Sentencia Contencioso-Administrativo 729/2025 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Séptima, Rec. 3043/2021 de 14 de octubre del 2025

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso administrativo la Orden de la Ministra de Hacienda y Función Pública HFP/1104/2021, de 7 de octubre, por la que se aprueba el factor de minoración aplicable para la determinación de los valores de referencia de los inmuebles.

SEGUNDO.- La parte recurrente basa su demandaen que no hay manera de saber si el coeficiente Factor de Minoración debe ser del 0,9 o de cualquier otra cifra, pues desconocemos toda la información base de que ha dispuesto la Administración, así como también carecemos de las tasaciones inmobiliarias, de la información de los portales inmobiliarios, así como de los informes de mercado y estudios y análisis estadísticos y matemáticos que no están en el expediente.

Entendemos que lo anterior vulnera de forma flagrante lo dispuesto por el artículo 70.1 de la Ley 39/2015. Entiende que lo que falta son datos y elementos muy relevantes en virtud de los que se ha fijado el Factor de Minoración en 0,9 y no en otra cifra distinta. No es posible contrastar estos antecedentes pues considera que no aparecen en el expediente.

También entiende que se ha producido la infracción del apartado 3 del artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado pues no se ha requerido informe a este Órgano.

Según el AEen el escrito de contestación, en cuanto a la omisión de antecedentes y la indefensión que se ha ocasionado (según la recurrente) para el calculo del valor de referencia entiende que la Orden recurrida ha sido debidamente motivada refiriéndose a los documentos que figuran en el expediente como documentos 3 a 7:

Documento número 3: Memoria de Análisis de Impacto Normativo de la Orden (contiene, además, las alegaciones y contestaciones recibidas en el trámite de audiencia e información pública). (páginas 5 a 21).

Documento número 4: Informe 3 de septiembre de 2021 de la Abogacía del Estado de la Secretaría de Estado de Hacienda. (páginas 23 a 27).

Documento número 5: Memoria técnica de 1 de septiembre de 2021 de la Orden. (páginas 29 a 39).

Documento número 6: Anexo - Certificación de la Secretaria de la Comisión Superior de Coordinación Inmobiliaria de fecha 12 de agosto de 2021. (páginas 41 y 42).

Documento número 7: Informe de 4 de octubre de 2021 de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública al proyecto de Orden. (páginas 44 a 46).

Considera el AE que la Administración cumplió con el mandato de la Sala en el requerimiento de complemento del expediente y resulta que existe determinada documentación solicitada de contrario que no se puede aportar, por no tener soporte documental, sino por ser la propia fórmula utilizada para el cálculo del factor y que se expone y desarrolla en la normativa de referencia. Entiende que eso no supone ni un incumplimiento ni una irregularidad en la tramitación del expediente.

En cuanto a la exigencia de Dictamen del Consejo de Estado parte de que el concepto de "factor de minoración" no es una creación de la Orden recurrida sino que procede de lo previsto en la DF 3ª del RD Legislativo 1/2024; añade que en ningún caso la Orden recurrida desarrolla o crea una normativa al respecto, no constituyendo una disposición de carácter general, sino que el único propósito de la misma es fijar numéricamente el importe del factor de minoración desarrollado en la normativa catastral.

El texto refundido, "apodera" únicamente al titular del departamento ministerial para que adopte una decisión: fijar el factor de minoración, no para regular o reglamentar su régimen jurídico y tal verbo "fijar" expresa que la potestad atribuida por el texto refundido y ejercitada mediante la orden ministerial no supone, en modo alguno, un desarrollo normativo ni se trata de una disposición de carácter general.

En cuanto al fondo, considera el AE que la finalidad de dicha normativa es que valor de referencia de los bienes inmuebles urbanos y rústicos no supere el valor de mercado, finalidad que cumple con solvencia la normativa en cuestión. Entiende que el factor de 0,9 al ser inferior a la unidad, cumple la finalidad establecida en la disposición final tercera de la Ley del Catastro y como se hace constar en la Memoria Técnica obrante en el expediente, el factor fue contrastado con las poblaciones de compraventas inmobiliarias formalizadas ante fedatario y las tasaciones hipotecarias disponibles por la Dirección General del Catastro, referidas al periodo entre el 1 de julio de 2019 y el 30 de junio de 2021, en relación con el mercado de inmuebles urbanos de uso residencial y modalidad colectiva.

