Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 240/2018 de 19 de febrero del 2025

PRIMERO.-En el presente recurso contencioso administrativo impugna el ILUSTRE COLEGIO DE LA ABOGACÍA DE BIZKAIA la Resolución dictada por la Sala de Competencia del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, de fecha 8 de marzo de 2018, en el expediente sancionador nº S/DC/0587/16,COSTAS BANKIA, por la que se le impuso una sanción de multa de 125.000 euros por la comisión de una infracción consistente en recomendaciones de precios mediante la elaboración, publicación y difusión de baremos de honorarios.

La parte dispositiva de dicha resolución fue del siguiente tenor literal:

"PRIMERO. - Declarar la existencia de nueve conductas prohibidas por el artículo 1 de la Ley 15/2007 de 3 de julio, de Defensa de la Competencia , consistentes en recomendaciones de precios mediante la elaboración, publicación y difusión de baremos de honorarios por parte de los Colegios de Abogados incoados.

SEGUNDO. - Las conductas anteriormente descritas, tipificadas en el artículo 62.4.a) de la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia , deben ser calificadas como muy graves.

TERCERO. -Declarar responsables de dichas conductas infractoras a los siguientes Colegios de Abogados con la duración que se indica:

(...) ILUSTRE COLEGIO DE ABOGADOS DE VIZCAYA (ICASV), desde el 27 de diciembre de 2009 hasta, al menos, el 21 de julio de 2016.

CUARTO. - De conformidad con la responsabilidad declarada, procede imponer las siguientes multas:

(...) ILUSTRE COLEGIO DE ABOGADOS DE VIZCAYA (ICASV): 125.000 euros

QUINTO. - Intimar a los nueve Colegios de Abogados sancionados para que en el futuro se abstengan de realizar conductas semejantes a la tipificada y sancionada en la presente resolución.

SEXTO. -Ordenar a los nueve Colegios de Abogados sancionados la difusión entre sus colegiados del texto íntegro de esta resolución.

SÉPTIMO. -Instar a la Dirección de Competencia de esta Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia para que vigile y cuide del cumplimiento íntegro de esta Resolución. "

SEGUNDO. -Como antecedentes que precedieron al dictado de dicha resolución, a la vista de los documentos que integran el expediente administrativo, merecen destacarse los siguientes:

1. El 3 de diciembre de 2015 tuvo entrada en la DC escrito de BANKIA, S.A. en el que se denunciaba, por un lado, a tres despachos de abogados (Arriaga Asociados Asesoramiento Jurídico y Económico, SL, Bufete Rosales y Caamaño Concheiro y Seoane Abogados) y, por otro lado, a un número indeterminado de Colegios de Abogados, por supuestas conductas contrarias a la LDC, denuncia que amplió el 29 de diciembre de 2015. BANKIA denunciaba que, en el marco de las demandas presentadas contra dicha entidad por su Oferta Pública de Suscripción de acciones de 2011 (OPS2011), los despachos de abogados mencionados estarían llevando a cabo una conducta conscientemente paralela consistente en aplicar unos precios alineados con los criterios orientativos para la tasación de costas elaborados por los Colegios de Abogados sin ponderar la naturaleza de pleitos en masa de dichos litigios, ocasionando un sobreprecio de las costas. Igualmente, indicaba que se estaría dando publicidad a dichos criterios.

Asimismo, BANKIA denunciaba que habrían ocultado a sus clientes, en el marco de dichas demandas, información relacionada con sus honorarios o el precio de los servicios de defensa jurídica ofrecidos. BANKIA considera que la cesión de las costas procesales que los despachos estarían imponiendo a los clientes en caso de ganar con condena en costas, sin informarles de su cuantía, constituiría un acto de competencia desleal tipificado por la LDC. Por lo que se refiere a los Colegios de Abogados, Bankia manifestaba que estarían aplicando unos criterios orientativos para la tasación de costas que no recogen reglas concretas para la debida ponderación de los honorarios profesionales en el caso de pleitos masivos. Asimismo, indicaba que se estaría dando publicidad a dichos criterios, lo cual facilitaría su aplicación por parte de los despachos de abogados con el consecuente alineamiento de precios antes señalado.

2. Como consecuencia de la citada denuncia, la Dirección de Competencia (DC) de la CNMC, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 49.2 de la LDC, inició una información reservada con el fin de determinar si concurrían circunstancias que pudieran justificar, en su caso, la incoación del expediente sancionador.

3. El 31 de marzo de 2016, BANKIA aportó información complementaria a su denuncia, relacionada con: (i) el desglose geográfico de las 90.000 demandas por Comunidades Autónomas; (ii) las impugnaciones de tasaciones de costas por demarcación territorial de los Colegios de Abogados; (iii) la relación de dictámenes de los Colegio de Abogados trasladados a BANKIA en el seno de los 708 procedimientos de impugnación de tasaciones de costas (folios 3469 a 3575).

5. Con fecha 14 de junio de 2016 la Dirección de Competencia acordó incoar expediente sancionador contra el Ilustre Colegio de Abogados de Valencia (ICAV); el Ilustre Colegio de la Abogacía de Barcelona (ICAB); el Ilustre Colegio de Abogados de Ávila (ICAAVILA); el Ilustre Colegio de Abogados de La Rioja (ICAR); el Ilustre Colegio de Abogados del Señorío de Vizcaya (ICASV); el Ilustre Colegio de Abogados de Santa Cruz de Tenerife (ICASCT); el Ilustre Colegio de Abogados de Albacete (ICALBA); el Ilustre Colegio Provincial de Abogados de A Coruña (ICACOR); y el Ilustre Colegio de Abogados de Sevilla (ICAS) por conductas prohibidas en el artículo 1 de la LDC, consistentes en "recomendaciones de precios, mediante la elaboración y publicación de criterios orientativos para la tasación de costas judiciales que no tienen en cuenta la existencia de pleitos masivos idénticos o muy parecidos entre sí"(folios 1 a 2).

