Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Quinta, Rec. 16/2025 de 22 de octubre del 2025

PRIMERO.-La sentencia recurrida en apelación.

El recurso de apelación se interpone contra la sentencia desestimatoria del recurso contencioso-administrativo deducido frente a la resolución administrativa que impuso una sanción de multa al recurrente, por la comisión de la infracción prevista en el artículo 57.1.a) de la Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada ( LSP), que califica como muy grave "La prestación de servicios de seguridad privada a terceros careciendo de autorización o, en su caso, sin haber presentado la declaración responsable prevista en el artículo 18.1 y 2 para la prestación de los servicios de que se trate".

En los Fundamentos de la sentencia apelada, después de exponer los hechos probados incluidos en la resolución impugnada, las alegaciones efectuadas por las partes y de trasponer la normativa aplicable ( artículos 57. 1 a), 5.1, 11.1, 32 de la Ley 23/1992, de 30 de julio (sic), se refiere a la doctrina emanada de la Audiencia Nacional acerca de la distinción entre prestación de servicios de seguridad de otros servicios distintos, clara en teoría, pero que en la práctica ocasiona mayor dificultad. Se razona que había quedado demostrado por la fuerza policial actuante que un empleado de la empresa gestionada por el actor, CONTROL ACJ, CONTROL DE ACCESO, realizaba labores de vigilancia en el recinto donde se ejecutaban las obras de construcción de un colegio en el municipio de Mislata (Valencia), sin estar inscrita en el Registro de Empresas de Seguridad del Ministerio del Interior y sin que el operario constase habilitado como vigilante de seguridad. En el Acta expedida el día de la visita de inspección, 8 de agosto de 2022, figura que en el perímetro vallado se colocaron carteles con la estampación CONTROL ACJ, CONTROL DE ACCESO, mientras que el trabajador portaba un uniforme portando la denominación de la empresa. Los agentes policiales entrevistaron al empleado, quien les manifestó que estaba contratado como "controlador de la obra y que sus funciones son hacer rondas por todo el perímetro del recinto durante las horas que no existe actividad laboral en la obra, con la finalidad de evitar así, posibles robos de maquinaria o material del interior de la obra",funciones que se incardinan en los cometidos de la seguridad privada, y además su jornada laboral no coincidía con la del desarrollo de los trabajos de obra, ya que comprendía de lunes a jueves de 18 horas a 6 horas y 24 horas los fines de semana. La sentencia rechaza aplicar la doctrina de los actos propios invocada por el demandante, al tratarse de un expediente sancionador distinto, sin que la declaración jurada del trabajador aportada con la demanda desvirtúe sus manifestaciones realizadas voluntariamente ante los policías que efectuaron la visita el 8 de agosto de 2022, incardinándose los hechos acaecidos en la prestación de servicios de seguridad privada por la empresa gestionada por el recurrente, careciendo de la preceptiva habilitación, constituyendo una infracción muy grave de conformidad con el art. 57.1 a) de la Ley 5/2024, de 4 de abril, sin que las actuaciones se entiendan incluidas en las exclusiones contempladas en el art. 6.2 del citado Cuerpo Legal.

SEGUNDO.-Po sición de las partes en el recurso de apelación

La parte apelante expone que, primero, el juzgador a quoha incurrido en una errónea apreciación de la prueba, conculcando el artículo 24 de la Constitución. Expone que de la visita de inspección realizada el 8 de agosto de 2022 no puede desprenderse que el trabajador realizase funciones de vigilancia y/o de seguridad, sino que se encontraba en el interior de una caseta cuando comparecieron los policías, sin efectuar ronda alguna, mientras que en el anagrama del uniforme no figuraba mención alguna a cometidos relacionados con la seguridad privada. Añade que en la sentencia de instancia no se han valorado los documentos aportados por el demandante, demostrativos de que los trabajos contratados y ejecutados eran de control de accesos y conserjería, excluidos del régimen de la Ley 5/2014 en virtud de su artículo 6.2 a) y 6.3, extrayéndose de la póliza de seguro, del contrato laboral con el empleado y del contrato con la UTE encargada de llevar a cabo las obras de construcción del centro escolar. Según el apelante, el contenido del Acta de inspección queda desvirtuado con la declaración jurada del trabajador aportada con la demanda, con cita de la Sentencia de la Sección 5ª de la Audiencia Nacional de 14 de diciembre de 2016 y la Sentencia del Tribunal Constitucional 70/2012, de 16 de abril acerca del valor probatorio de las actas de inspección. Por último, esgrime que se le incoó un expediente sancionador distinto, número NUM000, por hechos similares, finalizando mediante un acto de sobreseimiento, por lo que se ha infringido la doctrina de los actos propios de la Administración.