La información de carácter auxiliar se ha obtenido a través de los procedimiento habilitados en el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario y ha sido suministrada de manera telemática incorporándose directamente a las aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas de las que dispone el Catastro sin que conste dicha información en ningún soporte documental por lo que ciertos elementos no se puedan aportar por no tener soporte físico, no supone que no existan o no estén motivados.

TERCERO. -El examen de la cuestión que se somete a la consideración de esta Sala exige partir de lo que señala la Disposición final tercera del Real Decreto Legislativo 1/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario Valor de referencia

"La Dirección General del Catastro determinará de forma objetiva y con el límite del valor de mercado, a partir de los datos obrantes en el Catastro, el valor de referencia, resultante del análisis de los precios comunicados por los fedatarios públicos en las compraventas inmobiliarias efectuadas.

A este efecto, incluirá las conclusiones del análisis de los citados precios en un informe anual del mercado inmobiliario, y en un mapa de valores que contendrá la delimitación de ámbitos territoriales homogéneos de valoración, a los que asignará módulos de valor medio de los productos inmobiliarios representativos. El citado mapa se publicará en la sede electrónica de la Dirección General del Catastro.

Con el fin de que el valor de referencia de los inmuebles no supere el valor de mercado se fijará, mediante orden de la Ministra de Hacienda, un factor de minoración al mercado para los bienes de una misma clase.

Con periodicidad anual, la Dirección General del Catastro aprobará, mediante resolución, los elementos precisos para la determinación del valor de referencia de cada inmueble por aplicación de los citados módulos de valor medio y de los factores de minoración correspondientes, en la forma en la que reglamentariamente se determine.

Esta resolución se publicará por edicto en la Sede Electrónica de la Dirección General del Catastro antes del 30 de octubre del año anterior a aquel en que deba surtir efecto, previo trámite de audiencia colectiva. A este efecto, se publicará un edicto en el «Boletín Oficial del Estado» en el que se anunciará la apertura del mencionado trámite por un periodo de diez días, durante el cual los interesados podrán presentar las alegaciones y pruebas que estimen convenientes.

La citada resolución será recurrible en vía económico-administrativa, o potestativamente mediante recurso de reposición, por los interesados y en el plazo de un mes desde su publicación, sin que la interposición de la reclamación suspenda su ejecución.

En los 20 primeros días del mes de diciembre, la Dirección General del Catastro publicará en el ''Boletín Oficial del Estado'' anuncio informativo para general conocimiento de los valores de referencia de cada inmueble, que, al no tener condición de datos de carácter personal, podrán ser consultados de forma permanente a través de la Sede Electrónica del Catastro

CUARTO. -Analizado el expediente administrativo incorporado al presente recurso resulta que se ha incorporado suficiente documentación que acredita la necesidad de dictarse la Orden así como las razones por las que se ha calculado el porcentaje que se debe tomar en consideración como base de minoración.

Con fecha 9 de septiembre el 2021 el proyecto de orden ministerial se sometió a trámite de Audiencia e Información Publica sin que conste que el recurrente formulase alegaciones por lo que no debió, en aquel momento, encontrar inconveniente alguno a la norma que ahora impugna.

Aparece la Memoria Abreviada del análisis de impacto normativo en la que aparece la respuesta a las alegaciones presentadas por los interesados en el trámite de audiencia.

También está incorporada la Memoria Técnica que se recoge a partir del folio 30 del expediente administrativo se detalla con precisión el proceso lógico que llegó a la fijación del factor de minoración del 0,90. En dicha Memoria se menciona la aplicación de los principios de Integridad y complitud, de veracidad y de transparencia. Allí se explican las razones por las que se ha llegado al calculo finalmente ofrecido y los informes que se han solicitado así como que se han contemplado las tasaciones inmobiliarias realizadas y las series históricas de transacciones. Se hace mención a los estudios estadísticos llevados a cabo y al Informe de la Comisión Superior de Coordinación inmobiliaria. En las paginas 4 a 8 de esa Memoria se hace mención a las operaciones matemáticas llevadas a cabo para obtener la conclusión final.