6 .Tras varios requerimientos de información, con fecha 17 de mayo de 2017 la DC formuló el pliego de concreción de hechos que fue notificado a las partes entre el 17 y el 22 de mayo de 2017 y recibidas las alegaciones del ICAR,ICAS, ICAB, ICASV y BANKIA, sin que se recibieran a la fecha de redacción de la propuesta de resolución alegaciones del ICACOR, ICAV, ICALBA e ICASCT, con fecha 30 de junio de 2017, la Dirección de Competencia acordó cerrar la fase de instrucción del expediente, formulándose el 6 de julio de 2017, formuló Propuesta de Resolución, en la que propuso: "Que se declare que no ha quedado acreditada que:

a) la conducta consistente en la elaboración, aplicación y publicación de criterios orientativos para la tasación de costas judiciales por parte del Ilustre Colegio de Abogados de Valencia; del Ilustre Colegio de la Abogacía de Barcelona; del Ilustre Colegio de Abogados de Ávila; del Ilustre Colegio de Abogados de La Rioja; del Ilustre Colegio de Abogados del Señorío de Vizcaya; del Ilustre Colegio de Abogados de Santa Cruz de Tenerife; del Ilustre Colegio de Abogados de Albacete, del Ilustre Colegio Provincial de Abogados de A Coruña y del Colegio de Abogados de Sevilla, constituya una infracción tipificada en el artículo 1 de la LDC .

b) la aplicación, por parte los Colegios señalados en el apartado a) anterior, de los Criterios colegiales en la elaboración de di menes para la tasación de costas judiciales constituya una infracción tipificada en el artículo 1 de la LDC ."

7-Recibidos los escritos de alegaciones a la PR del ICAS, ICAR, ICASCT, y de Bankia, con fecha 4 de agosto de 2017, la Dirección de Competencia elevó al Consejo de la CNMC su Informe y Propuesta de Resolución y el 10 de enero de 2018, la Sala de Competencia del Consejo de la CNMC dictó Acuerdo de Recalificación y de Requerimiento de Información. En dicho Acuerdo se resolvió que los hechos acreditados en el expediente pudieran haber sido mal calificados por el órgano instructor, considerando la Sala de Competencia que pudieran revestir los caracteres de recomendación colectiva de precios prohibida por el artículo 1 de la LDC, calificada como infracción muy grave en el artículo 62.4.a) de la LDC, y que, los nueve Colegios de Abogados han aprobado normas que exceden la previsión contenida en la disposición adicional cuarta de la LCP (tasación de costas), lo que podría constituir una recomendación colectiva de precios u honorarios de sus propios colegiados. Y añade que consta igualmente en el apartado 5.5 del PCH (Publicación de los criterios)que tales criterios han sido difundidos y han dado lugar a la aparición de herramientas web de minutación.

En el citado acuerdo se hizo constar que la valoración que la Dirección de Competencia había incorporado en su PCH y en su posterior Informe Propuesta elevado al Consejo contravenía los artículos 1 y 4 de la LDC y la interpretación que de los mismos ha venido haciendo esta Sala respecto de hechos sustancialmente iguales a los aquí acreditados, máxime cuando la propia DC reconoce que nos encontramos ante una "lista de tarifas" para diversas actuaciones (párrafo 322 del PCH), y que los mismos han sido difundidos.

La nueva calificación de los hechos, que suspendió plazo para resolver el expediente sancionador, fue sometida a los interesados y a la Dirección de Competencia para que en el plazo de 15 días formularan las alegaciones que estimasen oportunas.

8. Mediante Acuerdo de 26 de enero de 2018 se amplió el plazo para alegaciones en 7 días hábiles en virtud de las solicitudes presentadas por el ICAB y el ICASV. La suspensión del plazo para resolver y notificar fue levantada mediante Acuerdo de 5 de febrero de 2018 con efectos de ese mismo día.

9. La Sala de Competencia del Consejo de la CNMC dictó resolución el 8 de marzo de 2018, por la que se impuso al Colegio de Abogados de Bizcaia una sanción de multa de 125.000 euros por la comisión de una infracción consistente en recomendaciones de precios mediante la elaboración, publicación y difusión de baremos de honorarios

TERCERO.-En la resolución recurrida, tras recordar que los Colegios de Abogados se constituyen en corporaciones de derecho, con personalidad jurídica propia que tienen atribuidas funciones de representación y defensa delos intereses de los abogados, así como de ordenación y disciplina de la actividad profesional de la abogacía, se recoge que, según el censo que figura en la página Web (gestionada por el Consejo General de la Abogacía Española), a fecha 31 de diciembre de 2017, el número de abogados colegiados en el Ilustre Colegio de Abogados de Vizcaya (ICASV): 3.456 abogados ejercientes residentes, 79 abogados ejercientes no residentes y 1.438 abogados colegiados no ejercientes. Además, precisa que a los Colegios les resulta aplicable la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales (LCP) y que se rigen, igualmente, por el Estatuto General de la Abogacía Española, aprobado por Real Decreto 658/2001, de 22 de junio, además de por las normas internas y acuerdos aprobados por los diferentes órganos corporativos que los conforman en el ámbito de sus respectivas competencias, y por las disposiciones estatales y autonómicas que les sean de aplicación.

A continuación, precisa que el mercado relevante por razón del servicio/actividad es el constituido por los servicios profesionales de abogacía prestados por letrados (incluido en la rama CNAE 6910 "Actividades Jurídicas"). Recoge que los honorarios de los abogados deben fijarse libremente y que no existe sistema arancelario en los servicios prestados por abogados, lo que supone que sus honorarios no se fijan por ley o norma en atención a distintos conceptos y cuantías y añade que, actualmente, los honorarios de abogados tampoco están sometidos al sistema de tarifas mínimas.