La Administración apelada sostiene que la entidad apelante no efectúa una crítica de la sentencia de instancia, debiendo desestimarse, rechazando que se incurriese en un error de la prueba o se actuase en contra de actuaciones administrativas distintas, remitiéndose a los razonamientos de la sentencia de instancia.

TERCERO.-Do ctrina de la Sala y Sección en materia de seguridad privada

En línea con lo que viene estableciendo esta Sección en sentencias anteriores (como en las de 31 de enero -apelación número 37/2017- y de 12 de septiembre -apelación número 117/2017- de 2018, citadas en la de 19 de junio de 2019 -apelación 36/2019), la "seguridad",tanto la de las personas -que, conforme al apartado 1 del artículo 17 de la Constitución, constituye un derecho fundamental- como la de los bienes, se configura como uno de los pilares básicos de la convivencia, pues, como recoge la Exposición de Motivos de la Ley 5/2014, "no es solo un valor jurídico, normativo o jurídico; es igualmente un valor social. Es uno de los pilares primordiales de la sociedad, se encuentra en la base de la libertad y la igualdad y contribuye al desarrollo pleno de los individuos".

Sin embargo, aunque la seguridad constituye un monopolio del Estado, ello no excluye la intervención de agentes privados para la prestación de servicios complementarios y subordinados, siempre bajo control administrativo. Por ello, conforme al artículo 10.1 está prohibida "a) la prestación o publicidad de servicios de seguridad privada por parte de personas, físicas o jurídicas, carentes de la correspondiente autorización o sin haber prestado declaración responsable", "b) el ejercicio de funciones de seguridad privada por parte de personas físicas carentes de la correspondiente habilitación o acreditación profesional"; "c) La prestación de servicios de seguridad privada incumpliendo los requisitos o condiciones legales de prestación de los mismos";y "d) El empleo o utilización, en servicios de seguridad privada, de medios o medidas de seguridad no homologadas cuando sea preceptivo, o de medidas o medios personales, materiales o técnicos de forma tal que atenten contra el derecho al honor, a la intimidad personal o familiar o a la propia imagen o al secreto de las comunicaciones, o cuando incumplan las condiciones o requisitos establecidos en esta ley y en su normativa de desarrollo".En el mismo sentido, el artículo 18 dispone, en su apartado 1, que "Para la prestación de servicios de seguridad privada, las empresas de seguridad privada deberán obtener autorización administrativa y serán inscritas de oficio en el registro correspondiente".

