cuanto al agravio a los restantes participantes en el proceso, alega que la recurrente no acredita que el proyecto modificado cumpla las bases de la subvención ni que hubiera obtenido la misma puntuación que el proyecto presentado, por lo que conforme al artículo 217 LEC no pueden tenerse estos extremos por acreditados. Y, en cualquier caso, es indiferente la evaluación que hubiera merecido el proyecto modificado, puesto que la causa por la que se acuerda el reintegro no es por entender que dicho modificado vulnera los presupuestos técnicos de la subvención sino por haberse acordado unilateralmente y al margen de los procedimientos establecidos.

Se rechaza la existencia de quiebra del principio de confianza legítima, alegando que no cabe invocar los principios de seguridad jurídica, confianza legítima, interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y buena administración para promover actuaciones contrarias a Derecho. Que en el presente caso no existen actos de la administración que legítimamente puedan haber causado al interesado la creencia de estar actuando conforme a Derecho; por el contrario, antes de otorgar la subvención el MITMA advirtió al Ayuntamiento de Cáceres de que una vez concedida aquella no podría modificar el proyecto de obras.

Asimismo, se rechaza la alegación de indefensión y de deficiente motivación por no haber quedado determinadas en la resolución las razones del reintegro acordado. Que es reiterada la Jurisprudencia señalando que el propósito y finalidad de la motivación de los actos administrativos es permitir al interesado conocer la lógica seguida por la Administración actuante; propósito que puede cumplirse atendiendo al contenido del propio acto administrativo como de los restantes documentos obrantes en el expediente. Que en la resolución recurrida están suficientemente expresados los argumentos de hecho y de Derecho que la fundamentan.

En relación con la alegada falta de proporcionalidad del reintegro, alega que en el presente caso no se trata de que el Ayuntamiento de Cáceres haya incumplido alguna de las obligaciones a las que estaba anudada la concesión de la subvención, sino que, directamente, incumple uno de los presupuestos a los que se condiciona la ayuda puesto que se separa del proyecto al que fue condicionado el otorgamiento de la ayuda pública: Al haberse producido el incumplimiento ab initiono es posible graduar sus consecuencias al amparo del artículo 37.2 LGS.

CUARTO:De lo obrante en el expediente administrativo es de destacar lo siguiente:

Por Orden de 30 de diciembre de 2019 se convocan ayudas para financiar trabajos de conservación o enriquecimiento de bienes inmuebles del Patrimonio Histórico Español, dentro del "Programa 1,5% Cultural" del Ministerio de Fomento, sometida a la regulación de la Orden FOM/1932/2014, de 30 de septiembre, por la que se aprueban las bases reguladoras de la concesión de ayudas para actuaciones de conservación o enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español, con cargo a los recursos procedentes de las obras públicas financiadas por el Ministerio de Fomento y por la Entidades del sector público dependientes o vinculadas.

El Ayuntamiento de Cáceres concurrió a dicha convocatoria presentando, entre otros documentos, la preceptiva Memoria en la que se hacía una detallada descripción de las actuaciones de restauración para mejorar la conservación de la muralla. Y constaba en el apartado de accesibilidad: "Unas de las prioridades de la intervención es alcanzar el máximo grado de accesibilidad dentro de la zona de actuación. Para ello se superan las especificaciones del pliego garantizando el acceso de personas con movilidad reducida a ambos pasos de guardia (zona de la torre Redonda y zona de la torre del Aver) mediante dos ascensores integrados en la actuación.

Una de las premisas de diseño de los proyectistas es que si se puede diseñar un recorrido accesible dentro de la intervención este nunca sea discriminatorio."

Con fecha 17/12/2020 se dictó resolución provisional de concesión de la ayuda solicitada, a la que se acompañaban instrucciones de obligado cumplimiento para la correcta tramitación de la ayuda concedida. En dichas instrucciones, además de consignar la documentación imprescindible que debían aportar los beneficiarios, se indicaba que "el incumplimiento de las instrucciones y obligaciones que se señalan a continuación, además de las descritas en las bases y convocatoria, podría ocasionar que el Departamento inicie un expediente de reintegro del total de la ayuda concedida, en cualquier fase del procedimiento, de acuerdo con lo estipulado en el Art.91 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio ".