En relación con el mercado geográfico, se considera que el conjunto de los factores que operan en este caso lo circunscriben al ámbito nacional. A estos efectos explica la resolución recurrida que , por un lado, ha de considerarse que el principio de colegiación única recogido en el artículo 3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales permite el ejercicio de la profesión de abogado en todo el territorio nacional, al margen de que la misma se organice en torno a colegios territoriales y que la instrucción del expediente ha investigado las actuaciones de nueve de estos colegios territoriales, ubicados en otras tantas Comunidades Autónomas, lo que confiere al expediente una dimensión supra-autonómica y que, adicionalmente la investigación ha tenido en cuenta que los efectos de las conductas imputadas se extienden por todo el territorio nacional, tanto a través del cálculo de honorarios mediante diversas herramientas informáticas online que posibilitan su aplicación a todo tipo de clientes como en la aplicación de los denominados criterios en los honorarios presentados a efectos de tasación de costas en pleitos de todo tipo, entre los que también se incluyen los de carácter masivo, como sucede en el caso expuesto en la denuncia presentada por Bankia.

Tras ello, se analiza la evolución de la normativa legal que ha regulado los honorarios profesionales y de las competencias que respecto de éstos ostentan los colegios profesionales, así como de las tasaciones de costas y jura de cuentas y, a la vista de la información aportada por Bankia en sus sucesivos escritos de denuncia y en las contestaciones a los requerimientos de información efectuados a los Colegios incoados tal y como fueron expuestos por la DC en el Informe y Propuesta de Resolución elevado la Sala de Competencia y posteriormente recogidos en el acuerdo de recalificación y de requerimiento de información mediante el que se modificó la calificación propuesta por la DC, se recogen los hechos probados, para terminar afirmando, tras analizar la propuesta de la DC y las alegaciones presentadas por los Colegios imputados al acuerdo de recalificación, que el expediente contiene suficientes evidencias y elementos probatorios para acreditar que los nueve Colegios de Abogados imputados han elaborado, utilizado o difundido listados tarifarios que cuantifican en euros las distintas actuaciones que contemplan (párrafo 322 del PCH), siendo así que dichos documentos exponen precios organizados por categorías(es decir baremos) y no criterios, por lo que se concluye que nos encontramos ante una recomendación colectiva de precios prohibida por el artículo 1 de la LDC y el artículo 14 de la LCP.

Y por cuanto se refiere al Ilustre Colegio de Abogados de BIZCAIA, consigna los siguiente:

"4.1.7. ICASV (párrafos 183 a 195)

El ICASV manifestó que las Normas Orientadoras de Honorarios Profesionales aprobadas por el Consejo Vasco de la Abogacía el 1 de enero de 2006 no se encuentran vigentes desde la aprobación de la Ley Ómnibus y que para la emisión de sus informes de tasaciones de costas aplica la doctrina establecida por el Tribunal Supremo en su Auto de 8 de julio de 2014 (rec.314/2012 ; folios 4430 a 4431).

En aplicación de dicha doctrina, y mientras elabora los nuevos criterios orientativos, el ICASV emite sus informes de tasaciones de costas tomando en consideración criterios tales como "la cuantía económica del litigio, la complejidad de la materia discutida en el pleito, la dedicación, el esfuerzo profesional y el tiempo empleado, la extensión del proceso, las fases del proceso realizadas, la instancia del proceso (instancia, apelación, casación, etc.), resultados obtenidos y, en general, cuantas circunstancias concurrentes en cada caso concreto sean relevantes para la estimación de unas costas adecuadas y razonables al supuesto examinado. Las Normas Orientadoras de Honorarios Profesionales del Consejo Vasco de la Abogacía de 1 de enero de 2006, exclusivamente en aquellos apartados procesales relevantes a efectos de tasaciones de costas, son utilizados como mera referencia orientativa modulada en cada caso conforme a las circunstancias y criterios referidos" (folio 4431).

No obstante, mientras elabora los nuevos criterios orientativos, el ICASV reconoce utilizarlas: "Las Normas Orientadores de Honorarios Profesionales del consejo vasco de la Abogacía de 1 de enero de 2006, exclusivamente en aquellos apartados procesales relevantes a efectos de tasaciones de costas, son utilizados como mera referencia orientativa modulada en cada caso conforme a las circunstancias y criterios referidos" (folio 4431).

El ICASV no aportó las Normas Orientadoras, si bien la DC las obtuvo a través del siguiente enlace de internet, incorporándolas al expediente (folios 4025 a 4250): www.ekinabokatuak.com/wp-content/uploads/.../honorarios_2008_ordainsariak.pdf

Respecto al cálculo de honorarios, los baremos establecen que en las actuaciones judiciales, "la cuantía del asunto será el principal criterio para determinar los honorarios y, a tales efectos, habrá de considerarse el verdadero interés económico del pleito, atendiendo a la trascendencia real de las cuestiones sometidas a la decisión judicial y ponderando todas las circunstancias concurrentes para evitar que los honorarios obtenidos por aplicación de este criterio no guarden relación con el trabajo desarrollado" (folio 4048). Y, "[c]cuando la cuantía de un asunto, a efectos de fijar la base sobre la que calcular los honorarios, no pudiera fijarse de acuerdo con los presentes Baremos, se estará a lo dispuesto en la Ley de Enjuiciamiento Civil sobre la manera de calcular la cuantía del pleito" (folio 4048).

Asimismo en su Disposición General Decimonovena, el Colegio recomienda el uso de hoja de encargo profesional, firmada por el letrado y cliente, que detalle la labor encomendada y el criterio que se utilizará para fijar la minuta de honorarios, el importe total de los honorarios previstos inicialmente y las bases que se utilizarán para minutar aquellos recursos, incidentes o cuestiones análogas que puedan surgir en el desarrollo del asunto encomendado y no hayan sido previstas inicialmente (folio 4051).

Para el cálculo de los honorarios de cuantía determinada el baremo prevé una escala tipo (folio 4051".

CUARTO. -Disconforme con la resolución impugnada, la parte recurrente opone frente a la misma los siguientes motivos de impugnación:

1- Nulidad de pleno derecho por haberse dictado por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio, con infracción del artículo 1.3 de Ley 1/2002, de 21 de febrero, de Coordinación de las Competencias del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Defensa de la Competencia.

2- Nulidad de pleno derecho por caducidad del expediente con los efectos del artículo 92 de la LRJAPYPAC, Ley 30/92, de 26 de noviembre, de conformidad con el art. 36 LDC.

