Sentencia Contencioso-Administrativo 263/2026 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Primera, Rec. 1145/2023 de 17 de junio del 2026

PRIMERO.Se impugnan en el caso presente las Resoluciones de 31 de octubre de 2023 dictadas por la Dº General de Seguridad Jurídica y Fe Pública por delegación del Ministerio de Justicia que deniegan las solicitudes de nacionalidad española por residencia formuladas por D. Lucio, Dª Gines (Expedientes NUM000 y NUM001).

Las resoluciones impugnadas argumentaban su solución denegatoria en la siguiente motivación:

"Que, comprobada la documentación aportada, se han solicitado los informes preceptivos legalmente exigidos y se han practicado cuantas pruebas, diligencias y trámites ha exigido la naturaleza del expediente, hasta completar la instrucción del mismo.

Que no acredita suficiente grado de integración en la sociedad españolarequerido por el artículo 22.4 del Código Civil, ya que no justifica el conocimiento básico de la lengua española,nivel A2 o superior, del Marco Común Europeo de Referencia para las lenguas del Consejo de Europa, mediante la superación de un examen para la obtención de un diploma español como lengua extranjera (DELE) de nivel A2 o superior, así como la prueba que certifica el conocimiento de los valores históricos, constitucionales y socioculturales de España (CCSE), administradas por el Instituto Cervantes,en los términos establecidos en la Disposición Final séptima de la Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil.

Además, realizadas las comprobaciones con el Instituto Cervantes aparece como NO APTO".

SEGUNDO.Los artículos 21 y 22 del Código Civil vinculan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos:

-unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y

-otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivocomo es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros (de carácter definido) no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución ), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos.Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

TERCERO.Consta en el expediente administrativo remitido por la Administración demandada, que los hoy actores, de nacionalidad marroquí, aportaron junto con sus solicitudes iniciales, la siguiente documentación:

-permisos de residencia de larga duración válidos hasta 25-05-2017.

-certificados de nacimiento de su país de origen (Marruecos), traducidos y apostillados.

-certificados negativos de antecedentes penales de su país igualmente traducidos y apostillados.

-copia de pasaportes de su país válidos hasta 20/02/2020 y 04-07-2019.

-resguardos de inscripción en las pruebas CCSE y DELE -Nivel A2- en 25 de febrero de 2016 y 18 de abril 2016.

-justificantes del pago de tasa.

-volante individual de empadronamiento en DIRECCION000, ella en 14 de marzo de 2016 y él en 18 de julio de 2013.

-acreditación de medios de vida.

-copia de los expedientes incoados en el RC de DIRECCION001 nº NUM002 y NUM003, cuya diligencia de presentación se extendió en 4 de noviembre de 2015.

-informes de la DGP.

Consta en ambos expedientes Requerimiento de subsanación efectuado por la Jefa de Área de la Subdirección General de Nacionalidad y Estado Civil de la DGRN en 21 de octubre de 2019 los siguientes términos:

"A los efectos de poder proceder al estudio y resolución de su solicitud, en el plazo máximo de tres meses, deberá aportar los documentos que se indican, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 68 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y artículo 10 del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia:

CERTIFICADO CCSE: Prueba de conocimientos constitucionales y socioculturales

de España, administrada por el Instituto Cervantes.

PRUEBA DE IDIOMA: Diploma de Español como Lengua Extranjera. Asimismo, se podrá acreditar el conocimiento de la lengua española mediante la aportación de los certificados oficiales de las enseñanzas de español como lengua extranjera, los certificados de Aptitud y las Certificaciones Académicas de Ciclo elemental, expedidos por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, Consejerías competentes de las CC. AA, o Escuelas Oficiales de Idiomas, conforme a la legislación vigente.

Se paraliza la tramitación del expediente a partir de la notificación de este requerimiento hasta su efectivo cumplimiento, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido ( artículo 22.1 a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas)

En el caso de que no se produzca la subsanación por el interesado en el plazo mencionado se le tendrá por desistido en su petición, lo que se acordará mediante la correspondiente resolución".

Consta otro requerimiento de 20 de febrero de 2023 del Subdirector Adjunto, en similares términos, precisando que De conformidad con el artículo 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en el plazo máximo de quince días podrá alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes. En el caso de que no se produzca la acreditación en el plazo mencionado se le denegará la solicitud por falta de justificación del suficiente grado de integración en la sociedad española exigido por el artículo 22 del Código Civil en relación con la disposición adicional séptima de la Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil, lo que se acordará mediante la Correspondiente resolución.