Entre la documentación de obligada presentación con carácter previo a la resolución definitiva, se incluía:

"Proyecto de ejecución, actualizado en cuanto a normativa y precios. En ningún caso, esta actualización de normativa o precios podrá suponer un incremento sobre el presupuesto aprobado por la Comisión Mixta para cada actuación. Los documentos del proyecto de ejecución se referirán a la actuación solicitada y aprobada provisionalmente exclusivamente conformando un único proyecto, que constituirá una obra completa y no podrá dividirse para su licitación en fases, etapas, ciclos, etc. En caso contrario, este Departamento podría revocar la ayuda concedida, actuando en cualquier fase o etapa del procedimiento."

"Siempre debe tenerse en cuenta que la aportación financiera del Ministerio de Fomento está vinculada exclusivamente a la financiación de las obras recogidas en el proyecto aprobado en la Resolución Definitiva. El resto de las obras no incluidas en el proyecto aportado y que fueran preciso realizar, así como las inversiones necesarias que sean consecuencia de actuaciones arqueológicas, modificados, revisiones de precios, obras complementarias, liquidación, etc., que no tengan aprobación expresa del Ministerio o que supongan un exceso sobre el importe del proyecto fijado en la resolución definitiva, correrán exclusivamente por cuenta del beneficiario de la subvención."

"Si el control llevado a cabo por las diferentes Comisiones de Patrimonio u órganos encargados de la verificación del cumplimiento de las prescripciones contenidas en los Informes de Patrimonio remitidos a este Departamento, en cumplimiento del art. 8.7 de las Bases Reguladoras de la convocatoria, ocasionaran una modificación sustancial de la obra objeto de la actuación aprobada provisionalmente, este Departamento podría revocar la ayuda concedida, actuando en cualquier fase o etapa del procedimiento."

La ayuda fue aceptada por el Ayuntamiento de Cáceres con fecha 21/12/2020.

Con fecha 13 de septiembre de 2022, el Ministerio remitió la propuesta de liquidación, en la que señalaba la gran diferencia existente entre el Proyecto de Ejecución que sirvió de base para la concesión de la ayuda, con respecto a la "Modificación Puntual del Proyecto de Ejecución" que el Ayuntamiento sacó a licitación.

El Ayuntamiento de Cáceres presentó alegaciones a la propuesta de liquidación, que fueron rechazadas, emitiéndose nueva propuesta de liquidación de la subvención. El Ayuntamiento presentó nuevo escrito de alegaciones.

Con fecha 28/10/2022, se dicta Acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro, abriendo el preceptivo trámite de audiencia.

El Ayuntamiento presentó escrito de alegaciones reiterando las razones, ya expuestas en los anteriores escritos, de su disconformidad con la revocación de la ayuda.

QUINTO:Con el escrito de demanda aportó la parte recurrente varios informes. Un informe técnico, elaborado por un técnico del propio Ayuntamiento de Cáceres, en el que se exponen las razones de la modificación del proyecto inicial y el contenido de dichas modificaciones, que califica de "no sustanciales" y que no comportan aumento presupuestario. Entre otras consideraciones, se afirma que la supresión del ascensor no fue querida por Ayuntamiento o proyectistas, sino requerido y aprobado por la Comisión Provincial de Patrimonio, que no tiene relevancia patrimonial, urbanística, paisajista o económica ninguna; que el ascensor no constaba en el proyecto que se baremó, pues en la candidatura en esa zona solo iba una escalera y se rediseña la proyectada; que el proyecto es mejor que el original, más adecuado patrimonialmente, más respetuoso con el monumento y con el espacio urbano en que se encuentra.

En el Informe explicativo de las modificaciones realizadas en el proyecto, firmado por el representante de la UTE de la dirección técnica de la obra, se afirma que: "Las variaciones técnicas introducidas en el proyecto corresponden a la eliminación del ascensor y de las plataformas de hormigón voladas para acceder y recorrer de manera universal el tramo de muralla de calle Adarve del Padre Rosalío 2 que por problemas estructurales de la propia muralla no permite su trasiego en un pequeño sector de este tramo de muralla.

Igualmente, la propuesta arquitectónica planteaba la incorporación de un muro de mampostería para recuperar la sección total de la muralla en este tramo. Se ha sustituido la piedra caliza de este muro por piedra granítica propia del lugar y se ha ocultado la estructura metálica que sostiene todo el muro.