3- Nulidad de pleno derecho por haberse dictado lesionando derechos susceptibles de amparo constitucional, por vulneración del principio acusatorio y del derecho de defensa contemplados en el art. 24 CE al variar los hechos fijados en el pliego de concreción de hechos.

4- Nulidad de pleno derecho por haberse dictado lesionando derechos susceptibles de amparo constitucional, al efectuar una interpretación extensiva de las prohibiciones en materia de honorarios que vulnera los artículos 25 CE y 129 LRJAPyPAC, artículo 14 y Disposición adicional cuarta de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales y artículo 4 de la de la Ley de Defensa de la Competencia, ley 15/2007, de 3 de julio.

5- Anulabilidad por infracción del ordenamiento jurídico y, en concreto, del artículo 1 de la Ley de Defensa de la Competencia, dado que el Colegio recurrente no ha elaborado, publicado ni difundido un baremo o compendio de criterios de honorarios en los términos que mantiene la resolución impugnada.

6- Anulabilidad por infracción del ordenamiento jurídico y, en concreto, del artículo 137 de la LRJAPyPAC, dado que no se ha respetado la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa.

7- Anulabilidad por infracción del ordenamiento jurídico y, en concreto, de los artículos 1 y 4 de la Ley de Defensa de la Competencia, dado que en los hechos imputados no concurre el elemento del tipo infractor afectación del mercado nacional y resultan de la aplicación de una ley.

8. Anulabilidad por infracción del ordenamiento jurídico y, en concreto, del artículo 5 de la LDC, dado que en ningún caso las actuaciones tendrían relevancia suficiente para afectar de forma significativa a la competencia.

9- Anulabilidad por infracción del ordenamiento jurídico y, en concreto, de los artículos 131 de la LRJAPyPAC y 64.1 de la Ley de Defensa de la Competencia, con referencia al principio de proporcionalidad.

El Abogado del Estado interesa la desestimación del recurso y la confirmación de la resolución recurrida por los propios fundamentos de ésta.

QUINTO. -Co mo hemos consignado, opone la parte recurrente como primer motivo de impugnación la nulidad de pleno de derecho de la resolución recurrida por haber sido dictada por un órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o el territorio, con infracción del artículo 1.3 de Ley 1/2002, de 21 de febrero, de Coordinación de las Competencias del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Defensa de la Competencia.

Pues bien, habiendo desestimado la Sala 3º del Tribunal Supremo, en sentencia de 20 de diciembre de 2022 el motivo de impugnación que denunciaba la nulidad de pleno de derecho de la resolución recurrida por haber sido instruido el expediente sancionador, por lo que se refiere al colegio de abogados de Bizkaia, por un órgano manifiestamente incompetente, infringiendo lo dispuesto en el artículo 1.3 de la ley 1/2002, de 21 de febrero, de coordinación de las competencias del Estado y las comunidades autónomas en materia de defensa de la competencia, examinaremos los restantes motivos articulados en la demanda.

SEXTO.- Por lo que se refiere a la caducidad del expediente sancionador, afirma la parte recurrente que desde la fecha de incoación del expediente hasta la fecha de notificación de la resolución sancionadora se ha superado el plazo de los 18 meses que establece el artículo 36 de la LDC de duración de la tramitación del procedimiento sancionador.

Argumenta que, de acuerdo con las previsiones del acuerdo de incoación del expediente, el plazo máximo para resolver el procedimiento era de dieciocho meses, que expirarían el día 14 de diciembre de 2017 y que, sin embargo, la resolución que le puso fin fue dictada con fecha 8 de marzo de 2018 y notificada al día siguiente, es decir, cuando ya había expirado el plazo de caducidad inicialmente previsto, por lo que el procedimiento estaría ya caducado cuando se dictó. Y alcanza esa conclusión porque no otorga efectos suspensivos a la reunión de la Junta Consultiva en materia de conflictos convocada para resolver el conflicto de competencia planteado por la Agencia de Defensa de la Competencia de Andalucía y la Autoritat Catalana de la Competencia. En este sentido, considera que esa suspensión solo puede afectar a quien haya planteado dicho conflicto o, en su caso, a la parte que le afecte dicha intervención como son los Colegios de Abogados que se encuentran en el ámbito territorial de dichas autoridades autonómicas, pero no al resto de los interesados en el expediente sancionador.

Añade que el segundo de los acuerdos de suspensión del procedimiento se adoptó en el propio acuerdo de recalificación y requerimiento de documentación, dictado con fecha 10 de enero de 2018 por la Sala de Competencia de la CNMC. Por lo que, si el plazo máximo de dieciocho meses para resolver con relación al ICATF expiraba el día 14 de diciembre de 2017, el expediente ya estaría caducado cuando el 10 de enero de 2018 se dictó el acuerdo de recalificación que ordenaba la suspensión del plazo para resolver. En consecuencia, entiende que el procedimiento sancionador caducó el día 14 de diciembre de 2017 y así debe declararse, con los efectos previstos en el artículo 92 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por ser la aplicable a este procedimiento, de conformidad con lo previsto en la Disposición Transitoria 3ª de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Pues bien, no discute la recurrente las siguientes fechas de la tramitación del procedimiento:

a) Incoación del expediente sancionador se adopta en fecha 14 de junio de 2016.

b) Notificación de la convocatoria de la Junta de Conflictos se produce en fecha 16 de febrero de 2017 y supuso la suspensión del procedimiento desde el 16 de febrero de 2017 hasta el 19 de abril de 2017 en que se dicta el acuerdo de levantamiento de la suspensión.

c) Acuerdo de recalificación de los hechos que se dicta en fecha 10 de enero de 2018 que suspende la tramitación del procedimiento hasta el 5 de febrero de 2018.

d) Resolución sancionadora que se dicta en fecha 8 de marzo de 2018 y se notifica al colegio ahora recurrente en fecha 9 de marzo de 2018.

