Sentencia Contencioso-Administrativo 443/2026 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Séptima, Rec. 1199/2018 de 14 de julio del 2026

PRIMERO.- Objeto del recurso, pretensión actuada y motivos en que se funda.

1. Se interpone por la representación de Dª. Camila recurso contra la Resolución del Director General de los Registros y del Notariado -dictada por delegación del Ministro de Justicia- de 10 de julio de 2018 denegatoria de la concesión de la nacionalidad española por razón de residencia.

2. En disconformidad con la actuación impugnada, el Suplico se dirige a que se anule la misma, concediéndose la nacionalidad española a la recurrente, «haciendo constar tal cambio de nacionalidad en el Registro Central de Extranjeros dependiente de la Dirección General de la Policía».

3. Tras discurrir por los antecedentes que considera relevantes, atribuye a la actuación que combate tanto falta de motivación como la indebida valoración del requisito de suficiente grado de integración, en relación con las circunstancias personales de la solicitante.

Reputa a tal efecto infringidos los artículos 21 y 22 del Código civil al afirmar que concurre en la actora una residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la solicitud iniciada ya en el año 2010, esto es, dos años antes de la solicitud y ocho antes del dictado de la resolución denegatoria. Esgrime que reside en DIRECCION000 en compañía de su cónyuge, con nacionalidad española y que son padres de una hija menor de edad, con nacionalidad española de origen. Aduce que es titular de tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión Europea y subraya el que carece de estudios e instrucción y jamás ha trabajado, habiendo dependido siempre de los ingresos de su marido, peón agrícola.

Invoca la sentencia de la Sala Tercera Nº 1521/2021, de 17 de diciembre, la cual parcialmente extracta, resaltando el que se abordaría en la misma un supuesto análogo al de la recurrente, siendo así que por el Tribunal Supremo se sienta como doctrina legal el que, al decidir sobre la solicitud de la nacionalidad española de una mujer que, por su procedencia de países con un contexto sociocultural que comportan una deficiente formación cultural y personal, el requisito del suficiente grado de integración en la sociedad española que impone el artículo 22.4 del Código Civil, debe ser valorado conforme a la especial vulnerabilidad que esa formación comporta, debiendo extremarse la motivación de manera particularizada sobre tal valoración.

SEGUNDO.- Oposición al recurso de la demandada.

4. Frente a lo anterior, el MINISTERIO DE JUSTICIA, oponiéndose al recurso, se limita a remitirse a la resolución impugnada, descartando el que concurran los requisitos exigidos por los artículos 21 y 22 del Código civil.

TERCERO.- Contenido de la actuación objeto de impugnación.

5. La Resolución del Director General de los Registros y del Notariado -dictada por delegación del Ministro de Justicia- de 10 de julio de 2018 deniega la concesión de la nacionalidad española por razón de residencia.

-Concluye que «la interesada no ha justificado suficiente grado de integración en la sociedad española conforme a lo previsto en el artículo 22.4 del Código Civil al manifestarlo expresamente así el Juez Encargado del Registro Civil [...] mediante auto de fecha 19 de diciembre de 2013».

-Razona, con cita de la doctrina legal que entiende pertinente, que «el adecuado grado de integración en la sociedad española no se reduce a un conocimiento aceptable del idioma, sino que es preciso un conocimiento de las instituciones, costumbres y adaptación al modo y estilo de vida españoles. Es por ello relevante que el informe del Encargado no concluya de forma indubitada y expresa que considera insuficiente el grado de integración del promotor en la sociedad española a los efectos de la concesión de la nacionalidad».

CUARTO.- Alegada falta de motivación de la resolución impugnada.

6. Sintetizados en la forma que antecede tanto los hechos esenciales para la comprensión de la controversia como las respectivas posiciones de las partes y el contenido de la resolución impugnada, procede el examen individualizado de los motivos de impugnación que se articulan, correspondiéndose el primero de ellos con la pretendida falta de motivación de la resolución denegatoria de nacionalidad, con la consiguiente infracción del artículo 35.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

7. El motivo no puede prosperar. Ello en tanto que por mor del deber de motivación que el artículo 35 LPACAP prevé, la Administración viene obligada a aportar una explicación suficiente sobre las razones de la decisión adoptada y que ésta resulte asequible al destinatario de la misma, poniendo de manifiesto los motivos, concretos y precisos aunque no exhaustivos, de la resolución administrativa. Este conocimiento constituye la premisa esencial para que el receptor del acto administrativo pueda impugnar el mismo ante los órganos jurisdiccionales, y éstos, a su vez, puedan cumplir la función que constitucionalmente tienen encomendada de control de la actividad administrativa y del sometimiento de ésta a los fines que la justifican conforme al artículo 106,1 de la Constitución.