Pero la materia "seguridad"es muy amplia, ofreciendo gran variedad de aspectos, por eso, el artículo 2 de la Ley define la seguridad privada como "el conjunto de actividades, servicios, funciones y medidas de seguridad adoptadas, de forma voluntaria u obligatoria, por personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, realizadas o prestados por empresas de seguridad, despachos de detectives privados y personal de seguridad privada para hacer frente a actos deliberados o riesgos accidentales, o para realizar averiguaciones sobre personas y bienes, con la finalidad de garantizar la seguridad de las personas, proteger su patrimonio y velar por el normal desarrollo de sus actividades",precisándose, en el artículo 5.1, las que "constituyen actividades de seguridad privada",entre las que figura: "a) la vigilancia y protección de bienes, establecimientos, lugares y eventos, tanto públicos como privados, así como de las personas que pudieran encontrarse en los mismos",enunciándose en el artículo 6 una serie de exclusiones, de las que cabe destacar las recogidas en el apartado 2, a cuyo tenor, "Quedan también fuera del ámbito de aplicación de esta ley, a no ser que impliquen la asunción o realización de servicios o funciones de seguridad privada, y se regirán por las normas sectoriales que les sean de aplicación en cada caso, los siguientes servicios y funciones: a) Las de información o de control en los accesos a instalaciones, comprendiendo el cuidado y custodia de las llaves, la apertura y cierre de puertas, la ayuda en el acceso de personas o vehículos, el cumplimiento de la normativa interna de los locales donde presten dicho servicio, así como la ejecución de tareas auxiliares o subordinadas de ayuda o socorro, todas ellas realizadas en las puertas o en el interior de inmuebles, locales públicos, aparcamientos, garajes, autopistas, incluyendo sus zonas de peajes, áreas de servicio, mantenimiento y descanso, por porteros, conserjes y demás personal auxiliar análogo. b) Las tareas de recepción, comprobación de visitantes y orientación de los mismos, así como las de comprobación de entradas, documentos o carnés, en cualquier clase de edificios o inmuebles, y de cumplimiento de la normativa interna de los locales donde presten dicho servicio. c) El control de tránsito en zonas reservadas o de circulación restringida en el interior de instalaciones en cumplimiento de la normativa interna de los mismos. d) Las de comprobación y control del estado y funcionamiento de calderas, bienes e instalaciones en general, en cualquier clase de inmuebles, para garantizar su conservación y funcionamiento. Estos servicios y funciones podrán prestarse o realizarse por empresas y personal de seguridad privada, siempre con carácter complementario o accesorio de las funciones de seguridad privada que se realicen y sin que en ningún caso constituyan el objeto principal del servicio que se preste".

En el asunto examinado, también debemos traer a colación que el artículo 26.1 de la Ley 5/2014 determina que "Únicamente puede ejercer funciones de seguridad privada el personal de seguridad privada, que estará integrado por los vigilantes de seguridad y su especialidad de vigilantes de explosivos, los escoltas privados, los guardas rurales y sus especialidades de guardas de caza y guardapescas marítimos, los jefes de seguridad, los directores de seguridad y los detectives privados".

Por otro lado, dada la importancia del bien jurídico afectado, la Ley 5/2014 y el Reglamento de Seguridad Privada, aprobado por el Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, en vigor en lo que no contravenga la Ley (disposición derogatoria única.2 de la Ley 5/2014), regulan con detalle el régimen de infracciones y sanciones.

CUARTO.-Ex amen de la valoración de la prueba realizada en la sentencia de instancia

Debemos tener en cuenta que sobre el error en la valoración de la prueba que se invoca como argumento impugnatorio en la apelación, esta Sección viene manteniendo reiteradamente que el Juez a quoha de valorar los medios de prueba, salvo las excepciones legalmente previstas, como la del artículo 319 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, para los documentos públicos, "según las reglas de la sana crítica", artículos 316.2 para el interrogatorio de las partes, 326, último párrafo, para los documentos privados, 334 para las copias reprográficas, 348 para la prueba pericial y 376 para la testifical, todos ellos de la Ley Enjuiciamiento Civil.

Ello implica que, en principio, ha de respetarse la valoración probatoria efectuada por el Juez Central siempre que no sea manifiestamente ilógica, irracional, arbitraria, absurda o conculque principios generales del Derecho ( sentencias del Tribunal Supremo de 22 de septiembre, de 6 de octubre y de 19 de noviembre de 1999 , de 22 de enero o de 5 de febrero de 2000), sin que esté permitido sustituir la lógica o la sana crítica del Juzgador por la de la parte ( sentencias del mismo Alto Tribunal de 30 de enero, de 27 de marzo, de 17 de mayo, de 19 de junio y de 18 de octubre de 1999, de 22 de enero y de 5 de mayo de 2000, entre otras).