La discrepancia afecta exclusivamente a si el plazo de caducidad ha quedado suspendido para el colegio recurrente por la celebración de la Junta de Conflictos que supuso la suspensión de la tramitación del procedimiento durante 62 días. Según la CNMC con esa suspensión, que tuvo apoyo en el artículo 2.4 de la Ley 1/2002, de 21 de febrero, el plazo de caducidad llegaba entonces hasta el 14 de febrero de 2018, plazo valido para terminar la tramitación y resolución del procedimiento y, por tanto, el acuerdo de recalificación adoptado en fecha 10 de enero de 2018 se habría dictado en una fecha en la que aún no se había producido la caducidad del procedimiento. Por el contrario, el Colegio de Abogados de Santa Cruz de Tenerife entiende que esa suspensión no le podía afectar de tal manera que el plazo de caducidad debía finalizar el 14 de diciembre de 2017, por lo que no es válido el acuerdo de recalificación de los hechos que se dicta en fecha 10 de enero de 2018 cuando ya había caducado el procedimiento.

El artículo 2 de la Ley 1/2002, de 21 de febrero, de Coordinación de las Competencias del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Defensa de la Competencia regula la resolución de conflictos. Y en su párrafo segundo indica: Si otro órgano autonómico se considera competente en relación con dicha conducta, el Servicio de Defensa de la Competencia o los órganos autonómicos correspondientes solicitaran la convocatoria de la Junta Consultiva en materia de conflictos prevista en el artículo 3 para que en el plazo de quince días emita su informe". Y en su párrafo 4 se señala que:" Si el conflicto se plantease con posterioridad a la incoación del procedimiento, incluso en la fase de resolución, se estará a lo dispuesto en los párrafos anteriores. La convocatoria de la Junta Consultiva en materia de conflictos interrumpirá automáticamente el procedimiento que, en su caso, se estuviese tramitando y suspenderá el plazo para resolver y notificar la resolución".

En este caso fueron los órganos autonómicos en materia de defensa de la competencia de Andalucía y de Cataluña quienes plantearon el conflicto de competencia lo que, de acuerdo con el precepto citado, implicaba la suspensión automática de la tramitación del procedimiento sancionador para oír a la Junta de Conflictos. Suspensión que se comunicó a todos los colegios implicados en este procedimiento sancionador.

La tesis de la recurrente es que esa suspensión no puede afectar a todos los colegios implicados en el procedimiento sino únicamente a los afectados territorialmente por el planteamiento del conflicto de competencia.

Esta Sala no acoge esta interpretación. Destacamos que, en este caso, la CNMC acuerda incoar un único procedimiento contra nueve colegios de abogados porque entiende que habían realizado conductas colusorias prohibidas en el artículo 1 de la LDC que tenían un alcance nacional o suprautonomico en cuanto que, en los pleitos masivos seguidos contra Bankia en los que había resultado condenada al pago de las costas procesales por el criterio del vencimiento objetivo, los Colegios de Abogados aplicaban en su determinación los criterios orientativos que habían elaborado pero sin que se hiciera referencia en esos criterios a la existencia de pleitos masivos seguidos en diferentes órganos judiciales. Nos encontramos, por tanto, ante la incoación de un único procedimiento administrativo respecto de nueve colegios de abogados porque en ese momento se entendía por la CNMC que su actuación colusoria tenía un alcance nacional lo que implicaba que, por razones de seguridad, la suspensión en la tramitación debía afectar a todos los implicados en ese mismo procedimiento. En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Supremo en la sentencia dictada en fecha 3 de febrero de 2015, así como en la sentencia dictada en fecha 15 de febrero de 2016. En este sentido el Tribunal Supremo expone que:

"Resulta en consecuencia que, a juicio de esta Sala, el periodo por el que se acuerda la suspensión alcanza, en su caso, a la finalización del periodo que se conceda para formular alegaciones a los interesados, cuando, como es el caso, se ha acordado la realización de actuaciones complementarias. Y el hecho de que unos las realicen y otros no, o que cada uno disponga de un periodo (por solicitarse por algunos y concederlo la CNC la ampliación del plazo), no autoriza a considerar que, en el marco de un único expediente, la duración de este deberá computarse individualizadamente, que es al fin y al cabo la tesis que sustenta la actora. Por el contrario, siendo único el expediente, la CNC acuerda la suspensión y esta afecta a todos los expedientados y el levantamiento, que igualmente afecta a todos.

Y es conforme a derecho que el levantamiento se acuerde una vez finalizado el periodo para formular alegaciones. Esta conclusión encuentra por otra parte su fundamento en el principio de seguridad jurídica.

(...)

Debe por tanto desestimarse este primer motivo de recurso relativo al procedimiento".

Por otra parte, la recurrente no menciona en qué medida pudo ser arbitraria la decisión de la CNMC de acordar la incoación de un único procedimiento contra nueve colegios de abogados al entender, en ese momento inicial, que era posible seguir un único procedimiento porque las conductas colusorias denunciadas por Bankia referidas en el fundamento de derecho segundo de esta sentencia podían tener un alcance nacional o suprautonomico.

De tal manera que, si entendemos que la suspensión por la celebración de la Junta de Conflictos se ajusta al ordenamiento jurídico, ello debe afectar a todos los implicados en ese único procedimiento. Lo que supone que el plazo para finalizar el procedimiento ya no terminaba el 14 de diciembre de 2017 sino que, como el procedimiento se había suspendido durante 62 días naturales, el plazo de terminación llegaba hasta el día 14 de febrero de 2018. Y, en consecuencia, el Acuerdo de Recalificación se dicta cuando aún el procedimiento no había caducado ya que se dicta en fecha 10 de enero de 2018.

En consecuencia, la suspensión acordada por la petición de informe afecta a todos los interesados implicados en un único procedimiento, al igual que su levantamiento.

Por tanto, la CNMC no podía optar por la suspensión o no del procedimiento, sino que obligatoriamente debía suspenderlo. Entendiendo, pues, que, si el plazo se suspende, se suspende para todos los interesados y no únicamente para aquéllos que hayan solicitado la convocatoria de la Junta de conflictos, como alega la demandante.

