Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 1898/2022 de 18 de diciembre del 2024

PRIMERO.- Motivación de la resolución impugnada

La resolución ministerial de 15 de agosto de 2023 denegó de la solicitud de concesión de la nacionalidad española por residencia en base a que «Que no ha justificado suficientemente la buena conducta cívica que exige el artículo 22.4 del Código Civil ya que fue condenado en sentencia de fecha 01/07/2021 dictada por el Juzgado de Instrucción 1 de Marbella por un delito de conducción con permiso no vigente por perdida total de puntos. Aunque pudiera tener satisfechas sus responsabilidades penales, sin embargo aún no han transcurrido los plazos del art 136.2 del Código Penal , por lo que los citados antecedentes no se encuentran cancelados a la fecha de la resolución de la solicitud. Además los hechos que dieron lugar a dicha condena son de fecha 29/06/2021, es decir, posteriores a la solicitud de nacionalidad española, lo que implica un comportamiento antijurídico coetáneo con la tramitación del expediente, lo que ya de por si no se corresponde con lo que se considera buena conducta cívica.»

Añade que «no ha acreditado el requisito de integración en la sociedad española mediante la superación de la prueba sobre conocimiento de los valores históricos, constitucionales y socioculturales de España (CCSE) en los términos establecidos en los art. 6 y 8 del Reglamento aprobado por RD. 1004/2015, de 6 de noviembre, y los art. 7 y 10 de la Orden JUS/1625/2016, de 30 de septiembre».

SEGUNDO.- Alegaciones del recurrente

En la demanda se aduce que se ha dado cumplimiento a los requisitos legales establecidos por el artículo 22 y ss. del Código Civil, y del artículo 220 del Reglamento del Registro Civil, mientras que la pasividad de la Administración demandada en lo relativo a la remisión del expediente requerido supone un agravio para los derechos de los ciudadanos, en concreto al acceso a la tutela judicial efectiva, puesto que con dicha ausencia dificulta la posibilidad de que el recurrente se valga de aquellos mecanismos y documentos que le son necesarios para probar que su situación cumple con los requisitos legalmente establecidos.

En las alegaciones a la ampliación del recurso a la resolución expresa, mantiene que una vez transcurrido el plazo para resolver, solo cabe la estimación por silencio administrativo entendiendo como fraude de Ley la resolución tardía por la interposición de la demanda y, todo ello, a raíz de la inactividad de la Administración.

TERCERO.- Regulación de la acreditación del cumplimiento de los requisitos para la concesión de la nacionalidad española y prueba en fase judicial

Dispone el artículo 22 del Código Civil, que para la concesión de la nacionalidad por residencia se requiere residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición, que ésta haya durado diez años - salvo los supuestos que enumera en que se reduce dicho plazo legal- y que el interesado deberá justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española.

La Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil, en su disposición final séptima, establece unas líneas generales del procedimiento para la obtención de la nacionalidad española por residencia, advirtiendo que «El cumplimiento de los requisitos exigidos por el Código Civil para la obtención de la nacionalidad española por residencia deberá acreditarse mediante los documentos y demás pruebas previstas en la ley y reglamentariamente»,si bien «La acreditación del suficiente grado de integración en la sociedad española requerirá la superación de dos pruebas»,a saber, una primera para acreditar «un conocimiento básico de la lengua española, nivel A2 o superior, del Marco Común Europeo de Referencia para las lenguas del Consejo de Europa, mediante la superación de un examen para la obtención de un diploma español como lengua extranjera DELE de nivel A2 o superior»-de la que están exentos los solicitantes nacionales de países o territorios en que el español sea el idioma oficial-;y una segunda en la que «se valorará el conocimiento de la Constitución española y de la realidad social y cultural españolas»(CCSE).

El procedimiento electrónico para la adquisición de la nacionalidad española por residencia se rige por lo dispuesto en el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, que se considerará regulación específica y preferente sobre lo dispuesto en los artículos 220 a 224, 341 a 362, y 365 a 369 del Reglamento de la Ley del Registro Civil, aprobado por Decreto de 14 de noviembre de 1958, que mantendrán sin embargo su vigencia en la medida en que resulten aplicables a otros procedimientos.

Se completa con la Orden JUS/1625/2016, de 30 de septiembre, sobre tramitación de los procedimientos de concesión de la nacionalidad española por residencia.