El cumplimiento de esta elemental exigencia de la motivación de los actos, con sucinta referencia a los hechos y fundamentos en que se basa, se salvaguarda atribuyendo, en caso de incumplimiento, la consecuencia de la anulabilidad del acto administrativo inmotivado prevista en el artículo 48.2 LPACAP. Ahora bien, esta ausencia de motivación puede ser ya un vicio invalidante, ya una mera irregularidad en el caso de que no se haya producido ese desconocimiento de los motivos y razones en que se funda la decisión administrativa. Así las cosas, ha de acudirse a un criterio material en orden a determinar si efectivamente se ha cumplido o no la finalidad que exige la motivación de los actos, es decir, si el destinatario ha llegado a conocer las razones de la decisión adoptada por la Administración, evaluando si se le ha situado, o no, en una zona de indefensión, por limitación de su derecho de defensa.

Proyectando cuanto antecede al supuesto que nos ocupa, puede apreciarse que ninguna indefensión real se ha originado a la parte recurrente y, por tanto, el motivo de impugnación debe ser rechazado. Del propio relato que la demandante realiza se desprende no solo que conocía el porqué de la decisión administrativa adoptada (cuestión distinta es que no la compartiera) sino que no se ha visto imposibilitada para ejercer los medios legales en defensa de sus intereses.

QUINTO.- Requisitos para la concesión de la nacionalidad española por residencia.

8. Ya en cuanto al fondo, ha de partirse del análisis de los requisitos a los que los artículos 21 y 22 del Código civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia. Son de dos tipos: unos de carácter definido, como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo, como la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo, como los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

La apreciación de los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( artículo 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

9. En concreto, en cuanto al requisito del suficiente grado de integración social de la solicitante, esta Sala y Sección viene declarando [por todas, sentencia de 9 de febrero de 2021 (rec. 2245/2019)] el que debe hacerse mediante la valoración de las respuestas de forma conjunta, sobre la base de que el conocimiento de la lengua y del marco institucional forma parte del grado de adaptación a la cultura española que, a su vez, es un componente del requisito del suficiente grado de integración en la sociedad española que la parte interesada debe justificar. Todo ello sin perjuicio de que pueda modularse el nivel de exigencia de aquel conocimiento en función del grado de instrucción del interesado y de las demás circunstancias que concurran en el mismo.

SEXTO.- Aplicación al supuesto que se analiza.

10. Sobre la base de lo que antecede, la cuestión controvertida en la presente litispasa, de entrada, por determinar si se acredita o no tal grado suficiente de integración en la sociedad española por parte de la recurrente. Esta, de nacionalidad marroquí y nacida el NUM000 de 1981, residiría en DIRECCION000. Ha de advertirse que la solicitud se formula el 28 de noviembre de 2012, siendo así que, por mor de la legislación en aquél momento aplicable, consta en el expediente Informe de la Magistrada Encargada del Registro Civil de DIRECCION000 en el que concluye que no está la actora suficientemente integrada en la sociedad española. En el mismo sentido se informa por parte del Ministerio Fiscal.

En consonancia con lo anterior, el Auto-propuesta suscrita por la Magistrada en fecha 19 de diciembre de 2013 acuerda remitir el expediente a la Dirección General de los Registros y del Notariado que dictó la resolución que ahora se combate en el año 2018.

11. La razón en la que la resolución denegatoria se basa, en los términos expuestos, en el Informe de la Encargada del Registro Civil, el cual, a su vez, se limitaba a remitirse al del Ministerio Fiscal que, parcamente, rechazaba el suficiente grado de integración. Sucede, sin embargo, que consta que la demandante está casada con nacional español de origen marroquí y está acreditada su residencia en nuestro país desde el 2010. Es titular de tarjeta de familiar de ciudadano de la Unión Europea y tiene una hija menor de edad con nacionalidad española de origen. Carece de antecedentes penales o policiales, ya en Marruecos, ya en España.