De ahí que la Sección declare que "en la valoración de la prueba practicada en el curso del proceso, debe primar el criterio objetivo e imparcial del Juzgador de instancia sobre el juicio hermenéutico, subjetivo y parcial de la parte apelante, de modo que es preciso acreditar una equivocación clara y evidente en el juicio valorativo del órgano jurisdiccional para acoger este motivo de apelación",lo que no se aprecia en el caso de autos.

En el recurso de apelación, el recurrente cuestiona la apreciación probatoria realizada por el juzgador de instancia, esgrimiendo que la percepción de los agentes policiales fue errónea, sin que se pueda afirmar que el trabajador fuese hallado haciendo rondas en el día de la inspección, sino que se encontraba en el interior de una caseta cuando se presentó la unidad inspectora en la obra. También esgrime que en los contratos y en la póliza de seguro aportados por el actor, la empresa acometía funciones de control de accesos y consejería, no de seguridad privada. Los informes en los que se sustenta la decisión sancionadora carecen de presunción de certeza las aseveraciones contenidas en los mismos. Por otro lado, invoca que la declaración jurada del empleado desvirtúa el contenido del Acta policial, ya que el operario rechaza que realizase labores de vigilancia y/o seguridad.

Como resulta del informe emitido por el Jefe de la Brigada Provincial de Seguridad Privada de Valencia el 29 de noviembre de 2022 (folios 86 al 93 del expediente), se pone de relieve que el trabajador no se encontraba en una caseta sita en el exterior sino en el interior del perímetro vallado de la obra "En la actuación policial se deja claro que las casetas no estaban en los accesos de la obra, sino dentro del recinto del vallado. Y que tuvieron que llamar la atención de la persona que pudiese encontrarse en el interior del recinto de la obra, moviendo la cadena a modo de timbre para que el vigilante saliera del interior de la misma".

También se corrobora en el informe que los carteles colocados en el vallado y la uniformidad portada por el empleado eran indicativos de la prestación de servicios de vigilancia, exponiendo que "posee cierta uniformidad, como una camiseta negra con el anagrama de la empresa, así como si por parte de la empresa, esta última tiene colocada diversa cartelería con la inscripción "ACJ CONTROLADORES DE ACCESO" en el vallado de la obras, tanto el mencionado trabajador, como la empresa ACJ CONTROLADORES DE ACCESO, vulneran lo establecido en la Ley de Seguridad Privada sin ningún género de dudas".En cuanto a la negación de que las manifestaciones vertidas por el trabajador fuesen voluntarias, en el informe se señala que "El trabajador (...), en su momento, declaró de manera libre y voluntaria. Lo declarado por el mismo es un elemento más, que refuerza los hechos contenidos en el correo electrónico de la empresa GRUPO G EMPRESAS y en el acta levantada por lo observado por los policías actuantes. A tal efecto, mencionar por parte de esta Instrucción, que la actuación de la Policía, y en este caso, de los funcionarios policiales adscritos a esta Unidad Territorial de Seguridad Privada, tanto durante la Inspección llevada a cabo en el lugar de los hechos, como durante la toma de declaración levantada al citado trabajador, siempre y en todo momento es realizada con absoluto respeto a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, extremo éste que por parte del alegante D. Luis Carlos se pone en duda ante hechos plenamente constatados, verificados y manifestados por escrito ante esa Delegación del Gobierno, a través del correspondiente informe de Propuesta de Sanción ya remitido en su día por los policías actuantes y que ha dado lugar a las alegaciones presentadas.

Por todo ello, es óbice hacer constar que la actuación profesional llevada a cabo por parte de los funcionarios policiales actuantes, ha sido totalmente objetiva y no sujeta en ningún momento a subjetividad alguna, sino que por el contrario, es un reflejo íntegro de lo manifestado por el trabajador en su acta de declaración y nada más lejos de dirigir y provocar las contestaciones del mismo ante las preguntas de los policías, ya que en dicha actuación no existe interés personal alguno por parte de los actuantes ni intención de vulnerar -se repite una vez más-, lo establecido en la legislación vigente".