Ahora bien, una vez que el interesado ha acudido a la vía judicial impugnando la resolución recurrida, corresponde al órgano jurisdiccional comprobar el cumplimento de los requisitos discutidos de los exigidos en el artículo 22 del Código Civil, mediante la aplicación de las normas procesales sobre la práctica de la prueba y la carga de la prueba.

Al respecto, dispone el artículo 216 de la LEC, de aplicación supletoria en esta jurisdicción, que los tribunales decidirán los asuntos en virtud de las aportaciones de hechos, pruebas y pretensiones de las partes, excepto cuando la ley disponga otra cosa en casos especiales. Además, a tenor del artículo 56.3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción Contencioso-Administrativa, con la demanda y con la contestación «las partes acompañarán los documentos en que directamente funden su derecho».

En concreto, corresponde al actor la carga de probar la certeza de los hechos de los que ordinariamente se desprenda, según las normas jurídicas a ellos aplicables, el efecto jurídico correspondiente a las pretensiones de la demanda, por lo que el tribunal, cuando al tiempo de dictar sentencia o resolución semejante, considerase dudosos unos hechos relevantes para la decisión, desestimará las pretensiones del actor o las del demandado, según corresponda a unos u otros la carga de probar los hechos que permanezcan inciertos y fundamenten las pretensiones ( artículo 217 LEC) . Además, a tenor del artículo 56.3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción Contencioso-Administrativa, con la demanda y con la contestación «las partes acompañarán los documentos en que directamente funden su derecho».

En todo caso, según jurisprudencia reiterada en materia de nacionalidad, corresponde al solicitante la carga de probar los requisitos exigidos, mediante la aportación de los medios de prueba que estime conducentes a demostrar tales circunstancia «como ejemplos, STS, Sección Sexta, de 11 de diciembre de 2013, (casación 2226/2011) para la integración en la sociedad española, de la Sección Quinta, de 19 de julio de 2017 (casación 17/2016) y 21 de noviembre de 2016 (casación 3792/2015) para la residencia legal, y de 26 de septiembre de 2016 (casación 1825/2015) y de la Sección Sexta 15 de diciembre de 2004 (casación 1876/2001) para la buena conducta cívica».

El mismo Tribunal Supremo, en sentencia de la Sección 5ª, de 9 julio 2020, (casación 6107/2019), explica que el nuevo procedimiento instaurado por el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia no ha dejado sin efectos las normas sustantivas y de procedimiento precedentes, respecto de las que había remarcado que exigían una cumplida prueba de los requisitos legales para la adquisición de la nacionalidad. Y así, expone que:

«a) En primer lugar porque no se está en presencia de una derogación de los citados artículos 220 y 221 del RRC , por parte del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, pues lo que en este se establece es que sus normas ---desde su perspectiva de procedimiento electrónico--- se considerarán como "regulación específica y preferente" respecto de otras normas reglamentarias, como las de precedente cita del RRC.

b) En segundo lugar porque, sin perjuicio de la aplicabilidad práctica de los nuevos preceptos que pudiera llevarse a cabo por la Administración ---en relación con la aportación documental prevista en las nuevas normas---, lo cierto es que el artículo 22.4 del CC continúa en vigor, y su contenido no se ha dejado sin efecto por el hecho de que la nueva norma reglamentaria contemple una tramitación electrónica del procedimiento para la obtención de la nacionalidad española por razón de residencia. Esto es, lo importante ---en soporte papel o en soporte electrónico--- sigue siendo la obligación del solicitante de la nacionalidad española, por razón de residencia, de "justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española».

CUARTO.- Requisito de buena conducta cívica

Sobre el motivo de denegación, la carga de probar su «buena conducta cívica» corresponde al interesado, manteniendo la jurisprudencia que no se presume, de modo que no es la Administración quien debe probar la falta de concurrencia del requisito. Lo que el artículo 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles.

