Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Séptima, Rec. 39/2024 de 22 de julio del 2025

PRIMERO. - Antecedentes relevantes para la resolución del recurso de apelación.

Recurre la Abogacía del Estado la sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo Cinco, por haber estimado parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por el apelado contra resolución de la Directora del Departamento de Recaudación de la Agencia Tributaria de fecha 15 de junio de 2023 que acordó la inadmisión a trámite de solicitud de revisión de oficio por nulidad de pleno derecho de otra resolución del mismo Departamento, de fecha 17 de junio de 2020, que también inadmitió a trámite una solicitud de revisión de oficio por nulidad de pleno derecho predicada del acuerdo de la Dependencia de Recaudación de la Delegación Especial de Valencia de la Agencia Tributaria de fecha 4 de mayo de 2017 que acordó declarar al Sr. Íñigo responsable solidario en virtud de lo dispuesto en el artículo 42.1 a) de la L.G.T. , para el pago de las deudas y sanciones tributarias pendientes de la sociedad Urbana Prozam , S.L.

El fallo, parcialmente estimatorio, declara en primer lugar la nulidad de la resolución de fecha 15 de junio de 2023 recurrida para , acto seguido, condenar a la Administración a la obligación de hacer consistente en proceder correctamente a la notificación de la resolución de 17 de junio de 2020, entendiendo por tal aquella que se haga en el lugar designado por el Sr. Íñigo en el escrito 18 de octubre de 2018, en que solicitó la nulidad del acuerdo de responsabilidad solidaria de fecha 4 de mayo de 2017.

En fundamento del recurso de apelación interpuesto, la Abogacía del Estado reproduce uno por uno los fundamentos jurídicos expuestos en su contestación a la demanda, al entender que de la misma manera que tendrían que haber conducido a su íntegra desestimación por la Juez "a quo", tienen valor suficiente para revocar la sentencia apelada.

Los motivos del recurso de apelación hechos valer son:

1º defecto en el modo de proponer la demanda por indefinición de la pretensión de la actora. Infracción de los artículos 416.1. 3º y 424 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, alegando que de la lectura del escrito de demanda resultaba de todo punto imposible determinar qué era lo que realmente pretendía el actor, por lo que la propia Juez " a quo", crítica con la falta de definición de la pretensión de la actora, se vio en la obligación de concretar su alcance, que encontró resumido en el escrito de conclusiones.

2º Incongruencia extra petita. Vulneración del principio de congruencia y del deber de juzgar dentro del límite de las pretensiones hechas valer por las partes ex artículo 33 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, que se explica porque la Juez " a quo" , en lugar de limitar el sentido del fallo a la anulación de la resolución recurrida (recordemos : resolución de la Directora del Departamento de Recaudación de la Agencia Tributaria de fecha 15 de junio de 2023) se excede sobre lo pretendido y acuerda la retroacción de las actuaciones al momento inmediatamente posterior a dictarse la resolución de fecha 17 de junio de 2020, ordenando su notificación el domicilio señalado por la actora en la solicitud de revisión inadmita por esta última .

3º Infracción del artículo 69 b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, por carencia de interés legítimo del recurrente.

Se defiende la falta de interés del actor en la tutela pretendida bien se considere que la pretensión ejercitada en demanda se dirige a la anulación de la resolución de fecha 17 de junio de 2020 -- porque ni le generaría un beneficio (si quiera reflejo) ni le evitaría un perjuicio, al subsistir el acuerdo de derivación -- bien se entienda que el actor no aspira sino a su correcta notificación, puesto que desde el instante en que se tuvo conocimiento de su existencia , quedaba expedita la vía contencioso-administrativa para impugnarla directamente.

4º Incongruencia interna de la sentencia, porque una vez reconocida la existencia de defectuosa notificación de la resolución de fecha 17 de junio de 2020, la tutela concedida carece de sentido puesto que concede un derecho del que el actor ya había disfrutado en la práctica, desde el instante en que el apelado realizó actos acreditativos que había tomado conocimiento de haberse dictado la resolución de fecha 17 de junio de 2020.

SEGUNDO. El criterio de la Sala. Extralimitación de la Juez "a quo" por no limitarse a la simple anulación de la resolución de 17 de junio de 2023.

Disentimos del modo de razonar expresado en la sentencia apelada, y en respuesta a los motivos que fundamentan la apelación, la Sala entiende necesarias las consideraciones siguientes.