Estas modificaciones no alteran arquitectónicamente la solución propuesta, ya que se mantiene el muro que permite recuperar la sección total de la muralla y sigue siendo accesible este tramo mediante la escalera, ya existente en el proyecto inicial que se apoya en dicho muro.(...)"

Otro informe explicativo de las modificaciones realizadas en el proyecto, realizado también por la dirección técnica de la obra, en el que se afirma, entre otros aspectos que:

1º.- Impacto de medios mecánicos (ascensor) y de pasarelas de paso en el tramo de muralla de calle del Adarve del Padre Rosalío 2.

"(...) en el proyecto modificado se ha decidido eliminar el ascensor planteado en este tramo, dejando únicamente la escalera que permite el acceso de visitantes hasta la torre del Aver y el lienzo anexo a norte hasta el cubo de la muralla. Se elimina también la pasarela metálica y barandillas complementarias anclada a la muralla en su tramo sur. Se realizan modificaciones estructurales en la escalera de subida al adarve de la muralla al cambiar el sistema de apoyo de la estructura.

Presupuestariamente estas modificaciones se reflejan en los capítulos de: (...)"

2º.- Problema de accesibilidad a las viviendas existentes en el lienzo de muralla de calle Adarve del Padre Rosalío 2.

"(...) Durante el desarrollo del proyecto, cambiaron las condiciones de las viviendas que presentan puerta horadada en la propia muralla y en particular una de ellas que únicamente tiene acceso por la propia muralla se ha transformado recientemente en vivienda de turismo rural. Esta situación planteaba un problema de accesibilidad y de seguridad tanto para los posibles usuarios de las viviendas como para los visitantes a la muralla que podrían encontrar su circuito interferido por la presencia de los accesos a las viviendas. Se replanteó por tanto cómo solucionar la coexistencia de la visita pública con el uso privado de las viviendas en un mismo espacio que se genera al levantar el muro de mampostería que recuperará la sección completa de la muralla en esta zona. Finalmente, se ha resuelto este problema desplazando el punto de acceso a la escalera de subida a la muralla, que quedará más al sur en el lienzo y creando dos cajas independientes al muro que lo atraviesan y permiten independizar los accesos a las viviendas del acceso a la muralla sin alterar la visita pública. Presupuestariamente estas modificaciones se reflejan en los capítulos de: (...)

3º.- Modificación del sistema de soporte del muro de mampostería.

"A petición de la Comisión Provincial de Patrimonio Histórico, se revisó la solución técnica planteada para soportar el muro de mampostería que debe cerrar el tramo de muralla de calle Adarve del Padre Rosalío 2 con el fin de conseguir una imagen más integrada con el resto de edificaciones y elementos que se incorporan en el interior de la ciudad monumental de Cáceres, Patrimonio de la Humanidad.

De este modo, se ha planteado una solución en la que la trama de acero cortén se hace prácticamente invisible y además, se ha buscado utilizar piedra de la zona, evitando el uso de calizas y recurriendo a la piedra granítica, propia de la zona. Presupuestariamente estas modificaciones se reflejan en los capítulos de: (...)"

Se aportó otro informe del propio Ayuntamiento recurrente, firmado por la Directora oficina desarrollo urbano y ciudad histórica Ayuntamiento de Cáceres, en el que concluye que: "... no existen modificaciones sustanciales del proyecto que fue valorado por la Comisión de Valoración en el procedimiento de concurrencia competitiva por mantenerse a lo largo del análisis y la redacción de los proyectos muralla y con las mismas actuaciones propuestas desde el inicio. No puede por tanto técnico, considerarse como un Proyecto de Sustitución."