Sobre este requisito de «acreditación de buena conducta cívica» se ha pronunciado reiteradamente el Tribunal Supremo, en jurisprudencia que resume la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección Quinta, de 19 de julio de 2017 (recurso 17/2016):

««Y en contra de lo que se razona en el motivo ya hemos declarado - entre otras en sentencia 1445/2016, de 17 de junio , con abundante cita- que la exigencia de buena conducta cívica que impone el mencionado artículo 22.4º, ciertamente que constituye un concepto jurídico indeterminado que deberá concretarse en cada caso, en el bien entendido que, en primer lugar, es una circunstancia que debe acreditar el mismo solicitante, sin que le sea a éste suficiente con acreditar la ausencia de antecedentes penales, menos aún, como se pretende en el recurso, que dicho antecedentes estén cancelados -incluso esa cancelación no excluye la falta de cumplimiento del requisito, como declara la jurisprudencia de este Tribunal (...)-, entre otras razones porque no es suficiente con la no comisión de infracciones penales o incluso meramente administrativas, ya que lo exigido es que la conducta en la convivencia cotidiana del solicitante de la nacionalidad sea, durante el tiempo de la residencia legal en nuestro País, e incluso antes, lo ha sido conforme a "las normas de convivencia cívica" ( STC 114/1987 ). Y ello porque la buena conducta cívica "se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante, a consecuencia del "plus" que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los "actos favorables al administrado, un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española".

Vincular esa exigencia a la comisión de delitos, en relación con la cancelación de los antecedentes penales, que es lo que se sostienen en el motivo que examinamos, es desconocer ese alcance. La jurisprudencia de esta Sala ha considerado que, a esos efectos, no basta con la ausencia de la mera ausencia de actuaciones penales por hechos respecto de los cuales incluso pudiera haberse dictado sentencia absolutoria, tan siquiera de la cancelación de antecedentes criminales, porque no se trata de un hecho negativo, que pudiera acreditarse con dichas actuaciones ineficaces, desde el punto de vista del orden penal, sino de un hecho positivo que, insistimos, el propio solicitante de la nacionalidad está obligado a acreditar, no un deber de la Administración de oponer a la solicitud del interesado.

[...]

Así, basta en este caso recordar como, por ejemplo, en la STS de 19 de noviembre de 2012 (RC 3918/2010 ) se recoge como criterio consolidado de esta sala que es el solicitante quien ha de acreditar positivamente la observancia de buena conducta cívica, afirmándose además que «el cumplimiento del requisito de buena conducta cívica requiere no sólo la ausencia de elementos negativos en la conducta del solicitante, sino además la acreditación positiva de un comportamiento conforme con los principios y valores cívicos de la comunidad en la que se integra, requiriéndose que resulte tal prueba positiva más expresiva y convincente cuando concurren, como es el caso, actuaciones que, al margen de su trascendencia penal, son por si mismos contrarias a la exigencia de buena conducta cívica [...]» (FD 5º); y, más recientemente, la STS de 18 de junio de 2015 (RC 1849/2013 ), recoge igualmente dicho criterio al señalar que: «[...] no está de más recordar al recurrente que, conforme a la doctrina de este Tribunal, una cosa es la prueba de la integración social del solicitante y otra distinta la acreditación (ambas a cargo del promotor del expediente) de la buena conducta cívica, que "ha de resultar más expresiva, convincente y concluyente cuando median situaciones y actuaciones que, al margen de la trascendencia penal, merecen una valoración negativa a efectos de cumplir con tal requisito de buena conducta cívica". Así, entre otras, STS de 28 de noviembre de 2011 (casación 772/2010 ) y en sendas SSTS de 19 de diciembre de 2011 (casaciones 759/2010 y 3146/2010 ). [...]» (FD 1º).»

Consta en este caso, en el certificado del Registro de Penados, la condena por sentencia de 1 de julio de 2021, del Juzgado de Instrucción número 1 de Marbella (Málaga) de condena por el delito de conducción con permiso no vigente por pérdida total de puntos ( articulo 384 CP) , cometido el 28 de junio de 2021, a la pena de 8 meses de días/multa.

El Tribunal Supremo ha insistido en que la acreditación positiva de un comportamiento conforme con los principios y valores cívicos de la comunidad en la que se integra, ha de resultar más expresiva, convincente y concluyente cuando median situaciones y actuaciones que, al margen de la trascendencia penal, merecen una valoración negativa a efectos de cumplir con tal requisito de buena conducta cívica. Así, entre otras, en STS de 28 de noviembre de 2011, recurso de casación 772/2010 y en sendas SSTS de 19 de diciembre de 2011, recursos de casación 759/2010 y 3146/2010.

Pues bien, los hechos y la condena penal han tenido lugar durante la tramitación del expediente de nacionalidad y sin que se hubieran extinguido las responsabilidades penales al no haber transcurrido el plazo del artículo 136 del Código Penal para la cancelación de antecedentes penales.

