Sentencia Contencioso-Administrativo 397/2026 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 2008/2021 de 10 de julio del 2026

PRIMERO.-En el presente recurso contencioso administrativo impugna Dª Mariana la resolución de 11 de mayo de 2021, dictada por la Sala de Competencia de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia en el expediente NUM000 por la que se le impone una sanción de 12.000 euros de multa, por la participación, como directivo de IDOM en una infracción única y continuada de los artículos 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia y artículo 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, constitutiva de un cartel.

La parte dispositiva de dicha resolución, recaída en el expediente " NUM000," era del siguiente tenor literal:

" Declarar que en el presente expediente se ha acreditado la existencia de dos infracciones muy graves de los artículos 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia y 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea , constitutivas de cártel consistentes en una infracción única y continuada constitutiva de cártel, consistente en la coordinación de estrategias competitivas entre competidores en el mercado de prestación de servicios de consultoría adjudicados mediante el procedimiento negociado sin publicidad y de contratos menores, y en menor medida licitaciones privadas, con especial incidencia en zonas del Norte de España (en concreto, Navarra, La Rioja, País Vasco, Cantabria, Asturias, Castilla y León), al menos desde marzo de 2009 hasta marzo de 2018.

Segundo. De conformidad con el fundamento de derecho quinto declarar responsables de dichas infracciones a las siguientes entidades:

a) En la red de colaboración norte: -

IDOM CONSULTING, ENGINEERING ARCHITECTURE, S.A.U. y solidariamente a su matriz IDOM, S.A.U.

Tercero. De conformidad con la responsabilidad de cada empresa en las infracciones, procede imponer las siguientes sanciones:

a) En la red de colaboración norte:

IDOM CONSULTING, ENGINEERING ARCHITECTURE, S.A.U, 640.000 euros

Tercero. Imponer las siguientes sanciones a los directivos de las empresas anteriormente citadas al tiempo de cometerse la infracción, en atención a la responsabilidad atribuida en el fundamento cuarto de la presente resolución:

Doña Mariana, responsable del departamento de consultoría y del área de competitividad e innovación de IDOM CONSULTING, ENGINEERING ARCHITECTURE, S.A.U.: 12.000 €.".

SEGUNDO.-Como antecedentes que precedieron al dictado de dicha resolución, a la vista de los documentos que integran el expediente administrativo, merecen destacarse los siguientes:

1. Con fecha 5 de octubre de 2017, tuvo entrada en la CNMC un escrito de la Autoridad Vasca de la Competencia (AVC) por el que se remitía documentación obtenida en el marco de una investigación abierta por un posible reparto de contratos de servicios de consultoría licitados por la Administración autonómica, que excedería del ámbito del País Vasco. La AVC había llevado a cabo inspecciones los días 11 y 12 de enero de 2017, en las sedes de las empresas 97S&F, S.L GESTIONA XXI CONSULTING, S.L. y tres empresas del GRUPO DELOITTE ubicadas en la misma sede (DELOITTE, S.L., DELOITTE ADVISORY, S.L. y DELOITTE CONSULTING, S.L.U.).

2. Con fecha 20 de noviembre de 2017, la Dirección de Competencia (DC) inició una información reservada con el fin de determinar, con carácter preliminar, la concurrencia de circunstancias que justificasen la incoación de un expediente sancionador, y acordó incorporar a la investigación lo actuado por la AVC.

3. Los días 23, 24 y 25 de octubre de 2018, la DC realizó inspecciones simultáneas en las empresas del GRUPO DELOITTE (DELOITTE, S.L., DELOITTE ADVISORY, S.L., DELOITTE FINANCIAL ADVISORY, S.L.U. y DELOITTE CONSULTING, S.L.U.) ubicadas en la misma sede de Madrid; en la sede de Bilbao de IDOM, S.A. y de IDOM CONSULTING, ENGINEERING, ARCHITECTURE, S.A.U. (IDOM); en las sedes de Madrid y Bilbao de PRICEWATERHOUSECOOPERS ASESORES DE NEGOCIOS, S.L. (PWC) y PRICEWATERHOUSECOOPERS COMPLIANCE SERVICES, S.L. (PWC COMPLIANCE); así, como en la sede de Madrid de REGIOPLUS CONSULTING, S.L. (REGIO PLUS).

4. El 6 de febrero de 2019 la DC acordó la incoación de expediente sancionador NUM000 contra las empresas ABAY ANALISTAS ECONÓMICOS, S.L. (ABAY); ALTIA y su matriz BOXLEO TIC, S.L. (BOXLEO); BMASI y el directivo de dicha empresa D. Luciano; CDI CONSULTING; CONSULTORES DE POLITICAS COMUNITARIAS, S.L. (CPC); DELOITTE CONSULTING, S.L.U. y la directiva de dicha empresa Dª. Verónica, DELOITTE FINANCIAL ADVISORY, S.L.U., y la matriz de ambas sociedades DELOITTE ADVISORY, S.L.; GESTIONA XXI; GIZARPRO; IDOM CONSULTING, el directivo de dicha empresa D. Francisco y su matriz IDOM, S.A.U. (IDOM); INDRA SISTEMAS, S.A. (INDRA); INNOVISIONS y el directivo de dicha empresa D. Gregorio; OESÍA NETWORKS, S.L. (OESÍA) y su matriz HEISENBERG 2014, S.L. (HEISENBERG); PA CONSULTING ESPAÑA y su matriz PA CONSULTING SERVICES LIMITED; PWC ADN y la directiva de dicha empresa Dª. Sonsoles; RED2RED y el directivo de dicha empresa D. Gines; REGIO PLUS y la directiva de dicha empresa Dª Francisca; T-SYSTEMS IBERIA y su matriz TSYSTEMS INTERNATIONAL GmbH (T-SYSTEMS INTERNATIONAL), y 97S&F, S.L. y los directivos de dicha empresa D. Carlos Daniel y D. Gregorio.

5. Por escrito de 1 de mayo de 2019, PA CONSULTING ESPAÑA presentó ante la CNMC una solicitud de exención del pago de la multa y, subsidiariamente, de reducción de su importe, en beneficio de la citada empresa, de su matriz (PA CONSULTING SERVICES Ltd. ), de las demás entidades que forman parte del grupo PA CONSULTING, así como de los directivos y empleados del grupo PA CONSULTING. Una vez examinada la solicitud, la DC rechazó la exención de PA CONSULTING ESPAÑA por haberse presentado tras la incoación de dicha empresa en el expediente sancionador de referencia y no cumplirse por tanto las condiciones establecidas en el artículo 65.1 de la LDC, acordándose examinar la solicitud de conforme al artículo 66 de la LDC.

6. Los días 16 y 17 de julio de 2019, la DC llevó a cabo inspecciones en la sede de Barcelona de HIDRIA, CIENCIA, AMBIENTE y DESARROLLO (HIDRIA) (folios 37.207 a 37.235) y en la sede de Bilbao de KPMG ASESORES, S.L. (KPMG).

7. Con fecha 30 de julio de 2019, y a la vista de la documentación obrante en el expediente, la DC acordó ampliar la incoación contra EVERIS SPAIN, S.L. y su matriz, EVERIS PARTICIPACIONES, S.L., FACTOR IDEAS INTEGRAL SERVICES, S.L., GAPS POLITICA I SOCIETAT, S.L., THE CITY TRANSFORMATION AGENCY, S.L., HIDRIA, CIENCIA, AMBIENTE Y DESARROLLO, S.L., INDRA BUSINESS CONSULTING, S.L.U., KPMG ASESORES, S.L., y su matriz KPMG, S.A., y ULIKER, S.L. y su matriz PKF ATTEST ITC, S.L., así como dos directivos de la empresa ya incoada PA CONSULTING.

8. El 26 de febrero de 2020, la DC acordó asimismo la ampliación del acuerdo de incoación a Palmira y cuatro personas físicas en su condición de representantes o directivos de las empresas incoadas en el sentido del artículo 63.2 de la LDC, en concreto, Doña Magdalena, de 97S&F; Don Juan Manuel, de CPC; Doña Mariana, de IDOM CONSULTING, y Doña Tamara, de ABAY ANALISTAS.

9. El 12 de marzo de 2020, la DC adoptó el pliego de concreción de hechos (PCH), que fue oportunamente notificado a las partes.

10. Realizados por la DC los requerimientos de información que constan en el expediente, el 3 de agosto de 2020, acordó el cierre de la fase de instrucción, y el 4 de agosto siguiente adoptó la propuesta de resolución, que fue elevada al Consejo junto con las alegaciones de las empresas y directivos incoados.

11. Acordada por la Sala de Competencia del Consejo de la CNMC la remisión de información a la Comisión Europea, prevista por el artículo 11.4 del Reglamento (CE) n° 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, dispuso asimismo suspender el plazo para resolver el procedimiento sancionador con fecha de efectos de 3 de noviembre de 2020, y hasta que se diera respuesta por la Comisión Europea a la información remitida o transcurriera el término a que hace referencia el citado artículo 11.4 del Reglamento (CE) n° 1/2003. El plazo de suspensión fue levantado mediante acuerdo de fecha 17 de diciembre de 2020.

12. El 19 de enero de 2021, la Sala de Competencia del Consejo de la CNMC adoptó acuerdo de recalificación, que fue notificado a la DC y a todas las partes interesadas para que, en el plazo de 15 días, formularan alegaciones. En el citado acuerdo dispuso la suspensión del plazo de resolución del procedimiento sancionador.

13. Presentadas las alegaciones que constan en el expediente, y requerida información a las empresas incoadas acerca de la cifra de negocios correspondiente a los mercados de prestación de servicios de consultoría al sector público y la cifra de negocios correspondiente a la prestación de servicios de consultoría al sector, y del volumen de negocios total correspondiente al año 2020, con fecha 23 de marzo de 2021, la Sala acordó someter a la consideración de las partes la conjunción de los hechos ilícitos que habían sido apreciados, su individualización respecto de cada una de las empresas y directivos incoados, y una nueva propuesta de sanción asociada a las infracciones, concediéndoles un plazo de 15 días para presentar alegaciones. Con suspensión del plazo de resolución del procedimiento sancionador.

14. Incorporadas al expediente las alegaciones presentadas, y levantada la suspensión del plazo para resolver mediante acuerdo de fecha 6 de mayo de 2021, con el efecto de situar la nueva fecha máxima de resolución del procedimiento en el día 20 de mayo de 2021, la Sala de Competencia del Consejo de la CNMC adoptó la resolución que se impugna el 11 de mayo de 2021.

TERCERO.-La resolución recurrida tras exponer la regulación contenida en la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, sobre el procedimiento negociado y los contratos menores expone que las prácticas investigadas afectan al sector de los servicios profesionales de consultoría prestados a las Administraciones Públicas y otros entes públicos, mediante los contratos licitados y adjudicados por éstos a través de procedimientos negociados sin publicidad o contratos menores.

En cuanto al mercado de producto afectado considera que es el de los servicios profesionales de consultoría prestados a las administraciones públicas y otros entes públicos, mediante los contratos licitados y adjudicados por éstos a través de procedimientos negociados sin publicidad o contratos menores.

Respecto del mercado geográfico, la Sala de Competencia considera que si bien cada una de las redes ha desarrollado las prácticas de cobertura de forma más intensa en un determinado ámbito del territorio nacional -que, en todo caso excede del ámbito de una Comunidad Autónoma-, las prácticas detectadas han afectado a las condiciones de competencia en todo el territorio nacional.

CUARTO.-La resolución recurrida, entiende acreditados una serie de hechos que resultan de la documentación obtenida en la sede de las empresas tras las inspecciones practicadas por la Autoridad Vasca de Competencia -los días 11 y 12 de enero de 2017-, y por la Dirección de Competencia -los días 23, 24 y 25 de octubre de 2018 y 16 y 17 de julio de 2019- .

En segundo lugar, de la información facilitada por el solicitante de clemencia, se ha obtenido también información sobre determinadas licitaciones de bases de datos públicas y finalmente, se han incluido hechos obtenidos a partir de las respuestas a las solicitudes de información a las autoridades contratantes.

La resolución recurrida ha analizado un total de 200 licitaciones (107 en la red norte y 93 en la red nacional) referidas a servicios de consultoría tramitadas por procedimientos negociados sin publicidad, a contratos menores y también algunos contratos privados.

Refleja numerosos correos electrónicos intercambiados por las empresas y conversaciones por mensajería móvil, para solicitarse o prestarse colaboración mediante lo que ellas mismas denominan "ofertas de cobertura", en los contratos públicos a los que concurrían aparentemente como empresas competidoras. En numerosas ocasiones, estas comunicaciones contienen y se utilizan adicionalmente para compartir información sobre las ofertas a presentar por las empresas en las distintas licitaciones.

La resolución recurrida sanciona a Dª. Mariana, con 12.000 euros, por su participación en el cártel de la denominada "red de colaboración norte" en marzo de 2018.

Argumenta que, según la propia IDOM, Doña Mariana fue hasta 2014, la responsable del departamento de consultoría de IDOM de Desarrollo Regional en todo el mundo y, desde 2014, la responsable del área de Competitividad e Innovación, también en todo el mundo y, por tanto, tenía un cargo directivo en la empresa.

Admite que la sra Mariana no ha desarrollado, aparentemente, el papel de impulsora activa de las prácticas de cobertura de IDOM CONSULTING, pero era informada de las mismas, constando en copia de las comunicaciones relativas a las coberturas, resultando especialmente relevante el correo electrónico interno de IDOM CONSULTING de marzo de 2018, en el que manifiesta que debe ser informada de las coberturas de la empresa.

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A su juicio, la mecánica de autorización descrita por la directiva no atenúa su responsabilidad en las conductas que se le imputan. El hecho 113 pone de manifiesto que la cobertura de IDOM a INDRA requería de la autorización previa de Dª Mariana y de D. Francisco y que esta debió concederse porque la cobertura finalmente se llevó a cabo. La necesaria previa autorización de estos directivos para llevar a cabo la cobertura pone de manifiesto, según la resolución, la importancia que ambos tuvieron en las prácticas llevadas a cabo por IDOM y que estas se realizaban por mandato de ambos directivos, incluida Doña Mariana. Por tanto, su papel activo en la conducta que se le reprocha resulta indudable.

QUINTO.-En su demanda, la parte recurrente denuncia, en síntesis, la infracción del principio de presunción de inocencia y del principio de tipicidad porque no tiene la condición de directiva. La resolución recurrida no identifica el cargo desempeñado por la recurrente y la distinción entre directivos de nivel I y 2 carece de amparo legal.

La CNMC rechazó analizar los estatutos de IDOM y el organigrama aportado por esta.

Por otro lado, no existió una restricción a la competencia ni se acreditó la intervención de IDOM por lo que si no existe responsabilidad de IDOM con carácter principal no puede imputarse tampoco a ella.

La resolución impugnada no ha acreditado la existencia de una infracción única y continuada porque no se ha demostrado la existencia de un plan común y desconocimiento de comportamientos ajenos.

En todo caso, IDOM actuó de buena fe y en aplicación del principio de confianza legítima en la actuación de la Administración, por lo que no puede apreciarse culpabilidad.

Denuncia la falta de motivación y proporcionalidad de la sanción impuesta.