En el informe que se aporta del Jefe del Servicio de Obras y Proyectos de la Consejería de Cultura, Turismo y Deportes, Junta de Extremadura, se concluye que: "De la documentación aportada se desprende que la "Modificación Puntual del Proyecto de Restauración de la Muralla de Cáceres, Fase II: Torres Almohades de la Muralla" obedece a la Resolución de la Dirección General de Bibliotecas, Archivos y Patrimonio Cultural de la Junta de Extremadura (Resolución 30/07/2021) en la que se indicaba que se debía continuar con la labor de investigación y conocimiento de la intervención proyectada. En este sentido, el seguimiento y supervisión técnica de los trabajos por parte de la Comisión Provincial de Patrimonio Histórico de Cáceres se ha traducido en dicha Modificación Puntual, la cual cuenta con Resolución favorable por parte de la Dirección General de Bibliotecas, Archivos y Patrimonio Cultural de la Junta de Extremadura (Resolución 07/04/2022) en el que, desde el punto de vista de la protección patrimonial, los cambios introducidos mantienen los objetivos básicos y esenciales de la anhelada conservación y puesta en valor de la muralla."

En un tercer informe explicativo de la dirección técnica de la Obra, relativo a la repercusión económica de las modificaciones realizadas en el proyecto, se afirma que "De forma general, ocho de los trece capítulos (61.54% del porcentaje total del presupuesto) no han sufrido ninguna modificación o han experimentado una variación menor de un 1%; esta variación se puede considerar absolutamente despreciable. De los cinco capítulos restantes, tres han experimentado una variación comprendida entre un 1% y un 2%; y los dos capítulos restantes se han visto afectados por una variación de entre un 5% y un 6% respecto al PEM inicial."

SEXTO:Dispone el artículo 68 de la Ley 16/85, del Patrimonio Histórico Español:

"1.- En el presupuesto de cada obra pública, financiada total o parcialmente por el Estado, se incluirá una partida equivalente al menos al 1 por 100 de los fondos que sean de aportación estatal con destino a financiar trabajos de conservación o enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español o de fomento de la creatividad artística, con preferencia en la propia obra o en su inmediato entorno.

(...)

4.- Por vía reglamentaria se determinará el sistema de aplicación concreto de los fondos resultantes de la consignación del 1 por 100 a que se refiere este artículo."

Por su parte el Reglamento que desarrolla parcialmente la Ley 16/85, aprobado por el Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, establece en su Título IV "De las medidas de fomento",lo siguiente:

"Artículo 58.

1. En el presupuesto de cada obra pública, financiada total o parcialmente por el Estado, se incluirá una partida equivalente, al menos, al 1 por 100 de los fondos que sean de aportación estatal con destino a financiar trabajos de conservación o enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español o de fomento de la creatividad artística, con preferencia en la propia obra o en su inmediato entorno. Se entenderá cumplida esta exigencia cuando las obras públicas tengan por objeto actuaciones de reparación o conservación en bienes inmuebles integrantes del Patrimonio Histórico Español.

(...)

La Orden FOM/1932/2014, de 30 de septiembre, por la que se aprueban las bases reguladoras de la concesión de ayudas para actuaciones de conservación o enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español, con cargo a los recursos procedentes de las obras públicas financiadas por el Ministerio de Fomento y por la Entidades del sector público dependientes o vinculadas, establece en su artículo 13:

"En los casos en que la entidad beneficiaria haya obtenido la ayuda sin reunir las condiciones exigidas para su otorgamiento o pago, deberá reintegrar el total de las cantidades percibidas, más el interés de demora que corresponda desde la fecha en que haya recibido los fondos.

En los que la entidad beneficiaria incumpla lo establecido en la resolución definitiva, deberá, si procede, reintegrar parcial o totalmente, las cantidades percibidas más el interés de demora que corresponda desde la fecha en que haya recibido los fondos.

(...)"

Sobre la naturaleza jurídica de esta medida de fomento del Patrimonio Histórico, destinada a financiar trabajos de conservación o enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español o de fomento de la creatividad artística, se ha pronunciado el Tribunal Supremo.

Así, en STS de 14/06/2012, recordando la doctrina jurisprudencial expuesta en la sentencia de 18 de diciembre de 2006 (RC 4232/2004), con cita de precedentes sentencias de 7 de abril de 2003 (RC 11328/1998), 4 de mayo de 2004 (RC 3481/2000), 17 de octubre de 2005 (RC 158/2000) y 15 de noviembre de 2006 (RC 2586/2004), en relación con la naturaleza jurídica de las subvenciones públicas, se dice:

«[...] En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 "ad exemplum").».