12. Como se dice en la sentencia de la Sala Tercera de 14 de noviembre de 2011 (rec. 3713/2009), nada tiene que ver pues el concepto jurídico indeterminado buena conducta cívica a que se refiere el artículo 22.4 del Código civil, con la carencia de antecedentes penales, ya que la buena conducta cívica constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no transgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende, envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

A lo anterior han de añadirse las consideraciones que se contienen en la sentencia de la Sala Tercera (Sección 5ª) Nº 1521/2021, de 17 de diciembre (rec. 3112/2020) que se esgrime con al demanda. En efecto, la respuesta a la cuestión casacional planteada lleva al Tribunal Supremo a afirmar que, «al decidir sobre la solicitud de la nacionalidad española de una mujer que, por su procedencia de países con un contexto sociocultural que comportan una deficiente formación cultural y personal, el requisito del suficiente grado de integración en la sociedad española que impone el artículo 22.4º del Código Civil , debe ser valorado conforme a la especial vulnerabilidad que esa formación comporta, debiendo adaptarse la integración conforme a dicha formación y al grado particularizado que, conforme a ella, sea admisible y suficiente; debiendo extremarse la motivación de manera particularizada sobre esa valoración en la resolución que se dicte».

13. En consecuencia, el recurso ha de ser estimado. No existe base para afirmar el que la actora, de la que no puede predicarse desde luego la inexistencia de buena conducta cívica, no haya justificado un suficiente grado de integración en la sociedad española. La parca argumentación con la que se dota a la decisión administrativa recurrida responde exclusivamente a las respuestas dadas por la actora ante la Magistrada encargada del Registro Civil. La lectura de las mismas permite inferir únicamente en su contra el que no supo dar una respuesta correcta a que se entiende por institución o qué es una Comunidad Autónoma. Tampoco precisó la fiesta que se celebraba el 6 de diciembre. Sin embargo, el prolongado tiempo durante el que ha residido en España, la buena conducta cívica que se desprende ha desarrollado y la integración que se colige de su matrimonio con español y el ser madre de una menor con nacionalidad española, presenta un peso muy superior a la ausencia de una respuesta adecuada a las referidas preguntas.

SÉPTIMO.- Costas procesales.

14. El artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), establece que, «en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho».

En atención tanto al sentido del Fallo como a la entidad y complejidad del asunto y, por ende, la actuación profesional desarrollada en esta instancia, se entiende procedente imponer las costas a la parte demandada si bien limitando la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil ( LEC), ha de satisfacer a la parte contraria hasta una cifra máxima total de 1.000 euros ( artículo 139.4 LJCA) .

Viendo los preceptos citados y demás de general aplicación,

PRIMERO.- Objeto del recurso, pretensión actuada y motivos en que se funda.

1. Se interpone por la representación de Dª. Camila recurso contra la Resolución del Director General de los Registros y del Notariado -dictada por delegación del Ministro de Justicia- de 10 de julio de 2018 denegatoria de la concesión de la nacionalidad española por razón de residencia.

2. En disconformidad con la actuación impugnada, el Suplico se dirige a que se anule la misma, concediéndose la nacionalidad española a la recurrente, «haciendo constar tal cambio de nacionalidad en el Registro Central de Extranjeros dependiente de la Dirección General de la Policía».

3. Tras discurrir por los antecedentes que considera relevantes, atribuye a la actuación que combate tanto falta de motivación como la indebida valoración del requisito de suficiente grado de integración, en relación con las circunstancias personales de la solicitante.

Reputa a tal efecto infringidos los artículos 21 y 22 del Código civil al afirmar que concurre en la actora una residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la solicitud iniciada ya en el año 2010, esto es, dos años antes de la solicitud y ocho antes del dictado de la resolución denegatoria. Esgrime que reside en DIRECCION000 en compañía de su cónyuge, con nacionalidad española y que son padres de una hija menor de edad, con nacionalidad española de origen. Aduce que es titular de tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión Europea y subraya el que carece de estudios e instrucción y jamás ha trabajado, habiendo dependido siempre de los ingresos de su marido, peón agrícola.