Como se ha dicho reiteradamente por esta Sala el concepto «buena conducta cívica» remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo. No solo nada se dice al respecto en la demanda, sino que la única alegación es que debe entenderse estimada la concesión de la nacionalidad española por silencio administrativo, lo contrario de lo que dispone el artículo 11.3 del RD. 1004/2015, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia, y que se reproduce por el propio recurrente en su escrito de conclusiones: «Transcurrido el plazo aludido sin que haya recaído resolución expresa, se entenderán desestimadas las solicitudes formuladas por los interesados».

Lo que se revisa en este recurso jurisdiccional son las circunstancias acreditadas en el momento de tramitarse el expediente de nacionalidad, y lo cierto es que la condena penal firme, en sí misma, implica la emisión por los Tribunales de Justicia de un pronunciamiento por el que la sociedad acredita que el autor de los hechos imputados, que han sido tipificados como delito, ha violado algún bien jurídico protegido, tipificado por el legislador como infracción penal. Desde el punto de vista que ahora analizamos, el artículo 22.4 del Código Civil, supone la ausencia de «buena conducta cívica». Las actuaciones penales, con o sin condena, que hayan podido seguirse contra quien solicita la nacionalidad española por residencia son datos a tener en cuenta, junto con otros que puedan resultar relevantes, para valorar la actitud del solicitante desde el punto de vista del civismo.

Es criterio de la Audiencia Nacional que en los casos en los que el solicitante de nacionalidad presenta antecedentes, sobre todo si no son remotos en el tiempo o se superponen a la solicitud de nacionalidad, puede afirmarse que su comportamiento «no se corresponde con el estándar de la conducta media en nuestro país».

Ha señalado igualmente nuestro Alto Tribunal que «quien genera mediante la conducción de vehículos de motor una situación de riesgo no está asumiendo aquellos parámetros estándares de convivencia social (de los que aquella conducción es una clara expresión) que definen el requisito de buena conducta cívica, necesario para la concesión de la nacionalidad española»( Sentencia de 5 de diciembre de 2007).

No se aporta ni un solo elemento positivo que neutralice el cúmulo de actuaciones penales en las que el recurrente se ha visto implicado. En todo caso, el otorgamiento de nacionalidad española por residencia en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, e, indudablemente, tampoco puede aceptarse que un condenado por conducción sin puntos en el permiso de conducir comparta los valores, costumbres y principios de la sociedad española.

QUINTO.- Requisito de integración en la sociedad española. Idioma y prueba de conocimientos.

Además, la resolución denegatoria añade que no ha acreditado el requisito de integración en la sociedad española mediante la superación de la prueba sobre conocimiento de los valores históricos, constitucionales y socioculturales de España (CCSE).

La Ley 19/2015 establece que la acreditación del suficiente grado de integración en la sociedad española requerirá la superación de las pruebas de conocimiento básico de la lengua española y conocimiento de la Constitución española y de la realidad social y cultural españolas diseñadas y administradas por el Instituto Cervantes. El artículo 6.8 del citado reglamento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia da un parámetro para que resulte acreditado el suficiente grado de integración en la sociedad española, indicando que se deberá valorar conjuntamente las pruebas de examen DELE y CSSE del Instituto Cervantes, y los informes que resulten necesarios, recabando de oficio de las Administraciones Públicas competentes, y se llevarán a cabo las comprobaciones oportunas por parte de la Dirección General de los Registros y del Notariado [en la actualidad Dirección General de Fe Publica y Seguridad Jurídica]. La disposición adicional cuarta permite acreditar el conocimiento básico de la lengua española mediante certificados académicos oficiales que eximen de las citadas pruebas de validación del dominio del español.

El recurrente aportó con la solicitud el resguardo de inscripción para la realización de la prueba CSSE, pero en ningún momento posterior, ni en el escrito de ampliación de la demanda ha aportado el certificado de haber sido declarado apto. Tampoco hace ninguna alegación al respecto por lo que no ha combatido lo resuelto al respecto.

En definitiva, en base a todo lo razonado, resulta la desestimación del recurso. ante la falta de cualquier otro elemento para desvirtuar lo razonado en la resolución recurrida.

SEXTO.- Costas

Por lo que se refiere a las costas, a tenor del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al rechazarse las pretensiones actoras, procede la expresa imposición de las causadas en esta instancia a dicha parte, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el apartado 4 de dicho artículo, teniendo en cuenta la entidad del asunto y la dificultad del mismo, fija en 1.000 euros la cuantía máxima a reclamar, por todos los conceptos.