Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Sexta, Rec. 650/2022 de 23 de enero del 2026

PRIMERO. -Es objeto del presente recurso contencioso administrativo la resolución del Ministerio de Justicia dictada en el expediente NUM000, denegatoria de la solicitud de nacionalidad española por residencia presentada por el recurrente.

La precitada resolución se fundamentó en los siguientes términos:

"Qu e el/la interesado/a no acredita residencia efectiva en España en los años previos a la presentación de la solicitud de nacionalidad el 19/01/2021, exigida por el artículo 22 del Código Civil , ya que tiene una ausencia prolongada de España entre el 08/02/2020 y el 05/09/2020, según sellos de entrada y salida en el pasaporte, por lo que no justifica que el centro de intereses económicos y sociales se encuentre en España.

En casos como éste corresponde al reclamante de la nacionalidad demostrar la residencia efectiva en el país del que se pretende ser nacional, requisito que no ha quedado probado y que no se justifica por el hecho de haber contraído matrimonio en Bolivia el 18/02/2020".

SEGUNDO.-En la demanda, la parte recurrente manifiesta que no debería haberse tenido en cuenta el periodo de ausencia del interesado en España porque se produjo por causas de fuerza mayor y, concretamente la pandemia del COVID 19, y que, por tanto, estaba justificada como consecuencia de la imposibilidad de volver a España, citando para justificar sus alegaciones el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, la Orden INT/270/2020, de 21 de marzo, por la que se establecieron criterios para la aplicación de una restricción temporal de viajes no imprescindibles desde terceros países a la Unión Europea y países asociados Schengen por razones de orden público y salud pública con motivo de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 y la Orden SND/421/2020, de 18 de mayo, por la que se adoptan medidas relativas a la prórroga de las autorizaciones de estancia y residencia y/o trabajo y a otras situaciones de los extranjeros en España, en aplicación del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, en su artículo séptimo se dispuso lo siguiente:

"Au sencias del territorio español.

A los efectos de considerar acreditada la continuidad de residencia, no se computarán las ausencias del territorio español como consecuencia de la imposibilidad de retornar a España por el COVID-19."

Añade que el 25 de marzo del 2020 el Gobierno de Bolivia mediante el Decreto Supremo 4.200 declaró el estado de emergencia sanitaria y extendió el cierre total de fronteras en un intento por contener la expansión del coronavirus en el país. Que ello supuso el cierre de las fronteras internacionales, permitiendo únicamente el retorno de residentes Bolivarianos y que, por tanto, no solo era difícil entrar en España, sino salir de Bolivia.

TERCERO. -El Abogado del Estado se opone al recurso e interesa su desestimación por no haber quedado acreditado el cumplimiento de los requisitos necesarios para adquirir la nacionalidad por residencia.

Expone que el recurrente no cumple con el requisito de residencia continuada e inmediatamente anterior a la petición de la concesión de la nacionalidad española.

Que es pacífico que estuvo fuera de España desde el 8 de febrero de 2020 hasta el 5 de septiembre de 2020, tal y como acreditan los sellos de su propio pasaporte y que, si bien el recurrente indica que, durante esos meses de 2020, a causa de la pandemia sanitaria, los viajes internacionales estaban limitados, cabe decir que no justifica la imposibilidad de regresar a España y afirma que durante dichos meses sí era posible regresar a España si tal era el país de residencia del interesado.

Añade que en el informe de vida laboral obrante en el expediente administrativo figura la interrupción de su relación laboral en España durante el periodo comprendido entre 8 febrero de 2020 y 5 de octubre de 2020. Que no se acredita un lugar de residencia del recurrente (contratos de alquiler, suministros, etc.) ni se aporta documento alguno que pruebe su estancia regular y continuada en España.

Además, refiere que también es pacífico que el recurrente contrajo matrimonio en Bolivia el 18 de marzo de 2020, lo cual, tal y como pone de relieve la resolución recurrida, pone en duda que el recurrente tenga su residencia efectiva en España.

CUARTO. -La obtención de la nacionalidad por residencia no constituye un derecho subjetivo, por lo que su denegación no supone la limitación del ejercicio de un derecho, sino que nos hallamos ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado.

Tal afirmación no impide aseverar que su otorgamiento se encuentra en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil, puede ser denegada por motivos de orden público o interés nacional.

En estos términos se expresa la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 2011 (Recurso 2911/2007), haciéndose eco de una doctrina jurisprudencial consolidada que, en lo que ahora nos interesa, establece:

"[...] el otorgamiento de ésta en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, si no, como antes hemos dicho, como el otorgamiento de una condición, la de nacional, que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado, no en vano la nacionalidad constituye la base misma de aquél, que conlleva el reconocimiento de una serie de derechos y obligaciones y que en todo caso puede ser negado por razones de orden público o interés nacional."