Finalmente denuncia la vulneración del principio de legalidad al imponer la prohibición de contratar porque la CNMC carece de competencia para ello y en todo caso no debe afectar a Dª Mariana.

SEXTO.-Al haber dado traslado la Sala a las partes para que, al amparo del art. 33.2 LJCA formularan alegaciones sobre la supuesta caducidad del procedimiento sancionador debemos comenzar examinando este motivo impugnatorio.

Conviene explicar que el 4 de agosto de 2019, se dicta y notifica la Propuesta de resolución en el expediente, en cuya fundamentación se considera que ha existido una violación de la LDC, consistente, en la línea del acuerdo de incoación, en " la coordinación de estrategias competitivas entre competidores en el mercado de prestación de servicios de consultoría adjudicados mediante el procedimiento negociado sin publicidad y de contratos menores, y en menor medida licitaciones privadas, con especial incidencia en zonas del Norte de España (en concreto, Navarra, La Rioja, País Vasco, Cantabria, Asturias, Castilla y León y La Rioja), al menos desde marzo de 2009 hasta marzo de 2018, mediante coberturas ficticias reiteradas y habituales, prohibida por los artículos 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia (LDC), y 101 del TFUE".

El 19 de enero de 2021, el Consejo de la CNMC dicta acuerdo por el que considera que la calificación realizada en la propuesta de resolución habría de ser revisada, dando plazo para alegaciones a las partes y acordando la primera suspensión del procedimiento.

El 9 de febrero de 2021, la Dirección de Competencia dictó acuerdo requiriendo nueva información a los expedientados, suspendiendo el plazo para resolver, plazo que ya estaba suspendido.

El 12 de marzo de 2021, cincuenta y dos días después, se dictó acuerdo levantando la anterior suspensión.

El 23 de marzo de 2021, el Consejo de la CNMC dicta Acuerdo por el que, entre otras consideraciones, resuelve que procede una nueva calificación, dando plazo para alegaciones a las partes y acordando la segunda suspensión del procedimiento.

El 6 de mayo de 2021, cuarenta y cuatro días después, se dictó acuerdo levantando la anterior suspensión.

El 20 de mayo de 2021, vencía el plazo máximo para tramitar y resolver el expediente sancionador, de acuerdo con el cálculo de la propia CNMC.

La resolución sancionadora se dictó el 11 de mayo de 2021 y fue notificada a la actora el 12 de mayo.

El 20 de mayo de 2021, vencía el plazo máximo para resolver y notificar la resolución sancionadora por lo que, de entenderse que cualquiera de los acuerdos de recalificación eran inválidos se habría producido la caducidad del procedimiento sancionador al haberse excedido el plazo máximo porque la primera suspensión se extendió durante 52 días (del 19 de enero al 12 de marzo de 2021) y la segunda durante 44 días (del 23 de marzo al 6 de mayo de 2021).

Expuesta la anterior sucesión temporal de hechos, a juicio de la Sala, el motivo referido a la caducidad del procedimiento sancionador no puede prosperar porque con independencia de lo inusual que pueda resultar el dictado de dos acuerdos de recalificación de las conductas investigadas en tan breve espacio de tiempo, ambos acuerdos tienen encaje en el art. 51.4 de la Ley 15/2007.

Efectivamente, la sustitución de la calificación de infracción única por la de única y continuada sí implica una recalificación jurídica.

Eso es lo que sucedió en el primer acuerdo de recalificación, de fecha de 19 de enero de 2021. En este acuerdo, la Sala de Competencia decidió modificar la propuesta de resolución presentada por la DC, que había apreciado la existencia de una infracción única y continuada constitutiva de cártel en la red norte, otra infracción única y continuada con la misma calificación en la red nacional, y además "... distintos acuerdos e intercambios de información, constitutivos de cártel, para coordinar sus estrategias competitivas en licitaciones públicas puntuales, dando, fundamentalmente, ofertas ficticias de cobertura a algunas de las empresas integrantes de ambas redes de colaboración, en distintas ocasiones, en un periodo que abarca desde al menos enero de 2013 hasta marzo de 2018, realizados por ALTIA, CDI, CTA, FACTOR IDEAS, GESTIONA XXI, HIDRIA, KPMG ASESORES, ULIKER, INNOVISIONS, INDRA BUSINESS CONSULTING, GAPS y Palmira". Y, en lugar de ello, integró la totalidad de las conductas en dos infracciones únicas y continuadas correspondientes a la red norte y a la red nacional, respectivamente.

Esta nueva calificación, que supone pasar de una infracción simple o independiente a una infracción única y continuada, implica sin duda, un cambio de calificación jurídica en los términos del artículo 51.4, y así se sigue de la interpretación asumida por el Tribunal Supremo en sentencias de 20 de diciembre de 2018, recurso casación núm. 5627/17, o de 21 de enero de 2019, recurso de casación núm. 5616/17. En esta última precisa que "La cuestión sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciar jurisprudencia se centra en dilucidar si, a los efectos de la correcta aplicación del artículo 51.4 de la Ley 15/2007 de 3 de julio, de Defensa de la Competencia , resulta pertinente que la Sala de Competencia de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia deba proceder a otorgar un trámite de audiencia para no causar indefensión en aquellos supuestos en que la resolución sancionadora se aparta de la calificación jurídica efectuada en la propuesta de resolución al entender que los hechos son constitutivos de una infracción única y continuada de carácter complejo en vez de ser considerados constitutivos de dos infracciones independientes".

Y si bien en ese caso el pronunciamiento versaba sobre la necesidad de otorgar el trámite de audiencia, lo que interesa a nuestros efectos es que el Tribunal Supremo considera que el cambio consistente en sustituir la calificación contenida en la propuesta de resolución, que contemplaba varias infracciones independientes, por la de una infracción única y continuada, que es lo que finalmente se sanciona, está comprendido dentro del supuesto del artículo 51.4, e implica por tanto, un cambio de calificación jurídica.

Al tratarse de un cambio de esa naturaleza, la suspensión del plazo máximo de resolución tiene la cobertura del artículo 37.1 de la LDC pues, como decíamos, su apartado f) prevé tal consecuencia cuando se produzca un cambio en la calificación jurídica de la cuestión sometida al Consejo de la CNMC, en los términos establecidos en el artículo 51.

Resta de este modo comprobar si en el acuerdo de 23 de marzo de 2021 se produjo, en efecto, un cambio de calificación jurídica.

Y la respuesta ha de ser afirmativa si se advierte que a la empresa RED2RED, a la cual se atribuía inicialmente intervención en la denominada red nacional, se le imputa también la comisión de una infracción única y continuada en la red norte, tal y como "... se constata en los hechos 48, 53 y 83".

Ello implica no solo una extensión geográfica de su actividad, sino la atribución de una conducta distinta al conectarla con otras empresas cuya concertación constituye, en los términos en que lo describe la CNMC, una nueva infracción única y continuada, autónoma y diferente de la descrita en relación a la red norte. Y que requiere por ello del conocimiento del concreto plan común que vincula a las empresas de esta otra red, y del modus operandique les permitiría actuar de manera concertada.

Consecuencia obligada es que la suspensión del plazo máximo para resolver el procedimiento era entonces conforme a la previsión del artículo 37.1.f) de la LDC, por lo que no se habría consumado la caducidad al notificarse la resolución sancionadora dentro del plazo previsto en su artículo 36.1.

A lo anterior no puede oponerse que la entidad a la que se refiere el acuerdo no sea la propia recurrente toda vez que, por un lado, el procedimiento sancionador es único para todas las empresas expedientadas, que han de verse por ello afectadas por su suspensión, aunque se produzca por hechos relativos solo a una o a algunas de ellas; y, por otro, porque la incorporación de una nueva empresa (en este caso, RED2RED) a la infracción única y continuada que se atribuye a la red de colaboración norte puede incidir también en la responsabilidad de las demás, teniendo en cuenta la actividad desarrollada por dicha empresa y las relaciones acreditadas con otras de las participantes en la infracción única y continuada. Calificación que, como sabemos, exige el conocimiento de la existencia de un plan común dirigido a la consecución de un mismo objetivo, evidenciando con ello la interrelación y la necesaria complementariedad de las conductas.

Ambos acuerdos incluyen a las empresas y directivo mencionados en una u otra infracción única y continuada y ello implica una nueva calificación jurídica para ellas en los términos del art. 51.4 de la Ley 15/2007, de manera que las suspensiones acordadas al amparo de dicho precepto eran válidas lo que excluye la caducidad del procedimiento sancionador.

SÉPTIMO.-Afirma la actora que no se ha acreditado una conducta restrictiva de la competencia.

Sin embargo, la descripción de hechos de la resolución recurrida que la Sala ha comprobado, refleja una red de colaboración entre empresas, formando IDOM parte de la denominada "red norte" que aglutinaba a una serie de ellas que mediante intercambios recíprocos de información sensible consistentes en la presentación de ofertas de cobertura ficticias acudían a procedimientos de licitación manipulados (procedimientos negociados) para aparentar una competencia no real pues las empresas decidían antes de presentar las ofertas la que iba a resultar adjudicataria.

En este caso, la conducta colusoria consiste en una práctica estable que se ha mantenido durante el periodo infractor en cada una de las redes de colaboración, en este caso, la norte. La revisión de la prueba ha permitido a la Sala constatar una forma de actuar común de las empresas sancionadas consistente en que una de ellas es invitada por la Administración a participar en una licitación de un procedimiento negociado y ello da lugar a una serie de contactos entre las empresas competidoras que se ofrecen a colaborar entre sí mediante lo que ellas mismas denominan "coberturas"; es decir, la presentación de ofertas ficticias (o renuncias) en las citadas licitaciones públicas.

La cobertura formal para aparentar la existencia de una competencia efectiva se realiza mediante una oferta perdedora o simplemente declinando la invitación de la Administración para participar en la licitación. En ocasiones, la propia empresa solicitante de la cobertura es la que se encarga de proponer a la administración las empresas a invitar e incluso elaborar todas las ofertas económicas a presentar por las empresas invitadas o, en su caso, de preparar la carta de renuncia a la invitación cursada por la Administración.

La lectura de los hechos relativos a la red norte (pags 33 a 84 de la resolución impugnada) revela la participación de IDOM en ellos prácticamente desde julio de 2012 hasta marzo de 2018 reflejando, como expone la resolución recurrida, un patrón de conducta que evidencia la multilateralidad y la reciprocidad, en el sentido de que empresas que coinciden en diversas licitaciones, caso de IDOM, en algunos casos actúan como oferentes de la cobertura y en otros pasan a ser las empresas que solicitan la cobertura y, por tanto, acaban adjudicándose el contrato.

La reciprocidad y multilateralidad en estas conductas a la que se refiere la resolución recurrida, aparece como ejemplo, en el correo de fecha de 6 de septiembre de 2013, en el que IDOM explica a DELOITTE el modo habitual de proceder en las coberturas (hecho 43):

"Normalmente solemos recibir la oferta en un PPT sin encabezados ni logos, y nosotros ponemos nuestro logo antes de imprimir. Lo hacemos de esta manera, porque hay reticencias de sacar presentaciones fuera de la empresa. Espero que no tengas problemas en hacerlo de esta manera"

(énfasis añadido)

La resolución recurrida refleja un número elevado de comunicaciones entre las empresas que contienen solicitudes de "cobertura" para participar en los distintos contratos y como destaca aquella, la aceptación expresa, inmediata y natural de colaboración de las empresas requeridas. Basta un simple correo electrónico solicitando la colaboración. Además de las evidencias directas, existen una serie de ficheros informáticos encontrados en las sedes de algunas empresas que contienen la documentación necesaria para efectuar la colaboración requerida por sus competidoras sin que exista una justificación en el expediente para que las empresas tengan en su poder las ofertas de sus competidoras.

Las comunicaciones de las empresas intervinientes en la red norte permiten apreciar una actuación coordinada a través de un mismo modus operandidurante un largo periodo de tiempo respondiendo a un plan consolidado de actuación.

La habitualidad con la que esta forma de actuar se produce genera una red de colaboración que, por medio de la presentación de ofertas de cobertura, alteran el funcionamiento de la licitación y la adjudicación del contrato.

Destaca además la Sala la familiaridad con la que se expresan las empresas competidoras en los correos intercambiados lo que revela la habitualidad de las conductas y el propósito de mantenerlas en el tiempo.

Nos remitimos, por lo demás, al análisis y a la valoración de la prueba realizda en la sentencia que enjuicia el recurso interpuesto por IDOM contra su sanción.

La conducta descrita, claramente anticompetitiva, constituye un cartel pues este concepto no requiere un acuerdo formal o escrito para apreciar una conducta colusoria y sancionarla. En el derecho de la competencia, los cárteles son acuerdos entre competidores que suelen ser informales, verbales o incluso implícitos y para que exista una conducta colusoria constitutiva de cártel, basta con probar la existencia de una confluencia de voluntades o una práctica concertada entre empresas competidoras que es lo que refleja el modo de actuar descrito.

El Real Decreto Ley 9/2017 introdujo en la Disposición Adicional Cuarta de la Ley 15/2007, la definición de cartel de la Directiva 2014/104/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de noviembre de 2014 que eliminó el carácter secreto del acuerdo y en aras a una mayor precisión de las conductas prohibidas incluidas en el concepto añadió, las colusiones en licitaciones, como aquí sucede.

OCTAVO.-La conducta descrita constituye una infracción única y continuada siguiendo los criterios que describe la sentencia del Tribunal Supremo de 4 de junio de 2026, rec. 5957/2023 y que recoge la jurisprudencia del TJUE porque la actuación conjunta de las empresas competidoras que implica la existencia de un plan preconcebido para la adopción de acuerdos anticompetitivos exige su conocimiento y consentimiento en cuanto permite a todas las empresas alcanzar un objetivo común en ese mercado, conocimiento y voluntad que, en el presente caso, refleja la práctica descrita con el fin de aparentar una competencia no real mediante la presentación de ofertas de cobertura.

Además, para entender que se ha participado en un cártel, es suficiente con acreditar que se conocía, por cualquier medio, la existencia de los acuerdos colusorios y que, a pesar de ese conocimiento, se ha participado consciente y voluntariamente en la conducta. Existe esa participación cuando queda constancia de que, cualquiera que sea la forma de conocimiento, conoce la existencia de ese plan común de actuación de sus competidores porque a partir de ese conocimiento puede adaptar sus estrategias empresariales y, además, no conste que se haya apartado públicamente de esa actuación común. Es, por tanto, indiferente si no se ha participado en ninguna reunión o si solo se ha participado en una de las muchas celebradas, pues lo importante es que quede constancia de que pudo conocer o de que ya ha conocido por otros medios que las empresas siguen una una estrategia común en el mercado y no ha mostrado un un apartamiento expreso de esa situación.

En el presente caso, la conducta de IDOM consistente en la presentación de ofertas de cobertura en las distintas licitaciones convocadas entre 2012 y 2018 pone de manifiesto su participación en la infracción única y continuada referida a la denominada "red norte", en los términos que se analizan en el recurso de IDOM.

NOVENO.-Debemos rechazar la concurrencia del principio de confianza legítima.