SÉPTIMO.-Siguiendo con el examen de los motivos de impugnación articulados en la demanda, se opone la nulidad del acuerdo sancionador por vulneración del principio acusatorio determinante de indefensión por cuanto el Consejo de la CNMC ha dictado Acuerdo de Recalificación de los hechos.

En este sentido es importante destacar que la Dirección de Competencia, en su informe y propuesta de resolución de 4 de agosto de 2017, entendió que no había quedado acreditado que la elaboración, aplicación y publicación de criterios orientativos para la tasación de costas judiciales por parte de los 9 Colegios de Abogados denunciados constituyera una infracción del artículo 1 de la LDC, como tampoco constituiría tal infracción la aplicación de los referidos criterios en la elaboración de dictámenes para la tasación de costas judiciales. Sin embargo, la Sala de Competencia, por acuerdo de 10 de enero de 2018, consideró que los hechos podrían haber sido mal calificados por el órgano instructor y constituir una recomendación colectiva de precios prohibida por el artículo 1 de la LDC. Se sometió a los interesados esta nueva calificación en cumplimento de lo prevenido en el artículo 51.4 de la Ley 15/2007, y formuladas las oportunas alegaciones, la CNMC apreció finalmente que, en efecto, la conducta imputada al Colegio ahora recurrente constituía una recomendación colectiva de precios prohibida por el artículo 1 de la LDC, calificada como infracción muy grave en el artículo 62.4.a) de la LDC y susceptible por tanto de ser sancionada con una multa de hasta el 10% del volumen de negocios total del infractor en el ejercicio anterior; conducta que se habría materializado mediante la elaboración, publicación y difusión de documentos (llamados habitualmente "criterios") que incluyen listados de precios u honorarios de servicios prestados por abogados colegiados, en contra de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley de Colegios Profesionales.

Según la parte actora la recalificación concluyó lo contrario que el director de Competencia, esto es, que los Colegios de Abogados a los que se refiere el Expediente -entre ellos el recurrente- habían infringido el artículo 1 de la LDC. Y afirma que esta circunstancia produjo indefensión porque no quedaba en absoluto claro qué es lo que entendía la Sala de Competencia por "hechos", dado que si atendemos a cuanto aparece bajo esa rúbrica en el PCH y en la Propuesta de resolución, la conclusión de la Sala sería absolutamente contradictoria con las declaraciones allí contenidas.

Esta Sala no comparte la alegación del colegio recurrente respecto de las consecuencias que el Colegio recurrente atribuye a la circunstancia de que se mantuvieran los mismos hechos.

La posibilidad de que la nueva calificación producida al amparo de la previsión del artículo 51.4 de la LDC origine indefensión a las empresas incoadas ha sido abordada en varias sentencias del Tribunal Supremo, entre otras, de 20 de diciembre de 2018, recurso núm. 5627/2017, donde se recoge lo que es ya la doctrina jurisprudencial sobre esta cuestión. En ella se enfatiza la necesidad de dar audiencia a las partes afectadas en el caso de que se opere un cambio de calificación jurídica, aun cuando se mantengan inalterados los hechos. Es decir, la circunstancia de que los hechos no resulten modificados opera en el sentido contrario al que pretende atribuirle el Colegio de Abogados de La Rioja, y de la jurisprudencia señalada en ningún caso se sigue que el mantenimiento de los mismos hechos pueda generar indefensión a las partes afectadas. Antes, al contrario, mantiene que, aun en el caso de que los hechos pudieran resultar alterados, la posibilidad de la indefensión se salva con el trámite de audiencia. Por tanto, con mayor razón cuando, como ha sucedido aquí no ha habido alteración de los hechos.

Por lo demás, la contradicción que denuncia el Colegio aquí recurrente al advertir que unos mismos hechos puedan dar lugar a calificaciones dispares no es sino consecuencia del acuerdo de la Sala de Competencia adoptado en el ejercicio de las funciones que le son propias y materializado en el cambio de calificación jurídica que se hizo al amparo del artículo 51.4 de la Ley 15/2007 y con observancia del trámite de audiencia, que excluye, insistimos, la posibilidad de que se hubiera generado la supuesta indefensión, como resulta de la jurisprudencia aludida. Y así señala la citada sentencia del Tribunal Supremo que "... el artículo 51.4 de la vigente Ley de Defensa de la Competencia -como el 43.1 de la anterior Ley - establece de manera clara la obligación del organismo regulador de otorgar un trámite de audiencia a los sujetos expedientados en el supuesto de que se planteen cambiar la calificación de la conducta investigada en la resolución sancionadora respecto a la formulada durante la instrucción y sobre la que se ha trabado el debate en vía administrativa. La previsión de dicho trámite tiene pleno sentido pues si el legislador ha previsto que los sujetos expedientados conozcan y puedan alegar sobre la propuesta de resolución es porque entiende que dicha posibilidad constituye una exigencia del principio de defensa. Consiguientemente, si antes de dictar resolución el órgano sancionador prevé separarse de dicha propuesta de manera relevante, como sin duda lo es una modificación de la calificación, aunque no conlleve un cambio respecto a los hechos, es natural que dicha modificación sea sometida de nuevo a los sujetos afectados para que puedan alegar lo que tengan por conveniente. En efecto, un cambio de calificación, aun en el caso de que no se vea acompañada por una modificación de los hechos, puede suponer, en principio, un cambio también en la sanción que haya que imponer. Y en todo caso, aun en el supuesto en que no suponga una agravación de la sanción, parece natural y lógico que los expedientados puedan alegar sobre algo de tanta relevancia jurídica como es la determinación precisa de la infracción que se les imputa".

OCTAVO.-En cuanto a la cuestión de fondo planteada en el presente procedimiento, el objeto de debate implica analizar si la actuación del Ilustre Colegio de Abogados de Bizkaia constituye una recomendación colectiva de precios.

Recordemos que la actuación del referido colegio que la CNMC ha calificado como práctica prohibida en el artículo 1 de la LDC consiste en la elaboración, difusión y publicación de los "Criterios orientadores de Honorarios a efectos de tasaciones de costas y jura de cuentas"aprobados en marzo de 2010 (folios 3656 a 3725 y 6853).

