Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 497/2025 de 10 de septiembre del 2025

1.-En el presente recurso se impugna la resolución de la DGSJFP, adoptada por delegación del Ministro de Justicia, de 23/11/2022 por la que se acuerda conceder la nacionalidad española por residencia a Camino, con NIE NUM000, nacido/a en BENIN CITY, NIGERIA el NUM001/1988 con domicilio en DIRECCION000, USURBIL, GIPUZKOA (Expediente N/Ref: NUM002).

Dicha resolución ha sido declarada lesiva para los intereses públicos por Acuerdo del Consejo de Ministros, (órgano competente de conformidad con el art. 111 de la LPAC 39/2015 - anterior Disposición Adicional Decimosexta de la LOFAE 6/1995), de 25/02/2025 sobre la base fáctica de que se constata que la concesión de nacionalidad por residencia había sido otorgada sin haberse acreditado el requisito de integración en la forma que viene normativamente establecida:

"ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO. Las personas interesadas en los expedientes que se indican en el anexo de este acuerdo solicitaron la nacionalidad española por residencia. Entre la documentación que aportaron no se encuentran los diplomas relativos a la superación de las pruebas CCSE (conocimientos constitucionales y socioculturales de España) y/o DELE (conocimiento del idioma español como lengua extranjera); pruebas que gestiona el Instituto Cervantes

...

En los expedientes: NUM003, ..., las personas interesadas manifiestan, en síntesis, que se encuentran en disposición de obtener el diploma CCSE y/o DELE, del Instituto Cervantes, que les falta, y solicitan se deje en suspenso la declaración de lesividad o se conceda un plazo mayor de alegaciones con objeto de poder aportarlo.

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FUNDAMENTOS DE DERECHO

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OCTAVO. En el presente caso, a la vista de los oficios remitidos por la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, y de la documentación que obra en los expedientes analizados, resulta que las personas indicadas en el anexo no han superado las pruebas CSSE y/o DELE; pruebas que gestiona el Instituto Cervantes. Por lo tanto, las resoluciones de concesión de nacionalidad por residencia se dictaron sin que se reunieran los requisitos del artículo 22.4 del Código Civil y demás normativa de desarrollo a la que se ha venido haciendo referencia, que exigen como requisito esencial para la adquisición de la nacionalidad española la acreditación del suficiente grado de integración en la sociedad española, para lo cual es necesario, como se ha expuesto, la superación de las citadas pruebas.

No es posible acoger las alegaciones de quienes solicitaban ampliar o suspender el plazo hasta la superación de las pruebas DELE y/o CCSE, pues lo que se plantea con ello es subsanar de forma extemporánea la falta de cumplimiento de uno de los requisitos esenciales para la adquisición de la nacionalidad española cuya posesión se debía haber acreditado en el expediente inicial de concesión. Y ello, sin perjuicio del derecho que les asiste de volver a solicitar la nacionalidad una vez obtenidos los certificados correspondientes.

...

ANEXO

REC/2024/1785 Camino NUM000" (sic)

El demandado ha comparecido tras ser debidamente emplazado y se ha opuesto a la demanda:

"Por mantener la seguridad del ordenamiento jurídico, entendemos que se debe mantener la nacionalidad española, pues en ningún momento se demuestra la falta de integración de mi mandante.

Porque como manifestamos aprobó el examen de conocimiento y cultura general de España.

Para esto tiene que tener un grado de conocimiento de la lengua, aunque no diera el examen de lengua española.

Entiende este parte expresado con los máximos respetos posibles, que en ningún momento la administración ha demostrado, que mi cliente no hable en español.

Es más, el error fue de la administración, en ningún momento la administración demuestra que este hecho sea contra el orden público.

Aunque supero la prueba de conocimiento de cultura española"(sic)

La resolución recurrida ha sido suspendida en su ejecución por auto de esta Sala y Sección de 23/06/2025.