La sentencia del Tribunal Supremo de 26 de junio de 2017, rec. 2468/2015, que cita la jurisprudencia del Tribunal General de la Unión Europea, recogida, entre otras, en las sentencias de 18 de junio de 2010 (asunto T549/08, apartado 71), 16 de septiembre de 2013 (asunto T-3/07, apartado 53) y 18 de junio de 2014 (asunto T-260/, apartado 84), y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, expresada en las sentencias de 18 de julio de 2007 (asunto C213/06, apartado 33) y 26 de enero de 2017 (asunto C-611/13, apartado 44) recuerda que el derecho a alegar la falta de culpabilidad invocando el principio de protección de la confianza legítima exige que concurran tres requisitos acumulativos:

1. La Administración debe haber dado al interesado garantías precisas, incondicionales y coherentes que emanen de fuentes autorizadas y fiables. 2. Estas garantías deben poder suscitar una esperanza legítima en el ánimo de aquel a quien se dirigen. 3. Las garantías dadas deben ser conformes con las normas aplicables.

El Tribunal Supremo, que ha aplicado el principio de confianza legítima al derecho de la competencia, ha señalado que dicho principio debe ser interpretado de forma restrictiva y siempre en el ámbito de la legalidad.

No basta por ello con su alegación respecto de cualquier actuación de la Administración que induzca a error o a actuar de un determinado modo, siendo necesario examinar las circunstancias de cada caso. Y así ha señalado de forma reiterada que la aplicación del principio de confianza legítima en el ejercicio de la potestad sancionadora en el ámbito de la competencia exige la concurrencia de dos presupuestos básicos: (i) la existencia de signos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes y que (ii) dichos signos induzcan razonablemente al particular a confiar en la legalidad de la actuación administrativa de tal manera que las situaciones de confusión.

A partir de estos requisitos no advertimos que las distintas administraciones hayan realizado signos externos que indujeran a las empresas a considerar que su actuación era conforme a derecho porque la Ley 9/2017 es clara en su art. 168 sobre la invitación de la Administración respecto de las exigencias de presentación de tres ofertas y del carácter independiente que las mismas deben tener.

Por tanto, la invitación que la Administración licitante hace a presentar ofertas en el marco del procedimiento negociado no ampara la presentación de aquellas que las propias empresas califican de cobertura, es decir, ficticias o meramente formales, porque carece de sentido que si la presentación de ofertas pretende garantizar un mínimo de competencia pueda entenderse que se cumple la exigencia presentando ofertas de cobertura que únicamente persiguen ofrecer tal apariencia.

Por esa razón, no puede aceptarse que cuando IDOM recibe la invitación de una administración para participar en una licitación considere que ello implica la necesidad de compartirla con otras empresas competidoras a fin de acompañar ofertas de cobertura, renunciar a la presentación de la oferta etc y que ello responde al encargo de la Administración, pues es consciente que esa actuación es contraria a derecho al crear una mera apariencia de concurrencia competitiva.

La administración debe velar porque tal requisito se cumpla para no desvirtuar la razón de ser de la exigencia de competencia en el proceso competitivo. La misma exigencia es aplicable a las empresas que deben presentar ofertas independientes. Por esta razón ni siquiera en los supuestos en que, irregularmente, por ejemplo, se trasladan los presupuestos de unas empresas a otras, se solicita a una empresa que busque alternativas para presentar las ofertas concurrentes o se dividen los contratos a fin de no superar los límites legales taxativamente establecidos se genera en el afectado la confianza de que la administración actúa correctamente o que su propio comportamiento es correcto.

La valoración de la prueba relativa a la participación de IDOM en la zona norte revela su conocimiento de que la presentación de ofertas en los términos descritos en la resolución impugnada respondía a la voluntad de dar una apariencia formal mediante la presentación de ofertas de cobertura, renuncias a presentar oferta etc dirigida a aparentar la existencia de una concurrencia competitiva que no era tal y en beneficio propio, lo que acredita su culpabilidad y la inexistencia de una responsabilidad objetiva.

DÉCIMO.-Denuncia seguidamente la actora la infracción del principio de tipicidad por no reunir la sra Mariana, como requiere el art. 63.2 de la Ley 15/2007, la condición de directivo de la empresa.

La sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2020, rec. recuerda que ya ha establecido una doctrina jurisprudencial sobre el sujeto activo de la infracción del artículo 63.2 de la LDC -"las personas que integran los órganos directivos"- en las sentencias 430/2019, de 28 de marzo, rec. y 483/2019, de 9 de abril, rec. 4118/2017.

Explica que puede entenderse como órgano directivo a cualquiera de los que integran la persona jurídica " que pudiera adoptar decisiones que marquen, condiciones o dirijan, en definitiva, su actuación",teniendo en cuenta que la norma legal ha otorgado a este elemento del tipo infractor un indudable componente fáctico.

Advierte el Tribunal Supremo que, " por encontrarnos en el ámbito de la aplicación del Derecho administrativo sancionador, la acreditación de los elementos del tipo infractor, y en particular, la concurrencia de la condición de órgano directivo de la persona jurídica infractora, con el alcance indicado, corresponde a la Administración que pretende imputar la infracción".

Destaca esa sentencia que la simple denominación del cargo, al margen de cualquier prueba sobre las funciones, autonomía de ejercicio o responsabilidad asumida en la Federación, no es suficiente para la consideración en este caso de "órgano directivo".

Por lo tanto, es necesario acreditar la condición de directivo y en segundo lugar, analizar en función de las atribuciones que en virtud de su cargo ostenta su participación en las conductas sancionadas.

La resolución recurrida distingue un nivel de directivo 1 y un nivel de 2 en el que sitúa a la recurrente. Ignora la Sala a qué obedece esa distinción y como se otorga porque a la actora se le asigna un nivel 2 pero también a Dª Magdalena, directiva de 97S&F, que ha participado en 28 licitaciones en el periodo marzo de 2011 a enero 2018. Con un periodo de duración menor (mayo 2011 a junio 2016) y habiendo participado en 4 licitación se le asigna a Dª Tamara, de ABAY un nivel 1 de directivo.

En todo caso, según IDOM, Doña Mariana fue hasta 2014, la responsable del departamento de consultoría de IDOM de Desarrollo Regional en todo el mundo y, desde 2014, la responsable del área de Competitividad e Innovación, también en todo el mundo y, por tanto, tenía un cargo directivo en la empresa.

La resolución recurrida sanciona a Dª Mariana por su intervención en una licitación en marzo de 2018 y argumenta que la cobertura de IDOM a INDRA requería de la autorización previa de Dª. Mariana y de D. Francisco y que esta debió concederse porque la cobertura finalmente se llevó a cabo. Explica que la necesaria y previa autorización de estos directivos para llevar a cabo la cobertura pone de manifiesto la importancia que ambos tuvieron en las prácticas llevadas a cabo por IDOM y que estas se llevaban a cabo por mandato de ambos directivos, incluida Dª Mariana.

En realidad, el único correo que la incrimina es el de 12 de marzo de 2018 cuya secuencia de hechos es la siguiente:

Bibiana, del área de contratación del Departamento de Educación del Ayuntamiento de Vitoria contacta con IDOM para formular invitación a presentar oferta en un contrato cuyo objeto es la elaboración del Plan Universitario 2019-2022.

Angustia, de IDOM remite correo el mismo día a Cirilo, Mariana e Francisco indicando "hemos recibido esta invitación en el buzón de Consultoría, ya me diréis si nos presentamos".

Cirilo, remite correo a Consultoría Idom, Mariana e Francisco " Se trata de una oferta de cobertura para Indra. Me llamaron para ver si podían dar nuestro nombre para que nos envíen la invitación y accedí a ello".

A ello contesta Mariana que "la decisión de hacer ofertas de cobertura para otros en ámbitos de nuestro negocio, mínimamente tengo que estar informada y a mayores tiene que pasar por mí y por ISE".

A juicio de la Sala, los términos del correo revelan que la recurrente tenía conocimiento de la presentación de ofertas de cobertura por parte de IDOM y así lo acredita la prueba existente respecto de esta empresa y que por el cargo desempeñado tanto ella como Francisco eran los miembros de IDOM que tomaban la decisión de presentar dichas ofertas. El hecho de que la oferta fuera finalmente presentada por IDOM confirma esta interpretación. Esta circunstancia unida al cargo directivo de la actora nos lleva a tener por acreditada la participación de Dª Mariana en la conducta por la que se la sanciona.

DÉCIMOPRIMERO.-Finalmente, la sanción impuesta de 12.000 euros es proporcionada, porque se ha fijado teniendo en cuenta el papel que cada uno de los directivos ha jugado en la comisión de la infracción, el número de licitaciones en que participan, la duración de su conducta y su nivel de responsabilidad en sus empresas.

El importe de su sanción es la mitad de la impuesta a D. Francisco, directivo de la misma empresa.

En cuanto a la prohibición de contratar, la resolución recurrida solo acuerda su remisión a la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado para la determinación de la duración y alcance de la prohibición de contratar cumpliendo estrictamente lo que disponen los arts 71 y 72 de la Ley 9/2017, por lo que no existe la incompetencia manifiesta de la CNMC que la actora denuncia y además, el Tribunal Supremo en sentencia de 16 de diciembre de 2025, rec. 9091/2022 ha declarado que las autoridades de competencia pueden declarar la prohibición de contratar en la propia resolución sancionadora y, además, determinar su alcance y su duración. Ello se debe a que el legislador ha configurado un sistema que distingue de forma clara dos supuestos alternativos: (i) aquel en el que el alcance y la duración de la prohibición quedan expresamente determinados en la sentencia o resolución y (ii) aquel en el que no existe tal pronunciamiento, en cuyo caso la competencia para fijarlos corresponde al Ministerio de Hacienda, previo informe de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado. Permitir que la autoridad de competencia concrete, cuando lo estime procedente, el alcance y la duración de la prohibición de contratar favorece, según el Tribunal Supremo, una aplicación proporcionada de la medida y evita respuestas automáticas o indiscriminadas que podrían resultar disfuncionales desde la perspectiva del interés público.

En todo caso, la lectura del Fundamento de Derecho Octavo de la resolución recurrida pone de manifiesto que no se refiere a los directivos y en particular a la recurrente.

Procede, en consecuencia, la desestimación del recurso y la confirmación de la resolución recurrida en cuanto a la sanción impuesta a Dª Mariana.

DÉCIMOSEGUNDO.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA procede imponer las costas a la administración demandada, dada la estimación del recurso.

Vistos los preceptos citados por las partes y demás de pertinente y general aplicación,

PRIMERO.-En el presente recurso contencioso administrativo impugna Dª Mariana la resolución de 11 de mayo de 2021, dictada por la Sala de Competencia de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia en el expediente NUM000 por la que se le impone una sanción de 12.000 euros de multa, por la participación, como directivo de IDOM en una infracción única y continuada de los artículos 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia y artículo 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, constitutiva de un cartel.

La parte dispositiva de dicha resolución, recaída en el expediente " NUM000," era del siguiente tenor literal:

" Declarar que en el presente expediente se ha acreditado la existencia de dos infracciones muy graves de los artículos 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia y 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea , constitutivas de cártel consistentes en una infracción única y continuada constitutiva de cártel, consistente en la coordinación de estrategias competitivas entre competidores en el mercado de prestación de servicios de consultoría adjudicados mediante el procedimiento negociado sin publicidad y de contratos menores, y en menor medida licitaciones privadas, con especial incidencia en zonas del Norte de España (en concreto, Navarra, La Rioja, País Vasco, Cantabria, Asturias, Castilla y León), al menos desde marzo de 2009 hasta marzo de 2018.

Segundo. De conformidad con el fundamento de derecho quinto declarar responsables de dichas infracciones a las siguientes entidades:

a) En la red de colaboración norte: -

IDOM CONSULTING, ENGINEERING ARCHITECTURE, S.A.U. y solidariamente a su matriz IDOM, S.A.U.

Tercero. De conformidad con la responsabilidad de cada empresa en las infracciones, procede imponer las siguientes sanciones:

a) En la red de colaboración norte:

IDOM CONSULTING, ENGINEERING ARCHITECTURE, S.A.U, 640.000 euros

Tercero. Imponer las siguientes sanciones a los directivos de las empresas anteriormente citadas al tiempo de cometerse la infracción, en atención a la responsabilidad atribuida en el fundamento cuarto de la presente resolución:

Doña Mariana, responsable del departamento de consultoría y del área de competitividad e innovación de IDOM CONSULTING, ENGINEERING ARCHITECTURE, S.A.U.: 12.000 €.".

SEGUNDO.-Como antecedentes que precedieron al dictado de dicha resolución, a la vista de los documentos que integran el expediente administrativo, merecen destacarse los siguientes:

1. Con fecha 5 de octubre de 2017, tuvo entrada en la CNMC un escrito de la Autoridad Vasca de la Competencia (AVC) por el que se remitía documentación obtenida en el marco de una investigación abierta por un posible reparto de contratos de servicios de consultoría licitados por la Administración autonómica, que excedería del ámbito del País Vasco. La AVC había llevado a cabo inspecciones los días 11 y 12 de enero de 2017, en las sedes de las empresas 97S&F, S.L GESTIONA XXI CONSULTING, S.L. y tres empresas del GRUPO DELOITTE ubicadas en la misma sede (DELOITTE, S.L., DELOITTE ADVISORY, S.L. y DELOITTE CONSULTING, S.L.U.).

2. Con fecha 20 de noviembre de 2017, la Dirección de Competencia (DC) inició una información reservada con el fin de determinar, con carácter preliminar, la concurrencia de circunstancias que justificasen la incoación de un expediente sancionador, y acordó incorporar a la investigación lo actuado por la AVC.

3. Los días 23, 24 y 25 de octubre de 2018, la DC realizó inspecciones simultáneas en las empresas del GRUPO DELOITTE (DELOITTE, S.L., DELOITTE ADVISORY, S.L., DELOITTE FINANCIAL ADVISORY, S.L.U. y DELOITTE CONSULTING, S.L.U.) ubicadas en la misma sede de Madrid; en la sede de Bilbao de IDOM, S.A. y de IDOM CONSULTING, ENGINEERING, ARCHITECTURE, S.A.U. (IDOM); en las sedes de Madrid y Bilbao de PRICEWATERHOUSECOOPERS ASESORES DE NEGOCIOS, S.L. (PWC) y PRICEWATERHOUSECOOPERS COMPLIANCE SERVICES, S.L. (PWC COMPLIANCE); así, como en la sede de Madrid de REGIOPLUS CONSULTING, S.L. (REGIO PLUS).

4. El 6 de febrero de 2019 la DC acordó la incoación de expediente sancionador NUM000 contra las empresas ABAY ANALISTAS ECONÓMICOS, S.L. (ABAY); ALTIA y su matriz BOXLEO TIC, S.L. (BOXLEO); BMASI y el directivo de dicha empresa D. Luciano; CDI CONSULTING; CONSULTORES DE POLITICAS COMUNITARIAS, S.L. (CPC); DELOITTE CONSULTING, S.L.U. y la directiva de dicha empresa Dª. Verónica, DELOITTE FINANCIAL ADVISORY, S.L.U., y la matriz de ambas sociedades DELOITTE ADVISORY, S.L.; GESTIONA XXI; GIZARPRO; IDOM CONSULTING, el directivo de dicha empresa D. Francisco y su matriz IDOM, S.A.U. (IDOM); INDRA SISTEMAS, S.A. (INDRA); INNOVISIONS y el directivo de dicha empresa D. Gregorio; OESÍA NETWORKS, S.L. (OESÍA) y su matriz HEISENBERG 2014, S.L. (HEISENBERG); PA CONSULTING ESPAÑA y su matriz PA CONSULTING SERVICES LIMITED; PWC ADN y la directiva de dicha empresa Dª. Sonsoles; RED2RED y el directivo de dicha empresa D. Gines; REGIO PLUS y la directiva de dicha empresa Dª Francisca; T-SYSTEMS IBERIA y su matriz TSYSTEMS INTERNATIONAL GmbH (T-SYSTEMS INTERNATIONAL), y 97S&F, S.L. y los directivos de dicha empresa D. Carlos Daniel y D. Gregorio.