La específica naturaleza jurídica de las medidas de fomento contempladas en la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, que se enmarcan en la obligación del Estado de garantizar la conservación y enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español a que alude el artículo 46 de la Constitución , que pretende asegurar que de los fondos presupuestados por el Ministerio de Fomento para la ejecución de obras públicas se reserve una partida concreta destinada a dicho fin de interés público, cuya distribución debe producirse de forma coordinada con el Ministerio de Cultura, en aplicación del sistema de colaboración formalizado entre ambos Departamentos ministeriales mediante la suscripción de Convenios de Colaboración, que determinan los criterios de priorización entre los diversos proyectos de actuaciones presentados y la selección del proyecto, conforme a las disponibilidades presupuestarias, no permite eludir el carácter de subvención o ayuda pública de naturaleza modal, que impone que, una vez que la Administración haya aprobado una concreta actuación a través del acuerdo adoptado por el órgano administrativo competente, está obligado a respetar dicha resolución cuando del contenido de dicho Acuerdo, como acontece en el supuesto examinado, no se advierte ningún obstáculo a la transferencia de fondos públicos a la Hermandad solicitante por razones presupuestarias. (...)

Resulta indudable la naturaleza subvencional de la ayuda en cuestión y su sometimiento a la Ley 38/2003.

SÉPTIMO:De todo lo expuesto, no cabe sino desestimar todos los motivos del recurso.

En la resolución de concesión de la ayuda se especificaban las condiciones de la misma, de obligado cumplimiento para el beneficiario. En el apartado cuarto se establecía: "(...) El incumplimiento de lo estipulado en esta resolución, además de los establecido en las Bases Reguladoras y en el resto de normas vigentes aplicables, será motivo de reintegro, tal y como se establece en el artículo 13, párrafos 2 º y 3º de la citada Orden FOM 1932/2014 , con los intereses de demora que correspondan".

Pues bien, de lo obrante en el expediente de licitación y adjudicación de las obras, así como en los informes aportados a este procedimiento, a los que hemos hecho referencia, resulta acreditado que el proyecto adjudicado difiere sustancialmente del que fue presentado con la solicitud de la ayuda y baremado. Y el hecho de que las modificaciones del proyecto inicial vinieses promovidas o avaladas por la Comisión Provincial de Patrimonio, considerando adecuado o necesario alterar la apariencia del acabado del muro pantalla de la Muralla y la supresión del ascensor al no ser factible su instalación en el lugar previsto, no enerva el hecho acreditado y reconocido de que el proyecto inicial ha sido modificado contraviniendo las condiciones establecidas en la convocatoria y las que el Ayuntamiento asumió al aceptar la ayuda.

Esas modificaciones que afectan a la apariencia del acabado del muro pantalla de la Muralla y a la accesibilidad a la muralla, suprimiendo el acceso por ascensor y sustituyéndolo por una escalera, no pueden calificarse de modificaciones puntuales no sustanciales, como pretende la entidad recurrente.

En la resolución recurrida y en las actuaciones administrativas previas se exponen con claridad cuáles son las razones que han dado lugar al reintegro de la subvención. La entidad recurrente ha tenido conocimiento de dichas razones y ha presentado varios escritos de alegaciones oponiéndose a ellas; así como conocía y aceptó las condiciones de la ayuda, entre ellas que no estaba amparada por la subvención ninguna modificación del proyecto inicial, que fue el baremado y para el cual se concedió la ayuda.

Ningún principio general del Derecho se ha vulnerado, ni se infringe el principio de proporcionalidad.

Como recuerda el TS en su sentencia de 25-10-2017 (Rec. 1868/2015):

"(...) debemos comenzar recordando que esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones. Así, hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos. Y, en fin, que el incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe."

Por tanto, la revocación de una subvención por incumplimiento de obligaciones formales de justificación no contradice, sin más y de forma automática, la proporcionalidad en el actuar administrativo ( STS de 2/12/2008, recurso de casación 2181/2006). En este caso concreto, se ha observado dicho principio, ya que la ayuda no se revoca por un incumplimiento parcial del proyecto o de su justificación, sino porque se han incumplido las condiciones del otorgamiento de la ayuda; por lo que el reintegro ha de ser total.

OCTAVO:A tenor de lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA, procede la condena en costas a la parte recurrente. Limitando su importe a 3000 €, por todos los conceptos.

Vistoslos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,