Frente a ello, aduce la Corporación recurrente que no elaboró ni publicó ni difundió un baremo de honorarios en los términos que indica la Resolución.

Así las cosas, con carácter previo debemos examinar si las Normas Orientadoras de Honorarios Profesionales del Consejo vasco de la Abogacía de 1 de enero de 2006, eran efectivamente meros criterios orientadores a los efectos de tasaciones de costas y jura de cuentas, amparados por la Disposición adicional cuarta de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, o si, por el contrario, constituían baremos de precios prohibidos por el artículo 14 de la citada Ley.

Pues bien, en la Disposición Tercera de las citadas Normas se establece lo siguiente: "Los presentes Baremos son una referencia orientadora para el cálculo de los honorarios correspondientes a los servicios prestados por los/las Abogados/as y contienen los criterios a utilizar para fijar aquéllos cuando no exista pacto expreso con el cliente y tendrán, en todo caso, carácter supletorio de lo convenido.

Todas las cifras incluidas en los Baremos habrán de ser consideradas como precio orientador por debajo del cual no resulta aconsejable fijar los honorarios.

(...)."

Y en su Disposición Vigésima, bajo el título "- Escala tipo. - ", recoge la tabla que pasamos a transcribir: "Para el cálculo de los honorarios, en los procedimientos de cuantía determinada, se establece la siguiente escala tipo:

Importe Porcentaje Acumulado

Hasta 1.200 25% 300

Lo que exceda de 1.200,01 hasta 4.800 16% 876

Desde 4.800,01 a 6.000 15% 1.056

Desde 6.000,01 a 30.000 8% 2.976

Desde 30.000,01 a 90.000 6% 6.576

Desde 90.000,01 a 120.000 5% 8.076

Desde 120.000,01 a 450.000 4.5% 22.926

Desde 450.000,01 a 600.000 4% 28.926

Desde 600.000,01 a 1.200.000 3% 46.926

Desde 1.200.000,01 a 3.000.000 2% 82.926

Desde 3.000.000,01 a 6.000.000 1.5% 127.926

Lo que exceda de 6.000.000,01 1%".

Atendiendo a lo expuesto, hemos de concluir que se trataba de baremos de precios no amparados por la Disposición Adicional Cuarta de la Ley de Colegios profesionales y, por tanto, prohibidos por el artículo 14 de la misma disposición legal, a cuyo tenor: "L os Colegios Profesionales y sus organizaciones colegiales no podrán establecer baremos orientativos ni cualquier otra orientación, recomendación, directriz, norma o regla sobre honorarios profesionales, salvo lo establecido en la Disposición adicional cuarta".

NOVENO. -Llegados a este punto, debemos reiterar que el Colegio de Abogados de BIZKAIA ha sido sancionado por una infracción del artículo 1 de la Ley de Defensa de la Competencia consistente en recomendaciones de precios mediante la elaboración, publicación y difusión de baremos de honorarios

Por lo demás, importa destacar que el Colegio aquí recurrente no elaboró dichas normas orientadoras, correspondiendo su autoría al Consejo vasco de la Abogacía y que el Colegio de Abogados de BIZCAIA no ha sido sancionado por aplicar las citas Normas.

Por tanto, la conducta infractora queda circunscrita a la publicación y difusión de las Normas Orientadoras de Honorarios Profesionales del consejo vasco de la Abogacía de 1 de enero de 2006 por parte del Colegio de Abogados de Bizkaia.

La resolución sancionadora considera que ha quedado probado que el Colegio de Abogados recurrente difundió y publicó las tan citadas normas en la herramienta Jurisoft Sistemas de Informática Jurídica, S.L. sociedad limitada, posteriormente absorbida por Editorial Aranzadi, S.A., creada en 2006-2007 y en la página web de Lextools (Herramientas jurídicas SL).

A estos efectos afirma que las pruebas obrantes en el expediente demuestran que los nueve Colegios de Abogados no sólo elaboraron baremos, sino que los publicaron y difundieron. Que la publicación de baremos tuvo lugar o, en su caso, se mantuvo con posterioridad a la entrada en vigor del artículo 4 y la Disposición Adicional Decimocuarta de la Ley de Colegios Profesionales tras su modificación por la Ley Ómnibus.

Añade que constan en el expediente los diferentes enlaces en los que la Dirección de Competencia (DC) obtuvo los baremos aprobados los Colegios de Abogados imputados (referencias 37, 39, 45, 47, 49, 50, 52 y 53 de la Propuesta de Resolución.)

Que la DC acreditó que, al inicio del expediente, la página web de Lextools incluía un listado con los criterios orientadores de todos los Colegios de Abogados, con una nota que indicaba: "los criterios orientadores han sido revisados por varios Colegios de Abogados". Y a continuación incorporaba un link donde se podía consultar "una lista completa de Ilustres Colegios que habían verificado la aplicación". Que también podía observarse una advertencia que indicaba: "el texto ha sido facilitado por el Ilustre Colegio de Abogados propietario del mismo".

Que la nota, el link y la advertencia desaparecieron de la web tras el requerimiento de información de la DC a Herramientas Jurídicas el 25 de octubre de 2016 (párrafo 336 de la PR y 216 del PCH; folios 3438 a 3439).

Que no debe olvidarse que Herramientas Jurídicas ha indicado en relación con Lextools que esta herramienta de minutación contiene los 83 criterios orientadores para la tasación de costas de los Colegios de Abogados y que va dirigida a los abogados que la utilizan como guía y a la que acceden mediante un usuario y una contraseña (folio 7403). Que entre 2001 y 2004 los Colegios de Abogados le remitían esta información y que en 2010 la relación con éstos se enfrió debido a la Ley Ómnibus (folio 7404), pero lo cierto es que:

(i) el órgano instructor encontró que la propia herramienta web indicaba tanto que los "Criterios Orientadores" habían sido revisados por varios Colegios de Abogados y que se podía consultar una lista completa de Colegios que habían verificado dicha aplicación como que el texto de los "Criterios Orientadores" había sido facilitado por los Colegios de Abogados propietarios de los mismos (párrafo 216 del PCH; folio 3436), aunque con posterioridad a 25 de octubre de 2016, tras el requerimiento de información de la DC, dicha nota desapareciera;

(ii) Herramientas Jurídicas aportó copia tanto de las comunicaciones mantenidas con los nueve Colegios de Abogados en relación con Lextools a partir de 2010 como de las webs que contenían los criterios de los nueve Colegios (folios 7404 y 7423 a 7425) y extractos de e-mails que revelan tanto el contacto entre ambas partes y la familiaridad de trato entre ellas como la remisión de la documentación controvertida; y que,

(iii) Herramientas Jurídicas publicó en 2013, cuatro años después de la aprobación de la Ley Ómnibus la Guía "Tasación de costas fácil. Guía de Criterios Orientadores. Facturación y fiscalidad para abogados" que recoge un listado de los criterios vigentes con todas sus actualizaciones y una explicación sobre su origen.

Se añade que en relación con la guía "Tasación de costas fácil. Guía de Criterios Orientadores. Facturación y fiscalidad para abogados",publicada en 2013 por Lextools e incorporada por la DC al expediente (folios 7040 a 7181), su prólogo reconoce la total identidad entre los anteriores baremos y los nuevos criterios, así como su continua utilización, no para la tasación de costas, sino para el cálculo de honorarios y que las reseñas de la citada Guía, firmadas por responsables de comisiones de honorarios de diversos colegios de abogados, subrayan el uso de la guía como herramienta de trabajo en materia de honorarios profesionales.

DÉCIMO. -Pues bien, lo expuesto evidencia que las Normas Orientadoras elaboradas por el Consejo Vasco de la Abogacía en 2006 efectivamente fueron publicadas y difundidas en páginas web hasta la entrada en vigor del artículo 4 y la Disposición Adicional Decimocuarta de la ley de Colegios Profesionales tras su modificación por la Ley Ómnibus.

Sin embargo, ninguna prueba encontramos en el expediente administrativo que corrobore que el Colegio de Abogados de BIZKAIA hubiera difundido y publicado dichas normas con posterioridad al momento que acabamos de referir.

A estos efectos cumple manifestar que el informe emitido por HERRAMIENTAS JURÍDICAS, S.L. (folios 7402 y ss. del expediente administrativo) no corrobora la conclusión que alcanza la resolución recurrida en relación con el Colegio de Abogados aquí recurrente.

En dicho informe se admite que los Colegios enviaban los criterios orientadores en los primeros años 2001 al 2004 tanto a Herramientas Jurídicas como a sus colegiados. Que esta información está basada en un mapa del año 2004 aproximadamente que estaba en un enlace de página web obsoleta de todas las que tiene. Que los Colegios le dieron explícita o implícitamente su aprobación al ayudarles a repartir CD's personalizados de sus honorarios. Que si se revisa el año del copyright se aprecia que es anterior al año en el que se aprobó la Ley Ómnibus y se basan en criterios del 2001 al 2004. Que, además en la cara posterior de los CD's se encuentra la fecha de duplicado, siempre anterior al 2004. Que a partir de este año no nos facilitaron más información, a excepción de algún caso aislado, expuesto en el punto IV.

En relación con la guía publicada en su web "tasación de costas fácil. Guía de Criterios Orientadores. Facturación y fiscalidad", publicada en 2013, Herramientas Jurídicas SL precisa que respecto de la afirmación "contiene una relación de los criterios orientadores vigentes en los 83 Colegios de Abogados"que no es cierto ya que contiene un estudio comparativo entre distintos criterios orientadores de distintos años del mismo colegio, que es un estudio interno, elaborado a lo largo de 15 años, por la empresa ya que tiene un fondo propio de información acumulado a través de los años, y cuya principal fuente es internet y los temas monográficos página de la 1 a la 27 y de la 111 a la 129 han sido elaborados por abogados y fiscalistas expertos en la materia. Que, por lo anteriormente dicho, no ha participado ningún colegio en la confección de este libro y que tanto el nombre del libro, como su fondo, están orientados precisamente a resolver dudas sobre la tasación de costas, tras la entrada en vigor de la Ley ómnibus.

Y por lo que se refiere al Colegio de Abogado de BIZCAIA, en el Anexo 3 del referido informe se recoge lo siguiente:

"Conversaciones mantenidas con los colegios relacionados con la herramienta"(folio 7423).

Por lo demás, el informe emitido por Thomson Reuters (Aranzadi) señala que los Colegios de Abogados no les envían ni facilitan los criterios que aprueban. Que se realiza una labor de búsqueda de esta información que se ha encontrado disponible en internet. Que al algunos Colegios de Abogados resuelven consultas sobre la interpretación de estos criterios y su vigencia. Que no tienen firmado ningún convenio relacionado con la herramienta web con ninguno de los 9 Colegios de Abogados incoados y que las únicas comunicaciones mantenidas con estos colegios han sido con el Colegio de Abogados de la Rioja y con el Colegio de Abogados de Valencia.

A la vista de lo expuesto, examinada la prueba obrante en autos y teniendo en cuenta que el periodo temporal de la infracción por la que ha sido sancionado el recurrente se extiende desde el 27 de diciembre de 2009 hasta, al menos, el 21 de julio de 2016, debemos concluir que no ha quedado probado que el Colegio de Abogados de BIZKAIA publicara o difundiera durante ese periodo de tiempo las Normas Orientadoras del Consejo Vasco de la Abogacía.

En consecuencia, la falta de prueba de la difusión y/o publicación de baremos de precios impide que el colegio recurrente pueda ser sancionado por una infracción del artículo 1 de la ley de Defensa de la Competencia consistente en una recomendación colectiva de precios, lo que determina la estimación del presente recurso y la anulación de la resolución recurrida en lo que afecta al Colegio de Abogados de BIZKAIA.

DÉCIMOPRIMERO.-La s costas han de ser impuestas a la parte demandada.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,