Es cierto que el suplico de la demanda, al interesar que "se dicte en su día sentencia estimando las pretensiones de este recurso, con imposición de costas a la demandada", adolece de palpable falta de concreción; y además, basta la lectura de su contenido para advertir que el recurrente parece estar en la convicción de que se recurre directamente la resolución de 17 de junio de 2020, en contradicción con la realidad, al haberse interpuesto el recurso contra la primera, dictada en junio de 2023.

Dado que la Sala es comprensiva con la Juez "a quo", claramente preocupada en analizar la complejidad del asunto debatido, debe mostrar la misma comprensión con el recurrente, reconociendo además que la sentencia parte de un esfuerzo de integración de los argumentos del actor, que al tener por objetivo la efectividad del derecho a la tutela judicial debe ser respetado.

Recordemos que el artículo 217 de la Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil, aplicable supletoriamente en el ámbito contencioso-administrativo, da por satisfecha la obligación de congruencia de las sentencias en el caso de que el tribunal, sin apartarse de la causa de pedir acudiendo a fundamentos de hecho o de Derecho distintos de los que las partes hayan querido hacer valer, resuelva conforme a las normas aplicables al caso, aunque no hayan sido acertadamente citadas o alegadas por los litigantes. Demandada por el recurrente la nulidad de la resolución de fecha 15 de junio de 2023, como primer paso para obtener la nulidad de la resolución de 17 de junio de 2020, entendemos que la congruencia del proceso no se quiebra por razón de que la Juez no otorgue la totalidad de los efectos jurídico pedidos por la parte demandante pero sí conceda aquellos efectos más o menos implícitos en la pretensión deducida por la parte actora, siempre que los considere amparados por una norma legal.

Es de mejor criterio que la respuesta de la Sala aborde las cuestiones de fondo, con el fin de clarificar definitivamente la situación jurídica del recurrente.

La sentencia, al menos desde nuestro punto de vista, incurre en dos errores jurídicos, con toda seguridad, por inducción de la enmarañada sucesión de actuaciones administrativas, que han dado lugar a una inadmisión en cadena de solicitudes de revisión de nulidad de pleno derecho que resulta difícil desmadejar.

El primer error consiste en haber olvidado el alcance máximo de la tutela judicial otorgable en los recursos que tienen por objeto un acuerdo de inadmisión de solicitud de nulidad de pleno derecho de acto firme.

La posición de la Sala, conforme a la jurisprudencia tradicional, aun a sabiendas de que existe una línea que se aparta de esta en determinadas ocasiones, se resume en entender que la sentencia estimatoria del recurso interpuesto contra la resolución que al amparo del apartado 3 del artículo 217 de la Ley General Tributaria acuerda la inadmisión a trámite de las solicitudes en revisión de actos nulos de pleno derecho, ha de tener como consecuencia jurídica, por regla general, la retroacción de actuaciones que debe hacerse efectiva en el procedimiento de revisión.

Por decirlo de otro modo, del Juez que anule una resolución de inadmisión se espera que dicte una sentencia ut procedatur, que acuerde la prosecución del procedimiento de revisión de actos nulos hasta el final, con el fin de que la Administración, recabado el dictamen previo del Consejo de Estado u órgano equivalente de la respectiva comunidad autónoma, decida sobre la nulidad instada por el destinatario del acto firme. La sentencia de la Sala Tercera de fecha 19 de diciembre de 2022 (recurso de casación n.º 702/2020) elabora una recapitulación de la evolución de su propio criterio como Sala de casación sobre esta cuestión, que nos permite considerar que el juzgador que enjuicie un acuerdo de inadmisión a trámite de solicitud de revisión de acto nulo de pleno derecho debe limitarse, por regla general, a reenviar el asunto a la vía administrativa, a menos que disponga de la totalidad de elementos de juicio necesarios para resolver sobre el fondo .

Ponemos en duda que la Juez "a quo" haya tenido en este caso a su disposición la totalidad de datos y antecedentes para dictar sentencia equivalente a la resolución que hubiera dado por terminado el procedimiento de revisión instado en fecha 3 de mayo de 2021, en el que se dicta la resolución de inadmisión de fecha 15 de junio de 2023.

Hacemos esta afirmación en la medida en que, al anudar a la nulidad de la resolución de inadmisión la obligación de notificar correctamente otra primera en el tiempo, la sentencia convierte en superflua la tramitación hasta el final del procedimiento de revisión instado en fecha 20 de febrero de 2023, en el que la Administración tendría que haberse pronunciado sobre la invalidez intrínseca de la resolución de fecha 17 de junio de 2020, por incurrir en uno de los vicios de nulidad radical previstos con carácter tasado en el artículo 217 de la Ley 58/2003, General Tributaria.