Los arts. 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Conviene recordar que el ejercicio de los derechos políticos que lleva consigo la obtención de la nacionalidad trasciende de lo que es simplemente desenvolverse en una vida profesional, económica y familiar en España, puesto que la adquisición de la nacionalidad convierte al peticionario en ciudadano español; lo cual supone ( art. 23 CE) que adquiere el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos.

QUINTO.-Pa ra la resolución de la controversia, ha de traerse a colación el artículo 22.1 del Código Civil del que se desprende que para la concesión de la nacionalidad por residencia se exigen, con carácter general, diez años de residencia , siendo suficientes dos años cuando se trate de nacionales (entre otros) de países iberoamericanos y bastando el tiempo de residencia de un año para quien al tiempo de la solicitud llevara un año casado con español o española y no estuviera separado legalmente o de hecho ( artículo 22.2.d) del mismo Código Civil) .

La residencia ha de ser, a tenor de lo establecido en el párrafo. 3 del precepto citado " legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición".

El cumplimiento de tal requisito objetivo requiere, según esta Sala ha declarado con reiteración, la concurrencia de tres circunstancias:

a) legalidad de la residencia, lo que supone la sujeción a las normas sobre extranjería establecidas;

b) continuidad o no interrupción del plazo;

y c) que tal periodo de residencia corresponda al momento inmediatamente anterior a la solicitud.

Residencia legal que implica la permanencia en el territorio español amparada en el régimen de autorizaciones que regula la legislación de extranjería, constituida por la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, de los derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, y en su Reglamento de ejecución aprobado por Real Decreto 864/2001, de 20 de julio.

El artículo 30 bis de la citada Ley Orgánica, en su actual redacción, regula la situación de residencia, indicando que:

"1. Son residentes los extranjeros que se encuentren en España y sean titulares de una autorización para residir.

2. Los residentes podrán encontrarse en la situación de residencia temporal o de residencia de larga duración.

Añadiendo el Artículo 32 de la misma Ley Orgánica que: " La residencia de larga duración es la situación que autoriza a residir y trabajar en España indefinidamente, en las mismas condiciones que los españoles."

La doctrina de la Sala del TS (por todas S. TS Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª, de 15 julio 2002 Recurso de Casación núm. 4290/1998) es clara: residencia legal continuada e inmediatamente anterior a la petición no quiere decir prohibición absoluta de salir del territorio nacional durante ese periodo, de modo que ( S. TS Sala 3 Sec. 6ª 23-11-2000) la no presencia física ocasional y por razones justificadas del territorio español no presupone el incumplimiento del requisito de residencia continuada siempre que no se traslade la residencia habitual y por ende el domicilio fuera del territorio español. La última de las sentencias citadas hace hincapié en que no se puede confundir el concepto de residencia, entendido éste en sentido técnico jurídico de residencia determinante del domicilio y que por tanto debe ser entendida como residencia habitual, con el de presencia física.

En cuanto a la exigencia de efectividad en la residencia legal ya que puede darse el caso de que el solicitante, aunque tenga residencia legal no tiene residencia efectiva. El

A estos efectos conviene recordar que recordar que este Tribunal Supremo tiene declarado, ha declarado que, si bien es cierto, como ya se ha dicho en el Fundamento Primero, que el requisito de la continuidad en la residencia o presencia física no deja de considerarse existente por el hecho de que el interesado haya tenido que realizar, durante el período de tiempo contemplado, cortos y esporádicos viajes o salidas al extranjero, tal permisión, a falta de fijación «ex lege» de un límite a la duración y frecuencia de los mismos, no puede por menos de merecer una interpretación y aplicación restrictiva, que ha de ser ponderada bajo las perspectivas de la accidentalidad o no frecuencia en su realización, de la brevedad en su duración y de la justificación en sus motivos, pues mantener un criterio amplio y permisivo en esta materia, además de ser contrario a la "ratio Legis" del precepto regulador de esta forma de adquisición de la nacionalidad, que, como prueba del ánimo del interesado de integrarse en la comunidad española, exige expresamente que su residencia sea continuada, lo que es sinónimo de no interrumpida, podría suponer la apertura de un peligroso y siempre recusable portillo al fraude de ley.

SEXTO.-El debate jurídico en este recurso se limita a la determinación de si concurre o no el periodo de residencia legalmente exigible con carácter previo a la solicitud de nacionalidad.

Pues bien, en el caso que nos ocupa, cumple manifestar que la solicitud de nacionalidad española fue presentada por el recurrente el 19 de enero de 2021 y que el recurrente estuvo fuera de España desde el 8 de febrero de 2020 hasta el 5 de septiembre de 2020.

Así las cosas, de acuerdo con lo expuesto a la Sala por las partes, la solicitud de la recurrente encontraba en su contra el incumplimiento del presupuesto de su residencia, de dos años de duración (dado su origen), legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición ( artículo 22 CC), circunstancia que no puede considerarse concurrente en el caso por no haberse completado el plazo de años exigido.