Invoca la sentencia de la Sala Tercera Nº 1521/2021, de 17 de diciembre, la cual parcialmente extracta, resaltando el que se abordaría en la misma un supuesto análogo al de la recurrente, siendo así que por el Tribunal Supremo se sienta como doctrina legal el que, al decidir sobre la solicitud de la nacionalidad española de una mujer que, por su procedencia de países con un contexto sociocultural que comportan una deficiente formación cultural y personal, el requisito del suficiente grado de integración en la sociedad española que impone el artículo 22.4 del Código Civil, debe ser valorado conforme a la especial vulnerabilidad que esa formación comporta, debiendo extremarse la motivación de manera particularizada sobre tal valoración.

SEGUNDO.- Oposición al recurso de la demandada.

4. Frente a lo anterior, el MINISTERIO DE JUSTICIA, oponiéndose al recurso, se limita a remitirse a la resolución impugnada, descartando el que concurran los requisitos exigidos por los artículos 21 y 22 del Código civil.

TERCERO.- Contenido de la actuación objeto de impugnación.

5. La Resolución del Director General de los Registros y del Notariado -dictada por delegación del Ministro de Justicia- de 10 de julio de 2018 deniega la concesión de la nacionalidad española por razón de residencia.

-Concluye que «la interesada no ha justificado suficiente grado de integración en la sociedad española conforme a lo previsto en el artículo 22.4 del Código Civil al manifestarlo expresamente así el Juez Encargado del Registro Civil [...] mediante auto de fecha 19 de diciembre de 2013».

-Razona, con cita de la doctrina legal que entiende pertinente, que «el adecuado grado de integración en la sociedad española no se reduce a un conocimiento aceptable del idioma, sino que es preciso un conocimiento de las instituciones, costumbres y adaptación al modo y estilo de vida españoles. Es por ello relevante que el informe del Encargado no concluya de forma indubitada y expresa que considera insuficiente el grado de integración del promotor en la sociedad española a los efectos de la concesión de la nacionalidad».

CUARTO.- Alegada falta de motivación de la resolución impugnada.

6. Sintetizados en la forma que antecede tanto los hechos esenciales para la comprensión de la controversia como las respectivas posiciones de las partes y el contenido de la resolución impugnada, procede el examen individualizado de los motivos de impugnación que se articulan, correspondiéndose el primero de ellos con la pretendida falta de motivación de la resolución denegatoria de nacionalidad, con la consiguiente infracción del artículo 35.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

7. El motivo no puede prosperar. Ello en tanto que por mor del deber de motivación que el artículo 35 LPACAP prevé, la Administración viene obligada a aportar una explicación suficiente sobre las razones de la decisión adoptada y que ésta resulte asequible al destinatario de la misma, poniendo de manifiesto los motivos, concretos y precisos aunque no exhaustivos, de la resolución administrativa. Este conocimiento constituye la premisa esencial para que el receptor del acto administrativo pueda impugnar el mismo ante los órganos jurisdiccionales, y éstos, a su vez, puedan cumplir la función que constitucionalmente tienen encomendada de control de la actividad administrativa y del sometimiento de ésta a los fines que la justifican conforme al artículo 106,1 de la Constitución.

El cumplimiento de esta elemental exigencia de la motivación de los actos, con sucinta referencia a los hechos y fundamentos en que se basa, se salvaguarda atribuyendo, en caso de incumplimiento, la consecuencia de la anulabilidad del acto administrativo inmotivado prevista en el artículo 48.2 LPACAP. Ahora bien, esta ausencia de motivación puede ser ya un vicio invalidante, ya una mera irregularidad en el caso de que no se haya producido ese desconocimiento de los motivos y razones en que se funda la decisión administrativa. Así las cosas, ha de acudirse a un criterio material en orden a determinar si efectivamente se ha cumplido o no la finalidad que exige la motivación de los actos, es decir, si el destinatario ha llegado a conocer las razones de la decisión adoptada por la Administración, evaluando si se le ha situado, o no, en una zona de indefensión, por limitación de su derecho de defensa.