5. Por escrito de 1 de mayo de 2019, PA CONSULTING ESPAÑA presentó ante la CNMC una solicitud de exención del pago de la multa y, subsidiariamente, de reducción de su importe, en beneficio de la citada empresa, de su matriz (PA CONSULTING SERVICES Ltd. ), de las demás entidades que forman parte del grupo PA CONSULTING, así como de los directivos y empleados del grupo PA CONSULTING. Una vez examinada la solicitud, la DC rechazó la exención de PA CONSULTING ESPAÑA por haberse presentado tras la incoación de dicha empresa en el expediente sancionador de referencia y no cumplirse por tanto las condiciones establecidas en el artículo 65.1 de la LDC, acordándose examinar la solicitud de conforme al artículo 66 de la LDC.

6. Los días 16 y 17 de julio de 2019, la DC llevó a cabo inspecciones en la sede de Barcelona de HIDRIA, CIENCIA, AMBIENTE y DESARROLLO (HIDRIA) (folios 37.207 a 37.235) y en la sede de Bilbao de KPMG ASESORES, S.L. (KPMG).

7. Con fecha 30 de julio de 2019, y a la vista de la documentación obrante en el expediente, la DC acordó ampliar la incoación contra EVERIS SPAIN, S.L. y su matriz, EVERIS PARTICIPACIONES, S.L., FACTOR IDEAS INTEGRAL SERVICES, S.L., GAPS POLITICA I SOCIETAT, S.L., THE CITY TRANSFORMATION AGENCY, S.L., HIDRIA, CIENCIA, AMBIENTE Y DESARROLLO, S.L., INDRA BUSINESS CONSULTING, S.L.U., KPMG ASESORES, S.L., y su matriz KPMG, S.A., y ULIKER, S.L. y su matriz PKF ATTEST ITC, S.L., así como dos directivos de la empresa ya incoada PA CONSULTING.

8. El 26 de febrero de 2020, la DC acordó asimismo la ampliación del acuerdo de incoación a Palmira y cuatro personas físicas en su condición de representantes o directivos de las empresas incoadas en el sentido del artículo 63.2 de la LDC, en concreto, Doña Magdalena, de 97S&F; Don Juan Manuel, de CPC; Doña Mariana, de IDOM CONSULTING, y Doña Tamara, de ABAY ANALISTAS.

9. El 12 de marzo de 2020, la DC adoptó el pliego de concreción de hechos (PCH), que fue oportunamente notificado a las partes.

10. Realizados por la DC los requerimientos de información que constan en el expediente, el 3 de agosto de 2020, acordó el cierre de la fase de instrucción, y el 4 de agosto siguiente adoptó la propuesta de resolución, que fue elevada al Consejo junto con las alegaciones de las empresas y directivos incoados.

11. Acordada por la Sala de Competencia del Consejo de la CNMC la remisión de información a la Comisión Europea, prevista por el artículo 11.4 del Reglamento (CE) n° 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, dispuso asimismo suspender el plazo para resolver el procedimiento sancionador con fecha de efectos de 3 de noviembre de 2020, y hasta que se diera respuesta por la Comisión Europea a la información remitida o transcurriera el término a que hace referencia el citado artículo 11.4 del Reglamento (CE) n° 1/2003. El plazo de suspensión fue levantado mediante acuerdo de fecha 17 de diciembre de 2020.

12. El 19 de enero de 2021, la Sala de Competencia del Consejo de la CNMC adoptó acuerdo de recalificación, que fue notificado a la DC y a todas las partes interesadas para que, en el plazo de 15 días, formularan alegaciones. En el citado acuerdo dispuso la suspensión del plazo de resolución del procedimiento sancionador.

13. Presentadas las alegaciones que constan en el expediente, y requerida información a las empresas incoadas acerca de la cifra de negocios correspondiente a los mercados de prestación de servicios de consultoría al sector público y la cifra de negocios correspondiente a la prestación de servicios de consultoría al sector, y del volumen de negocios total correspondiente al año 2020, con fecha 23 de marzo de 2021, la Sala acordó someter a la consideración de las partes la conjunción de los hechos ilícitos que habían sido apreciados, su individualización respecto de cada una de las empresas y directivos incoados, y una nueva propuesta de sanción asociada a las infracciones, concediéndoles un plazo de 15 días para presentar alegaciones. Con suspensión del plazo de resolución del procedimiento sancionador.

14. Incorporadas al expediente las alegaciones presentadas, y levantada la suspensión del plazo para resolver mediante acuerdo de fecha 6 de mayo de 2021, con el efecto de situar la nueva fecha máxima de resolución del procedimiento en el día 20 de mayo de 2021, la Sala de Competencia del Consejo de la CNMC adoptó la resolución que se impugna el 11 de mayo de 2021.

TERCERO.-La resolución recurrida tras exponer la regulación contenida en la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, sobre el procedimiento negociado y los contratos menores expone que las prácticas investigadas afectan al sector de los servicios profesionales de consultoría prestados a las Administraciones Públicas y otros entes públicos, mediante los contratos licitados y adjudicados por éstos a través de procedimientos negociados sin publicidad o contratos menores.

En cuanto al mercado de producto afectado considera que es el de los servicios profesionales de consultoría prestados a las administraciones públicas y otros entes públicos, mediante los contratos licitados y adjudicados por éstos a través de procedimientos negociados sin publicidad o contratos menores.

Respecto del mercado geográfico, la Sala de Competencia considera que si bien cada una de las redes ha desarrollado las prácticas de cobertura de forma más intensa en un determinado ámbito del territorio nacional -que, en todo caso excede del ámbito de una Comunidad Autónoma-, las prácticas detectadas han afectado a las condiciones de competencia en todo el territorio nacional.

CUARTO.-La resolución recurrida, entiende acreditados una serie de hechos que resultan de la documentación obtenida en la sede de las empresas tras las inspecciones practicadas por la Autoridad Vasca de Competencia -los días 11 y 12 de enero de 2017-, y por la Dirección de Competencia -los días 23, 24 y 25 de octubre de 2018 y 16 y 17 de julio de 2019- .

En segundo lugar, de la información facilitada por el solicitante de clemencia, se ha obtenido también información sobre determinadas licitaciones de bases de datos públicas y finalmente, se han incluido hechos obtenidos a partir de las respuestas a las solicitudes de información a las autoridades contratantes.

La resolución recurrida ha analizado un total de 200 licitaciones (107 en la red norte y 93 en la red nacional) referidas a servicios de consultoría tramitadas por procedimientos negociados sin publicidad, a contratos menores y también algunos contratos privados.

Refleja numerosos correos electrónicos intercambiados por las empresas y conversaciones por mensajería móvil, para solicitarse o prestarse colaboración mediante lo que ellas mismas denominan "ofertas de cobertura", en los contratos públicos a los que concurrían aparentemente como empresas competidoras. En numerosas ocasiones, estas comunicaciones contienen y se utilizan adicionalmente para compartir información sobre las ofertas a presentar por las empresas en las distintas licitaciones.

La resolución recurrida sanciona a Dª. Mariana, con 12.000 euros, por su participación en el cártel de la denominada "red de colaboración norte" en marzo de 2018.

Argumenta que, según la propia IDOM, Doña Mariana fue hasta 2014, la responsable del departamento de consultoría de IDOM de Desarrollo Regional en todo el mundo y, desde 2014, la responsable del área de Competitividad e Innovación, también en todo el mundo y, por tanto, tenía un cargo directivo en la empresa.

Admite que la sra Mariana no ha desarrollado, aparentemente, el papel de impulsora activa de las prácticas de cobertura de IDOM CONSULTING, pero era informada de las mismas, constando en copia de las comunicaciones relativas a las coberturas, resultando especialmente relevante el correo electrónico interno de IDOM CONSULTING de marzo de 2018, en el que manifiesta que debe ser informada de las coberturas de la empresa.

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A su juicio, la mecánica de autorización descrita por la directiva no atenúa su responsabilidad en las conductas que se le imputan. El hecho 113 pone de manifiesto que la cobertura de IDOM a INDRA requería de la autorización previa de Dª Mariana y de D. Francisco y que esta debió concederse porque la cobertura finalmente se llevó a cabo. La necesaria previa autorización de estos directivos para llevar a cabo la cobertura pone de manifiesto, según la resolución, la importancia que ambos tuvieron en las prácticas llevadas a cabo por IDOM y que estas se realizaban por mandato de ambos directivos, incluida Doña Mariana. Por tanto, su papel activo en la conducta que se le reprocha resulta indudable.

QUINTO.-En su demanda, la parte recurrente denuncia, en síntesis, la infracción del principio de presunción de inocencia y del principio de tipicidad porque no tiene la condición de directiva. La resolución recurrida no identifica el cargo desempeñado por la recurrente y la distinción entre directivos de nivel I y 2 carece de amparo legal.

La CNMC rechazó analizar los estatutos de IDOM y el organigrama aportado por esta.

Por otro lado, no existió una restricción a la competencia ni se acreditó la intervención de IDOM por lo que si no existe responsabilidad de IDOM con carácter principal no puede imputarse tampoco a ella.

La resolución impugnada no ha acreditado la existencia de una infracción única y continuada porque no se ha demostrado la existencia de un plan común y desconocimiento de comportamientos ajenos.

En todo caso, IDOM actuó de buena fe y en aplicación del principio de confianza legítima en la actuación de la Administración, por lo que no puede apreciarse culpabilidad.

Denuncia la falta de motivación y proporcionalidad de la sanción impuesta.

Finalmente denuncia la vulneración del principio de legalidad al imponer la prohibición de contratar porque la CNMC carece de competencia para ello y en todo caso no debe afectar a Dª Mariana.

SEXTO.-Al haber dado traslado la Sala a las partes para que, al amparo del art. 33.2 LJCA formularan alegaciones sobre la supuesta caducidad del procedimiento sancionador debemos comenzar examinando este motivo impugnatorio.

Conviene explicar que el 4 de agosto de 2019, se dicta y notifica la Propuesta de resolución en el expediente, en cuya fundamentación se considera que ha existido una violación de la LDC, consistente, en la línea del acuerdo de incoación, en " la coordinación de estrategias competitivas entre competidores en el mercado de prestación de servicios de consultoría adjudicados mediante el procedimiento negociado sin publicidad y de contratos menores, y en menor medida licitaciones privadas, con especial incidencia en zonas del Norte de España (en concreto, Navarra, La Rioja, País Vasco, Cantabria, Asturias, Castilla y León y La Rioja), al menos desde marzo de 2009 hasta marzo de 2018, mediante coberturas ficticias reiteradas y habituales, prohibida por los artículos 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia (LDC), y 101 del TFUE".

El 19 de enero de 2021, el Consejo de la CNMC dicta acuerdo por el que considera que la calificación realizada en la propuesta de resolución habría de ser revisada, dando plazo para alegaciones a las partes y acordando la primera suspensión del procedimiento.

El 9 de febrero de 2021, la Dirección de Competencia dictó acuerdo requiriendo nueva información a los expedientados, suspendiendo el plazo para resolver, plazo que ya estaba suspendido.

El 12 de marzo de 2021, cincuenta y dos días después, se dictó acuerdo levantando la anterior suspensión.

El 23 de marzo de 2021, el Consejo de la CNMC dicta Acuerdo por el que, entre otras consideraciones, resuelve que procede una nueva calificación, dando plazo para alegaciones a las partes y acordando la segunda suspensión del procedimiento.

El 6 de mayo de 2021, cuarenta y cuatro días después, se dictó acuerdo levantando la anterior suspensión.

El 20 de mayo de 2021, vencía el plazo máximo para tramitar y resolver el expediente sancionador, de acuerdo con el cálculo de la propia CNMC.

La resolución sancionadora se dictó el 11 de mayo de 2021 y fue notificada a la actora el 12 de mayo.

El 20 de mayo de 2021, vencía el plazo máximo para resolver y notificar la resolución sancionadora por lo que, de entenderse que cualquiera de los acuerdos de recalificación eran inválidos se habría producido la caducidad del procedimiento sancionador al haberse excedido el plazo máximo porque la primera suspensión se extendió durante 52 días (del 19 de enero al 12 de marzo de 2021) y la segunda durante 44 días (del 23 de marzo al 6 de mayo de 2021).

Expuesta la anterior sucesión temporal de hechos, a juicio de la Sala, el motivo referido a la caducidad del procedimiento sancionador no puede prosperar porque con independencia de lo inusual que pueda resultar el dictado de dos acuerdos de recalificación de las conductas investigadas en tan breve espacio de tiempo, ambos acuerdos tienen encaje en el art. 51.4 de la Ley 15/2007.

Efectivamente, la sustitución de la calificación de infracción única por la de única y continuada sí implica una recalificación jurídica.

Eso es lo que sucedió en el primer acuerdo de recalificación, de fecha de 19 de enero de 2021. En este acuerdo, la Sala de Competencia decidió modificar la propuesta de resolución presentada por la DC, que había apreciado la existencia de una infracción única y continuada constitutiva de cártel en la red norte, otra infracción única y continuada con la misma calificación en la red nacional, y además "... distintos acuerdos e intercambios de información, constitutivos de cártel, para coordinar sus estrategias competitivas en licitaciones públicas puntuales, dando, fundamentalmente, ofertas ficticias de cobertura a algunas de las empresas integrantes de ambas redes de colaboración, en distintas ocasiones, en un periodo que abarca desde al menos enero de 2013 hasta marzo de 2018, realizados por ALTIA, CDI, CTA, FACTOR IDEAS, GESTIONA XXI, HIDRIA, KPMG ASESORES, ULIKER, INNOVISIONS, INDRA BUSINESS CONSULTING, GAPS y Palmira". Y, en lugar de ello, integró la totalidad de las conductas en dos infracciones únicas y continuadas correspondientes a la red norte y a la red nacional, respectivamente.

Esta nueva calificación, que supone pasar de una infracción simple o independiente a una infracción única y continuada, implica sin duda, un cambio de calificación jurídica en los términos del artículo 51.4, y así se sigue de la interpretación asumida por el Tribunal Supremo en sentencias de 20 de diciembre de 2018, recurso casación núm. 5627/17, o de 21 de enero de 2019, recurso de casación núm. 5616/17. En esta última precisa que "La cuestión sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciar jurisprudencia se centra en dilucidar si, a los efectos de la correcta aplicación del artículo 51.4 de la Ley 15/2007 de 3 de julio, de Defensa de la Competencia , resulta pertinente que la Sala de Competencia de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia deba proceder a otorgar un trámite de audiencia para no causar indefensión en aquellos supuestos en que la resolución sancionadora se aparta de la calificación jurídica efectuada en la propuesta de resolución al entender que los hechos son constitutivos de una infracción única y continuada de carácter complejo en vez de ser considerados constitutivos de dos infracciones independientes".