2.-En cuanto al fondo del asunto, ha de examinarse sí la resolución cuya anulación se pretende es lesiva para el interés público e incurre en causa de anulabilidad conforme el art. 48 de la LPAC 39/2015 (anterior art. 63 de la LRJ-PAC), por incurrir en cualquier infracción del ordenamiento jurídico ( art. 107 de la LPAC 39/2015).

El recurso de lesividad es un recurso excepcional ( S. TS 27/09/1988) y especial, el medio de que dispone la Administración autora de un acto declarativo de derechos para obtener su anulación en provecho propio frente a la persona a favor de la cual fueron reconocidos los derechos ( S. TS. 13/07/1984), en el que la previa declaración de lesividad para los intereses públicos constituye un presupuesto procesal habilitante ( S. TS. 24/09/1993), de modo que si no existe esta declaración previa de lesividad o la misma adoleciese de algún vicio, constituiría causa de inadmisibilidad ( S. TS. 16/09/1988) y cuya falta es insubsanable como se desprende del tenor literal del art. 107.1 de la LPAC 39/2015 al utilizar la expresión "previa su declaración de lesividad para el interés público".

Acudiendo al art. 107.2 de la LPAC (anterior art. 103 de la LRJ-PAC 30/92), dicha declaración de lesividad habrá de dictarse en el plazo de cuatro años(<<" No cabe hablar de interrupción del cómputo de aquel plazo porque se trata de un plazo de caducidad">> S. TS 19/06/2001 RECURSO CASACIÓN 8825/1996) y con audiencia de cuantos puedan estar interesados.

La LJCA de 1998 lo contempla dentro del proceso tipo con una parca regulación (arts. 43, 45.4 y 46.5).

La revisión vía recurso de lesividad parte de que se trate de un acto declarativo de derechos. Solo en el plano teórico es fácil la distinción entre uno y otro tipo de actos contraponiendo acto declarativo de derechos a acto de gravamen y entendiendo por actos declarativos los actos que producen un efecto favorable para el administrado, favoreciéndolo con la ampliación de su patrimonio jurídico, otorgándole o reconociéndole un derecho, una facultad o incluso liberándole de un deber, frente a los actos de gravamen que son los que restringen su patrimonio jurídico anterior imponiendo una obligación o una carga.

En el supuesto de autos es indudable que el acto cuya revisión se pretende entraña un acto favorable para el demandado en cuanto le concede la nacionalidad española, acto que puede afectar negativamente al interés público dado el contenido de derechos políticos que entraña.

Consta igualmente que se notificó al interesado la incoación del procedimiento de lesividad para su audiencia en el mismo, formulándose alegaciones en las que se defendía que:

"Sin negar los hechos arriba indicados, y a pesar de que, en el momento de presentar la solicitud de nacionalidad española por residencia, la interesada no pudo acreditar la superación del examen DELE, siguió intentándolo en hasta 4 ocasiones antes de la resolución que concedió la nacionalidad española. Dicha concesión generó una imposibilidad material sobrevenida para cumplir con este requisito, ya que, según afirma el Instituto Cervantes, resulta imprescindible presentar el NIE y el pasaporte originales para realizar el examen DELE A2 en España. La sustitución del NIE por el DNI tras la concesión de la nacionalidad impide a la interesada cumplir con esta exigencia formal"(sic)

Y concluyó solicitando

"... que se deje en suspenso la declaración de lesividad y se le conceda plazo suficiente para poder aportar el justificante de APTO para la prueba DELE".(sic)

Entiende el Abogado del Estado recurrente que el acto recurrido infringe el art. 22.2 del Civil por cuanto se exige que el solicitante de la nacionalidad por residencia cumpla con el requisito de la integración mediante la superación de las oportunas pruebas en el Instituto Cervantes.

3.-Los arts. 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

En el presente caso la cuestión se centra en el requisito de la integración.

Como recuerda el TS en su sentencia de 22/11/2001 (rec. casación núm. 7947/1997) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco - el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, - la sentencia mencionada concluye: <<"...al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.">>

No se puede olvidar la trascendencia pública que tiene la nacionalidad española, en cuanto a los derechos de diversa índole, especialmente políticos, que la misma confiere, interés público que, por objetivo, no exige mayor acreditación y está presente y directamente concernido en todos los casos en que se supuestamente se haya concedido la nacionalidad por residencia a quién no cumplía los requisitos para ello.