Proyectando cuanto antecede al supuesto que nos ocupa, puede apreciarse que ninguna indefensión real se ha originado a la parte recurrente y, por tanto, el motivo de impugnación debe ser rechazado. Del propio relato que la demandante realiza se desprende no solo que conocía el porqué de la decisión administrativa adoptada (cuestión distinta es que no la compartiera) sino que no se ha visto imposibilitada para ejercer los medios legales en defensa de sus intereses.

QUINTO.- Requisitos para la concesión de la nacionalidad española por residencia.

8. Ya en cuanto al fondo, ha de partirse del análisis de los requisitos a los que los artículos 21 y 22 del Código civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia. Son de dos tipos: unos de carácter definido, como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo, como la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo, como los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

La apreciación de los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( artículo 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

9. En concreto, en cuanto al requisito del suficiente grado de integración social de la solicitante, esta Sala y Sección viene declarando [por todas, sentencia de 9 de febrero de 2021 (rec. 2245/2019)] el que debe hacerse mediante la valoración de las respuestas de forma conjunta, sobre la base de que el conocimiento de la lengua y del marco institucional forma parte del grado de adaptación a la cultura española que, a su vez, es un componente del requisito del suficiente grado de integración en la sociedad española que la parte interesada debe justificar. Todo ello sin perjuicio de que pueda modularse el nivel de exigencia de aquel conocimiento en función del grado de instrucción del interesado y de las demás circunstancias que concurran en el mismo.

SEXTO.- Aplicación al supuesto que se analiza.

10. Sobre la base de lo que antecede, la cuestión controvertida en la presente litispasa, de entrada, por determinar si se acredita o no tal grado suficiente de integración en la sociedad española por parte de la recurrente. Esta, de nacionalidad marroquí y nacida el NUM000 de 1981, residiría en DIRECCION000. Ha de advertirse que la solicitud se formula el 28 de noviembre de 2012, siendo así que, por mor de la legislación en aquél momento aplicable, consta en el expediente Informe de la Magistrada Encargada del Registro Civil de DIRECCION000 en el que concluye que no está la actora suficientemente integrada en la sociedad española. En el mismo sentido se informa por parte del Ministerio Fiscal.

En consonancia con lo anterior, el Auto-propuesta suscrita por la Magistrada en fecha 19 de diciembre de 2013 acuerda remitir el expediente a la Dirección General de los Registros y del Notariado que dictó la resolución que ahora se combate en el año 2018.

11. La razón en la que la resolución denegatoria se basa, en los términos expuestos, en el Informe de la Encargada del Registro Civil, el cual, a su vez, se limitaba a remitirse al del Ministerio Fiscal que, parcamente, rechazaba el suficiente grado de integración. Sucede, sin embargo, que consta que la demandante está casada con nacional español de origen marroquí y está acreditada su residencia en nuestro país desde el 2010. Es titular de tarjeta de familiar de ciudadano de la Unión Europea y tiene una hija menor de edad con nacionalidad española de origen. Carece de antecedentes penales o policiales, ya en Marruecos, ya en España.

12. Como se dice en la sentencia de la Sala Tercera de 14 de noviembre de 2011 (rec. 3713/2009), nada tiene que ver pues el concepto jurídico indeterminado buena conducta cívica a que se refiere el artículo 22.4 del Código civil, con la carencia de antecedentes penales, ya que la buena conducta cívica constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no transgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende, envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

A lo anterior han de añadirse las consideraciones que se contienen en la sentencia de la Sala Tercera (Sección 5ª) Nº 1521/2021, de 17 de diciembre (rec. 3112/2020) que se esgrime con al demanda. En efecto, la respuesta a la cuestión casacional planteada lleva al Tribunal Supremo a afirmar que, «al decidir sobre la solicitud de la nacionalidad española de una mujer que, por su procedencia de países con un contexto sociocultural que comportan una deficiente formación cultural y personal, el requisito del suficiente grado de integración en la sociedad española que impone el artículo 22.4º del Código Civil , debe ser valorado conforme a la especial vulnerabilidad que esa formación comporta, debiendo adaptarse la integración conforme a dicha formación y al grado particularizado que, conforme a ella, sea admisible y suficiente; debiendo extremarse la motivación de manera particularizada sobre esa valoración en la resolución que se dicte».