Se debe destacar que, como resulta del expediente, las actuaciones de la Unidad Policial de Seguridad Privada se iniciaron tras la recepción de un correo electrónico el 8 de junio de 2022 emitido por la entidad GRUPO G EMPRESAS, en el cual se informaba que en el lugar de las obras destinadas a la construcción del colegio Maestro Serrano de Mislata, había un vigilante haciendo rondas de vigilancia y se habían colocado carteles de CONTROL ACJ, CONTROL DE ACCESO, sin que la empresa estuviese registrada, comunicando que GRUPO G EMPRESAS presupuestó en su día la realización de trabajos de vigilancia, sin que le fuese adjudicado (folio 12 del expediente).

El 8 de agosto siguiente, sobre las 22,45 horas, se personó una unidad policial en el recinto vallado, encontrando una caseta con luz en el interior, adentrándose y encontrando a un operario portando uniforme con el anagrama de CONTROL ACJ, CONTROL DE ACCESOS, denominación también plasmada en los carteles colocados en la valla perimetral que delimitaba el área de los trabajos. Este trabajador depuso ante los agentes actuantes que estaba contratado para vigilar la zona de obras, haciendo rondas, siendo su jornada de 18 a 6 horas de lunes a jueves y 24 horas los fines de semana. En el contrato de trabajo suscrito entre el actor y este operario el 18 de mayo de 2022 (folios 71 y 72 del expediente) se definen las funciones como de "auxiliar de vigilante", constando la CNAE de la empresa como nomenclatura 8010, "actividad para seguridad privada" y SIC 7993 "Seguridad de detectives".

La entidad denunciante (GRUPO G EMPRESAS) aportó a la Brigada Policial el presupuesto entregado a la UTE encargada de la ejecución de las obras del colegio Maestro Serrano (folios 21 al 31 del expediente), fechado el 4 de marzo de 2022, el cual se refería a la prestación de servicio de seguridad privada.

El actor contraviene las conclusiones que alcanza el juez a quoen la sentencia, aduciendo que tomó en consideración las manifestaciones del trabajador plasmadas en el Acta, sin examinar ni valorar los documentos aportados por el demandante, esgrimiendo que había demostrado que las labores acometidas eran meramente auxiliares, de acceso o conserjería, negando que el operario desarrollase alguna de las funciones legalmente asignadas a personal de seguridad privada.

La sentencia examinó el material probatorio obrante en las actuaciones, incluidos los documentos presentados por el actor, cumpliendo el contenido del artículo 77.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (LPACAP), en el sentido de que "Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil",para después valorar no solo el contenido del informe elaborado y el Acta confeccionada por la Brigada Provincial de Seguridad Privada de Valencia, sino que también analizó el contrato de trabajo, las fotografías adjuntadas con el Acta de Inspección, las manifestaciones efectuadas por el operario en presencia policial, la jornada laboral contratada por el empleado, el presupuesto de los servicios de seguridad privada solicitado por la UYE contratista a la mercantil denunciante, para concluir que el actor, con la denominación empresarial CONTROL ACJ, CONTROL DE ACCESOS, prestaba servicios a la UTE COLEGIO MAESTRO SERRANO consistentes en la vigilancia de la zona de las obras, mediante un operario que trabajaba en horario nocturno en los días laborables y 24 horas los fines de semana, sin que su jornada laboral coincidiera con el desarrollo de los trabajos de construcción, sino que se desarrollaba cuando no había más trabajadores en el lugar.

A pesar de que la póliza de seguro y el contrato de prestación de servicios con la UTE constructora se refieran a la prestación de servicios de control de accesos, ha resultado demostrado, y así lo refleja la sentencia apelada, que el actor, a través de un único empleado, acometía funciones de vigilancia y seguridad dentro del área vallada de las obras destinadas a la construcción de un colegio, careciendo de los permisos preceptivos y careciendo el trabajador de la habilitación necesaria, ausencia de permisos que resulta ser una extremo indiscutido entre los litigantes.