Consta escrito de los interesados presentado por registro electrónico en 30 de diciembre de 2021 manifestando:

"Por el presente escrito y registro, presentamos PETICION DE RESOLUCION URGENTE DE CONCESION DE NACIONALIDAD POR RESIDENCIA DEL PRESENTE EXPEDIENTE TAN ANTIGUO, por no estar obligada la interesada a realizar las pruebas DELE y CCSE, al haber presentado la solicitud en el Registro Cvil de DIRECCION001 (Toledo) con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia, que entró en vigor el 7 de noviembre de 2015.

En la documentación adjuntada al escrito se acredita que la interesada presentó la solicitud antes del 27/10/2015. En esta fecha se presentaron solicitudes para sus hijos menores de edad (DOC. Nº 2) que ya se han resuelto favorablemente, cuyos numeros de expediente del Registro Civil de DIRECCION001 son NUM004 Y NUM005. Se aporta como (DOC, Nº 3) cedula de comparecencia para ratificarse en solicitud de los hijos, donde consta nº de expediente en R. C (951/2015). La solicitante y su marido (con resguardos extraviados) presentaron antes del 27/10/2015 y tras ser presentados se le requirió para comparecencia (DOC. Nº 1) habiendo sido registradas sus solicitudes previamente, con números de registro NUM003 y NUM002, lo que indica y prueba que siendo números de expediente inferiores a los de sus hijos, sus solicitudes fueros presentadas antes del 28/10/2021, aproximadamente a mediados del mes de octubre".

Con fecha 31 de octubre de 2023 la DGSJFP dictó resolución denegatoria en cada uno de los expedientes por no concurrir el requisito de integración en la sociedad española.

CUARTO.Según dispone el artículo 22 del Código Civil:

1. 1. Para la concesión de la nacionalidad por residencia se requiere que ésta haya durado diez años.Serán suficientes cinco años para los que hayan obtenido la condición de refugiado y dos años cuando se trate de nacionales de origen de países iberoamericanos, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial o Portugal o de sefardíes (...)

3. En todos los casos, la residencia habrá de ser legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición.

4. El interesado deberá justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española.

5. La concesión o denegación de la nacionalidad por residencia deja a salvo la vía judicial contencioso-administrativa.

Según la actora la cuestión de debate se centra en probar si los dos solicitantes iniciaron ante el Registro Civil cualquier actuación previa a la fecha del 15 de octubre de 2015 fecha de la entrada en vigor de la Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil, pues en ese caso no les sería exigible el DELE ni el CCSE.

En fase probatoria se interesó certificación de la letrada de la Administración de Justicia del RC de DIRECCION001 que fue remitida a esta Sala, estando fechada en 27/06/2024 (incluida en la página 11 de la contestación al exhorto de este Tribunal) y la misma refiere que ambos expedientes se registraron el 3/11/2015(o sea el NUM002 y el NUM003 de 2015).

Ello, sin embargo, la determinación de la fecha de presentación de las solicitudes por los actores resulta indiferente a los efectos analizados pues esta Sala viene estableciendo que la fecha referencial sería la de entrada en vigor del R. Decreto 1004 de 2025 de 6 de Noviembre -que lo fue en 8 de Noviembre de 2015-previéndose por la norma un año de vacatio legis para adaptación de procedimientos a la nueva tramitación digital.

Por último, no puede soslayarse que los hoy actores presentaron en vía administrativa, acreditación de encontrarse matriculados en el Instituto Cervantes para realización de las pruebas DELE y CCSE,y que según establece la resolución impugnada resultaron "NO APTOS".

QUINTO.Lo trascendente en nuestro caso no es tanto si procedía o no seguir el procedimiento de la L. 19/, cuanto que los actores, necesariamente y como requisito para obtener el reconocimiento de la nacionalidad española, debían acreditar suficiente conocimiento de la lengua española y de la Constitución española y de la realidad social y cultural españolas, tanto con la normativa 19/2015 como con la anterior.

Dicho requisito -integración en la sociedad española- no lo acreditaron ni en vía administrativa ante el RC de DIRECCION001 o ante la DGSJFP, ni luego en fase probatoria en este recurso.

No puede desconocerse respecto al requisito de conocimiento básico de la lengua española que el artículo 3.1 de nuestra Constitución dispone:

1. El castellano es la lengua española oficial del Estado. Todos los españoles tienen el deber de conocerla y el derecho a usarla.

Y que no es una exigencia caprichosa por parte del legislador, como tampoco lo es el conocimiento de datos básicos y elementales de la Constitución, historia, cultura y sociedad españolas, pues dichas exigencias están íntimamente relacionadas con la especial naturaleza del vínculo que la nacionalidad conforma entre el ciudadano y el Estado.

Como el TS ha declarado desde antiguo "constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al artículo 21 del Código Civil , puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco - el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular,"... "al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española."

SEXTO.En aplicación del art. 139.1. de la Ley de esta Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte actora cuyas pretensiones han sido totalmente desestimadas con el límite máximo de 1.500 E.