13. En consecuencia, el recurso ha de ser estimado. No existe base para afirmar el que la actora, de la que no puede predicarse desde luego la inexistencia de buena conducta cívica, no haya justificado un suficiente grado de integración en la sociedad española. La parca argumentación con la que se dota a la decisión administrativa recurrida responde exclusivamente a las respuestas dadas por la actora ante la Magistrada encargada del Registro Civil. La lectura de las mismas permite inferir únicamente en su contra el que no supo dar una respuesta correcta a que se entiende por institución o qué es una Comunidad Autónoma. Tampoco precisó la fiesta que se celebraba el 6 de diciembre. Sin embargo, el prolongado tiempo durante el que ha residido en España, la buena conducta cívica que se desprende ha desarrollado y la integración que se colige de su matrimonio con español y el ser madre de una menor con nacionalidad española, presenta un peso muy superior a la ausencia de una respuesta adecuada a las referidas preguntas.

SÉPTIMO.- Costas procesales.

14. El artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), establece que, «en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho».

En atención tanto al sentido del Fallo como a la entidad y complejidad del asunto y, por ende, la actuación profesional desarrollada en esta instancia, se entiende procedente imponer las costas a la parte demandada si bien limitando la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil ( LEC), ha de satisfacer a la parte contraria hasta una cifra máxima total de 1.000 euros ( artículo 139.4 LJCA) .

Viendo los preceptos citados y demás de general aplicación,

PRIMERO.- Objeto del recurso, pretensión actuada y motivos en que se funda.

1. Se interpone por la representación de Dª. Camila recurso contra la Resolución del Director General de los Registros y del Notariado -dictada por delegación del Ministro de Justicia- de 10 de julio de 2018 denegatoria de la concesión de la nacionalidad española por razón de residencia.

2. En disconformidad con la actuación impugnada, el Suplico se dirige a que se anule la misma, concediéndose la nacionalidad española a la recurrente, «haciendo constar tal cambio de nacionalidad en el Registro Central de Extranjeros dependiente de la Dirección General de la Policía».

3. Tras discurrir por los antecedentes que considera relevantes, atribuye a la actuación que combate tanto falta de motivación como la indebida valoración del requisito de suficiente grado de integración, en relación con las circunstancias personales de la solicitante.

Reputa a tal efecto infringidos los artículos 21 y 22 del Código civil al afirmar que concurre en la actora una residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la solicitud iniciada ya en el año 2010, esto es, dos años antes de la solicitud y ocho antes del dictado de la resolución denegatoria. Esgrime que reside en DIRECCION000 en compañía de su cónyuge, con nacionalidad española y que son padres de una hija menor de edad, con nacionalidad española de origen. Aduce que es titular de tarjeta de residencia de familiar de ciudadano de la Unión Europea y subraya el que carece de estudios e instrucción y jamás ha trabajado, habiendo dependido siempre de los ingresos de su marido, peón agrícola.

Invoca la sentencia de la Sala Tercera Nº 1521/2021, de 17 de diciembre, la cual parcialmente extracta, resaltando el que se abordaría en la misma un supuesto análogo al de la recurrente, siendo así que por el Tribunal Supremo se sienta como doctrina legal el que, al decidir sobre la solicitud de la nacionalidad española de una mujer que, por su procedencia de países con un contexto sociocultural que comportan una deficiente formación cultural y personal, el requisito del suficiente grado de integración en la sociedad española que impone el artículo 22.4 del Código Civil, debe ser valorado conforme a la especial vulnerabilidad que esa formación comporta, debiendo extremarse la motivación de manera particularizada sobre tal valoración.

SEGUNDO.- Oposición al recurso de la demandada.

4. Frente a lo anterior, el MINISTERIO DE JUSTICIA, oponiéndose al recurso, se limita a remitirse a la resolución impugnada, descartando el que concurran los requisitos exigidos por los artículos 21 y 22 del Código civil.

TERCERO.- Contenido de la actuación objeto de impugnación.

5. La Resolución del Director General de los Registros y del Notariado -dictada por delegación del Ministro de Justicia- de 10 de julio de 2018 deniega la concesión de la nacionalidad española por razón de residencia.