No se aprecia que la valoración de prueba realizada por el juzgador a quohaya infringido los principios o las normas que rigen esta labor de examen de los medios acreditativos disponibles, debiendo desestimarse este motivo impugnatorio.

QUINTO.-Principio de presunción de inocencia

A continuación, debemos analizar la adecuación a Derecho de la calificación jurídica de servicios de seguridad privada realizada en la sentencia apelada, en referencia a los artículos 5 y 6 de la Ley 5/2014.

Más allá de la interesada interpretación que de las funciones desarrolladas por su trabajador realiza el empresario aquí apelante, el examen del expediente revela la existencia de una prueba de cargo suficiente para enervar el principio de presunción de inocencia y para acreditar la conducta del sancionado.

El referido principio de presunción de inocencia implica, esencialmente, que solo puede sancionarse si existen medios probatorios de cargo o incriminadores de la conducta reprochada, que la carga de la prueba incumbe a la Administración que acusa, sin que el imputado esté obligado a probar su inocencia, y que cualquier insuficiencia en el resultado de las pruebas practicadas, libremente valorado por el órgano sancionador, ha de traducirse en un pronunciamiento absolutorio (por todas, sentencia del Tribunal Constitucional 76/1990, de 26 de abril).

Pero, como se ha expuesto, en una apreciación conjunta de la actividad probatoria desplegada, se concluye la existencia de una prueba de cargo suficiente para enervar dicho principio. Las concretas funciones llevadas a cabo por el trabajador contratado por el actor el día 8 de agosto de 2022, cuya fundamentada y razonada calificación jurídica en la sentencia recurrida, en los términos ya expuestos en los Fundamentos anteriores de la presente sentencia, no ha sido rebatida por la apelante, quien cuestiona que se afirme que se realizaban funciones de seguridad privada cuando, por el contrario, esgrime que de lo actuado se infieren única y exclusivamente funciones de control de accesos propias de empresas de servicios auxiliares.

A través de la prueba obrante al expediente, se colige que el operario no se encargaba de controlar el acceso a la zona de la obra, sino que supervisaba que el lugar estuviese seguro mientras no se ejecutaban labores de construcción, para garantizar la integridad de los materiales y de los trabajos finalizados, poniendo de manifiesto el ejercicio de funciones propias de seguridad privada, relacionadas en el artículo 5 de la Ley 5/2014, que exceden de las contempladas como auxiliares en el artículo 6.2 del citado Cuerpo Legal.

En consecuencia, a partir de los extremos constatados mediante la percepción directa de los agentes actuantes, unido a las manifestaciones ofrecidas por el empleado durante la inspección, las cuales fueron documentadas en el Acta sin que se consideren desvirtuadas mediante un escrito de declaración jurada presentado con la demanda, resulta que las funciones llevadas a cabo por personal de CONTROL ACJ, CONTROL DE ACCESO, aquí examinadas, se subsumen en atribuciones de seguridad privada, careciendo el actor del preceptivo título habilitante.

En el presente asunto, por un lado, debe apreciarse que concurre un acervo probatorio suficiente, sin que la valoración probatoria efectuada por EL Juez Central pueda reputarse manifiestamente ilógica, irracional, arbitraria, absurda o que conculque principios generales del Derecho, por lo que no puede sustituirse por la apreciación del apelante.

Por otro lado, a partir de las consideraciones expuestas, podemos afirmar que existe una prueba de cargo suficiente para enervar el principio de presunción de inocencia y acreditar la culpabilidad de la entidad actora, incurriendo la conducta desplegada en el tipo infractor administrativo previsto normativamente, artículo 57. 1 a) de la Ley 5/2014, sin que se haya conculcado el artículo 24 de la Constitución.

El recurso de apelación debe ser desestimado.

SEXTO.-Costas

Las costas procesales causadas en segunda instancia se imponen a la parte apelante en virtud de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,