Y si bien en ese caso el pronunciamiento versaba sobre la necesidad de otorgar el trámite de audiencia, lo que interesa a nuestros efectos es que el Tribunal Supremo considera que el cambio consistente en sustituir la calificación contenida en la propuesta de resolución, que contemplaba varias infracciones independientes, por la de una infracción única y continuada, que es lo que finalmente se sanciona, está comprendido dentro del supuesto del artículo 51.4, e implica por tanto, un cambio de calificación jurídica.

Al tratarse de un cambio de esa naturaleza, la suspensión del plazo máximo de resolución tiene la cobertura del artículo 37.1 de la LDC pues, como decíamos, su apartado f) prevé tal consecuencia cuando se produzca un cambio en la calificación jurídica de la cuestión sometida al Consejo de la CNMC, en los términos establecidos en el artículo 51.

Resta de este modo comprobar si en el acuerdo de 23 de marzo de 2021 se produjo, en efecto, un cambio de calificación jurídica.

Y la respuesta ha de ser afirmativa si se advierte que a la empresa RED2RED, a la cual se atribuía inicialmente intervención en la denominada red nacional, se le imputa también la comisión de una infracción única y continuada en la red norte, tal y como "... se constata en los hechos 48, 53 y 83".

Ello implica no solo una extensión geográfica de su actividad, sino la atribución de una conducta distinta al conectarla con otras empresas cuya concertación constituye, en los términos en que lo describe la CNMC, una nueva infracción única y continuada, autónoma y diferente de la descrita en relación a la red norte. Y que requiere por ello del conocimiento del concreto plan común que vincula a las empresas de esta otra red, y del modus operandique les permitiría actuar de manera concertada.

Consecuencia obligada es que la suspensión del plazo máximo para resolver el procedimiento era entonces conforme a la previsión del artículo 37.1.f) de la LDC, por lo que no se habría consumado la caducidad al notificarse la resolución sancionadora dentro del plazo previsto en su artículo 36.1.

A lo anterior no puede oponerse que la entidad a la que se refiere el acuerdo no sea la propia recurrente toda vez que, por un lado, el procedimiento sancionador es único para todas las empresas expedientadas, que han de verse por ello afectadas por su suspensión, aunque se produzca por hechos relativos solo a una o a algunas de ellas; y, por otro, porque la incorporación de una nueva empresa (en este caso, RED2RED) a la infracción única y continuada que se atribuye a la red de colaboración norte puede incidir también en la responsabilidad de las demás, teniendo en cuenta la actividad desarrollada por dicha empresa y las relaciones acreditadas con otras de las participantes en la infracción única y continuada. Calificación que, como sabemos, exige el conocimiento de la existencia de un plan común dirigido a la consecución de un mismo objetivo, evidenciando con ello la interrelación y la necesaria complementariedad de las conductas.

Ambos acuerdos incluyen a las empresas y directivo mencionados en una u otra infracción única y continuada y ello implica una nueva calificación jurídica para ellas en los términos del art. 51.4 de la Ley 15/2007, de manera que las suspensiones acordadas al amparo de dicho precepto eran válidas lo que excluye la caducidad del procedimiento sancionador.

SÉPTIMO.-Afirma la actora que no se ha acreditado una conducta restrictiva de la competencia.

Sin embargo, la descripción de hechos de la resolución recurrida que la Sala ha comprobado, refleja una red de colaboración entre empresas, formando IDOM parte de la denominada "red norte" que aglutinaba a una serie de ellas que mediante intercambios recíprocos de información sensible consistentes en la presentación de ofertas de cobertura ficticias acudían a procedimientos de licitación manipulados (procedimientos negociados) para aparentar una competencia no real pues las empresas decidían antes de presentar las ofertas la que iba a resultar adjudicataria.

En este caso, la conducta colusoria consiste en una práctica estable que se ha mantenido durante el periodo infractor en cada una de las redes de colaboración, en este caso, la norte. La revisión de la prueba ha permitido a la Sala constatar una forma de actuar común de las empresas sancionadas consistente en que una de ellas es invitada por la Administración a participar en una licitación de un procedimiento negociado y ello da lugar a una serie de contactos entre las empresas competidoras que se ofrecen a colaborar entre sí mediante lo que ellas mismas denominan "coberturas"; es decir, la presentación de ofertas ficticias (o renuncias) en las citadas licitaciones públicas.

La cobertura formal para aparentar la existencia de una competencia efectiva se realiza mediante una oferta perdedora o simplemente declinando la invitación de la Administración para participar en la licitación. En ocasiones, la propia empresa solicitante de la cobertura es la que se encarga de proponer a la administración las empresas a invitar e incluso elaborar todas las ofertas económicas a presentar por las empresas invitadas o, en su caso, de preparar la carta de renuncia a la invitación cursada por la Administración.

La lectura de los hechos relativos a la red norte (pags 33 a 84 de la resolución impugnada) revela la participación de IDOM en ellos prácticamente desde julio de 2012 hasta marzo de 2018 reflejando, como expone la resolución recurrida, un patrón de conducta que evidencia la multilateralidad y la reciprocidad, en el sentido de que empresas que coinciden en diversas licitaciones, caso de IDOM, en algunos casos actúan como oferentes de la cobertura y en otros pasan a ser las empresas que solicitan la cobertura y, por tanto, acaban adjudicándose el contrato.

La reciprocidad y multilateralidad en estas conductas a la que se refiere la resolución recurrida, aparece como ejemplo, en el correo de fecha de 6 de septiembre de 2013, en el que IDOM explica a DELOITTE el modo habitual de proceder en las coberturas (hecho 43):

"Normalmente solemos recibir la oferta en un PPT sin encabezados ni logos, y nosotros ponemos nuestro logo antes de imprimir. Lo hacemos de esta manera, porque hay reticencias de sacar presentaciones fuera de la empresa. Espero que no tengas problemas en hacerlo de esta manera"

(énfasis añadido)

La resolución recurrida refleja un número elevado de comunicaciones entre las empresas que contienen solicitudes de "cobertura" para participar en los distintos contratos y como destaca aquella, la aceptación expresa, inmediata y natural de colaboración de las empresas requeridas. Basta un simple correo electrónico solicitando la colaboración. Además de las evidencias directas, existen una serie de ficheros informáticos encontrados en las sedes de algunas empresas que contienen la documentación necesaria para efectuar la colaboración requerida por sus competidoras sin que exista una justificación en el expediente para que las empresas tengan en su poder las ofertas de sus competidoras.

Las comunicaciones de las empresas intervinientes en la red norte permiten apreciar una actuación coordinada a través de un mismo modus operandidurante un largo periodo de tiempo respondiendo a un plan consolidado de actuación.

La habitualidad con la que esta forma de actuar se produce genera una red de colaboración que, por medio de la presentación de ofertas de cobertura, alteran el funcionamiento de la licitación y la adjudicación del contrato.

Destaca además la Sala la familiaridad con la que se expresan las empresas competidoras en los correos intercambiados lo que revela la habitualidad de las conductas y el propósito de mantenerlas en el tiempo.

Nos remitimos, por lo demás, al análisis y a la valoración de la prueba realizda en la sentencia que enjuicia el recurso interpuesto por IDOM contra su sanción.

La conducta descrita, claramente anticompetitiva, constituye un cartel pues este concepto no requiere un acuerdo formal o escrito para apreciar una conducta colusoria y sancionarla. En el derecho de la competencia, los cárteles son acuerdos entre competidores que suelen ser informales, verbales o incluso implícitos y para que exista una conducta colusoria constitutiva de cártel, basta con probar la existencia de una confluencia de voluntades o una práctica concertada entre empresas competidoras que es lo que refleja el modo de actuar descrito.

El Real Decreto Ley 9/2017 introdujo en la Disposición Adicional Cuarta de la Ley 15/2007, la definición de cartel de la Directiva 2014/104/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de noviembre de 2014 que eliminó el carácter secreto del acuerdo y en aras a una mayor precisión de las conductas prohibidas incluidas en el concepto añadió, las colusiones en licitaciones, como aquí sucede.

OCTAVO.-La conducta descrita constituye una infracción única y continuada siguiendo los criterios que describe la sentencia del Tribunal Supremo de 4 de junio de 2026, rec. 5957/2023 y que recoge la jurisprudencia del TJUE porque la actuación conjunta de las empresas competidoras que implica la existencia de un plan preconcebido para la adopción de acuerdos anticompetitivos exige su conocimiento y consentimiento en cuanto permite a todas las empresas alcanzar un objetivo común en ese mercado, conocimiento y voluntad que, en el presente caso, refleja la práctica descrita con el fin de aparentar una competencia no real mediante la presentación de ofertas de cobertura.

Además, para entender que se ha participado en un cártel, es suficiente con acreditar que se conocía, por cualquier medio, la existencia de los acuerdos colusorios y que, a pesar de ese conocimiento, se ha participado consciente y voluntariamente en la conducta. Existe esa participación cuando queda constancia de que, cualquiera que sea la forma de conocimiento, conoce la existencia de ese plan común de actuación de sus competidores porque a partir de ese conocimiento puede adaptar sus estrategias empresariales y, además, no conste que se haya apartado públicamente de esa actuación común. Es, por tanto, indiferente si no se ha participado en ninguna reunión o si solo se ha participado en una de las muchas celebradas, pues lo importante es que quede constancia de que pudo conocer o de que ya ha conocido por otros medios que las empresas siguen una una estrategia común en el mercado y no ha mostrado un un apartamiento expreso de esa situación.

En el presente caso, la conducta de IDOM consistente en la presentación de ofertas de cobertura en las distintas licitaciones convocadas entre 2012 y 2018 pone de manifiesto su participación en la infracción única y continuada referida a la denominada "red norte", en los términos que se analizan en el recurso de IDOM.

NOVENO.-Debemos rechazar la concurrencia del principio de confianza legítima.

La sentencia del Tribunal Supremo de 26 de junio de 2017, rec. 2468/2015, que cita la jurisprudencia del Tribunal General de la Unión Europea, recogida, entre otras, en las sentencias de 18 de junio de 2010 (asunto T549/08, apartado 71), 16 de septiembre de 2013 (asunto T-3/07, apartado 53) y 18 de junio de 2014 (asunto T-260/, apartado 84), y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, expresada en las sentencias de 18 de julio de 2007 (asunto C213/06, apartado 33) y 26 de enero de 2017 (asunto C-611/13, apartado 44) recuerda que el derecho a alegar la falta de culpabilidad invocando el principio de protección de la confianza legítima exige que concurran tres requisitos acumulativos:

1. La Administración debe haber dado al interesado garantías precisas, incondicionales y coherentes que emanen de fuentes autorizadas y fiables. 2. Estas garantías deben poder suscitar una esperanza legítima en el ánimo de aquel a quien se dirigen. 3. Las garantías dadas deben ser conformes con las normas aplicables.

El Tribunal Supremo, que ha aplicado el principio de confianza legítima al derecho de la competencia, ha señalado que dicho principio debe ser interpretado de forma restrictiva y siempre en el ámbito de la legalidad.

No basta por ello con su alegación respecto de cualquier actuación de la Administración que induzca a error o a actuar de un determinado modo, siendo necesario examinar las circunstancias de cada caso. Y así ha señalado de forma reiterada que la aplicación del principio de confianza legítima en el ejercicio de la potestad sancionadora en el ámbito de la competencia exige la concurrencia de dos presupuestos básicos: (i) la existencia de signos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes y que (ii) dichos signos induzcan razonablemente al particular a confiar en la legalidad de la actuación administrativa de tal manera que las situaciones de confusión.

A partir de estos requisitos no advertimos que las distintas administraciones hayan realizado signos externos que indujeran a las empresas a considerar que su actuación era conforme a derecho porque la Ley 9/2017 es clara en su art. 168 sobre la invitación de la Administración respecto de las exigencias de presentación de tres ofertas y del carácter independiente que las mismas deben tener.

Por tanto, la invitación que la Administración licitante hace a presentar ofertas en el marco del procedimiento negociado no ampara la presentación de aquellas que las propias empresas califican de cobertura, es decir, ficticias o meramente formales, porque carece de sentido que si la presentación de ofertas pretende garantizar un mínimo de competencia pueda entenderse que se cumple la exigencia presentando ofertas de cobertura que únicamente persiguen ofrecer tal apariencia.

Por esa razón, no puede aceptarse que cuando IDOM recibe la invitación de una administración para participar en una licitación considere que ello implica la necesidad de compartirla con otras empresas competidoras a fin de acompañar ofertas de cobertura, renunciar a la presentación de la oferta etc y que ello responde al encargo de la Administración, pues es consciente que esa actuación es contraria a derecho al crear una mera apariencia de concurrencia competitiva.

La administración debe velar porque tal requisito se cumpla para no desvirtuar la razón de ser de la exigencia de competencia en el proceso competitivo. La misma exigencia es aplicable a las empresas que deben presentar ofertas independientes. Por esta razón ni siquiera en los supuestos en que, irregularmente, por ejemplo, se trasladan los presupuestos de unas empresas a otras, se solicita a una empresa que busque alternativas para presentar las ofertas concurrentes o se dividen los contratos a fin de no superar los límites legales taxativamente establecidos se genera en el afectado la confianza de que la administración actúa correctamente o que su propio comportamiento es correcto.

La valoración de la prueba relativa a la participación de IDOM en la zona norte revela su conocimiento de que la presentación de ofertas en los términos descritos en la resolución impugnada respondía a la voluntad de dar una apariencia formal mediante la presentación de ofertas de cobertura, renuncias a presentar oferta etc dirigida a aparentar la existencia de una concurrencia competitiva que no era tal y en beneficio propio, lo que acredita su culpabilidad y la inexistencia de una responsabilidad objetiva.

DÉCIMO.-Denuncia seguidamente la actora la infracción del principio de tipicidad por no reunir la sra Mariana, como requiere el art. 63.2 de la Ley 15/2007, la condición de directivo de la empresa.

La sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2020, rec. recuerda que ya ha establecido una doctrina jurisprudencial sobre el sujeto activo de la infracción del artículo 63.2 de la LDC -"las personas que integran los órganos directivos"- en las sentencias 430/2019, de 28 de marzo, rec. y 483/2019, de 9 de abril, rec. 4118/2017.

Explica que puede entenderse como órgano directivo a cualquiera de los que integran la persona jurídica " que pudiera adoptar decisiones que marquen, condiciones o dirijan, en definitiva, su actuación",teniendo en cuenta que la norma legal ha otorgado a este elemento del tipo infractor un indudable componente fáctico.

Advierte el Tribunal Supremo que, " por encontrarnos en el ámbito de la aplicación del Derecho administrativo sancionador, la acreditación de los elementos del tipo infractor, y en particular, la concurrencia de la condición de órgano directivo de la persona jurídica infractora, con el alcance indicado, corresponde a la Administración que pretende imputar la infracción".

Destaca esa sentencia que la simple denominación del cargo, al margen de cualquier prueba sobre las funciones, autonomía de ejercicio o responsabilidad asumida en la Federación, no es suficiente para la consideración en este caso de "órgano directivo".

Por lo tanto, es necesario acreditar la condición de directivo y en segundo lugar, analizar en función de las atribuciones que en virtud de su cargo ostenta su participación en las conductas sancionadas.

La resolución recurrida distingue un nivel de directivo 1 y un nivel de 2 en el que sitúa a la recurrente. Ignora la Sala a qué obedece esa distinción y como se otorga porque a la actora se le asigna un nivel 2 pero también a Dª Magdalena, directiva de 97S&F, que ha participado en 28 licitaciones en el periodo marzo de 2011 a enero 2018. Con un periodo de duración menor (mayo 2011 a junio 2016) y habiendo participado en 4 licitación se le asigna a Dª Tamara, de ABAY un nivel 1 de directivo.

En todo caso, según IDOM, Doña Mariana fue hasta 2014, la responsable del departamento de consultoría de IDOM de Desarrollo Regional en todo el mundo y, desde 2014, la responsable del área de Competitividad e Innovación, también en todo el mundo y, por tanto, tenía un cargo directivo en la empresa.

La resolución recurrida sanciona a Dª Mariana por su intervención en una licitación en marzo de 2018 y argumenta que la cobertura de IDOM a INDRA requería de la autorización previa de Dª. Mariana y de D. Francisco y que esta debió concederse porque la cobertura finalmente se llevó a cabo. Explica que la necesaria y previa autorización de estos directivos para llevar a cabo la cobertura pone de manifiesto la importancia que ambos tuvieron en las prácticas llevadas a cabo por IDOM y que estas se llevaban a cabo por mandato de ambos directivos, incluida Dª Mariana.

En realidad, el único correo que la incrimina es el de 12 de marzo de 2018 cuya secuencia de hechos es la siguiente:

Bibiana, del área de contratación del Departamento de Educación del Ayuntamiento de Vitoria contacta con IDOM para formular invitación a presentar oferta en un contrato cuyo objeto es la elaboración del Plan Universitario 2019-2022.

Angustia, de IDOM remite correo el mismo día a Cirilo, Mariana e Francisco indicando "hemos recibido esta invitación en el buzón de Consultoría, ya me diréis si nos presentamos".

Cirilo, remite correo a Consultoría Idom, Mariana e Francisco " Se trata de una oferta de cobertura para Indra. Me llamaron para ver si podían dar nuestro nombre para que nos envíen la invitación y accedí a ello".

A ello contesta Mariana que "la decisión de hacer ofertas de cobertura para otros en ámbitos de nuestro negocio, mínimamente tengo que estar informada y a mayores tiene que pasar por mí y por ISE".

A juicio de la Sala, los términos del correo revelan que la recurrente tenía conocimiento de la presentación de ofertas de cobertura por parte de IDOM y así lo acredita la prueba existente respecto de esta empresa y que por el cargo desempeñado tanto ella como Francisco eran los miembros de IDOM que tomaban la decisión de presentar dichas ofertas. El hecho de que la oferta fuera finalmente presentada por IDOM confirma esta interpretación. Esta circunstancia unida al cargo directivo de la actora nos lleva a tener por acreditada la participación de Dª Mariana en la conducta por la que se la sanciona.

DÉCIMOPRIMERO.-Finalmente, la sanción impuesta de 12.000 euros es proporcionada, porque se ha fijado teniendo en cuenta el papel que cada uno de los directivos ha jugado en la comisión de la infracción, el número de licitaciones en que participan, la duración de su conducta y su nivel de responsabilidad en sus empresas.

El importe de su sanción es la mitad de la impuesta a D. Francisco, directivo de la misma empresa.

En cuanto a la prohibición de contratar, la resolución recurrida solo acuerda su remisión a la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado para la determinación de la duración y alcance de la prohibición de contratar cumpliendo estrictamente lo que disponen los arts 71 y 72 de la Ley 9/2017, por lo que no existe la incompetencia manifiesta de la CNMC que la actora denuncia y además, el Tribunal Supremo en sentencia de 16 de diciembre de 2025, rec. 9091/2022 ha declarado que las autoridades de competencia pueden declarar la prohibición de contratar en la propia resolución sancionadora y, además, determinar su alcance y su duración. Ello se debe a que el legislador ha configurado un sistema que distingue de forma clara dos supuestos alternativos: (i) aquel en el que el alcance y la duración de la prohibición quedan expresamente determinados en la sentencia o resolución y (ii) aquel en el que no existe tal pronunciamiento, en cuyo caso la competencia para fijarlos corresponde al Ministerio de Hacienda, previo informe de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado. Permitir que la autoridad de competencia concrete, cuando lo estime procedente, el alcance y la duración de la prohibición de contratar favorece, según el Tribunal Supremo, una aplicación proporcionada de la medida y evita respuestas automáticas o indiscriminadas que podrían resultar disfuncionales desde la perspectiva del interés público.

En todo caso, la lectura del Fundamento de Derecho Octavo de la resolución recurrida pone de manifiesto que no se refiere a los directivos y en particular a la recurrente.

Procede, en consecuencia, la desestimación del recurso y la confirmación de la resolución recurrida en cuanto a la sanción impuesta a Dª Mariana.

DÉCIMOSEGUNDO.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA procede imponer las costas a la administración demandada, dada la estimación del recurso.

Vistos los preceptos citados por las partes y demás de pertinente y general aplicación,

PRIMERO.-En el presente recurso contencioso administrativo impugna Dª Mariana la resolución de 11 de mayo de 2021, dictada por la Sala de Competencia de la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia en el expediente NUM000 por la que se le impone una sanción de 12.000 euros de multa, por la participación, como directivo de IDOM en una infracción única y continuada de los artículos 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia y artículo 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, constitutiva de un cartel.

La parte dispositiva de dicha resolución, recaída en el expediente " NUM000," era del siguiente tenor literal:

" Declarar que en el presente expediente se ha acreditado la existencia de dos infracciones muy graves de los artículos 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia y 101 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea , constitutivas de cártel consistentes en una infracción única y continuada constitutiva de cártel, consistente en la coordinación de estrategias competitivas entre competidores en el mercado de prestación de servicios de consultoría adjudicados mediante el procedimiento negociado sin publicidad y de contratos menores, y en menor medida licitaciones privadas, con especial incidencia en zonas del Norte de España (en concreto, Navarra, La Rioja, País Vasco, Cantabria, Asturias, Castilla y León), al menos desde marzo de 2009 hasta marzo de 2018.

Segundo. De conformidad con el fundamento de derecho quinto declarar responsables de dichas infracciones a las siguientes entidades:

a) En la red de colaboración norte: -

IDOM CONSULTING, ENGINEERING ARCHITECTURE, S.A.U. y solidariamente a su matriz IDOM, S.A.U.

Tercero. De conformidad con la responsabilidad de cada empresa en las infracciones, procede imponer las siguientes sanciones:

a) En la red de colaboración norte:

IDOM CONSULTING, ENGINEERING ARCHITECTURE, S.A.U, 640.000 euros

Tercero. Imponer las siguientes sanciones a los directivos de las empresas anteriormente citadas al tiempo de cometerse la infracción, en atención a la responsabilidad atribuida en el fundamento cuarto de la presente resolución:

Doña Mariana, responsable del departamento de consultoría y del área de competitividad e innovación de IDOM CONSULTING, ENGINEERING ARCHITECTURE, S.A.U.: 12.000 €.".

SEGUNDO.-Como antecedentes que precedieron al dictado de dicha resolución, a la vista de los documentos que integran el expediente administrativo, merecen destacarse los siguientes:

1. Con fecha 5 de octubre de 2017, tuvo entrada en la CNMC un escrito de la Autoridad Vasca de la Competencia (AVC) por el que se remitía documentación obtenida en el marco de una investigación abierta por un posible reparto de contratos de servicios de consultoría licitados por la Administración autonómica, que excedería del ámbito del País Vasco. La AVC había llevado a cabo inspecciones los días 11 y 12 de enero de 2017, en las sedes de las empresas 97S&F, S.L GESTIONA XXI CONSULTING, S.L. y tres empresas del GRUPO DELOITTE ubicadas en la misma sede (DELOITTE, S.L., DELOITTE ADVISORY, S.L. y DELOITTE CONSULTING, S.L.U.).

2. Con fecha 20 de noviembre de 2017, la Dirección de Competencia (DC) inició una información reservada con el fin de determinar, con carácter preliminar, la concurrencia de circunstancias que justificasen la incoación de un expediente sancionador, y acordó incorporar a la investigación lo actuado por la AVC.

3. Los días 23, 24 y 25 de octubre de 2018, la DC realizó inspecciones simultáneas en las empresas del GRUPO DELOITTE (DELOITTE, S.L., DELOITTE ADVISORY, S.L., DELOITTE FINANCIAL ADVISORY, S.L.U. y DELOITTE CONSULTING, S.L.U.) ubicadas en la misma sede de Madrid; en la sede de Bilbao de IDOM, S.A. y de IDOM CONSULTING, ENGINEERING, ARCHITECTURE, S.A.U. (IDOM); en las sedes de Madrid y Bilbao de PRICEWATERHOUSECOOPERS ASESORES DE NEGOCIOS, S.L. (PWC) y PRICEWATERHOUSECOOPERS COMPLIANCE SERVICES, S.L. (PWC COMPLIANCE); así, como en la sede de Madrid de REGIOPLUS CONSULTING, S.L. (REGIO PLUS).

4. El 6 de febrero de 2019 la DC acordó la incoación de expediente sancionador NUM000 contra las empresas ABAY ANALISTAS ECONÓMICOS, S.L. (ABAY); ALTIA y su matriz BOXLEO TIC, S.L. (BOXLEO); BMASI y el directivo de dicha empresa D. Luciano; CDI CONSULTING; CONSULTORES DE POLITICAS COMUNITARIAS, S.L. (CPC); DELOITTE CONSULTING, S.L.U. y la directiva de dicha empresa Dª. Verónica, DELOITTE FINANCIAL ADVISORY, S.L.U., y la matriz de ambas sociedades DELOITTE ADVISORY, S.L.; GESTIONA XXI; GIZARPRO; IDOM CONSULTING, el directivo de dicha empresa D. Francisco y su matriz IDOM, S.A.U. (IDOM); INDRA SISTEMAS, S.A. (INDRA); INNOVISIONS y el directivo de dicha empresa D. Gregorio; OESÍA NETWORKS, S.L. (OESÍA) y su matriz HEISENBERG 2014, S.L. (HEISENBERG); PA CONSULTING ESPAÑA y su matriz PA CONSULTING SERVICES LIMITED; PWC ADN y la directiva de dicha empresa Dª. Sonsoles; RED2RED y el directivo de dicha empresa D. Gines; REGIO PLUS y la directiva de dicha empresa Dª Francisca; T-SYSTEMS IBERIA y su matriz TSYSTEMS INTERNATIONAL GmbH (T-SYSTEMS INTERNATIONAL), y 97S&F, S.L. y los directivos de dicha empresa D. Carlos Daniel y D. Gregorio.

5. Por escrito de 1 de mayo de 2019, PA CONSULTING ESPAÑA presentó ante la CNMC una solicitud de exención del pago de la multa y, subsidiariamente, de reducción de su importe, en beneficio de la citada empresa, de su matriz (PA CONSULTING SERVICES Ltd. ), de las demás entidades que forman parte del grupo PA CONSULTING, así como de los directivos y empleados del grupo PA CONSULTING. Una vez examinada la solicitud, la DC rechazó la exención de PA CONSULTING ESPAÑA por haberse presentado tras la incoación de dicha empresa en el expediente sancionador de referencia y no cumplirse por tanto las condiciones establecidas en el artículo 65.1 de la LDC, acordándose examinar la solicitud de conforme al artículo 66 de la LDC.

6. Los días 16 y 17 de julio de 2019, la DC llevó a cabo inspecciones en la sede de Barcelona de HIDRIA, CIENCIA, AMBIENTE y DESARROLLO (HIDRIA) (folios 37.207 a 37.235) y en la sede de Bilbao de KPMG ASESORES, S.L. (KPMG).

7. Con fecha 30 de julio de 2019, y a la vista de la documentación obrante en el expediente, la DC acordó ampliar la incoación contra EVERIS SPAIN, S.L. y su matriz, EVERIS PARTICIPACIONES, S.L., FACTOR IDEAS INTEGRAL SERVICES, S.L., GAPS POLITICA I SOCIETAT, S.L., THE CITY TRANSFORMATION AGENCY, S.L., HIDRIA, CIENCIA, AMBIENTE Y DESARROLLO, S.L., INDRA BUSINESS CONSULTING, S.L.U., KPMG ASESORES, S.L., y su matriz KPMG, S.A., y ULIKER, S.L. y su matriz PKF ATTEST ITC, S.L., así como dos directivos de la empresa ya incoada PA CONSULTING.

8. El 26 de febrero de 2020, la DC acordó asimismo la ampliación del acuerdo de incoación a Palmira y cuatro personas físicas en su condición de representantes o directivos de las empresas incoadas en el sentido del artículo 63.2 de la LDC, en concreto, Doña Magdalena, de 97S&F; Don Juan Manuel, de CPC; Doña Mariana, de IDOM CONSULTING, y Doña Tamara, de ABAY ANALISTAS.

9. El 12 de marzo de 2020, la DC adoptó el pliego de concreción de hechos (PCH), que fue oportunamente notificado a las partes.

10. Realizados por la DC los requerimientos de información que constan en el expediente, el 3 de agosto de 2020, acordó el cierre de la fase de instrucción, y el 4 de agosto siguiente adoptó la propuesta de resolución, que fue elevada al Consejo junto con las alegaciones de las empresas y directivos incoados.

11. Acordada por la Sala de Competencia del Consejo de la CNMC la remisión de información a la Comisión Europea, prevista por el artículo 11.4 del Reglamento (CE) n° 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, dispuso asimismo suspender el plazo para resolver el procedimiento sancionador con fecha de efectos de 3 de noviembre de 2020, y hasta que se diera respuesta por la Comisión Europea a la información remitida o transcurriera el término a que hace referencia el citado artículo 11.4 del Reglamento (CE) n° 1/2003. El plazo de suspensión fue levantado mediante acuerdo de fecha 17 de diciembre de 2020.

12. El 19 de enero de 2021, la Sala de Competencia del Consejo de la CNMC adoptó acuerdo de recalificación, que fue notificado a la DC y a todas las partes interesadas para que, en el plazo de 15 días, formularan alegaciones. En el citado acuerdo dispuso la suspensión del plazo de resolución del procedimiento sancionador.

13. Presentadas las alegaciones que constan en el expediente, y requerida información a las empresas incoadas acerca de la cifra de negocios correspondiente a los mercados de prestación de servicios de consultoría al sector público y la cifra de negocios correspondiente a la prestación de servicios de consultoría al sector, y del volumen de negocios total correspondiente al año 2020, con fecha 23 de marzo de 2021, la Sala acordó someter a la consideración de las partes la conjunción de los hechos ilícitos que habían sido apreciados, su individualización respecto de cada una de las empresas y directivos incoados, y una nueva propuesta de sanción asociada a las infracciones, concediéndoles un plazo de 15 días para presentar alegaciones. Con suspensión del plazo de resolución del procedimiento sancionador.

14. Incorporadas al expediente las alegaciones presentadas, y levantada la suspensión del plazo para resolver mediante acuerdo de fecha 6 de mayo de 2021, con el efecto de situar la nueva fecha máxima de resolución del procedimiento en el día 20 de mayo de 2021, la Sala de Competencia del Consejo de la CNMC adoptó la resolución que se impugna el 11 de mayo de 2021.

TERCERO.-La resolución recurrida tras exponer la regulación contenida en la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, sobre el procedimiento negociado y los contratos menores expone que las prácticas investigadas afectan al sector de los servicios profesionales de consultoría prestados a las Administraciones Públicas y otros entes públicos, mediante los contratos licitados y adjudicados por éstos a través de procedimientos negociados sin publicidad o contratos menores.

En cuanto al mercado de producto afectado considera que es el de los servicios profesionales de consultoría prestados a las administraciones públicas y otros entes públicos, mediante los contratos licitados y adjudicados por éstos a través de procedimientos negociados sin publicidad o contratos menores.

Respecto del mercado geográfico, la Sala de Competencia considera que si bien cada una de las redes ha desarrollado las prácticas de cobertura de forma más intensa en un determinado ámbito del territorio nacional -que, en todo caso excede del ámbito de una Comunidad Autónoma-, las prácticas detectadas han afectado a las condiciones de competencia en todo el territorio nacional.

CUARTO.-La resolución recurrida, entiende acreditados una serie de hechos que resultan de la documentación obtenida en la sede de las empresas tras las inspecciones practicadas por la Autoridad Vasca de Competencia -los días 11 y 12 de enero de 2017-, y por la Dirección de Competencia -los días 23, 24 y 25 de octubre de 2018 y 16 y 17 de julio de 2019- .

En segundo lugar, de la información facilitada por el solicitante de clemencia, se ha obtenido también información sobre determinadas licitaciones de bases de datos públicas y finalmente, se han incluido hechos obtenidos a partir de las respuestas a las solicitudes de información a las autoridades contratantes.

La resolución recurrida ha analizado un total de 200 licitaciones (107 en la red norte y 93 en la red nacional) referidas a servicios de consultoría tramitadas por procedimientos negociados sin publicidad, a contratos menores y también algunos contratos privados.

Refleja numerosos correos electrónicos intercambiados por las empresas y conversaciones por mensajería móvil, para solicitarse o prestarse colaboración mediante lo que ellas mismas denominan "ofertas de cobertura", en los contratos públicos a los que concurrían aparentemente como empresas competidoras. En numerosas ocasiones, estas comunicaciones contienen y se utilizan adicionalmente para compartir información sobre las ofertas a presentar por las empresas en las distintas licitaciones.

La resolución recurrida sanciona a Dª. Mariana, con 12.000 euros, por su participación en el cártel de la denominada "red de colaboración norte" en marzo de 2018.

Argumenta que, según la propia IDOM, Doña Mariana fue hasta 2014, la responsable del departamento de consultoría de IDOM de Desarrollo Regional en todo el mundo y, desde 2014, la responsable del área de Competitividad e Innovación, también en todo el mundo y, por tanto, tenía un cargo directivo en la empresa.

Admite que la sra Mariana no ha desarrollado, aparentemente, el papel de impulsora activa de las prácticas de cobertura de IDOM CONSULTING, pero era informada de las mismas, constando en copia de las comunicaciones relativas a las coberturas, resultando especialmente relevante el correo electrónico interno de IDOM CONSULTING de marzo de 2018, en el que manifiesta que debe ser informada de las coberturas de la empresa.

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A su juicio, la mecánica de autorización descrita por la directiva no atenúa su responsabilidad en las conductas que se le imputan. El hecho 113 pone de manifiesto que la cobertura de IDOM a INDRA requería de la autorización previa de Dª Mariana y de D. Francisco y que esta debió concederse porque la cobertura finalmente se llevó a cabo. La necesaria previa autorización de estos directivos para llevar a cabo la cobertura pone de manifiesto, según la resolución, la importancia que ambos tuvieron en las prácticas llevadas a cabo por IDOM y que estas se realizaban por mandato de ambos directivos, incluida Doña Mariana. Por tanto, su papel activo en la conducta que se le reprocha resulta indudable.

QUINTO.-En su demanda, la parte recurrente denuncia, en síntesis, la infracción del principio de presunción de inocencia y del principio de tipicidad porque no tiene la condición de directiva. La resolución recurrida no identifica el cargo desempeñado por la recurrente y la distinción entre directivos de nivel I y 2 carece de amparo legal.

La CNMC rechazó analizar los estatutos de IDOM y el organigrama aportado por esta.

Por otro lado, no existió una restricción a la competencia ni se acreditó la intervención de IDOM por lo que si no existe responsabilidad de IDOM con carácter principal no puede imputarse tampoco a ella.

La resolución impugnada no ha acreditado la existencia de una infracción única y continuada porque no se ha demostrado la existencia de un plan común y desconocimiento de comportamientos ajenos.

En todo caso, IDOM actuó de buena fe y en aplicación del principio de confianza legítima en la actuación de la Administración, por lo que no puede apreciarse culpabilidad.

Denuncia la falta de motivación y proporcionalidad de la sanción impuesta.

Finalmente denuncia la vulneración del principio de legalidad al imponer la prohibición de contratar porque la CNMC carece de competencia para ello y en todo caso no debe afectar a Dª Mariana.

SEXTO.-Al haber dado traslado la Sala a las partes para que, al amparo del art. 33.2 LJCA formularan alegaciones sobre la supuesta caducidad del procedimiento sancionador debemos comenzar examinando este motivo impugnatorio.

Conviene explicar que el 4 de agosto de 2019, se dicta y notifica la Propuesta de resolución en el expediente, en cuya fundamentación se considera que ha existido una violación de la LDC, consistente, en la línea del acuerdo de incoación, en " la coordinación de estrategias competitivas entre competidores en el mercado de prestación de servicios de consultoría adjudicados mediante el procedimiento negociado sin publicidad y de contratos menores, y en menor medida licitaciones privadas, con especial incidencia en zonas del Norte de España (en concreto, Navarra, La Rioja, País Vasco, Cantabria, Asturias, Castilla y León y La Rioja), al menos desde marzo de 2009 hasta marzo de 2018, mediante coberturas ficticias reiteradas y habituales, prohibida por los artículos 1 de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia (LDC), y 101 del TFUE".

El 19 de enero de 2021, el Consejo de la CNMC dicta acuerdo por el que considera que la calificación realizada en la propuesta de resolución habría de ser revisada, dando plazo para alegaciones a las partes y acordando la primera suspensión del procedimiento.

El 9 de febrero de 2021, la Dirección de Competencia dictó acuerdo requiriendo nueva información a los expedientados, suspendiendo el plazo para resolver, plazo que ya estaba suspendido.

El 12 de marzo de 2021, cincuenta y dos días después, se dictó acuerdo levantando la anterior suspensión.

El 23 de marzo de 2021, el Consejo de la CNMC dicta Acuerdo por el que, entre otras consideraciones, resuelve que procede una nueva calificación, dando plazo para alegaciones a las partes y acordando la segunda suspensión del procedimiento.

El 6 de mayo de 2021, cuarenta y cuatro días después, se dictó acuerdo levantando la anterior suspensión.

El 20 de mayo de 2021, vencía el plazo máximo para tramitar y resolver el expediente sancionador, de acuerdo con el cálculo de la propia CNMC.

La resolución sancionadora se dictó el 11 de mayo de 2021 y fue notificada a la actora el 12 de mayo.

El 20 de mayo de 2021, vencía el plazo máximo para resolver y notificar la resolución sancionadora por lo que, de entenderse que cualquiera de los acuerdos de recalificación eran inválidos se habría producido la caducidad del procedimiento sancionador al haberse excedido el plazo máximo porque la primera suspensión se extendió durante 52 días (del 19 de enero al 12 de marzo de 2021) y la segunda durante 44 días (del 23 de marzo al 6 de mayo de 2021).

Expuesta la anterior sucesión temporal de hechos, a juicio de la Sala, el motivo referido a la caducidad del procedimiento sancionador no puede prosperar porque con independencia de lo inusual que pueda resultar el dictado de dos acuerdos de recalificación de las conductas investigadas en tan breve espacio de tiempo, ambos acuerdos tienen encaje en el art. 51.4 de la Ley 15/2007.

Efectivamente, la sustitución de la calificación de infracción única por la de única y continuada sí implica una recalificación jurídica.

Eso es lo que sucedió en el primer acuerdo de recalificación, de fecha de 19 de enero de 2021. En este acuerdo, la Sala de Competencia decidió modificar la propuesta de resolución presentada por la DC, que había apreciado la existencia de una infracción única y continuada constitutiva de cártel en la red norte, otra infracción única y continuada con la misma calificación en la red nacional, y además "... distintos acuerdos e intercambios de información, constitutivos de cártel, para coordinar sus estrategias competitivas en licitaciones públicas puntuales, dando, fundamentalmente, ofertas ficticias de cobertura a algunas de las empresas integrantes de ambas redes de colaboración, en distintas ocasiones, en un periodo que abarca desde al menos enero de 2013 hasta marzo de 2018, realizados por ALTIA, CDI, CTA, FACTOR IDEAS, GESTIONA XXI, HIDRIA, KPMG ASESORES, ULIKER, INNOVISIONS, INDRA BUSINESS CONSULTING, GAPS y Palmira". Y, en lugar de ello, integró la totalidad de las conductas en dos infracciones únicas y continuadas correspondientes a la red norte y a la red nacional, respectivamente.

Esta nueva calificación, que supone pasar de una infracción simple o independiente a una infracción única y continuada, implica sin duda, un cambio de calificación jurídica en los términos del artículo 51.4, y así se sigue de la interpretación asumida por el Tribunal Supremo en sentencias de 20 de diciembre de 2018, recurso casación núm. 5627/17, o de 21 de enero de 2019, recurso de casación núm. 5616/17. En esta última precisa que "La cuestión sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciar jurisprudencia se centra en dilucidar si, a los efectos de la correcta aplicación del artículo 51.4 de la Ley 15/2007 de 3 de julio, de Defensa de la Competencia , resulta pertinente que la Sala de Competencia de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia deba proceder a otorgar un trámite de audiencia para no causar indefensión en aquellos supuestos en que la resolución sancionadora se aparta de la calificación jurídica efectuada en la propuesta de resolución al entender que los hechos son constitutivos de una infracción única y continuada de carácter complejo en vez de ser considerados constitutivos de dos infracciones independientes".

Y si bien en ese caso el pronunciamiento versaba sobre la necesidad de otorgar el trámite de audiencia, lo que interesa a nuestros efectos es que el Tribunal Supremo considera que el cambio consistente en sustituir la calificación contenida en la propuesta de resolución, que contemplaba varias infracciones independientes, por la de una infracción única y continuada, que es lo que finalmente se sanciona, está comprendido dentro del supuesto del artículo 51.4, e implica por tanto, un cambio de calificación jurídica.

Al tratarse de un cambio de esa naturaleza, la suspensión del plazo máximo de resolución tiene la cobertura del artículo 37.1 de la LDC pues, como decíamos, su apartado f) prevé tal consecuencia cuando se produzca un cambio en la calificación jurídica de la cuestión sometida al Consejo de la CNMC, en los términos establecidos en el artículo 51.

Resta de este modo comprobar si en el acuerdo de 23 de marzo de 2021 se produjo, en efecto, un cambio de calificación jurídica.

Y la respuesta ha de ser afirmativa si se advierte que a la empresa RED2RED, a la cual se atribuía inicialmente intervención en la denominada red nacional, se le imputa también la comisión de una infracción única y continuada en la red norte, tal y como "... se constata en los hechos 48, 53 y 83".

Ello implica no solo una extensión geográfica de su actividad, sino la atribución de una conducta distinta al conectarla con otras empresas cuya concertación constituye, en los términos en que lo describe la CNMC, una nueva infracción única y continuada, autónoma y diferente de la descrita en relación a la red norte. Y que requiere por ello del conocimiento del concreto plan común que vincula a las empresas de esta otra red, y del modus operandique les permitiría actuar de manera concertada.

Consecuencia obligada es que la suspensión del plazo máximo para resolver el procedimiento era entonces conforme a la previsión del artículo 37.1.f) de la LDC, por lo que no se habría consumado la caducidad al notificarse la resolución sancionadora dentro del plazo previsto en su artículo 36.1.

A lo anterior no puede oponerse que la entidad a la que se refiere el acuerdo no sea la propia recurrente toda vez que, por un lado, el procedimiento sancionador es único para todas las empresas expedientadas, que han de verse por ello afectadas por su suspensión, aunque se produzca por hechos relativos solo a una o a algunas de ellas; y, por otro, porque la incorporación de una nueva empresa (en este caso, RED2RED) a la infracción única y continuada que se atribuye a la red de colaboración norte puede incidir también en la responsabilidad de las demás, teniendo en cuenta la actividad desarrollada por dicha empresa y las relaciones acreditadas con otras de las participantes en la infracción única y continuada. Calificación que, como sabemos, exige el conocimiento de la existencia de un plan común dirigido a la consecución de un mismo objetivo, evidenciando con ello la interrelación y la necesaria complementariedad de las conductas.

Ambos acuerdos incluyen a las empresas y directivo mencionados en una u otra infracción única y continuada y ello implica una nueva calificación jurídica para ellas en los términos del art. 51.4 de la Ley 15/2007, de manera que las suspensiones acordadas al amparo de dicho precepto eran válidas lo que excluye la caducidad del procedimiento sancionador.

SÉPTIMO.-Afirma la actora que no se ha acreditado una conducta restrictiva de la competencia.

Sin embargo, la descripción de hechos de la resolución recurrida que la Sala ha comprobado, refleja una red de colaboración entre empresas, formando IDOM parte de la denominada "red norte" que aglutinaba a una serie de ellas que mediante intercambios recíprocos de información sensible consistentes en la presentación de ofertas de cobertura ficticias acudían a procedimientos de licitación manipulados (procedimientos negociados) para aparentar una competencia no real pues las empresas decidían antes de presentar las ofertas la que iba a resultar adjudicataria.

En este caso, la conducta colusoria consiste en una práctica estable que se ha mantenido durante el periodo infractor en cada una de las redes de colaboración, en este caso, la norte. La revisión de la prueba ha permitido a la Sala constatar una forma de actuar común de las empresas sancionadas consistente en que una de ellas es invitada por la Administración a participar en una licitación de un procedimiento negociado y ello da lugar a una serie de contactos entre las empresas competidoras que se ofrecen a colaborar entre sí mediante lo que ellas mismas denominan "coberturas"; es decir, la presentación de ofertas ficticias (o renuncias) en las citadas licitaciones públicas.

La cobertura formal para aparentar la existencia de una competencia efectiva se realiza mediante una oferta perdedora o simplemente declinando la invitación de la Administración para participar en la licitación. En ocasiones, la propia empresa solicitante de la cobertura es la que se encarga de proponer a la administración las empresas a invitar e incluso elaborar todas las ofertas económicas a presentar por las empresas invitadas o, en su caso, de preparar la carta de renuncia a la invitación cursada por la Administración.

La lectura de los hechos relativos a la red norte (pags 33 a 84 de la resolución impugnada) revela la participación de IDOM en ellos prácticamente desde julio de 2012 hasta marzo de 2018 reflejando, como expone la resolución recurrida, un patrón de conducta que evidencia la multilateralidad y la reciprocidad, en el sentido de que empresas que coinciden en diversas licitaciones, caso de IDOM, en algunos casos actúan como oferentes de la cobertura y en otros pasan a ser las empresas que solicitan la cobertura y, por tanto, acaban adjudicándose el contrato.

La reciprocidad y multilateralidad en estas conductas a la que se refiere la resolución recurrida, aparece como ejemplo, en el correo de fecha de 6 de septiembre de 2013, en el que IDOM explica a DELOITTE el modo habitual de proceder en las coberturas (hecho 43):

"Normalmente solemos recibir la oferta en un PPT sin encabezados ni logos, y nosotros ponemos nuestro logo antes de imprimir. Lo hacemos de esta manera, porque hay reticencias de sacar presentaciones fuera de la empresa. Espero que no tengas problemas en hacerlo de esta manera"

(énfasis añadido)

La resolución recurrida refleja un número elevado de comunicaciones entre las empresas que contienen solicitudes de "cobertura" para participar en los distintos contratos y como destaca aquella, la aceptación expresa, inmediata y natural de colaboración de las empresas requeridas. Basta un simple correo electrónico solicitando la colaboración. Además de las evidencias directas, existen una serie de ficheros informáticos encontrados en las sedes de algunas empresas que contienen la documentación necesaria para efectuar la colaboración requerida por sus competidoras sin que exista una justificación en el expediente para que las empresas tengan en su poder las ofertas de sus competidoras.

Las comunicaciones de las empresas intervinientes en la red norte permiten apreciar una actuación coordinada a través de un mismo modus operandidurante un largo periodo de tiempo respondiendo a un plan consolidado de actuación.

La habitualidad con la que esta forma de actuar se produce genera una red de colaboración que, por medio de la presentación de ofertas de cobertura, alteran el funcionamiento de la licitación y la adjudicación del contrato.

Destaca además la Sala la familiaridad con la que se expresan las empresas competidoras en los correos intercambiados lo que revela la habitualidad de las conductas y el propósito de mantenerlas en el tiempo.

Nos remitimos, por lo demás, al análisis y a la valoración de la prueba realizda en la sentencia que enjuicia el recurso interpuesto por IDOM contra su sanción.

La conducta descrita, claramente anticompetitiva, constituye un cartel pues este concepto no requiere un acuerdo formal o escrito para apreciar una conducta colusoria y sancionarla. En el derecho de la competencia, los cárteles son acuerdos entre competidores que suelen ser informales, verbales o incluso implícitos y para que exista una conducta colusoria constitutiva de cártel, basta con probar la existencia de una confluencia de voluntades o una práctica concertada entre empresas competidoras que es lo que refleja el modo de actuar descrito.

El Real Decreto Ley 9/2017 introdujo en la Disposición Adicional Cuarta de la Ley 15/2007, la definición de cartel de la Directiva 2014/104/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de noviembre de 2014 que eliminó el carácter secreto del acuerdo y en aras a una mayor precisión de las conductas prohibidas incluidas en el concepto añadió, las colusiones en licitaciones, como aquí sucede.

OCTAVO.-La conducta descrita constituye una infracción única y continuada siguiendo los criterios que describe la sentencia del Tribunal Supremo de 4 de junio de 2026, rec. 5957/2023 y que recoge la jurisprudencia del TJUE porque la actuación conjunta de las empresas competidoras que implica la existencia de un plan preconcebido para la adopción de acuerdos anticompetitivos exige su conocimiento y consentimiento en cuanto permite a todas las empresas alcanzar un objetivo común en ese mercado, conocimiento y voluntad que, en el presente caso, refleja la práctica descrita con el fin de aparentar una competencia no real mediante la presentación de ofertas de cobertura.

Además, para entender que se ha participado en un cártel, es suficiente con acreditar que se conocía, por cualquier medio, la existencia de los acuerdos colusorios y que, a pesar de ese conocimiento, se ha participado consciente y voluntariamente en la conducta. Existe esa participación cuando queda constancia de que, cualquiera que sea la forma de conocimiento, conoce la existencia de ese plan común de actuación de sus competidores porque a partir de ese conocimiento puede adaptar sus estrategias empresariales y, además, no conste que se haya apartado públicamente de esa actuación común. Es, por tanto, indiferente si no se ha participado en ninguna reunión o si solo se ha participado en una de las muchas celebradas, pues lo importante es que quede constancia de que pudo conocer o de que ya ha conocido por otros medios que las empresas siguen una una estrategia común en el mercado y no ha mostrado un un apartamiento expreso de esa situación.

En el presente caso, la conducta de IDOM consistente en la presentación de ofertas de cobertura en las distintas licitaciones convocadas entre 2012 y 2018 pone de manifiesto su participación en la infracción única y continuada referida a la denominada "red norte", en los términos que se analizan en el recurso de IDOM.

NOVENO.-Debemos rechazar la concurrencia del principio de confianza legítima.

La sentencia del Tribunal Supremo de 26 de junio de 2017, rec. 2468/2015, que cita la jurisprudencia del Tribunal General de la Unión Europea, recogida, entre otras, en las sentencias de 18 de junio de 2010 (asunto T549/08, apartado 71), 16 de septiembre de 2013 (asunto T-3/07, apartado 53) y 18 de junio de 2014 (asunto T-260/, apartado 84), y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, expresada en las sentencias de 18 de julio de 2007 (asunto C213/06, apartado 33) y 26 de enero de 2017 (asunto C-611/13, apartado 44) recuerda que el derecho a alegar la falta de culpabilidad invocando el principio de protección de la confianza legítima exige que concurran tres requisitos acumulativos:

1. La Administración debe haber dado al interesado garantías precisas, incondicionales y coherentes que emanen de fuentes autorizadas y fiables. 2. Estas garantías deben poder suscitar una esperanza legítima en el ánimo de aquel a quien se dirigen. 3. Las garantías dadas deben ser conformes con las normas aplicables.

El Tribunal Supremo, que ha aplicado el principio de confianza legítima al derecho de la competencia, ha señalado que dicho principio debe ser interpretado de forma restrictiva y siempre en el ámbito de la legalidad.

No basta por ello con su alegación respecto de cualquier actuación de la Administración que induzca a error o a actuar de un determinado modo, siendo necesario examinar las circunstancias de cada caso. Y así ha señalado de forma reiterada que la aplicación del principio de confianza legítima en el ejercicio de la potestad sancionadora en el ámbito de la competencia exige la concurrencia de dos presupuestos básicos: (i) la existencia de signos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes y que (ii) dichos signos induzcan razonablemente al particular a confiar en la legalidad de la actuación administrativa de tal manera que las situaciones de confusión.

A partir de estos requisitos no advertimos que las distintas administraciones hayan realizado signos externos que indujeran a las empresas a considerar que su actuación era conforme a derecho porque la Ley 9/2017 es clara en su art. 168 sobre la invitación de la Administración respecto de las exigencias de presentación de tres ofertas y del carácter independiente que las mismas deben tener.

Por tanto, la invitación que la Administración licitante hace a presentar ofertas en el marco del procedimiento negociado no ampara la presentación de aquellas que las propias empresas califican de cobertura, es decir, ficticias o meramente formales, porque carece de sentido que si la presentación de ofertas pretende garantizar un mínimo de competencia pueda entenderse que se cumple la exigencia presentando ofertas de cobertura que únicamente persiguen ofrecer tal apariencia.

Por esa razón, no puede aceptarse que cuando IDOM recibe la invitación de una administración para participar en una licitación considere que ello implica la necesidad de compartirla con otras empresas competidoras a fin de acompañar ofertas de cobertura, renunciar a la presentación de la oferta etc y que ello responde al encargo de la Administración, pues es consciente que esa actuación es contraria a derecho al crear una mera apariencia de concurrencia competitiva.

La administración debe velar porque tal requisito se cumpla para no desvirtuar la razón de ser de la exigencia de competencia en el proceso competitivo. La misma exigencia es aplicable a las empresas que deben presentar ofertas independientes. Por esta razón ni siquiera en los supuestos en que, irregularmente, por ejemplo, se trasladan los presupuestos de unas empresas a otras, se solicita a una empresa que busque alternativas para presentar las ofertas concurrentes o se dividen los contratos a fin de no superar los límites legales taxativamente establecidos se genera en el afectado la confianza de que la administración actúa correctamente o que su propio comportamiento es correcto.

La valoración de la prueba relativa a la participación de IDOM en la zona norte revela su conocimiento de que la presentación de ofertas en los términos descritos en la resolución impugnada respondía a la voluntad de dar una apariencia formal mediante la presentación de ofertas de cobertura, renuncias a presentar oferta etc dirigida a aparentar la existencia de una concurrencia competitiva que no era tal y en beneficio propio, lo que acredita su culpabilidad y la inexistencia de una responsabilidad objetiva.

DÉCIMO.-Denuncia seguidamente la actora la infracción del principio de tipicidad por no reunir la sra Mariana, como requiere el art. 63.2 de la Ley 15/2007, la condición de directivo de la empresa.

La sentencia del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2020, rec. recuerda que ya ha establecido una doctrina jurisprudencial sobre el sujeto activo de la infracción del artículo 63.2 de la LDC -"las personas que integran los órganos directivos"- en las sentencias 430/2019, de 28 de marzo, rec. y 483/2019, de 9 de abril, rec. 4118/2017.

Explica que puede entenderse como órgano directivo a cualquiera de los que integran la persona jurídica " que pudiera adoptar decisiones que marquen, condiciones o dirijan, en definitiva, su actuación",teniendo en cuenta que la norma legal ha otorgado a este elemento del tipo infractor un indudable componente fáctico.

Advierte el Tribunal Supremo que, " por encontrarnos en el ámbito de la aplicación del Derecho administrativo sancionador, la acreditación de los elementos del tipo infractor, y en particular, la concurrencia de la condición de órgano directivo de la persona jurídica infractora, con el alcance indicado, corresponde a la Administración que pretende imputar la infracción".

Destaca esa sentencia que la simple denominación del cargo, al margen de cualquier prueba sobre las funciones, autonomía de ejercicio o responsabilidad asumida en la Federación, no es suficiente para la consideración en este caso de "órgano directivo".

Por lo tanto, es necesario acreditar la condición de directivo y en segundo lugar, analizar en función de las atribuciones que en virtud de su cargo ostenta su participación en las conductas sancionadas.

La resolución recurrida distingue un nivel de directivo 1 y un nivel de 2 en el que sitúa a la recurrente. Ignora la Sala a qué obedece esa distinción y como se otorga porque a la actora se le asigna un nivel 2 pero también a Dª Magdalena, directiva de 97S&F, que ha participado en 28 licitaciones en el periodo marzo de 2011 a enero 2018. Con un periodo de duración menor (mayo 2011 a junio 2016) y habiendo participado en 4 licitación se le asigna a Dª Tamara, de ABAY un nivel 1 de directivo.

En todo caso, según IDOM, Doña Mariana fue hasta 2014, la responsable del departamento de consultoría de IDOM de Desarrollo Regional en todo el mundo y, desde 2014, la responsable del área de Competitividad e Innovación, también en todo el mundo y, por tanto, tenía un cargo directivo en la empresa.

La resolución recurrida sanciona a Dª Mariana por su intervención en una licitación en marzo de 2018 y argumenta que la cobertura de IDOM a INDRA requería de la autorización previa de Dª. Mariana y de D. Francisco y que esta debió concederse porque la cobertura finalmente se llevó a cabo. Explica que la necesaria y previa autorización de estos directivos para llevar a cabo la cobertura pone de manifiesto la importancia que ambos tuvieron en las prácticas llevadas a cabo por IDOM y que estas se llevaban a cabo por mandato de ambos directivos, incluida Dª Mariana.

En realidad, el único correo que la incrimina es el de 12 de marzo de 2018 cuya secuencia de hechos es la siguiente:

Bibiana, del área de contratación del Departamento de Educación del Ayuntamiento de Vitoria contacta con IDOM para formular invitación a presentar oferta en un contrato cuyo objeto es la elaboración del Plan Universitario 2019-2022.

Angustia, de IDOM remite correo el mismo día a Cirilo, Mariana e Francisco indicando "hemos recibido esta invitación en el buzón de Consultoría, ya me diréis si nos presentamos".

Cirilo, remite correo a Consultoría Idom, Mariana e Francisco " Se trata de una oferta de cobertura para Indra. Me llamaron para ver si podían dar nuestro nombre para que nos envíen la invitación y accedí a ello".

A ello contesta Mariana que "la decisión de hacer ofertas de cobertura para otros en ámbitos de nuestro negocio, mínimamente tengo que estar informada y a mayores tiene que pasar por mí y por ISE".

A juicio de la Sala, los términos del correo revelan que la recurrente tenía conocimiento de la presentación de ofertas de cobertura por parte de IDOM y así lo acredita la prueba existente respecto de esta empresa y que por el cargo desempeñado tanto ella como Francisco eran los miembros de IDOM que tomaban la decisión de presentar dichas ofertas. El hecho de que la oferta fuera finalmente presentada por IDOM confirma esta interpretación. Esta circunstancia unida al cargo directivo de la actora nos lleva a tener por acreditada la participación de Dª Mariana en la conducta por la que se la sanciona.

DÉCIMOPRIMERO.-Finalmente, la sanción impuesta de 12.000 euros es proporcionada, porque se ha fijado teniendo en cuenta el papel que cada uno de los directivos ha jugado en la comisión de la infracción, el número de licitaciones en que participan, la duración de su conducta y su nivel de responsabilidad en sus empresas.

El importe de su sanción es la mitad de la impuesta a D. Francisco, directivo de la misma empresa.

En cuanto a la prohibición de contratar, la resolución recurrida solo acuerda su remisión a la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado para la determinación de la duración y alcance de la prohibición de contratar cumpliendo estrictamente lo que disponen los arts 71 y 72 de la Ley 9/2017, por lo que no existe la incompetencia manifiesta de la CNMC que la actora denuncia y además, el Tribunal Supremo en sentencia de 16 de diciembre de 2025, rec. 9091/2022 ha declarado que las autoridades de competencia pueden declarar la prohibición de contratar en la propia resolución sancionadora y, además, determinar su alcance y su duración. Ello se debe a que el legislador ha configurado un sistema que distingue de forma clara dos supuestos alternativos: (i) aquel en el que el alcance y la duración de la prohibición quedan expresamente determinados en la sentencia o resolución y (ii) aquel en el que no existe tal pronunciamiento, en cuyo caso la competencia para fijarlos corresponde al Ministerio de Hacienda, previo informe de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado. Permitir que la autoridad de competencia concrete, cuando lo estime procedente, el alcance y la duración de la prohibición de contratar favorece, según el Tribunal Supremo, una aplicación proporcionada de la medida y evita respuestas automáticas o indiscriminadas que podrían resultar disfuncionales desde la perspectiva del interés público.

En todo caso, la lectura del Fundamento de Derecho Octavo de la resolución recurrida pone de manifiesto que no se refiere a los directivos y en particular a la recurrente.

Procede, en consecuencia, la desestimación del recurso y la confirmación de la resolución recurrida en cuanto a la sanción impuesta a Dª Mariana.

DÉCIMOSEGUNDO.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA procede imponer las costas a la administración demandada, dada la estimación del recurso.

Vistos los preceptos citados por las partes y demás de pertinente y general aplicación,