-Concluye que «la interesada no ha justificado suficiente grado de integración en la sociedad española conforme a lo previsto en el artículo 22.4 del Código Civil al manifestarlo expresamente así el Juez Encargado del Registro Civil [...] mediante auto de fecha 19 de diciembre de 2013».

-Razona, con cita de la doctrina legal que entiende pertinente, que «el adecuado grado de integración en la sociedad española no se reduce a un conocimiento aceptable del idioma, sino que es preciso un conocimiento de las instituciones, costumbres y adaptación al modo y estilo de vida españoles. Es por ello relevante que el informe del Encargado no concluya de forma indubitada y expresa que considera insuficiente el grado de integración del promotor en la sociedad española a los efectos de la concesión de la nacionalidad».

CUARTO.- Alegada falta de motivación de la resolución impugnada.

6. Sintetizados en la forma que antecede tanto los hechos esenciales para la comprensión de la controversia como las respectivas posiciones de las partes y el contenido de la resolución impugnada, procede el examen individualizado de los motivos de impugnación que se articulan, correspondiéndose el primero de ellos con la pretendida falta de motivación de la resolución denegatoria de nacionalidad, con la consiguiente infracción del artículo 35.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

7. El motivo no puede prosperar. Ello en tanto que por mor del deber de motivación que el artículo 35 LPACAP prevé, la Administración viene obligada a aportar una explicación suficiente sobre las razones de la decisión adoptada y que ésta resulte asequible al destinatario de la misma, poniendo de manifiesto los motivos, concretos y precisos aunque no exhaustivos, de la resolución administrativa. Este conocimiento constituye la premisa esencial para que el receptor del acto administrativo pueda impugnar el mismo ante los órganos jurisdiccionales, y éstos, a su vez, puedan cumplir la función que constitucionalmente tienen encomendada de control de la actividad administrativa y del sometimiento de ésta a los fines que la justifican conforme al artículo 106,1 de la Constitución.

El cumplimiento de esta elemental exigencia de la motivación de los actos, con sucinta referencia a los hechos y fundamentos en que se basa, se salvaguarda atribuyendo, en caso de incumplimiento, la consecuencia de la anulabilidad del acto administrativo inmotivado prevista en el artículo 48.2 LPACAP. Ahora bien, esta ausencia de motivación puede ser ya un vicio invalidante, ya una mera irregularidad en el caso de que no se haya producido ese desconocimiento de los motivos y razones en que se funda la decisión administrativa. Así las cosas, ha de acudirse a un criterio material en orden a determinar si efectivamente se ha cumplido o no la finalidad que exige la motivación de los actos, es decir, si el destinatario ha llegado a conocer las razones de la decisión adoptada por la Administración, evaluando si se le ha situado, o no, en una zona de indefensión, por limitación de su derecho de defensa.

Proyectando cuanto antecede al supuesto que nos ocupa, puede apreciarse que ninguna indefensión real se ha originado a la parte recurrente y, por tanto, el motivo de impugnación debe ser rechazado. Del propio relato que la demandante realiza se desprende no solo que conocía el porqué de la decisión administrativa adoptada (cuestión distinta es que no la compartiera) sino que no se ha visto imposibilitada para ejercer los medios legales en defensa de sus intereses.

QUINTO.- Requisitos para la concesión de la nacionalidad española por residencia.

8. Ya en cuanto al fondo, ha de partirse del análisis de los requisitos a los que los artículos 21 y 22 del Código civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia. Son de dos tipos: unos de carácter definido, como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo, como la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo, como los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

La apreciación de los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisa de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso, cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( artículo 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

9. En concreto, en cuanto al requisito del suficiente grado de integración social de la solicitante, esta Sala y Sección viene declarando [por todas, sentencia de 9 de febrero de 2021 (rec. 2245/2019)] el que debe hacerse mediante la valoración de las respuestas de forma conjunta, sobre la base de que el conocimiento de la lengua y del marco institucional forma parte del grado de adaptación a la cultura española que, a su vez, es un componente del requisito del suficiente grado de integración en la sociedad española que la parte interesada debe justificar. Todo ello sin perjuicio de que pueda modularse el nivel de exigencia de aquel conocimiento en función del grado de instrucción del interesado y de las demás circunstancias que concurran en el mismo.

SEXTO.- Aplicación al supuesto que se analiza.