La corrección de esta concepción tan amplia del fallo, que da lugar a la estimación parcial del recurso es insuficiente, desde el momento en que no tendría otro efecto que suprimir la retroacción de actuaciones para garantizar la notificación en forma de la resolución de 17 de junio de 2020 impuesta en la sentencia recurrida, imprejuzgando en apelación la anulación de la resolución recurrida, cuestión a la que se dedica el fundamento jurídico siguiente.

TERCERO. El criterio de la Sala. Improcedencia del recurso de revisión por tener por objeto una resolución indebidamente notificada.

Más decisivo, a juicio de la Sala, es el segundo error, que por sí solo, resultaría suficiente para estimar la apelación, revocando la sentencia recurrida, con desestimación íntegra del recurso contencioso-administrativo originario, al margen de lo razonado en los párrafos anteriores.

Se entiende esta afirmación ya que de lo que razonaremos el presente fundamento de derecho habrá de concluirse, en lugar de en la anulación de la resolución de fecha 17 de junio de 2023, en la declaración de que es conforme a Derecho.

Con toda seguridad, pensamos que el pronunciamiento de la sentencia recurrida acordando la retroacción, que de facto priva de contenido al procedimiento en que se dicta la resolución de inadmisión anulada, habría sido distinto de partir previamente de la correcta comprensión de las relaciones entre eficacia, validez e invalidez, en sus distintos grados, de los actos administrativos y tributarios.

En los casos en que se insta la nulidad de pleno derecho de un acto decisorio indebidamente notificado, conviene recordar, primero , la regla general que determina que los defectos en la práctica de las notificaciones afectan a la eficacia, no a la validez del acto indebidamente notificado; en segundo lugar, que si la revisión por nulidad de pleno derecho se restringe a los actos que hayan puesto fin a la vía administrativa, por definición, una resolución incorrectamente notificada no puede haber ganado firmeza frente a su destinatario , luego no es revisable en calidad de acto firme.

En sentencias de 15 de abril de 2024 ( ROJ: SAN 1911/2024 4 de abril de 2024 ( ROJ: SAN 1832/2024) y 24 de noviembre de 2023 (recurso 1124/2021) se recoge el pensamiento de este Tribunal sobre la relación entre la incorrección en la actividad notificadora y la revisión por nulidad de pleno derecho. Argumentamos que la falta de notificación, pudiendo haber afectado a la eficacia de los actos incorrectamente notificados, dejaba indemne su validez, ante la dificultad de predicar sin más que la notificación incorrecta hubiera podido menoscabar de una forma u otra las garantías del proceso de formación de voluntad del órgano decisorio, calibrando como supuesto típico en que la notificación incorrecta deja indemne la validez del acto aquel en que el acto indebidamente notificado finaliza el procedimiento de que se trate, de forma tal que el interesado no tiene conocimiento de la resolución finalizadora que, por el contrario, la Administración notificante da por buena a todos los efectos.

Quisimos expresar que la notificación no se confunde con el acto ni forma parte de este, desde el momento en que no condiciona su validez intrínseca, sino su eficacia, es decir, la posibilidad de producir efectos en la esfera del destinatario, con la consecuencia de que las notificaciones defectuosas que, de ser ciertas, habrían impedido al acto incorrectamente notificado devenir firme, no son reparables a través del cauce de la revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho.

Esta afirmación no significa que queden al margen de toda posibilidad de reacción, sino que la misma debe hacerse valer directamente contra el acto notificado, partiendo de que el interesado no solo no está obligado a aceptar el cómputo de la Administración, basado en la bondad de su actividad notificante sino que tiene derecho a discutir la corrección de la notificación, debiendo recordar que las notificaciones defectuosas, de conformidad con el artículo 40.3 de la Ley 39/2015, dejarán de serlo, surtiendo en todo caso efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación.

En demanda, el actor explica el iter a través del cual adquirió conocimiento de haberse dictado la resolución de 17 de junio de 2020, que tras varios intentos de notificación se publicó en el BOE en fecha 9 de septiembre de 2020," si bien D. Íñigo no tuvo conocimiento del mismo hasta mucho tiempo después, a raíz de la notificación de un Requerimiento de Manifestación Patrimonial, dictado el 14 de enero de 2021, primeramente notificado a la DIRECCION000 de Valencia (incomprensible tras haber indicado como domicilio a efectos de notificaciones la DIRECCION001), y después a la dirección donde su suegra disponía de un inmueble (que no era su residencia habitual), momento en que tuvo conocimiento de la existencia de este Requerimiento, solicitando mi representante a los agentes tributarios que se personaran en las oficinas de la DIRECCION002 a fin de que le notificaran convenientemente ".