Frente a esa circunstancia, cuya realidad no niega el recurrente, este sustenta su demanda en el cierre de las fronteras españolas por razón del COVID 19, entre el 17 de marzo y el 1 de junio de 2020, siéndole así imposible el retorno, durante ese período.

Sin embargo, esta medida, adoptada por la Orden de 16 de marzo de 2020, del Ministerio del Interior, invocada por el demandante, consistió, en realidad, en el restablecimiento de los controles en las fronteras interiores terrestres de la Unión Europea, de inexistencia ordinaria en virtud de las previsiones del Derecho europeo (artículo 77 del Tratado de Funcionamiento de la Unión), fronteras aquellas que no eran las utilizadas por la recurrente en sus entradas y salidas desde su país y para las que, aun bajo aquel régimen de restablecimiento de controles, se preveía la posible entrada, entre otras personas, de los residentes en España [artículo único.2.b)], condición que se supone habría de reunir la actora.

Ciertamente, aunque no se dice en la demanda, con ocasión del COVID 19 se cerraron las fronteras exteriores españolas, sí empleadas por la recurrente, lo que tuvo lugar por la Orden del Ministerio del Interior de 21 de marzo de 2020, aunque autorizándose la entrada, entre otras personas, a residentes en la Unión Europea que se dirigieran directamente a su lugar de residencia [artículo 1.1.a)], como habría de suceder con el aquí recurrente.

Y por cuanto se refiere a la imposibilidad de salir de Bolivia como consecuencia de la declaración el estado de emergencia sanitaria acordado por el gobierno de dicho país el 25 de marzo del 2020 mediante el Decreto Supremo 4.200, debemos recordar que para la aplicación de la ley extranjera es precisa la prueba de la misma, tanto en cuanto a su contenido, como a su vigencia e interpretación, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 281.2 de la LEC , correspondiendo dicha prueba a la parte que alegue tal aplicación y así se dispone actualmente en la Ley 29/2015, de 30 de julio, de Cooperación jurídica internacional en materia civil, cuyo Título II, relativo a la prueba del Derecho extranjero, establece en el artículo 33 que la prueba del contenido y vigencia del Derecho extranjero se someterá a las normas de la Ley de Enjuiciamiento Civil y demás disposiciones aplicables en la materia, concluyendo el número 3 de dicho precepto que: "Con carácter excepcional, en aquellos supuestos en los que no haya podido acreditarse por las partes el contenido y vigencia del Derecho extranjero, podrá aplicarse el Derecho español."(vid. Sentencias de 11 de marzo de 2025 y 4 de octubre de 2024 dictadas en los recursos 884/2024 y 114/2024).

Así las cosas, no habiéndose acreditado en autos por la parte recurrente el contenido, vigencia e interpretación del Decreto Supremo del Gobierno de Bolivia 4.200 que invoca en su demanda, no puede ser tomado en consideración por esta Sala.

Por lo tanto, al menos por lo que se alega, no consta que al recurrente le fuese imposible regresar a España tras su salida a su país de origen, sin que, por lo tanto, a pesar de lo alegado por aquella, resulten de aplicación al caso las previsiones de la Orden de 18 de mayo de 2020, de adopción de medidas relativas a situaciones de los extranjeros en España relacionadas con el COVID-19, sobre la no consideración de las ausencias del territorio español a los efectos de entender acreditada la continuidad de residencia, para caso de imposibilidad de retornar a España por el COVID-19 (artículo 7).

Por lo demás, es cierto que los criterios establecidos por el Tribunal Supremo con respecto al cómputo del plazo de residencia parten de la idea de que el requisito de la residencia legal continuada debe interpretarse de forma "..flexible.." (entre otras, Sentencias de 25 de enero de 2005, de 24 de enero de 2006, de 14 de noviembre de 2008 o de 28 de noviembre de 2014), eso sí, siempre y cuando quede constancia clara de la voluntad del interesado de mantener esa continuidad en la residencia, sin que valga admitir una prohibición absoluta de salir del territorio nacional durante el periodo requerido ( Sentencia de 15 de julio de 2002).

Sin embargo, según lo dicho, el examen del pasaporte del demandante pone de relieve su permanencia fuera de España durante casi siete meses, período este nada despreciable a tenor de los dos años que hubieron de completarse para obtener la nacionalidad, sin que, además, al margen de la anteriormente examinada, inadecuada a este fin, la actora haya ofrecido razón alguna que muestre la razonabilidad de la permanencia fuera de España.

SÉPTIMO. -En consecuencia, según lo dicho y por la anterior razón, el recurso debe ser desestimado, y ello, de acuerdo con lo establecido por la Ley Jurisdiccional (artículo 139.1), con la obligada condena de la actora al pago de las costas causadas en esta instancia, aunque consideradas las circunstancias del presente supuesto (de acuerdo con el apartado 4 de ese mismo precepto), con la limitación por todos los conceptos a la cantidad máxima de 1.000 euros.

VISTOS los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,