10. Sobre la base de lo que antecede, la cuestión controvertida en la presente litispasa, de entrada, por determinar si se acredita o no tal grado suficiente de integración en la sociedad española por parte de la recurrente. Esta, de nacionalidad marroquí y nacida el NUM000 de 1981, residiría en DIRECCION000. Ha de advertirse que la solicitud se formula el 28 de noviembre de 2012, siendo así que, por mor de la legislación en aquél momento aplicable, consta en el expediente Informe de la Magistrada Encargada del Registro Civil de DIRECCION000 en el que concluye que no está la actora suficientemente integrada en la sociedad española. En el mismo sentido se informa por parte del Ministerio Fiscal.

En consonancia con lo anterior, el Auto-propuesta suscrita por la Magistrada en fecha 19 de diciembre de 2013 acuerda remitir el expediente a la Dirección General de los Registros y del Notariado que dictó la resolución que ahora se combate en el año 2018.

11. La razón en la que la resolución denegatoria se basa, en los términos expuestos, en el Informe de la Encargada del Registro Civil, el cual, a su vez, se limitaba a remitirse al del Ministerio Fiscal que, parcamente, rechazaba el suficiente grado de integración. Sucede, sin embargo, que consta que la demandante está casada con nacional español de origen marroquí y está acreditada su residencia en nuestro país desde el 2010. Es titular de tarjeta de familiar de ciudadano de la Unión Europea y tiene una hija menor de edad con nacionalidad española de origen. Carece de antecedentes penales o policiales, ya en Marruecos, ya en España.

12. Como se dice en la sentencia de la Sala Tercera de 14 de noviembre de 2011 (rec. 3713/2009), nada tiene que ver pues el concepto jurídico indeterminado buena conducta cívica a que se refiere el artículo 22.4 del Código civil, con la carencia de antecedentes penales, ya que la buena conducta cívica constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no transgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende, envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

A lo anterior han de añadirse las consideraciones que se contienen en la sentencia de la Sala Tercera (Sección 5ª) Nº 1521/2021, de 17 de diciembre (rec. 3112/2020) que se esgrime con al demanda. En efecto, la respuesta a la cuestión casacional planteada lleva al Tribunal Supremo a afirmar que, «al decidir sobre la solicitud de la nacionalidad española de una mujer que, por su procedencia de países con un contexto sociocultural que comportan una deficiente formación cultural y personal, el requisito del suficiente grado de integración en la sociedad española que impone el artículo 22.4º del Código Civil , debe ser valorado conforme a la especial vulnerabilidad que esa formación comporta, debiendo adaptarse la integración conforme a dicha formación y al grado particularizado que, conforme a ella, sea admisible y suficiente; debiendo extremarse la motivación de manera particularizada sobre esa valoración en la resolución que se dicte».

13. En consecuencia, el recurso ha de ser estimado. No existe base para afirmar el que la actora, de la que no puede predicarse desde luego la inexistencia de buena conducta cívica, no haya justificado un suficiente grado de integración en la sociedad española. La parca argumentación con la que se dota a la decisión administrativa recurrida responde exclusivamente a las respuestas dadas por la actora ante la Magistrada encargada del Registro Civil. La lectura de las mismas permite inferir únicamente en su contra el que no supo dar una respuesta correcta a que se entiende por institución o qué es una Comunidad Autónoma. Tampoco precisó la fiesta que se celebraba el 6 de diciembre. Sin embargo, el prolongado tiempo durante el que ha residido en España, la buena conducta cívica que se desprende ha desarrollado y la integración que se colige de su matrimonio con español y el ser madre de una menor con nacionalidad española, presenta un peso muy superior a la ausencia de una respuesta adecuada a las referidas preguntas.

SÉPTIMO.- Costas procesales.

14. El artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), establece que, «en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho».

En atención tanto al sentido del Fallo como a la entidad y complejidad del asunto y, por ende, la actuación profesional desarrollada en esta instancia, se entiende procedente imponer las costas a la parte demandada si bien limitando la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil ( LEC), ha de satisfacer a la parte contraria hasta una cifra máxima total de 1.000 euros ( artículo 139.4 LJCA) .

Viendo los preceptos citados y demás de general aplicación,