A partir de la narración del recurrente, nuestra visión de la relación ente notificaciones defectuosas y revisión de actos nulos de pleno derecho nos lleva a calificar como manifiestamente improcedente la solicitud inadmitida por resolución de la Directora del Departamento de Recaudación de la Agencia Tributaria de fecha 15 de junio de 2023, dado que el propio actor reconoce haber instado el procedimiento de revisión frente a un acto cuya firmeza pudo cuestionar de partida.

En fecha 3 de mayo de 2021 solicitó la nulidad del requerimiento de manifestación patrimonial dictado el 14 de enero de 2021 y, subsidiariamente, la nulidad de todo el procedimiento de declaración de responsabilidad solidaria, que el acuerdo dictado por la Dependencia Regional de Recaudación de Valencia, de fecha 18 de enero de 2022, acordó inadmitir, señalando básicamente que las alegaciones referentes a la falta de notificación del procedimiento de declaración de responsabilidad ya se encuentran analizadas en el Acuerdo del Director del Departamento de Recaudación de la AEAT, de fecha 17 de junio de 2020, de inadmisión de solicitud de nulidad de pleno derecho. En demanda informó al Tribunal de que la cuestión se hallaba sub iudice, sin que resulte vital conocer el resultado del proceso interpuesto para resolver la presente apelación.

En fecha 20 de febrero de 2023 solicitó expresamente la nulidad de la resolución de fecha de 17 de junio de 2020, cierto que formalmente, por vez primera, pero abundando en el error de no haber extraído correctamente las consecuencias legales de obtener conocimiento de su existencia con motivo de la notificación del sedicente requerimiento de manifestación patrimonial, es decir, al margen de la actividad notificante reglada.

Al Tribunal le resulta suficiente constatar que si en virtud de esta notificación de facto, el recurrente tenía abierta la posibilidad de interponer recurso ordinario contra la resolución a su juicio indebidamente notificada, en contrapartida, le estaba vedado solicitar su revisión por incurrir en nulidad radical. La parte recurrente da a entender que cuando finalmente, de manera fortuita, pudo tener conocimiento de la existencia la resolución de 17 de junio de 2020, indebidamente notificada hasta entonces, ya habían transcurrido los plazos legales para poder recurrirlo, afirmación que, como hemos expuesto, no compartimos.

Para afinar nuestro razonamiento, diremos que como Tribunal, en este recurso nos limitamos a confirmar la improcedencia del procedimiento de revisión utilizado, apoyando esta conclusión en que o bien la resolución llamada a ser revisada no era firme en el momento en que pudo instarse su nulidad de pleno derecho (por más señas :con la notificación del requerimiento citado) o bien a fecha 20 de febrero de 2023 había ganado tal firmeza sobrevenidamente, pero de forma imputable al recurrente, por circunstancias extramuros de las incidencias registradas en la tramitación previa del procedimiento de declaración de nulidad de pleno derecho en que se dictó la resolución de inadmisión de fecha 17 de junio de 2020.

Si el planteamiento del recurrente revela una utilización inapropiada del procedimiento de declaración de nulidad de pleno derecho, la razón de decidir de la sentencia apelada cae por el mismo peso.

Expresa la sentencia apelada que la razón le asiste al demandante al afirmar que la notificación de la resolución de fecha de 17 de junio de 2020 no respetó la normativa en materia de notificaciones, contenida en el art. 110 de la Ley General Tributaria, luego según nuestra perspectiva del asunto, admite la cronología de la que partimos para concluir que, siendo procedente su impugnación mediante recurso ordinario, no lo era en el momento de la notificación de facto ni pudo serlo menos aún más tarde, acudir al procedimiento de declaración de nulidad de pleno derecho.

Las partes litigantes que hayan seguido nuestro razonamiento hasta el final comprenderán que el presente recurso de apelación debe saldarse con la revocación de la sentencia apelada, a sumar a la desestimación del recurso contencioso -administrativo con número 45/2023.

CUARTO. Pronunciamiento sobre las costas.

Pese a declararse haber lugar al recurso de apelación, no procede imponer a la parte recurrente las costas procesales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción.