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27/08/2026
Sentencia Contencioso-Administrativo 383/2026 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 1873/2021 de 10 de julio del 2026
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Tiempo de lectura: 248 min
Orden: Administrativo
Fecha: 10 de Julio de 2026
Tribunal: Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta
Ponente: FRANCISCO DE LA PEÑA ELIAS
Nº de sentencia: 383/2026
Núm. Cendoj: 28079230062026100378
Núm. Ecli: ES:AN:2026:3160
Núm. Roj: SAN 3160:2026
Encabezamiento
PASEO DE LA CASTELLANA, Nº 14
SERVICIO COMUN DE TRAMITACION
Modelo: N40000 SENT TEXTO LIBRE ART 206.1.3º LEC
Ponente:
En la Villa de Madrid, a diez de julio de dos mil veintiséis.
VISTO el presente recurso contencioso-administrativo núm. 1873/21 promovido por el Procurador D. Roberto Alonso Verdú en nombre y representación de
Ha sido ponente el Ilmo. Sr. D. Francisco de la Peña Elías, quien expresa el parecer de la Sala.
Como antecedentes de dicha resolución pueden destacarse, a la vista de los documentos que integran el expediente administrativo, los siguientes:
1. Con fecha 5 de octubre de 2017 tuvo entrada en la CNMC un escrito de la Autoridad Vasca de la Competencia (AVC) por el que se remitía documentación obtenida en el marco de una investigación abierta por un posible reparto de contratos de servicios de consultoría licitados por la Administración autonómica, que excedería del ámbito del País Vasco. La AVC había llevado a cabo inspecciones los días 11 y 12 de enero de 2017 en las sedes de las empresas 97S&F, S.L GESTIONA XXI
CONSULTING, S.L. y tres empresas del GRUPO DELOITTE ubicadas en la misma sede (DELOITTE, S.L., DELOITTE ADVISORY, S.L. y DELOITTE CONSULTING, S.L.U.).
2. Con fecha 20 de noviembre de 2017 la Dirección de Competencia (DC) inició una información reservada con el fin de determinar, con carácter preliminar, la concurrencia de circunstancias que justificasen la incoación de un expediente sancionador, y acordó incorporar a la investigación lo actuado por la AVC.
3. Los días 23, 24 y 25 de octubre de 2018 la DC realizó inspecciones simultáneas en las empresas del GRUPO DELOITTE (DELOITTE, S.L., DELOITTE ADVISORY, S.L., DELOITTE FINANCIAL ADVISORY, S.L.U. y DELOITTE CONSULTING, S.L.U.) ubicadas en la misma sede de Madrid; en la sede de Bilbao de IDOM, S.A. y de IDOM CONSULTING, ENGINEERING, ARCHITECTURE, S.A.U. (IDOM); en las sedes de Madrid y Bilbao de PRICEWATERHOUSECOOPERS ASESORES DE NEGOCIOS, S.L. (PWC) y PRICEWATERHOUSECOOPERS COMPLIANCE SERVICES, S.L. (PWC COMPLIANCE); así, como en la sede de Madrid de REGIOPLUS CONSULTING, S.L. (REGIO PLUS).
4. El 6 de febrero de 2019 la DC acordó la incoación de expediente sancionador NUM000 CONSULTORAS contra las empresas ABAY ANALISTAS ECONÓMICOS, S.L. (ABAY); ALTIA y su matriz BOXLEO TIC, S.L. (BOXLEO); BMASI y el directivo de dicha empresa D. Aquilino; CDI CONSULTING; CONSULTORES DE POLITICAS COMUNITARIAS, S.L. (CPC); DELOITTE
CONSULTING, S.L.U. y la directiva de dicha empresa Dª. Guillerma, DELOITTE FINANCIAL ADVISORY, S.L.U., y la matriz de ambas sociedades DELOITTE ADVISORY, S.L.; GESTIONA XXI; GIZARPRO; IDOM CONSULTING, el directivo de dicha empresa D. Jesus Miguel y su matriz IDOM, S.A.U. (IDOM); INDRA SISTEMAS, S.A. (INDRA); INNOVISIONS y el directivo de dicha empresa D. Lorenzo; OESÍA NETWORKS, S.L. (OESÍA) y su matriz HEISENBERG 2014, S.L. (HEISENBERG); PA CONSULTING ESPAÑA y su matriz PA CONSULTING SERVICES LIMITED; PWC ADN y la directiva de dicha empresa Dª. Aida; RED2RED y el directivo de
dicha empresa D. Eduardo; REGIO PLUS y la directiva de dicha empresa Dª Loreto; T-SYSTEMS IBERIA y su matriz TSYSTEMS INTERNATIONAL GmbH (T-SYSTEMS INTERNATIONAL), y 97S&F, S.L. y los directivos de dicha empresa D. Marco Antonio y D. Lorenzo.
5. Por escrito de 1 de mayo de 2019 PA CONSULTING ESPAÑA presentó ante la CNMC una solicitud de exención del pago de la multa y, subsidiariamente, de reducción de su importe, en beneficio de la citada empresa, de su matriz (PA CONSULTING SERVICES Ltd. ), de las demás entidades que forman parte del grupo PA CONSULTING, así como de los directivos y empleados
del grupo PA CONSULTING. Una vez examinada la solicitud, la DC rechazó la exención de PA CONSULTING ESPAÑA por haberse presentado tras la incoación de dicha empresa en el expediente sancionador de referencia y no cumplirse por tanto las condiciones establecidas en el artículo 65.1 de la LDC, acordándose examinar la solicitud de conforme al artículo 66 de la LDC.
6. Los días 16 y 17 de julio de 2019 la DC llevó a cabo inspecciones en la sede de Barcelona de HIDRIA, CIENCIA, AMBIENTE y DESARROLLO (HIDRIA) (folios 37.207 a 37.235) y en la sede de Bilbao de KPMG ASESORES, S.L. (KPMG).
7. Con fecha 30 de julio de 2019, y a la vista de la documentación obrante en el expediente, la DC acordó ampliar la incoación contra EVERIS SPAIN, S.L. y su matriz, EVERIS
PARTICIPACIONES, S.L., FACTOR IDEAS INTEGRAL SERVICES, S.L.,
GAPS POLITICA I SOCIETAT, S.L., THE CITY TRANSFORMATION AGENCY, S.L., HIDRIA, CIENCIA, AMBIENTE Y DESARROLLO, S.L.,
INDRA BUSINESS CONSULTING, S.L.U., KPMG ASESORES, S.L., y su
matriz KPMG, S.A., y ULIKER, S.L. y su matriz PKF ATTEST ITC, S.L., así como dos directivos de la empresa ya incoada PA CONSULTING.
8. El 26 de febrero de 2020 la DC acordó asimismo la ampliación del acuerdo de incoación a Agustina y cuatro personas físicas en su condición de representantes o directivos de las empresas incoadas en el sentido del artículo 63.2 de la LDC, en concreto, Doña Belinda, de 97S&F; Don Donato, de CPC; Doña Graciela, de IDOM CONSULTING, y Doña Lucía, de ABAY ANALISTAS.
9. El 12 de marzo de 2020 la DC adoptó el pliego de concreción de hechos (PCH), que fue oportunamente notificado a las partes.
10. Realizados por la DC los requerimientos de información que constan en el expediente, el 3 de agosto de 2020 acordó el cierre de la fase de instrucción y el 4 de agosto siguiente adoptó la propuesta de resolución, que fue elevada al Consejo, junto con las alegaciones de las empresas y directivos incoados.
11. Acordada por la Sala de Competencia del Consejo de la CNMC la remisión de información a la Comisión Europea, prevista por el artículo 11.4 del Reglamento (CE) n° 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, dispuso asimismo suspender el plazo para resolver el procedimiento sancionador con fecha de efectos de 3 de noviembre de 2020, y hasta que se diera respuesta por la Comisión Europea a la información remitida o transcurriera el término a que hace referencia el citado artículo 11.4 del Reglamento (CE) n° 1/2003. El plazo de suspensión fue levantado mediante acuerdo de fecha 17 de diciembre de 2020.
12. El 19 de enero de 2021 la Sala de Competencia del Consejo de la CNMC adoptó acuerdo de recalificación, que fue notificado a la DC y a todas las partes interesadas para que, en el plazo de 15 días, formularan alegaciones. En el citado acuerdo dispuso la suspensión del plazo de resolución del procedimiento sancionador.
13. Presentadas las alegaciones que constan en el expediente, y requerida información a las empresas incoadas acerca de la cifra de negocios correspondiente a los mercados de prestación de servicios de consultoría al sector público y la cifra de negocios correspondiente a la prestación de servicios de consultoría al sector, y del volumen de negocios total correspondiente al año 2020, con fecha 23 de marzo de 2021 la Sala acordó someter a la consideración de las partes la conjunción de los hechos ilícitos que habían sido apreciados, su individualización respecto de cada una de las empresas y directivos incoados, y una nueva propuesta de sanción asociada a las infracciones, concediéndoles un plazo de 15 días para presentar alegaciones. Con suspensión del plazo de resolución del procedimiento sancionador.
14. Incorporadas al expediente las alegaciones presentadas, y levantado la suspensión del plazo para resolver mediante acuerdo de fecha 6 de mayo de 2021, con el efecto de situar la nueva fecha máxima de resolución del procedimiento en el día 20 de mayo de 2021, la Sala de Competencia del Consejo de la CNMC adoptó la resolución que se impugna el 11 de mayo de 2021.
Tras describir el marco normativo, con especial mención a los procedimientos de adjudicación de los contratos del sector público, identifica el mercado de producto con el de los servicios de consultoría como parte del mercado de servicios profesionales, destacando que, por las características propias de los servicios que comprende, puede catalogarse como un mercado de producto diferente del mercado de servicios de auditoría y contabilidad, del de asesoría y tramitación fiscal, o del mercado de servicios de asesoría financiera para empresas.
Advierte que, en este caso, no es imprescindible cerrar una delimitación exacta del mercado dadas las características diferenciadoras en lo referente a los recursos necesarios a destinar por parte de las empresas de
consultoría y al procedimiento y cuantía de las licitaciones, y considera que el mercado de producto afectado es el de
Por último, y desde el punto de vista geográfico, la CNMC entiende que el mercado afectado abarcaría todo el territorio nacional por cuanto las prácticas detectadas habrían afectado a las condiciones de competencia en todo él, así como en el mercado interior de la UE.
No obstante, y como veremos después, las pruebas acopiadas en el expediente le llevan a distinguir la existencia de una red de colaboración norte, que habría operado en las regiones de Asturias, Cantabria, Castilla y León, La Rioja, Navarra, y País Vasco; y la red de colaboración nacional, cuyo ámbito de operaciones se extendería a determinadas zonas de Andalucía, Baleares, Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Cataluña, Ceuta y Melilla, Comunidad Valenciana, Extremadura, La Rioja, Madrid, Murcia, y Navarra.
En primer lugar, en la documentación obtenida en la sede de las empresas tras las inspecciones practicadas por el órgano de instrucción de la AVC -los días 11 y 12 de enero de 2017-, y por la DC -los días 23, 24 y 25 de octubre de 2018 y 16 y 17 de julio de 2019-.
En segundo lugar, en la información facilitada por el solicitante de clemencia.
En tercer lugar, también habría obtenido información sobre determinadas licitaciones a partir de bases de datos públicas.
Y en cuarto y último lugar, se refiere a los hechos constatados a partir de las respuestas a las solicitudes de información proporcionadas por las autoridades contratantes.
Sobre la base de todo ello la CNMC describe, como decíamos, dos redes de colaboración, que denomina red de colaboración norte y red de colaboración nacional.
La resolución contiene una relación de hechos acreditados que obtiene de las fuentes antes indicadas, que se documentan en los distintos folios del expediente que asimismo identifica y que acreditarían la existencia de contactos, comunicaciones e intercambios de información comercial sensible relacionados con determinadas licitaciones entre las empresas ALTIA, BMASI, CDI, DELOITTE, GESTIONA XXI, IDOM CONSULTING, INDRA BUSINESS, INNOVISIONS, KPMG ASESORES, PA CONSULTING ESPAÑA, PWC, RED2RED, ULIKER y 97S&F, durante los años 2009 a 2018, y que conformarían la red de colaboración norte.
Asimismo, relaciona los hechos que probarían también la existencia de contactos, comunicaciones e intercambios de información comercial sensible, relacionados con determinadas licitaciones, entre las empresas ABAY ANALISTAS, Agustina, CTA, FACTOR IDEAS, GAPS, HIDRIA, IDOM CONSULTING72, RED2RED, REGIO PLUS, CPC, 97S&F, durante los años 2008 a 2018, que conformarían la red de colaboración nacional.
Alude a la existencia de
Destaca que se analizaron un total de 93 licitaciones en la red nacional y 107 licitaciones en la red norte referidas a servicios de consultoría tramitadas por procedimientos negociados sin publicidad, así como también, aunque en más limitada medida, contratos menores y algunos contratos privados. Y que la información recabada de las administraciones licitantes o de bases de datos públicas habría permitido
Todo lo cual lleva a la CNMC a comprobar que existía un elevado nivel de coordinación entre los grupos de empresas con el objetivo de eludir, siempre que les fuera posible, la necesidad de competir para ser adjudicatarias de las licitaciones.
En particular, y respecto de la conducta de la entidad de la cual es directivo el aquí recurrente, los hechos que acreditarían su participación aparecen relacionados en la resolución sancionadora e identificados por año natural, con referencia a los folios del expediente donde consta la prueba de los contactos, fundamentalmente correos electrónicos remitidos o recibidos por RED2RED.
Nos remitimos a los folios 33 a 86 de la resolución sancionadora en cuanto a la prueba de la participación de RED2RED en la red de colaboración norte, y a los folios 86 a 130 respecto de su participación en la red de colaboración nacional.
No obstante, nos centraremos aquí en la prueba de la intervención del actor toda vez que, en su demanda, los motivos que esgrime no se refieren a la intervención de la empresa RED2RED, sino a su propia responsabilidad en los hechos. Teniendo además en cuenta que RED2RED ha recurrido también la resolución aquí impugnada, tramitándose su recurso ante esta Sección.
Pues bien, en cuanto a los concretos hechos que se atribuyen al Sr. Eduardo, la resolución los concreta en dos intervenciones:
Y también, esta otra:
" NUM002
" Lorenzo,
No obstante, al determinar su responsabilidad la CNMC tan solo tiene en cuenta este último correo, y concluye lo siguiente respecto de la participación del actor en la comisión de la infracción:
Califica su conducta como una infracción única y continuada de las previstas en los artículos 1 de la LDC y 101 del TFUE, constitutiva de cártel, y le impone por ello una sanción de 15.000 euros sobre la base de lo dispuesto en el artículo 63.2 de la LDC.
A su juicio, los acuerdos de 19 de enero y 23 de marzo de 2021 no llevaron a cabo una recalificación jurídica de las conductas por lo que no estaría justificada la suspensión del procedimiento que acordó la CNMC al amparo del artículo 37.1.f) de la LDC al no concurrir el presupuesto del artículo 51.4, es decir, la existencia de una verdadera recalificación jurídica. Con la consecuencia de que se excedió el plazo máximo de resolución del procedimiento previsto en el artículo 36.1 de la misma LDC, entonces de dieciocho meses.
Recordemos que, con arreglo al artículo 51.4 de la LDC,
Es opinión de esta Sala que el primero de los acuerdos operó una recalificación jurídica y habilitó, por tanto, la suspensión del plazo prevista en el artículo 37.1.f).
A través del mismo se modificó la calificación recogida en la propuesta de resolución, refundiendo en dos infracciones únicas y continuadas las conductas de las empresas infractoras, cuando en la mencionada propuesta se distinguían dos infracciones continuadas, imputadas a las empresas que mencionaba, pero se incluía además un tercer grupo de empresas a las que se atribuía la comisión de una o varias infracciones simples o independientes. El acuerdo de 19 de enero de 2021 supuso, por tanto, la recalificación de la infracción que pasó, en el caso de esas empresas, de infracción simple a infracción única y continuada. Lo que, de acuerdo con la doctrina fijada por el Tribuna Supremo, implica una recalificación jurídica en los términos del artículo 51.4 de la LDC.
Así se sigue de lo resuelto en sentencias de 20 de diciembre de 2018, recurso casación núm. 5627/17, o de 21 de enero de 2019, recurso de casación núm. 5616/17.
En esta última declara el Tribunal Supremo lo siguiente:
Si bien en ese caso el pronunciamiento gravitaba sobre la necesidad de otorgar el trámite de audiencia, lo que interesa a nuestros efectos es que el Tribunal Supremo entiende que el cambio consistente en sustituir la calificación contenida en la propuesta de resolución, que contemplaba varias infracciones independientes, por la de una infracción única y continuada, que es lo que finalmente se sanciona, está comprendido dentro del supuesto del artículo 51.4, e implica por tanto un cambio de calificación jurídica.
Y al considerarse que se trata de un cambio de esa naturaleza ello determina, a su vez, la legalidad del acuerdo de suspensión del plazo máximo de resolución conforme a lo dispuesto en el artículo 37.1 de la LDC pues, como decíamos, su apartado f) prevé tal consecuencia cuando se produzca un cambio en la calificación jurídica de la cuestión sometida al Consejo de la CNMC, en los términos establecidos en el artículo 51.
Resta comprobar si en el acuerdo de 23 de marzo de 2021 se produjo también un cambio de calificación jurídica.
Y ha de concluirse que existió sin duda por cuanto a la empresa RED2RED, a la cual se atribuía inicialmente intervención en la denominada red nacional, se le imputa también la comisión de una infracción única y continuada en la red norte, tal y como
Ello implica no solo una extensión geográfica de su actividad, sino la atribución de una conducta distinta al conectarla con otras empresas cuya concertación constituye, en los términos en que lo describe la CNMC, una nueva infracción única y continuada, autónoma y diferente de la descrita en relación a la red norte. Y que requiere por ello del conocimiento del concreto plan común que vincula a las empresas de esta otra red y del
Consecuencia obligada es que la suspensión del plazo máximo para resolver el procedimiento era entonces conforme a la previsión del artículo 37.1.f) de la LDC, por lo que no se habría producido la caducidad al notificarse la resolución sancionadora dentro del plazo previsto en su artículo 36.1.
El examen de este motivo debe partir de la doctrina fijada por el Tribunal Supremo en interpretación del artículo 63.2 de la LDC, según el cual
La sentencia de 28 de enero de 2020, recurso de casación núm. 7458/2018, sintetiza la referida doctrina y señala al respecto lo siguiente:
El Tribunal Supremo en esta misma sentencia, y con referencia a la de 1 de octubre de 2019 (rec. 5280/2018), que resolvió un recurso por el procedimiento especial de protección de derechos fundamentales, pone de manifiesto la necesidad de analizar, para determinar la eventual responsabilidad de los directivos, los dos elementos que han de determinar dicha responsabilidad: por un lado, los de naturaleza subjetiva, es decir, los que afectan a la condición de directivo y a su adecuada determinación; y, por otro, la prueba concreta de su participación en los hechos objeto de sanción, elemento objetivo al que de manera explícita alude el artículo 63.2 al exigir, para poder apreciar la responsabilidad de los directivos, no solo que tengan dicha condición, sino que "... hayan intervenido en la conducta".
Pues bien, por lo que atañe a los requisitos subjetivos, dice la referida sentencia lo siguiente:
Por tanto, el examen que hemos de hacer ahora para determinar la legalidad de la decisión de la CNMC de sancionar al Sr. Eduardo ha de recaer sobre estas dos cuestiones: su condición de directivo, en los términos en que lo ha interpretado la jurisprudencia; y la acreditación de su participación efectiva en los hechos sancionados.
En cuanto a lo primero, la descripción de los puestos ocupados por el actor en la entidad -Director del Área de Gestión Pública y Procedimientos de RED2RED desde el 1 de febrero de 2009 hasta el 31 de mayo de 2016 y, desde el 1 de junio de 2016 a la fecha de dictado de la resolución, Director de Fondos Europeos de la citada empresa, incluyendo entre sus funciones la participación activa en los sistemas de dirección a los que se le invite en la resolución de problemas; la elaboración junto con el Director General de los presupuestos y objetivos del área, formar técnica y gerencialmente al equipo de trabajo, y facilitar información de seguimiento de la estrategia de la empresa, entre otras- pone de manifiesto las importantes responsabilidades de dirección y la eventual relación con los procedimientos de licitación que aquí se cuestionan por cuanto le correspondía intervenir en la elaboración, junto con el Director General, de los presupuestos y objetivos de la empresa, así como participar en el diseño de su estrategia.
En la existencia de esas funciones incide desde luego el contenido del correo que lo incrimina, y los términos en que solicita la colaboración de otra empresa, en este caso
Podría haber solicitado el recurrente que se recibiera el proceso a prueba a fin de haber acreditado de manera cumplida las funciones que realizaba en la empresa, y probar de este modo que no tenía la condición de directivo.
Sin embargo, la prueba que interesó en su demanda había de versar sobre la
" Lorenzo,
Pues bien, la conducta se inscribe en las que constituyen la práctica constante detectada en el cártel, en el que, mediante la presentación de ofertas de cobertura, las empresas se aseguraban el resultado de las licitaciones eliminando toda posibilidad de concurrencia competitiva.
La prueba de tales conductas, de la reiteración de la misma dinámica operativa y de la abierta disposición de las empresas a seguir manteniéndola en el futuro, es abundantísima, remitiéndonos a la que relaciona la resolución recurrida que indica además los folios del expediente donde constan la prueba documental correspondiente.
No es necesario en este caso acudir a la prueba de presunciones, en relación a la cual plantea el actor el valor que cabe atribuir a los indicios, sino de valorar una prueba directa que incrimina a las empresas y, en su caso, a los directivos a través de los cuales actúan las mismas.
Por lo demás, y respecto del principio de confianza legítima al que se refiere asimismo la demanda aludiendo al papel protagonista que, a su juicio, ha tenido la Administración en la conducta de las empresas, hemos de decir que no hay constancia alguna de que fuera la Administración convocante la que instigara a las empresas a diseñar, poner en funcionamiento y mantener una estrategia basada en las ofertas de cobertura y el reparto de licitaciones, en los términos que resulta de toda la prueba acopiada en el expediente.
Sobre el principio de confianza legítima se pronuncia el Tribunal Supremo en sentencia de 28 marzo 2025, recurso de casación núm. 482/2022, en estos términos:
En el caso que enjuiciamos, la posibilidad de exonerar de toda culpa a RED2RED y a su directivo por la intervención de la Administración en los términos que describe en su demanda, una vez acreditado que su conducta es constitutiva de una infracción del artículo 1 de la LDC, requeriría constatar que dicha intervención había generado en la empresa y en el directivo que actúa por ella la creencia racional y fundada de que su conducta estaba autorizada por la Administración misma.
La Sala, sin embargo, no encuentra motivos suficientes para llegar a esa conclusión a la vista de la concreta actuación del Sr. Eduardo en el correo que lo incrimina, de cuyo texto trasciende la participación en la misma estrategia común a todo el cártel dirigida a conformar la licitación y a eliminar cualquier posibilidad de competencia, sin que la actuación de la Administración, incluso instando a que se proporcionaran otras empresas a las que invitar a la licitación, pueda justificar una actuación que va mucho más lejos.
Resulta esclarecedora en este punto la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 2006, recurso de casación núm. 3658/2004, en la que razona lo siguiente:
Desde luego, sería necesario que el actor hubiera aportado una prueba cumplida de que su actuación en las licitaciones a las que se refieren los correos se debió a la petición de la Administración, o que esta intervino de algún modo instigando o presionando a las empresas licitadoras para que llegasen a acuerdos sobre la adjudicación de los contratos. Prueba que no ha sido siquiera interesada en el momento procesalmente oportuno, pues la solicitada en la demanda se refería, como hemos visto antes, a cuestiones distintas (acreditar la ausencia de participación en los hechos, y la superación del plazo legal para resolver, siendo así que los medios de prueba propuestos para su acreditación eran el expediente administrativo, y los documentos que se acompañaron con el escrito de interposición del recurso, esto es, la declaración de la renta del año 2002 y la nómina del Sr. Eduardo correspondiente al mes de mayo de 2021.
Con lo que se da también respuesta al motivo invocado en el fundamento de derecho sexto de la demanda, que debe ser asimismo rechazado.
Tampoco podemos compartir esta interpretación.
Hemos transcrito el contenido del correo electrónico que D. Eduardo remitió el 7 de noviembre de 2016 a Don Lorenzo, de la empresa 97S&F y que obra al folio 3.784 del expediente administrativo.
" Lorenzo,
En opinión de la Sala, el efecto inculpatorio es indiscutible, y resulta revelador de la dinámica simple que caracteriza el funcionamiento del cártel.
Como lo describe la resolución,
El correo es tan gráfico y expresivo que no admite otra interpretación distinta de la que le atribuye la resolución sancionadora. Se solicita una oferta de cobertura, se ofrece la posibilidad de presentarla en cualquier otro caso, sin necesidad de solicitar siquiera los datos de la empresa ofertante porque ya resultan conocidos por el Sr. Eduardo, evidenciando una práctica habitual y generalizada además.
En cuanto a si la conducta manifestada a través de este correo puede se constitutiva de una infracción única y continuada, lo que niega precisamente el recurrente por no tener conocimiento del supuesto plan global de actuación, ni existir vínculo alguno, dice, con la supuesta red de colaboración, hemos de recordar que sobre la naturaleza y requisitos de la infracción única y continuada en el derecho de defensa de la competencia se ha pronunciado el Tribunal Supremo en la reciente sentencia de 24 de marzo de 2026, recurso de casación núm. 782/2023, que recoge la doctrina jurisprudencial sobre la cuestión y también su configuración en el derecho de la competencia de la Unión Europea, sintetizando la doctrina del Tribunal General.
Nos remitimos a dicha sentencia, y de su contenido y del resto de pronunciamientos del Tribunal Supremo, así como del Tribunal de Justicia y del Tribunal General, cabe destacar como presupuestos que permiten identificar una infracción única y continuada los que menciona la propia resolución recurrida, es decir, la identidad de determinados elementos (como puede ser el ámbito geográfico de actuación, o, especialmente, la de las formas de ejecución de las conductas); la existencia de un plan global que persigue un objetivo común; y el conocimiento de dicho plan por parte de las empresas infractoras que permite una contribución intencional a su consecución.
Es importante anticipar que puede generarse responsabilidad por la comisión de una infracción de esa naturaleza aun cuando la conducta de la empresa infractora se materialice en un único acto, si concurren los requisitos a los que nos hemos referido.
Pues bien, la operativa acreditada en este caso evidencia sin duda la comisión de una infracción única y continuada. Coincide la Sala en que existía un plan global, cuyo objetivo común era alterar el normal desarrollo de las licitaciones y eliminar la competencia efectiva y la concurrencia real entre las empresas, asegurando el resultado de los concursos.
Además, es igualmente asumido por esta Sala que las empresas que participaban en la operativa común desplegada por el cártel conocían dicha operativa, sustentada básicamente en la presentación de ofertas de cobertura previamente pactadas. Lo que pone de manifiesto, como destaca la resolución, la existencia de entendimiento entre ellas pues la base del sistema era la reciprocidad. De tal forma que la empresa que solicitaba la colaboración de otra tenía la certeza de que esta no le haría la competencia en la licitación correspondiente.
Si esta era, en síntesis, la operativa del cártel, y el objetivo común era la eliminación de la competencia en las licitaciones de servicios profesionales de consultoría prestados a las administraciones públicas y otros entes públicos mediante los contratos licitados y adjudicados por éstos a través de procedimientos negociados sin publicidad, o contratos menores, tal y como se define el mercado de producto en la misma resolución, cabe preguntarse si, como sostiene la CNMC, cada una de las empresas sancionadas conocía la existencia del plan global de actuación, y habría además contribuido intencionalmente entonces al logro del objetivo común.
En cuanto ahora interesa, ha de plantearse dicha cuestión en relación con el actor que era directivo de la empresa RED2RED, que niega de manera expresa el conocimiento del plan global y su participación, por tanto, en la infracción única y continuada que se le atribuye.
Una primera conclusión es, a nuestro juicio, irrefutable: el actor conocía que su comportamiento estaba encaminado a alterar la concurrencia competitiva en el procedimiento de licitación al que se refiere el correo de noviembre de 2016.
Pero, además, los términos del mismo revelan el conocimiento de una operativa antes repetida y que se prevé mantener en el futuro, lo que explica la continuidad.
Del texto del correo se desprende, sin duda alguna, el conocimiento por emisor y receptor de la operativa, al no necesitar ninguna explicación adicional, bastando la referencia a la petición de oferta de cobertura. El consentimiento a facilitarla, sin pedir tampoco otras explicaciones, es igualmente expresivo de la habitualidad de la práctica, como lo es que el solicitante conociera los datos de la otra empresa que habían de consignarse en la oferta de cobertura.
La existencia de ese
Y es que, como también concluye la resolución, únicamente la intención de contribuir al plan podría explicar
La operativa, calcada a esta que describe la CNMC, que refleja el correo electrónico del Sr. Eduardo, aboca a concluir que conocía el plan global y contribuyó de manera intencional a la consecución del objetivo común antes descrito, por lo que la calificación de su infracción como única y continuada se ajusta a Derecho.
A su juicio, y en contra de lo que sostiene la resolución recurrida, no tendría en cuenta los criterios de que establece el artículo 64 de la LDC, además de no ajustarse a lo que la misma resolución fija como criterio para cuantificar la multa, es decir,
Pues bien, es lo cierto que la multa impuesta al actor es la más baja de las aplicadas a los directivos de la red de colaboración norte, sin que la LDC fije criterios concretos de graduación en el caso de las multas a las personas físicas, directivos o representantes legales, salvo el límite máximo de 60.000 euros,
Desde luego, no hay base alguna para considerar que debe seguirse una proporción matemática en función del número de licitaciones, aunque este sea un criterio a tener en cuenta, como de hecho sucedió en el caso del actor al resultar la multa que se le impuso, insistimos, la más baja de la red de colaboración en la que ha participado.
Por lo demás, no puede ignorarse el necesario carácter disuasorio que deben tener la sanciones en materia de defensa de la competencia.
Todo ello permite concluir que la multa de 15.000 euros impuesta al recurrente no es desproporcionada por cuanto, por un lado, está ciertamente lejos del límite máximo que establece la LDC; es la más baja de las impuestas a los directivos de la red de colaboración norte; y, por último, ha de alcanzar un importe que resulte disuasorio, lo que no se conseguiría de seguir el criterio que propone la demanda.
VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,
Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Roberto Alonso Verdú en nombre y representación de
Con expresa imposición de costas a la parte actora.
La presente sentencia, que se notificará en la forma prevenida por el art. 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, es susceptible de recurso de casación, que habrá de prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Lo que pronunciamos, mandamos y firmamos.
La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutelar o a la garantía del anonimato de las víctimas o perjuicio, cuando proceda.
Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.
Antecedentes
Ha sido ponente el Ilmo. Sr. D. Francisco de la Peña Elías, quien expresa el parecer de la Sala.
Como antecedentes de dicha resolución pueden destacarse, a la vista de los documentos que integran el expediente administrativo, los siguientes:
1. Con fecha 5 de octubre de 2017 tuvo entrada en la CNMC un escrito de la Autoridad Vasca de la Competencia (AVC) por el que se remitía documentación obtenida en el marco de una investigación abierta por un posible reparto de contratos de servicios de consultoría licitados por la Administración autonómica, que excedería del ámbito del País Vasco. La AVC había llevado a cabo inspecciones los días 11 y 12 de enero de 2017 en las sedes de las empresas 97S&F, S.L GESTIONA XXI
CONSULTING, S.L. y tres empresas del GRUPO DELOITTE ubicadas en la misma sede (DELOITTE, S.L., DELOITTE ADVISORY, S.L. y DELOITTE CONSULTING, S.L.U.).
2. Con fecha 20 de noviembre de 2017 la Dirección de Competencia (DC) inició una información reservada con el fin de determinar, con carácter preliminar, la concurrencia de circunstancias que justificasen la incoación de un expediente sancionador, y acordó incorporar a la investigación lo actuado por la AVC.
3. Los días 23, 24 y 25 de octubre de 2018 la DC realizó inspecciones simultáneas en las empresas del GRUPO DELOITTE (DELOITTE, S.L., DELOITTE ADVISORY, S.L., DELOITTE FINANCIAL ADVISORY, S.L.U. y DELOITTE CONSULTING, S.L.U.) ubicadas en la misma sede de Madrid; en la sede de Bilbao de IDOM, S.A. y de IDOM CONSULTING, ENGINEERING, ARCHITECTURE, S.A.U. (IDOM); en las sedes de Madrid y Bilbao de PRICEWATERHOUSECOOPERS ASESORES DE NEGOCIOS, S.L. (PWC) y PRICEWATERHOUSECOOPERS COMPLIANCE SERVICES, S.L. (PWC COMPLIANCE); así, como en la sede de Madrid de REGIOPLUS CONSULTING, S.L. (REGIO PLUS).
4. El 6 de febrero de 2019 la DC acordó la incoación de expediente sancionador NUM000 CONSULTORAS contra las empresas ABAY ANALISTAS ECONÓMICOS, S.L. (ABAY); ALTIA y su matriz BOXLEO TIC, S.L. (BOXLEO); BMASI y el directivo de dicha empresa D. Aquilino; CDI CONSULTING; CONSULTORES DE POLITICAS COMUNITARIAS, S.L. (CPC); DELOITTE
CONSULTING, S.L.U. y la directiva de dicha empresa Dª. Guillerma, DELOITTE FINANCIAL ADVISORY, S.L.U., y la matriz de ambas sociedades DELOITTE ADVISORY, S.L.; GESTIONA XXI; GIZARPRO; IDOM CONSULTING, el directivo de dicha empresa D. Jesus Miguel y su matriz IDOM, S.A.U. (IDOM); INDRA SISTEMAS, S.A. (INDRA); INNOVISIONS y el directivo de dicha empresa D. Lorenzo; OESÍA NETWORKS, S.L. (OESÍA) y su matriz HEISENBERG 2014, S.L. (HEISENBERG); PA CONSULTING ESPAÑA y su matriz PA CONSULTING SERVICES LIMITED; PWC ADN y la directiva de dicha empresa Dª. Aida; RED2RED y el directivo de
dicha empresa D. Eduardo; REGIO PLUS y la directiva de dicha empresa Dª Loreto; T-SYSTEMS IBERIA y su matriz TSYSTEMS INTERNATIONAL GmbH (T-SYSTEMS INTERNATIONAL), y 97S&F, S.L. y los directivos de dicha empresa D. Marco Antonio y D. Lorenzo.
5. Por escrito de 1 de mayo de 2019 PA CONSULTING ESPAÑA presentó ante la CNMC una solicitud de exención del pago de la multa y, subsidiariamente, de reducción de su importe, en beneficio de la citada empresa, de su matriz (PA CONSULTING SERVICES Ltd. ), de las demás entidades que forman parte del grupo PA CONSULTING, así como de los directivos y empleados
del grupo PA CONSULTING. Una vez examinada la solicitud, la DC rechazó la exención de PA CONSULTING ESPAÑA por haberse presentado tras la incoación de dicha empresa en el expediente sancionador de referencia y no cumplirse por tanto las condiciones establecidas en el artículo 65.1 de la LDC, acordándose examinar la solicitud de conforme al artículo 66 de la LDC.
6. Los días 16 y 17 de julio de 2019 la DC llevó a cabo inspecciones en la sede de Barcelona de HIDRIA, CIENCIA, AMBIENTE y DESARROLLO (HIDRIA) (folios 37.207 a 37.235) y en la sede de Bilbao de KPMG ASESORES, S.L. (KPMG).
7. Con fecha 30 de julio de 2019, y a la vista de la documentación obrante en el expediente, la DC acordó ampliar la incoación contra EVERIS SPAIN, S.L. y su matriz, EVERIS
PARTICIPACIONES, S.L., FACTOR IDEAS INTEGRAL SERVICES, S.L.,
GAPS POLITICA I SOCIETAT, S.L., THE CITY TRANSFORMATION AGENCY, S.L., HIDRIA, CIENCIA, AMBIENTE Y DESARROLLO, S.L.,
INDRA BUSINESS CONSULTING, S.L.U., KPMG ASESORES, S.L., y su
matriz KPMG, S.A., y ULIKER, S.L. y su matriz PKF ATTEST ITC, S.L., así como dos directivos de la empresa ya incoada PA CONSULTING.
8. El 26 de febrero de 2020 la DC acordó asimismo la ampliación del acuerdo de incoación a Agustina y cuatro personas físicas en su condición de representantes o directivos de las empresas incoadas en el sentido del artículo 63.2 de la LDC, en concreto, Doña Belinda, de 97S&F; Don Donato, de CPC; Doña Graciela, de IDOM CONSULTING, y Doña Lucía, de ABAY ANALISTAS.
9. El 12 de marzo de 2020 la DC adoptó el pliego de concreción de hechos (PCH), que fue oportunamente notificado a las partes.
10. Realizados por la DC los requerimientos de información que constan en el expediente, el 3 de agosto de 2020 acordó el cierre de la fase de instrucción y el 4 de agosto siguiente adoptó la propuesta de resolución, que fue elevada al Consejo, junto con las alegaciones de las empresas y directivos incoados.
11. Acordada por la Sala de Competencia del Consejo de la CNMC la remisión de información a la Comisión Europea, prevista por el artículo 11.4 del Reglamento (CE) n° 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, dispuso asimismo suspender el plazo para resolver el procedimiento sancionador con fecha de efectos de 3 de noviembre de 2020, y hasta que se diera respuesta por la Comisión Europea a la información remitida o transcurriera el término a que hace referencia el citado artículo 11.4 del Reglamento (CE) n° 1/2003. El plazo de suspensión fue levantado mediante acuerdo de fecha 17 de diciembre de 2020.
12. El 19 de enero de 2021 la Sala de Competencia del Consejo de la CNMC adoptó acuerdo de recalificación, que fue notificado a la DC y a todas las partes interesadas para que, en el plazo de 15 días, formularan alegaciones. En el citado acuerdo dispuso la suspensión del plazo de resolución del procedimiento sancionador.
13. Presentadas las alegaciones que constan en el expediente, y requerida información a las empresas incoadas acerca de la cifra de negocios correspondiente a los mercados de prestación de servicios de consultoría al sector público y la cifra de negocios correspondiente a la prestación de servicios de consultoría al sector, y del volumen de negocios total correspondiente al año 2020, con fecha 23 de marzo de 2021 la Sala acordó someter a la consideración de las partes la conjunción de los hechos ilícitos que habían sido apreciados, su individualización respecto de cada una de las empresas y directivos incoados, y una nueva propuesta de sanción asociada a las infracciones, concediéndoles un plazo de 15 días para presentar alegaciones. Con suspensión del plazo de resolución del procedimiento sancionador.
14. Incorporadas al expediente las alegaciones presentadas, y levantado la suspensión del plazo para resolver mediante acuerdo de fecha 6 de mayo de 2021, con el efecto de situar la nueva fecha máxima de resolución del procedimiento en el día 20 de mayo de 2021, la Sala de Competencia del Consejo de la CNMC adoptó la resolución que se impugna el 11 de mayo de 2021.
Tras describir el marco normativo, con especial mención a los procedimientos de adjudicación de los contratos del sector público, identifica el mercado de producto con el de los servicios de consultoría como parte del mercado de servicios profesionales, destacando que, por las características propias de los servicios que comprende, puede catalogarse como un mercado de producto diferente del mercado de servicios de auditoría y contabilidad, del de asesoría y tramitación fiscal, o del mercado de servicios de asesoría financiera para empresas.
Advierte que, en este caso, no es imprescindible cerrar una delimitación exacta del mercado dadas las características diferenciadoras en lo referente a los recursos necesarios a destinar por parte de las empresas de
consultoría y al procedimiento y cuantía de las licitaciones, y considera que el mercado de producto afectado es el de
Por último, y desde el punto de vista geográfico, la CNMC entiende que el mercado afectado abarcaría todo el territorio nacional por cuanto las prácticas detectadas habrían afectado a las condiciones de competencia en todo él, así como en el mercado interior de la UE.
No obstante, y como veremos después, las pruebas acopiadas en el expediente le llevan a distinguir la existencia de una red de colaboración norte, que habría operado en las regiones de Asturias, Cantabria, Castilla y León, La Rioja, Navarra, y País Vasco; y la red de colaboración nacional, cuyo ámbito de operaciones se extendería a determinadas zonas de Andalucía, Baleares, Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Cataluña, Ceuta y Melilla, Comunidad Valenciana, Extremadura, La Rioja, Madrid, Murcia, y Navarra.
En primer lugar, en la documentación obtenida en la sede de las empresas tras las inspecciones practicadas por el órgano de instrucción de la AVC -los días 11 y 12 de enero de 2017-, y por la DC -los días 23, 24 y 25 de octubre de 2018 y 16 y 17 de julio de 2019-.
En segundo lugar, en la información facilitada por el solicitante de clemencia.
En tercer lugar, también habría obtenido información sobre determinadas licitaciones a partir de bases de datos públicas.
Y en cuarto y último lugar, se refiere a los hechos constatados a partir de las respuestas a las solicitudes de información proporcionadas por las autoridades contratantes.
Sobre la base de todo ello la CNMC describe, como decíamos, dos redes de colaboración, que denomina red de colaboración norte y red de colaboración nacional.
La resolución contiene una relación de hechos acreditados que obtiene de las fuentes antes indicadas, que se documentan en los distintos folios del expediente que asimismo identifica y que acreditarían la existencia de contactos, comunicaciones e intercambios de información comercial sensible relacionados con determinadas licitaciones entre las empresas ALTIA, BMASI, CDI, DELOITTE, GESTIONA XXI, IDOM CONSULTING, INDRA BUSINESS, INNOVISIONS, KPMG ASESORES, PA CONSULTING ESPAÑA, PWC, RED2RED, ULIKER y 97S&F, durante los años 2009 a 2018, y que conformarían la red de colaboración norte.
Asimismo, relaciona los hechos que probarían también la existencia de contactos, comunicaciones e intercambios de información comercial sensible, relacionados con determinadas licitaciones, entre las empresas ABAY ANALISTAS, Agustina, CTA, FACTOR IDEAS, GAPS, HIDRIA, IDOM CONSULTING72, RED2RED, REGIO PLUS, CPC, 97S&F, durante los años 2008 a 2018, que conformarían la red de colaboración nacional.
Alude a la existencia de
Destaca que se analizaron un total de 93 licitaciones en la red nacional y 107 licitaciones en la red norte referidas a servicios de consultoría tramitadas por procedimientos negociados sin publicidad, así como también, aunque en más limitada medida, contratos menores y algunos contratos privados. Y que la información recabada de las administraciones licitantes o de bases de datos públicas habría permitido
Todo lo cual lleva a la CNMC a comprobar que existía un elevado nivel de coordinación entre los grupos de empresas con el objetivo de eludir, siempre que les fuera posible, la necesidad de competir para ser adjudicatarias de las licitaciones.
En particular, y respecto de la conducta de la entidad de la cual es directivo el aquí recurrente, los hechos que acreditarían su participación aparecen relacionados en la resolución sancionadora e identificados por año natural, con referencia a los folios del expediente donde consta la prueba de los contactos, fundamentalmente correos electrónicos remitidos o recibidos por RED2RED.
Nos remitimos a los folios 33 a 86 de la resolución sancionadora en cuanto a la prueba de la participación de RED2RED en la red de colaboración norte, y a los folios 86 a 130 respecto de su participación en la red de colaboración nacional.
No obstante, nos centraremos aquí en la prueba de la intervención del actor toda vez que, en su demanda, los motivos que esgrime no se refieren a la intervención de la empresa RED2RED, sino a su propia responsabilidad en los hechos. Teniendo además en cuenta que RED2RED ha recurrido también la resolución aquí impugnada, tramitándose su recurso ante esta Sección.
Pues bien, en cuanto a los concretos hechos que se atribuyen al Sr. Eduardo, la resolución los concreta en dos intervenciones:
Y también, esta otra:
" NUM002
" Lorenzo,
No obstante, al determinar su responsabilidad la CNMC tan solo tiene en cuenta este último correo, y concluye lo siguiente respecto de la participación del actor en la comisión de la infracción:
Califica su conducta como una infracción única y continuada de las previstas en los artículos 1 de la LDC y 101 del TFUE, constitutiva de cártel, y le impone por ello una sanción de 15.000 euros sobre la base de lo dispuesto en el artículo 63.2 de la LDC.
A su juicio, los acuerdos de 19 de enero y 23 de marzo de 2021 no llevaron a cabo una recalificación jurídica de las conductas por lo que no estaría justificada la suspensión del procedimiento que acordó la CNMC al amparo del artículo 37.1.f) de la LDC al no concurrir el presupuesto del artículo 51.4, es decir, la existencia de una verdadera recalificación jurídica. Con la consecuencia de que se excedió el plazo máximo de resolución del procedimiento previsto en el artículo 36.1 de la misma LDC, entonces de dieciocho meses.
Recordemos que, con arreglo al artículo 51.4 de la LDC,
Es opinión de esta Sala que el primero de los acuerdos operó una recalificación jurídica y habilitó, por tanto, la suspensión del plazo prevista en el artículo 37.1.f).
A través del mismo se modificó la calificación recogida en la propuesta de resolución, refundiendo en dos infracciones únicas y continuadas las conductas de las empresas infractoras, cuando en la mencionada propuesta se distinguían dos infracciones continuadas, imputadas a las empresas que mencionaba, pero se incluía además un tercer grupo de empresas a las que se atribuía la comisión de una o varias infracciones simples o independientes. El acuerdo de 19 de enero de 2021 supuso, por tanto, la recalificación de la infracción que pasó, en el caso de esas empresas, de infracción simple a infracción única y continuada. Lo que, de acuerdo con la doctrina fijada por el Tribuna Supremo, implica una recalificación jurídica en los términos del artículo 51.4 de la LDC.
Así se sigue de lo resuelto en sentencias de 20 de diciembre de 2018, recurso casación núm. 5627/17, o de 21 de enero de 2019, recurso de casación núm. 5616/17.
En esta última declara el Tribunal Supremo lo siguiente:
Si bien en ese caso el pronunciamiento gravitaba sobre la necesidad de otorgar el trámite de audiencia, lo que interesa a nuestros efectos es que el Tribunal Supremo entiende que el cambio consistente en sustituir la calificación contenida en la propuesta de resolución, que contemplaba varias infracciones independientes, por la de una infracción única y continuada, que es lo que finalmente se sanciona, está comprendido dentro del supuesto del artículo 51.4, e implica por tanto un cambio de calificación jurídica.
Y al considerarse que se trata de un cambio de esa naturaleza ello determina, a su vez, la legalidad del acuerdo de suspensión del plazo máximo de resolución conforme a lo dispuesto en el artículo 37.1 de la LDC pues, como decíamos, su apartado f) prevé tal consecuencia cuando se produzca un cambio en la calificación jurídica de la cuestión sometida al Consejo de la CNMC, en los términos establecidos en el artículo 51.
Resta comprobar si en el acuerdo de 23 de marzo de 2021 se produjo también un cambio de calificación jurídica.
Y ha de concluirse que existió sin duda por cuanto a la empresa RED2RED, a la cual se atribuía inicialmente intervención en la denominada red nacional, se le imputa también la comisión de una infracción única y continuada en la red norte, tal y como
Ello implica no solo una extensión geográfica de su actividad, sino la atribución de una conducta distinta al conectarla con otras empresas cuya concertación constituye, en los términos en que lo describe la CNMC, una nueva infracción única y continuada, autónoma y diferente de la descrita en relación a la red norte. Y que requiere por ello del conocimiento del concreto plan común que vincula a las empresas de esta otra red y del
Consecuencia obligada es que la suspensión del plazo máximo para resolver el procedimiento era entonces conforme a la previsión del artículo 37.1.f) de la LDC, por lo que no se habría producido la caducidad al notificarse la resolución sancionadora dentro del plazo previsto en su artículo 36.1.
El examen de este motivo debe partir de la doctrina fijada por el Tribunal Supremo en interpretación del artículo 63.2 de la LDC, según el cual
La sentencia de 28 de enero de 2020, recurso de casación núm. 7458/2018, sintetiza la referida doctrina y señala al respecto lo siguiente:
El Tribunal Supremo en esta misma sentencia, y con referencia a la de 1 de octubre de 2019 (rec. 5280/2018), que resolvió un recurso por el procedimiento especial de protección de derechos fundamentales, pone de manifiesto la necesidad de analizar, para determinar la eventual responsabilidad de los directivos, los dos elementos que han de determinar dicha responsabilidad: por un lado, los de naturaleza subjetiva, es decir, los que afectan a la condición de directivo y a su adecuada determinación; y, por otro, la prueba concreta de su participación en los hechos objeto de sanción, elemento objetivo al que de manera explícita alude el artículo 63.2 al exigir, para poder apreciar la responsabilidad de los directivos, no solo que tengan dicha condición, sino que "... hayan intervenido en la conducta".
Pues bien, por lo que atañe a los requisitos subjetivos, dice la referida sentencia lo siguiente:
Por tanto, el examen que hemos de hacer ahora para determinar la legalidad de la decisión de la CNMC de sancionar al Sr. Eduardo ha de recaer sobre estas dos cuestiones: su condición de directivo, en los términos en que lo ha interpretado la jurisprudencia; y la acreditación de su participación efectiva en los hechos sancionados.
En cuanto a lo primero, la descripción de los puestos ocupados por el actor en la entidad -Director del Área de Gestión Pública y Procedimientos de RED2RED desde el 1 de febrero de 2009 hasta el 31 de mayo de 2016 y, desde el 1 de junio de 2016 a la fecha de dictado de la resolución, Director de Fondos Europeos de la citada empresa, incluyendo entre sus funciones la participación activa en los sistemas de dirección a los que se le invite en la resolución de problemas; la elaboración junto con el Director General de los presupuestos y objetivos del área, formar técnica y gerencialmente al equipo de trabajo, y facilitar información de seguimiento de la estrategia de la empresa, entre otras- pone de manifiesto las importantes responsabilidades de dirección y la eventual relación con los procedimientos de licitación que aquí se cuestionan por cuanto le correspondía intervenir en la elaboración, junto con el Director General, de los presupuestos y objetivos de la empresa, así como participar en el diseño de su estrategia.
En la existencia de esas funciones incide desde luego el contenido del correo que lo incrimina, y los términos en que solicita la colaboración de otra empresa, en este caso
Podría haber solicitado el recurrente que se recibiera el proceso a prueba a fin de haber acreditado de manera cumplida las funciones que realizaba en la empresa, y probar de este modo que no tenía la condición de directivo.
Sin embargo, la prueba que interesó en su demanda había de versar sobre la
" Lorenzo,
Pues bien, la conducta se inscribe en las que constituyen la práctica constante detectada en el cártel, en el que, mediante la presentación de ofertas de cobertura, las empresas se aseguraban el resultado de las licitaciones eliminando toda posibilidad de concurrencia competitiva.
La prueba de tales conductas, de la reiteración de la misma dinámica operativa y de la abierta disposición de las empresas a seguir manteniéndola en el futuro, es abundantísima, remitiéndonos a la que relaciona la resolución recurrida que indica además los folios del expediente donde constan la prueba documental correspondiente.
No es necesario en este caso acudir a la prueba de presunciones, en relación a la cual plantea el actor el valor que cabe atribuir a los indicios, sino de valorar una prueba directa que incrimina a las empresas y, en su caso, a los directivos a través de los cuales actúan las mismas.
Por lo demás, y respecto del principio de confianza legítima al que se refiere asimismo la demanda aludiendo al papel protagonista que, a su juicio, ha tenido la Administración en la conducta de las empresas, hemos de decir que no hay constancia alguna de que fuera la Administración convocante la que instigara a las empresas a diseñar, poner en funcionamiento y mantener una estrategia basada en las ofertas de cobertura y el reparto de licitaciones, en los términos que resulta de toda la prueba acopiada en el expediente.
Sobre el principio de confianza legítima se pronuncia el Tribunal Supremo en sentencia de 28 marzo 2025, recurso de casación núm. 482/2022, en estos términos:
En el caso que enjuiciamos, la posibilidad de exonerar de toda culpa a RED2RED y a su directivo por la intervención de la Administración en los términos que describe en su demanda, una vez acreditado que su conducta es constitutiva de una infracción del artículo 1 de la LDC, requeriría constatar que dicha intervención había generado en la empresa y en el directivo que actúa por ella la creencia racional y fundada de que su conducta estaba autorizada por la Administración misma.
La Sala, sin embargo, no encuentra motivos suficientes para llegar a esa conclusión a la vista de la concreta actuación del Sr. Eduardo en el correo que lo incrimina, de cuyo texto trasciende la participación en la misma estrategia común a todo el cártel dirigida a conformar la licitación y a eliminar cualquier posibilidad de competencia, sin que la actuación de la Administración, incluso instando a que se proporcionaran otras empresas a las que invitar a la licitación, pueda justificar una actuación que va mucho más lejos.
Resulta esclarecedora en este punto la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 2006, recurso de casación núm. 3658/2004, en la que razona lo siguiente:
Desde luego, sería necesario que el actor hubiera aportado una prueba cumplida de que su actuación en las licitaciones a las que se refieren los correos se debió a la petición de la Administración, o que esta intervino de algún modo instigando o presionando a las empresas licitadoras para que llegasen a acuerdos sobre la adjudicación de los contratos. Prueba que no ha sido siquiera interesada en el momento procesalmente oportuno, pues la solicitada en la demanda se refería, como hemos visto antes, a cuestiones distintas (acreditar la ausencia de participación en los hechos, y la superación del plazo legal para resolver, siendo así que los medios de prueba propuestos para su acreditación eran el expediente administrativo, y los documentos que se acompañaron con el escrito de interposición del recurso, esto es, la declaración de la renta del año 2002 y la nómina del Sr. Eduardo correspondiente al mes de mayo de 2021.
Con lo que se da también respuesta al motivo invocado en el fundamento de derecho sexto de la demanda, que debe ser asimismo rechazado.
Tampoco podemos compartir esta interpretación.
Hemos transcrito el contenido del correo electrónico que D. Eduardo remitió el 7 de noviembre de 2016 a Don Lorenzo, de la empresa 97S&F y que obra al folio 3.784 del expediente administrativo.
" Lorenzo,
En opinión de la Sala, el efecto inculpatorio es indiscutible, y resulta revelador de la dinámica simple que caracteriza el funcionamiento del cártel.
Como lo describe la resolución,
El correo es tan gráfico y expresivo que no admite otra interpretación distinta de la que le atribuye la resolución sancionadora. Se solicita una oferta de cobertura, se ofrece la posibilidad de presentarla en cualquier otro caso, sin necesidad de solicitar siquiera los datos de la empresa ofertante porque ya resultan conocidos por el Sr. Eduardo, evidenciando una práctica habitual y generalizada además.
En cuanto a si la conducta manifestada a través de este correo puede se constitutiva de una infracción única y continuada, lo que niega precisamente el recurrente por no tener conocimiento del supuesto plan global de actuación, ni existir vínculo alguno, dice, con la supuesta red de colaboración, hemos de recordar que sobre la naturaleza y requisitos de la infracción única y continuada en el derecho de defensa de la competencia se ha pronunciado el Tribunal Supremo en la reciente sentencia de 24 de marzo de 2026, recurso de casación núm. 782/2023, que recoge la doctrina jurisprudencial sobre la cuestión y también su configuración en el derecho de la competencia de la Unión Europea, sintetizando la doctrina del Tribunal General.
Nos remitimos a dicha sentencia, y de su contenido y del resto de pronunciamientos del Tribunal Supremo, así como del Tribunal de Justicia y del Tribunal General, cabe destacar como presupuestos que permiten identificar una infracción única y continuada los que menciona la propia resolución recurrida, es decir, la identidad de determinados elementos (como puede ser el ámbito geográfico de actuación, o, especialmente, la de las formas de ejecución de las conductas); la existencia de un plan global que persigue un objetivo común; y el conocimiento de dicho plan por parte de las empresas infractoras que permite una contribución intencional a su consecución.
Es importante anticipar que puede generarse responsabilidad por la comisión de una infracción de esa naturaleza aun cuando la conducta de la empresa infractora se materialice en un único acto, si concurren los requisitos a los que nos hemos referido.
Pues bien, la operativa acreditada en este caso evidencia sin duda la comisión de una infracción única y continuada. Coincide la Sala en que existía un plan global, cuyo objetivo común era alterar el normal desarrollo de las licitaciones y eliminar la competencia efectiva y la concurrencia real entre las empresas, asegurando el resultado de los concursos.
Además, es igualmente asumido por esta Sala que las empresas que participaban en la operativa común desplegada por el cártel conocían dicha operativa, sustentada básicamente en la presentación de ofertas de cobertura previamente pactadas. Lo que pone de manifiesto, como destaca la resolución, la existencia de entendimiento entre ellas pues la base del sistema era la reciprocidad. De tal forma que la empresa que solicitaba la colaboración de otra tenía la certeza de que esta no le haría la competencia en la licitación correspondiente.
Si esta era, en síntesis, la operativa del cártel, y el objetivo común era la eliminación de la competencia en las licitaciones de servicios profesionales de consultoría prestados a las administraciones públicas y otros entes públicos mediante los contratos licitados y adjudicados por éstos a través de procedimientos negociados sin publicidad, o contratos menores, tal y como se define el mercado de producto en la misma resolución, cabe preguntarse si, como sostiene la CNMC, cada una de las empresas sancionadas conocía la existencia del plan global de actuación, y habría además contribuido intencionalmente entonces al logro del objetivo común.
En cuanto ahora interesa, ha de plantearse dicha cuestión en relación con el actor que era directivo de la empresa RED2RED, que niega de manera expresa el conocimiento del plan global y su participación, por tanto, en la infracción única y continuada que se le atribuye.
Una primera conclusión es, a nuestro juicio, irrefutable: el actor conocía que su comportamiento estaba encaminado a alterar la concurrencia competitiva en el procedimiento de licitación al que se refiere el correo de noviembre de 2016.
Pero, además, los términos del mismo revelan el conocimiento de una operativa antes repetida y que se prevé mantener en el futuro, lo que explica la continuidad.
Del texto del correo se desprende, sin duda alguna, el conocimiento por emisor y receptor de la operativa, al no necesitar ninguna explicación adicional, bastando la referencia a la petición de oferta de cobertura. El consentimiento a facilitarla, sin pedir tampoco otras explicaciones, es igualmente expresivo de la habitualidad de la práctica, como lo es que el solicitante conociera los datos de la otra empresa que habían de consignarse en la oferta de cobertura.
La existencia de ese
Y es que, como también concluye la resolución, únicamente la intención de contribuir al plan podría explicar
La operativa, calcada a esta que describe la CNMC, que refleja el correo electrónico del Sr. Eduardo, aboca a concluir que conocía el plan global y contribuyó de manera intencional a la consecución del objetivo común antes descrito, por lo que la calificación de su infracción como única y continuada se ajusta a Derecho.
A su juicio, y en contra de lo que sostiene la resolución recurrida, no tendría en cuenta los criterios de que establece el artículo 64 de la LDC, además de no ajustarse a lo que la misma resolución fija como criterio para cuantificar la multa, es decir,
Pues bien, es lo cierto que la multa impuesta al actor es la más baja de las aplicadas a los directivos de la red de colaboración norte, sin que la LDC fije criterios concretos de graduación en el caso de las multas a las personas físicas, directivos o representantes legales, salvo el límite máximo de 60.000 euros,
Desde luego, no hay base alguna para considerar que debe seguirse una proporción matemática en función del número de licitaciones, aunque este sea un criterio a tener en cuenta, como de hecho sucedió en el caso del actor al resultar la multa que se le impuso, insistimos, la más baja de la red de colaboración en la que ha participado.
Por lo demás, no puede ignorarse el necesario carácter disuasorio que deben tener la sanciones en materia de defensa de la competencia.
Todo ello permite concluir que la multa de 15.000 euros impuesta al recurrente no es desproporcionada por cuanto, por un lado, está ciertamente lejos del límite máximo que establece la LDC; es la más baja de las impuestas a los directivos de la red de colaboración norte; y, por último, ha de alcanzar un importe que resulte disuasorio, lo que no se conseguiría de seguir el criterio que propone la demanda.
VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,
Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Roberto Alonso Verdú en nombre y representación de
Con expresa imposición de costas a la parte actora.
La presente sentencia, que se notificará en la forma prevenida por el art. 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, es susceptible de recurso de casación, que habrá de prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Lo que pronunciamos, mandamos y firmamos.
La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutelar o a la garantía del anonimato de las víctimas o perjuicio, cuando proceda.
Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.
Fundamentos
Como antecedentes de dicha resolución pueden destacarse, a la vista de los documentos que integran el expediente administrativo, los siguientes:
1. Con fecha 5 de octubre de 2017 tuvo entrada en la CNMC un escrito de la Autoridad Vasca de la Competencia (AVC) por el que se remitía documentación obtenida en el marco de una investigación abierta por un posible reparto de contratos de servicios de consultoría licitados por la Administración autonómica, que excedería del ámbito del País Vasco. La AVC había llevado a cabo inspecciones los días 11 y 12 de enero de 2017 en las sedes de las empresas 97S&F, S.L GESTIONA XXI
CONSULTING, S.L. y tres empresas del GRUPO DELOITTE ubicadas en la misma sede (DELOITTE, S.L., DELOITTE ADVISORY, S.L. y DELOITTE CONSULTING, S.L.U.).
2. Con fecha 20 de noviembre de 2017 la Dirección de Competencia (DC) inició una información reservada con el fin de determinar, con carácter preliminar, la concurrencia de circunstancias que justificasen la incoación de un expediente sancionador, y acordó incorporar a la investigación lo actuado por la AVC.
3. Los días 23, 24 y 25 de octubre de 2018 la DC realizó inspecciones simultáneas en las empresas del GRUPO DELOITTE (DELOITTE, S.L., DELOITTE ADVISORY, S.L., DELOITTE FINANCIAL ADVISORY, S.L.U. y DELOITTE CONSULTING, S.L.U.) ubicadas en la misma sede de Madrid; en la sede de Bilbao de IDOM, S.A. y de IDOM CONSULTING, ENGINEERING, ARCHITECTURE, S.A.U. (IDOM); en las sedes de Madrid y Bilbao de PRICEWATERHOUSECOOPERS ASESORES DE NEGOCIOS, S.L. (PWC) y PRICEWATERHOUSECOOPERS COMPLIANCE SERVICES, S.L. (PWC COMPLIANCE); así, como en la sede de Madrid de REGIOPLUS CONSULTING, S.L. (REGIO PLUS).
4. El 6 de febrero de 2019 la DC acordó la incoación de expediente sancionador NUM000 CONSULTORAS contra las empresas ABAY ANALISTAS ECONÓMICOS, S.L. (ABAY); ALTIA y su matriz BOXLEO TIC, S.L. (BOXLEO); BMASI y el directivo de dicha empresa D. Aquilino; CDI CONSULTING; CONSULTORES DE POLITICAS COMUNITARIAS, S.L. (CPC); DELOITTE
CONSULTING, S.L.U. y la directiva de dicha empresa Dª. Guillerma, DELOITTE FINANCIAL ADVISORY, S.L.U., y la matriz de ambas sociedades DELOITTE ADVISORY, S.L.; GESTIONA XXI; GIZARPRO; IDOM CONSULTING, el directivo de dicha empresa D. Jesus Miguel y su matriz IDOM, S.A.U. (IDOM); INDRA SISTEMAS, S.A. (INDRA); INNOVISIONS y el directivo de dicha empresa D. Lorenzo; OESÍA NETWORKS, S.L. (OESÍA) y su matriz HEISENBERG 2014, S.L. (HEISENBERG); PA CONSULTING ESPAÑA y su matriz PA CONSULTING SERVICES LIMITED; PWC ADN y la directiva de dicha empresa Dª. Aida; RED2RED y el directivo de
dicha empresa D. Eduardo; REGIO PLUS y la directiva de dicha empresa Dª Loreto; T-SYSTEMS IBERIA y su matriz TSYSTEMS INTERNATIONAL GmbH (T-SYSTEMS INTERNATIONAL), y 97S&F, S.L. y los directivos de dicha empresa D. Marco Antonio y D. Lorenzo.
5. Por escrito de 1 de mayo de 2019 PA CONSULTING ESPAÑA presentó ante la CNMC una solicitud de exención del pago de la multa y, subsidiariamente, de reducción de su importe, en beneficio de la citada empresa, de su matriz (PA CONSULTING SERVICES Ltd. ), de las demás entidades que forman parte del grupo PA CONSULTING, así como de los directivos y empleados
del grupo PA CONSULTING. Una vez examinada la solicitud, la DC rechazó la exención de PA CONSULTING ESPAÑA por haberse presentado tras la incoación de dicha empresa en el expediente sancionador de referencia y no cumplirse por tanto las condiciones establecidas en el artículo 65.1 de la LDC, acordándose examinar la solicitud de conforme al artículo 66 de la LDC.
6. Los días 16 y 17 de julio de 2019 la DC llevó a cabo inspecciones en la sede de Barcelona de HIDRIA, CIENCIA, AMBIENTE y DESARROLLO (HIDRIA) (folios 37.207 a 37.235) y en la sede de Bilbao de KPMG ASESORES, S.L. (KPMG).
7. Con fecha 30 de julio de 2019, y a la vista de la documentación obrante en el expediente, la DC acordó ampliar la incoación contra EVERIS SPAIN, S.L. y su matriz, EVERIS
PARTICIPACIONES, S.L., FACTOR IDEAS INTEGRAL SERVICES, S.L.,
GAPS POLITICA I SOCIETAT, S.L., THE CITY TRANSFORMATION AGENCY, S.L., HIDRIA, CIENCIA, AMBIENTE Y DESARROLLO, S.L.,
INDRA BUSINESS CONSULTING, S.L.U., KPMG ASESORES, S.L., y su
matriz KPMG, S.A., y ULIKER, S.L. y su matriz PKF ATTEST ITC, S.L., así como dos directivos de la empresa ya incoada PA CONSULTING.
8. El 26 de febrero de 2020 la DC acordó asimismo la ampliación del acuerdo de incoación a Agustina y cuatro personas físicas en su condición de representantes o directivos de las empresas incoadas en el sentido del artículo 63.2 de la LDC, en concreto, Doña Belinda, de 97S&F; Don Donato, de CPC; Doña Graciela, de IDOM CONSULTING, y Doña Lucía, de ABAY ANALISTAS.
9. El 12 de marzo de 2020 la DC adoptó el pliego de concreción de hechos (PCH), que fue oportunamente notificado a las partes.
10. Realizados por la DC los requerimientos de información que constan en el expediente, el 3 de agosto de 2020 acordó el cierre de la fase de instrucción y el 4 de agosto siguiente adoptó la propuesta de resolución, que fue elevada al Consejo, junto con las alegaciones de las empresas y directivos incoados.
11. Acordada por la Sala de Competencia del Consejo de la CNMC la remisión de información a la Comisión Europea, prevista por el artículo 11.4 del Reglamento (CE) n° 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, dispuso asimismo suspender el plazo para resolver el procedimiento sancionador con fecha de efectos de 3 de noviembre de 2020, y hasta que se diera respuesta por la Comisión Europea a la información remitida o transcurriera el término a que hace referencia el citado artículo 11.4 del Reglamento (CE) n° 1/2003. El plazo de suspensión fue levantado mediante acuerdo de fecha 17 de diciembre de 2020.
12. El 19 de enero de 2021 la Sala de Competencia del Consejo de la CNMC adoptó acuerdo de recalificación, que fue notificado a la DC y a todas las partes interesadas para que, en el plazo de 15 días, formularan alegaciones. En el citado acuerdo dispuso la suspensión del plazo de resolución del procedimiento sancionador.
13. Presentadas las alegaciones que constan en el expediente, y requerida información a las empresas incoadas acerca de la cifra de negocios correspondiente a los mercados de prestación de servicios de consultoría al sector público y la cifra de negocios correspondiente a la prestación de servicios de consultoría al sector, y del volumen de negocios total correspondiente al año 2020, con fecha 23 de marzo de 2021 la Sala acordó someter a la consideración de las partes la conjunción de los hechos ilícitos que habían sido apreciados, su individualización respecto de cada una de las empresas y directivos incoados, y una nueva propuesta de sanción asociada a las infracciones, concediéndoles un plazo de 15 días para presentar alegaciones. Con suspensión del plazo de resolución del procedimiento sancionador.
14. Incorporadas al expediente las alegaciones presentadas, y levantado la suspensión del plazo para resolver mediante acuerdo de fecha 6 de mayo de 2021, con el efecto de situar la nueva fecha máxima de resolución del procedimiento en el día 20 de mayo de 2021, la Sala de Competencia del Consejo de la CNMC adoptó la resolución que se impugna el 11 de mayo de 2021.
Tras describir el marco normativo, con especial mención a los procedimientos de adjudicación de los contratos del sector público, identifica el mercado de producto con el de los servicios de consultoría como parte del mercado de servicios profesionales, destacando que, por las características propias de los servicios que comprende, puede catalogarse como un mercado de producto diferente del mercado de servicios de auditoría y contabilidad, del de asesoría y tramitación fiscal, o del mercado de servicios de asesoría financiera para empresas.
Advierte que, en este caso, no es imprescindible cerrar una delimitación exacta del mercado dadas las características diferenciadoras en lo referente a los recursos necesarios a destinar por parte de las empresas de
consultoría y al procedimiento y cuantía de las licitaciones, y considera que el mercado de producto afectado es el de
Por último, y desde el punto de vista geográfico, la CNMC entiende que el mercado afectado abarcaría todo el territorio nacional por cuanto las prácticas detectadas habrían afectado a las condiciones de competencia en todo él, así como en el mercado interior de la UE.
No obstante, y como veremos después, las pruebas acopiadas en el expediente le llevan a distinguir la existencia de una red de colaboración norte, que habría operado en las regiones de Asturias, Cantabria, Castilla y León, La Rioja, Navarra, y País Vasco; y la red de colaboración nacional, cuyo ámbito de operaciones se extendería a determinadas zonas de Andalucía, Baleares, Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Cataluña, Ceuta y Melilla, Comunidad Valenciana, Extremadura, La Rioja, Madrid, Murcia, y Navarra.
En primer lugar, en la documentación obtenida en la sede de las empresas tras las inspecciones practicadas por el órgano de instrucción de la AVC -los días 11 y 12 de enero de 2017-, y por la DC -los días 23, 24 y 25 de octubre de 2018 y 16 y 17 de julio de 2019-.
En segundo lugar, en la información facilitada por el solicitante de clemencia.
En tercer lugar, también habría obtenido información sobre determinadas licitaciones a partir de bases de datos públicas.
Y en cuarto y último lugar, se refiere a los hechos constatados a partir de las respuestas a las solicitudes de información proporcionadas por las autoridades contratantes.
Sobre la base de todo ello la CNMC describe, como decíamos, dos redes de colaboración, que denomina red de colaboración norte y red de colaboración nacional.
La resolución contiene una relación de hechos acreditados que obtiene de las fuentes antes indicadas, que se documentan en los distintos folios del expediente que asimismo identifica y que acreditarían la existencia de contactos, comunicaciones e intercambios de información comercial sensible relacionados con determinadas licitaciones entre las empresas ALTIA, BMASI, CDI, DELOITTE, GESTIONA XXI, IDOM CONSULTING, INDRA BUSINESS, INNOVISIONS, KPMG ASESORES, PA CONSULTING ESPAÑA, PWC, RED2RED, ULIKER y 97S&F, durante los años 2009 a 2018, y que conformarían la red de colaboración norte.
Asimismo, relaciona los hechos que probarían también la existencia de contactos, comunicaciones e intercambios de información comercial sensible, relacionados con determinadas licitaciones, entre las empresas ABAY ANALISTAS, Agustina, CTA, FACTOR IDEAS, GAPS, HIDRIA, IDOM CONSULTING72, RED2RED, REGIO PLUS, CPC, 97S&F, durante los años 2008 a 2018, que conformarían la red de colaboración nacional.
Alude a la existencia de
Destaca que se analizaron un total de 93 licitaciones en la red nacional y 107 licitaciones en la red norte referidas a servicios de consultoría tramitadas por procedimientos negociados sin publicidad, así como también, aunque en más limitada medida, contratos menores y algunos contratos privados. Y que la información recabada de las administraciones licitantes o de bases de datos públicas habría permitido
Todo lo cual lleva a la CNMC a comprobar que existía un elevado nivel de coordinación entre los grupos de empresas con el objetivo de eludir, siempre que les fuera posible, la necesidad de competir para ser adjudicatarias de las licitaciones.
En particular, y respecto de la conducta de la entidad de la cual es directivo el aquí recurrente, los hechos que acreditarían su participación aparecen relacionados en la resolución sancionadora e identificados por año natural, con referencia a los folios del expediente donde consta la prueba de los contactos, fundamentalmente correos electrónicos remitidos o recibidos por RED2RED.
Nos remitimos a los folios 33 a 86 de la resolución sancionadora en cuanto a la prueba de la participación de RED2RED en la red de colaboración norte, y a los folios 86 a 130 respecto de su participación en la red de colaboración nacional.
No obstante, nos centraremos aquí en la prueba de la intervención del actor toda vez que, en su demanda, los motivos que esgrime no se refieren a la intervención de la empresa RED2RED, sino a su propia responsabilidad en los hechos. Teniendo además en cuenta que RED2RED ha recurrido también la resolución aquí impugnada, tramitándose su recurso ante esta Sección.
Pues bien, en cuanto a los concretos hechos que se atribuyen al Sr. Eduardo, la resolución los concreta en dos intervenciones:
Y también, esta otra:
" NUM002
" Lorenzo,
No obstante, al determinar su responsabilidad la CNMC tan solo tiene en cuenta este último correo, y concluye lo siguiente respecto de la participación del actor en la comisión de la infracción:
Califica su conducta como una infracción única y continuada de las previstas en los artículos 1 de la LDC y 101 del TFUE, constitutiva de cártel, y le impone por ello una sanción de 15.000 euros sobre la base de lo dispuesto en el artículo 63.2 de la LDC.
A su juicio, los acuerdos de 19 de enero y 23 de marzo de 2021 no llevaron a cabo una recalificación jurídica de las conductas por lo que no estaría justificada la suspensión del procedimiento que acordó la CNMC al amparo del artículo 37.1.f) de la LDC al no concurrir el presupuesto del artículo 51.4, es decir, la existencia de una verdadera recalificación jurídica. Con la consecuencia de que se excedió el plazo máximo de resolución del procedimiento previsto en el artículo 36.1 de la misma LDC, entonces de dieciocho meses.
Recordemos que, con arreglo al artículo 51.4 de la LDC,
Es opinión de esta Sala que el primero de los acuerdos operó una recalificación jurídica y habilitó, por tanto, la suspensión del plazo prevista en el artículo 37.1.f).
A través del mismo se modificó la calificación recogida en la propuesta de resolución, refundiendo en dos infracciones únicas y continuadas las conductas de las empresas infractoras, cuando en la mencionada propuesta se distinguían dos infracciones continuadas, imputadas a las empresas que mencionaba, pero se incluía además un tercer grupo de empresas a las que se atribuía la comisión de una o varias infracciones simples o independientes. El acuerdo de 19 de enero de 2021 supuso, por tanto, la recalificación de la infracción que pasó, en el caso de esas empresas, de infracción simple a infracción única y continuada. Lo que, de acuerdo con la doctrina fijada por el Tribuna Supremo, implica una recalificación jurídica en los términos del artículo 51.4 de la LDC.
Así se sigue de lo resuelto en sentencias de 20 de diciembre de 2018, recurso casación núm. 5627/17, o de 21 de enero de 2019, recurso de casación núm. 5616/17.
En esta última declara el Tribunal Supremo lo siguiente:
Si bien en ese caso el pronunciamiento gravitaba sobre la necesidad de otorgar el trámite de audiencia, lo que interesa a nuestros efectos es que el Tribunal Supremo entiende que el cambio consistente en sustituir la calificación contenida en la propuesta de resolución, que contemplaba varias infracciones independientes, por la de una infracción única y continuada, que es lo que finalmente se sanciona, está comprendido dentro del supuesto del artículo 51.4, e implica por tanto un cambio de calificación jurídica.
Y al considerarse que se trata de un cambio de esa naturaleza ello determina, a su vez, la legalidad del acuerdo de suspensión del plazo máximo de resolución conforme a lo dispuesto en el artículo 37.1 de la LDC pues, como decíamos, su apartado f) prevé tal consecuencia cuando se produzca un cambio en la calificación jurídica de la cuestión sometida al Consejo de la CNMC, en los términos establecidos en el artículo 51.
Resta comprobar si en el acuerdo de 23 de marzo de 2021 se produjo también un cambio de calificación jurídica.
Y ha de concluirse que existió sin duda por cuanto a la empresa RED2RED, a la cual se atribuía inicialmente intervención en la denominada red nacional, se le imputa también la comisión de una infracción única y continuada en la red norte, tal y como
Ello implica no solo una extensión geográfica de su actividad, sino la atribución de una conducta distinta al conectarla con otras empresas cuya concertación constituye, en los términos en que lo describe la CNMC, una nueva infracción única y continuada, autónoma y diferente de la descrita en relación a la red norte. Y que requiere por ello del conocimiento del concreto plan común que vincula a las empresas de esta otra red y del
Consecuencia obligada es que la suspensión del plazo máximo para resolver el procedimiento era entonces conforme a la previsión del artículo 37.1.f) de la LDC, por lo que no se habría producido la caducidad al notificarse la resolución sancionadora dentro del plazo previsto en su artículo 36.1.
El examen de este motivo debe partir de la doctrina fijada por el Tribunal Supremo en interpretación del artículo 63.2 de la LDC, según el cual
La sentencia de 28 de enero de 2020, recurso de casación núm. 7458/2018, sintetiza la referida doctrina y señala al respecto lo siguiente:
El Tribunal Supremo en esta misma sentencia, y con referencia a la de 1 de octubre de 2019 (rec. 5280/2018), que resolvió un recurso por el procedimiento especial de protección de derechos fundamentales, pone de manifiesto la necesidad de analizar, para determinar la eventual responsabilidad de los directivos, los dos elementos que han de determinar dicha responsabilidad: por un lado, los de naturaleza subjetiva, es decir, los que afectan a la condición de directivo y a su adecuada determinación; y, por otro, la prueba concreta de su participación en los hechos objeto de sanción, elemento objetivo al que de manera explícita alude el artículo 63.2 al exigir, para poder apreciar la responsabilidad de los directivos, no solo que tengan dicha condición, sino que "... hayan intervenido en la conducta".
Pues bien, por lo que atañe a los requisitos subjetivos, dice la referida sentencia lo siguiente:
Por tanto, el examen que hemos de hacer ahora para determinar la legalidad de la decisión de la CNMC de sancionar al Sr. Eduardo ha de recaer sobre estas dos cuestiones: su condición de directivo, en los términos en que lo ha interpretado la jurisprudencia; y la acreditación de su participación efectiva en los hechos sancionados.
En cuanto a lo primero, la descripción de los puestos ocupados por el actor en la entidad -Director del Área de Gestión Pública y Procedimientos de RED2RED desde el 1 de febrero de 2009 hasta el 31 de mayo de 2016 y, desde el 1 de junio de 2016 a la fecha de dictado de la resolución, Director de Fondos Europeos de la citada empresa, incluyendo entre sus funciones la participación activa en los sistemas de dirección a los que se le invite en la resolución de problemas; la elaboración junto con el Director General de los presupuestos y objetivos del área, formar técnica y gerencialmente al equipo de trabajo, y facilitar información de seguimiento de la estrategia de la empresa, entre otras- pone de manifiesto las importantes responsabilidades de dirección y la eventual relación con los procedimientos de licitación que aquí se cuestionan por cuanto le correspondía intervenir en la elaboración, junto con el Director General, de los presupuestos y objetivos de la empresa, así como participar en el diseño de su estrategia.
En la existencia de esas funciones incide desde luego el contenido del correo que lo incrimina, y los términos en que solicita la colaboración de otra empresa, en este caso
Podría haber solicitado el recurrente que se recibiera el proceso a prueba a fin de haber acreditado de manera cumplida las funciones que realizaba en la empresa, y probar de este modo que no tenía la condición de directivo.
Sin embargo, la prueba que interesó en su demanda había de versar sobre la
" Lorenzo,
Pues bien, la conducta se inscribe en las que constituyen la práctica constante detectada en el cártel, en el que, mediante la presentación de ofertas de cobertura, las empresas se aseguraban el resultado de las licitaciones eliminando toda posibilidad de concurrencia competitiva.
La prueba de tales conductas, de la reiteración de la misma dinámica operativa y de la abierta disposición de las empresas a seguir manteniéndola en el futuro, es abundantísima, remitiéndonos a la que relaciona la resolución recurrida que indica además los folios del expediente donde constan la prueba documental correspondiente.
No es necesario en este caso acudir a la prueba de presunciones, en relación a la cual plantea el actor el valor que cabe atribuir a los indicios, sino de valorar una prueba directa que incrimina a las empresas y, en su caso, a los directivos a través de los cuales actúan las mismas.
Por lo demás, y respecto del principio de confianza legítima al que se refiere asimismo la demanda aludiendo al papel protagonista que, a su juicio, ha tenido la Administración en la conducta de las empresas, hemos de decir que no hay constancia alguna de que fuera la Administración convocante la que instigara a las empresas a diseñar, poner en funcionamiento y mantener una estrategia basada en las ofertas de cobertura y el reparto de licitaciones, en los términos que resulta de toda la prueba acopiada en el expediente.
Sobre el principio de confianza legítima se pronuncia el Tribunal Supremo en sentencia de 28 marzo 2025, recurso de casación núm. 482/2022, en estos términos:
En el caso que enjuiciamos, la posibilidad de exonerar de toda culpa a RED2RED y a su directivo por la intervención de la Administración en los términos que describe en su demanda, una vez acreditado que su conducta es constitutiva de una infracción del artículo 1 de la LDC, requeriría constatar que dicha intervención había generado en la empresa y en el directivo que actúa por ella la creencia racional y fundada de que su conducta estaba autorizada por la Administración misma.
La Sala, sin embargo, no encuentra motivos suficientes para llegar a esa conclusión a la vista de la concreta actuación del Sr. Eduardo en el correo que lo incrimina, de cuyo texto trasciende la participación en la misma estrategia común a todo el cártel dirigida a conformar la licitación y a eliminar cualquier posibilidad de competencia, sin que la actuación de la Administración, incluso instando a que se proporcionaran otras empresas a las que invitar a la licitación, pueda justificar una actuación que va mucho más lejos.
Resulta esclarecedora en este punto la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de diciembre de 2006, recurso de casación núm. 3658/2004, en la que razona lo siguiente:
Desde luego, sería necesario que el actor hubiera aportado una prueba cumplida de que su actuación en las licitaciones a las que se refieren los correos se debió a la petición de la Administración, o que esta intervino de algún modo instigando o presionando a las empresas licitadoras para que llegasen a acuerdos sobre la adjudicación de los contratos. Prueba que no ha sido siquiera interesada en el momento procesalmente oportuno, pues la solicitada en la demanda se refería, como hemos visto antes, a cuestiones distintas (acreditar la ausencia de participación en los hechos, y la superación del plazo legal para resolver, siendo así que los medios de prueba propuestos para su acreditación eran el expediente administrativo, y los documentos que se acompañaron con el escrito de interposición del recurso, esto es, la declaración de la renta del año 2002 y la nómina del Sr. Eduardo correspondiente al mes de mayo de 2021.
Con lo que se da también respuesta al motivo invocado en el fundamento de derecho sexto de la demanda, que debe ser asimismo rechazado.
Tampoco podemos compartir esta interpretación.
Hemos transcrito el contenido del correo electrónico que D. Eduardo remitió el 7 de noviembre de 2016 a Don Lorenzo, de la empresa 97S&F y que obra al folio 3.784 del expediente administrativo.
" Lorenzo,
En opinión de la Sala, el efecto inculpatorio es indiscutible, y resulta revelador de la dinámica simple que caracteriza el funcionamiento del cártel.
Como lo describe la resolución,
El correo es tan gráfico y expresivo que no admite otra interpretación distinta de la que le atribuye la resolución sancionadora. Se solicita una oferta de cobertura, se ofrece la posibilidad de presentarla en cualquier otro caso, sin necesidad de solicitar siquiera los datos de la empresa ofertante porque ya resultan conocidos por el Sr. Eduardo, evidenciando una práctica habitual y generalizada además.
En cuanto a si la conducta manifestada a través de este correo puede se constitutiva de una infracción única y continuada, lo que niega precisamente el recurrente por no tener conocimiento del supuesto plan global de actuación, ni existir vínculo alguno, dice, con la supuesta red de colaboración, hemos de recordar que sobre la naturaleza y requisitos de la infracción única y continuada en el derecho de defensa de la competencia se ha pronunciado el Tribunal Supremo en la reciente sentencia de 24 de marzo de 2026, recurso de casación núm. 782/2023, que recoge la doctrina jurisprudencial sobre la cuestión y también su configuración en el derecho de la competencia de la Unión Europea, sintetizando la doctrina del Tribunal General.
Nos remitimos a dicha sentencia, y de su contenido y del resto de pronunciamientos del Tribunal Supremo, así como del Tribunal de Justicia y del Tribunal General, cabe destacar como presupuestos que permiten identificar una infracción única y continuada los que menciona la propia resolución recurrida, es decir, la identidad de determinados elementos (como puede ser el ámbito geográfico de actuación, o, especialmente, la de las formas de ejecución de las conductas); la existencia de un plan global que persigue un objetivo común; y el conocimiento de dicho plan por parte de las empresas infractoras que permite una contribución intencional a su consecución.
Es importante anticipar que puede generarse responsabilidad por la comisión de una infracción de esa naturaleza aun cuando la conducta de la empresa infractora se materialice en un único acto, si concurren los requisitos a los que nos hemos referido.
Pues bien, la operativa acreditada en este caso evidencia sin duda la comisión de una infracción única y continuada. Coincide la Sala en que existía un plan global, cuyo objetivo común era alterar el normal desarrollo de las licitaciones y eliminar la competencia efectiva y la concurrencia real entre las empresas, asegurando el resultado de los concursos.
Además, es igualmente asumido por esta Sala que las empresas que participaban en la operativa común desplegada por el cártel conocían dicha operativa, sustentada básicamente en la presentación de ofertas de cobertura previamente pactadas. Lo que pone de manifiesto, como destaca la resolución, la existencia de entendimiento entre ellas pues la base del sistema era la reciprocidad. De tal forma que la empresa que solicitaba la colaboración de otra tenía la certeza de que esta no le haría la competencia en la licitación correspondiente.
Si esta era, en síntesis, la operativa del cártel, y el objetivo común era la eliminación de la competencia en las licitaciones de servicios profesionales de consultoría prestados a las administraciones públicas y otros entes públicos mediante los contratos licitados y adjudicados por éstos a través de procedimientos negociados sin publicidad, o contratos menores, tal y como se define el mercado de producto en la misma resolución, cabe preguntarse si, como sostiene la CNMC, cada una de las empresas sancionadas conocía la existencia del plan global de actuación, y habría además contribuido intencionalmente entonces al logro del objetivo común.
En cuanto ahora interesa, ha de plantearse dicha cuestión en relación con el actor que era directivo de la empresa RED2RED, que niega de manera expresa el conocimiento del plan global y su participación, por tanto, en la infracción única y continuada que se le atribuye.
Una primera conclusión es, a nuestro juicio, irrefutable: el actor conocía que su comportamiento estaba encaminado a alterar la concurrencia competitiva en el procedimiento de licitación al que se refiere el correo de noviembre de 2016.
Pero, además, los términos del mismo revelan el conocimiento de una operativa antes repetida y que se prevé mantener en el futuro, lo que explica la continuidad.
Del texto del correo se desprende, sin duda alguna, el conocimiento por emisor y receptor de la operativa, al no necesitar ninguna explicación adicional, bastando la referencia a la petición de oferta de cobertura. El consentimiento a facilitarla, sin pedir tampoco otras explicaciones, es igualmente expresivo de la habitualidad de la práctica, como lo es que el solicitante conociera los datos de la otra empresa que habían de consignarse en la oferta de cobertura.
La existencia de ese
Y es que, como también concluye la resolución, únicamente la intención de contribuir al plan podría explicar
La operativa, calcada a esta que describe la CNMC, que refleja el correo electrónico del Sr. Eduardo, aboca a concluir que conocía el plan global y contribuyó de manera intencional a la consecución del objetivo común antes descrito, por lo que la calificación de su infracción como única y continuada se ajusta a Derecho.
A su juicio, y en contra de lo que sostiene la resolución recurrida, no tendría en cuenta los criterios de que establece el artículo 64 de la LDC, además de no ajustarse a lo que la misma resolución fija como criterio para cuantificar la multa, es decir,
Pues bien, es lo cierto que la multa impuesta al actor es la más baja de las aplicadas a los directivos de la red de colaboración norte, sin que la LDC fije criterios concretos de graduación en el caso de las multas a las personas físicas, directivos o representantes legales, salvo el límite máximo de 60.000 euros,
Desde luego, no hay base alguna para considerar que debe seguirse una proporción matemática en función del número de licitaciones, aunque este sea un criterio a tener en cuenta, como de hecho sucedió en el caso del actor al resultar la multa que se le impuso, insistimos, la más baja de la red de colaboración en la que ha participado.
Por lo demás, no puede ignorarse el necesario carácter disuasorio que deben tener la sanciones en materia de defensa de la competencia.
Todo ello permite concluir que la multa de 15.000 euros impuesta al recurrente no es desproporcionada por cuanto, por un lado, está ciertamente lejos del límite máximo que establece la LDC; es la más baja de las impuestas a los directivos de la red de colaboración norte; y, por último, ha de alcanzar un importe que resulte disuasorio, lo que no se conseguiría de seguir el criterio que propone la demanda.
VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,
Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Roberto Alonso Verdú en nombre y representación de
Con expresa imposición de costas a la parte actora.
La presente sentencia, que se notificará en la forma prevenida por el art. 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, es susceptible de recurso de casación, que habrá de prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Lo que pronunciamos, mandamos y firmamos.
La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutelar o a la garantía del anonimato de las víctimas o perjuicio, cuando proceda.
Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.
Fallo
Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Roberto Alonso Verdú en nombre y representación de
Con expresa imposición de costas a la parte actora.
La presente sentencia, que se notificará en la forma prevenida por el art. 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, es susceptible de recurso de casación, que habrá de prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Lo que pronunciamos, mandamos y firmamos.
La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutelar o a la garantía del anonimato de las víctimas o perjuicio, cuando proceda.
Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.