La Comisión Superior de Coordinación Inmobiliaria en su sesión celebrada el día 23 de Julio 2021 informó favorablemente la fijación de un factor de minoración del 0,90.

También aparece el Informe de la Secretaría General Tecnica del Ministerio de Hacienda de conformidad con la Orden

QUINTO. -La parte recurrente viene solicitando que se aporte la siguiente información que considera que debería formar parte del expediente administrativo:

- Las escrituras públicas relativas a las transacciones

- Los módulos de valor medio resultante, así como su forma de obtención

- La información de otras fuentes de mercado (Observatorio Catastral del Mercado Inmobiliario)

- Las tasaciones inmobiliarias con fines hipotecarios.

- La información de los portales inmobiliarios de oferta de compraventa en internet.

- Los informes de mercado y las series históricas realizadas por el Observatorio Catastral del Mercado Inmobiliario

Pero lo cierto es que la STS 27 de octubre de 2023 (rec. 2490/2022) ya estableció que "el expediente administrativo es la manifestación formal de la garantía reconocida constitucionalmente en favor del administrado en el art. 105 letra c) CE, esto es, del derecho al procedimiento legalmente establecido y de la correlativa proscripción de la Administración de seguir un procedimiento distinto" pero de ahí no puede llegarse a la conclusión de que el expediente deba conformarse en la forma y con el contenido que considere oportuno la parte recurrente.

Lo que está vedado a la Administración, según STS 1473/2023, de 17 de noviembre (rec. cas. 1234/2022) es completar el expediente aportando el complemento del expediente con utilización de la vía de aportación de pruebas en el recurso de alzada por el órgano administrativo. En este caso se estableció por la Sala la siguiente doctrina jurisprudencial: "[...] hemos de fijar como doctrina jurisprudencial que la administración autora de un acto administrativo impugnado en vía económico-administrativa, no puede aportar como prueba, con ocasión de la interposición por la misma de un recurso de alzada ordinario en vía económico-administrativa, aquellos documentos que, debiendo haber formado parte del expediente administrativo, no hubieran sido remitidos en el momento procedimental oportuno".

En el caso presente la parte pretende una determinada configuración del expediente administrativo cuando en los folios 31 y ss del expediente (Memoria Técnica) en el apartado de "Fijación del Factor de Minoración" a partir de la pagina 5 de dicha Memoria se incluye toda la información necesaria sin que se haya producido ninguna omisión

En el oficio de remisión del expediente se detallan las razones y el modo de calculo del factor de minoración: "información, de carácter auxiliar y utilizada únicamente como fuente de contraste del módulo de minoración propuesto, se ha obtenido por la Dirección General del Catastro el ejercicio sus funciones y en el marco regulado por el articulo 95 de la Ley 58/2003 General Tributaria, de 17 de diciembre, a través de los procedimiento habilitados el texto refundido de la Ley del Catastro Inmobiliario y ha sido suministrada de manera telemática incorporándose directamente aplicaciones, ficheros y a las bases de datos informáticas las que dispone el Catastro sin que conste dicha información en ningún soporte documental. por ello que el expediente remitido su día a esa Audiencia Nacional está completo dado que la información solicitada, que obra en su integridad en poder de la Dirección General del Catastro, conformidad con el artículo 70 la Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común las Administraciones Públicas, forma parte del expediente de aprobación la Orden la Ministra Hacienda por la que se aprueba el factor de minoración.

La realidad es que la parte recurrente no formula ninguna alegaciones que pudiera referirse al modo del cálculo del factor de minoración y sus alegaciones de falta de motivación deben rechazarse tras analizar el detalle de la documentación aportada. Su único argumento, en el fondo, se refiere a la defectuosa constitución del expediente que, desde luego, y una vez analizado el expediente, debe rechazarse.

SEXTO.-En cuanto al Informe del Consejo de Estado, resulta que el artículo 22.3 de su ley Establece que La Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los siguientes asuntos:

Tres. Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones.

Es evidente que la norma en cuestión no tiene la categoría que exija este informe previo y no era obligado que se incorporase al expediente administrativo puesto que, además, su contenido es una exigencia derivada de una norma con rango legal y se trata de un simple desarrollo material de aquella.

SEPTIMO.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ,las costas procesales de esta instancia habrán de ser satisfechas por la parte recurrente.

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010, en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 3.000 euros.