En cuanto al requisito de la integración, en la forma en que ha sido legalmente objetivado, dada la edad (nacido el NUM001/1988) y procedencia del demandado (NIGERIA), exige acreditar, por quién tiene la carga legal de ello (el solicitante de la nacionalidad, hoy demandado), que se habían superado las pruebas DELE y CCSE en el Instituto Cervantes antes de solicitar la nacionalidad (en este caso, solicitud formulada el 04/01/2022).

Este requisito debe estar cumplido a la fecha de la solicitud formulada para adquirir la nacionalidad por residencia por lo que no cabe hacer solicitudes por anticipado en la eventualidad de que durante la tramitación administrativa del expediente de nacionalidad se vayan alcanzando los requisitos necesarios para la obtención de la nacionalidad española y, mucho menos, en vía de lesividad, sin perjuicio de que ulteriores superaciones de las pruebas en el Instituto Cervantes puedan hacerse valer para posteriores solicitudes fo rmuladas dentro del periodo de vigencia de dichas certificaciones - cuatro años desde la fecha de aprobación del acta de calificación- por cuanto ha de acreditarse un conocimiento actualizado en relación a la solicitud formulada.

Al margen de ello, es de reseñar lo paradójico e ilógico que resulta que una persona como la demandada pueda obtener un APTO en un certificado CCSE en lo que el mismo implica de un real, que no suplantado, conocimiento sociocultural y constitucional si no se tiene acreditado, previa o simultáneamente, un efectivo conocimiento mínimo de la lengua que le permita desempeñarse en dicha prueba en lo que el dominio de la lengua, además, pueda repercutir en la comprensión de las preguntas y en la elaboración de las respuestas, habiéndose asumido por la ahora demandada que intentó superar las pruebas DELE hasta en cuatro ocasiones sin conseguirlo. Es de todo punto incoherente, en la lógica del sistema, en lo que es una aportación aislada de un certificado CCSE totalmente desconectada de la necesaria superación de las pruebas DELE (aportación de un certificado CCSE sin que al mismo tiempo se aporte un certificado DELE que también le era exigible), pues el certificado CCSE presupone, de base, un conocimiento del idioma suficiente para entender y comprender las respuestas que se han de responder al respecto, conocimiento que se acredita precisamente con las pruebas DELE (primero es necesario conocer mínimamente el idioma, leído y escrito, para poder entender la realidad del país del que se quiere ser nacional y en especial para demostrar, mediante pruebas leídas y escritas, que se ha alcanzado dicho conocimiento).

La integración pasa por acreditar tener un conocimiento, aun mínimo y básico, del idioma y de la realidad del país del que se quiere ser nacional de cara a la solicitud que se formula y ello, en principio, no se ha producido en el caso de autos.

El demandado no puede alegar desconocer la existencia de este requisito en la forma que viene determinado legalmente y no en vano aportó, de inicio, al expediente, un certificado CCSE de fecha de aprobación del acta de calificación de 09/10/2020 con Código de inscripción: NUM004, csv NUM005, constando el resultado de APTO (en aquellos momentos, debido a la circunstancia COVID, se estableció su realización a distancia utilizando medios electrónicos, cuando el sistema generalizado, antes y después, ha sido y es el de pruebas presenciales en centros de examen acreditados)

No hay un certificado válido o documentación alguna que contravenga la acreditada no superación por el demandado, de cara a la resolución cuya anulación se pretende, de la prueba DELE antes de la solicitud de nacionalidad que conduce a tal resolución (solicitud de 04/01/2022).

Por tanto, ha de concluirse que no se puede dar por acreditado, por parte del solicitante de la nacionalidad, hoy demandado, el requisito de la integración en la solicitud de nacionalidad por residencia que conduce a la resolución recurrida cuya anulación se pretende vía lesividad, algo que no se puede subsanar con posterioridad.

La falta de este requisito de cara a la solicitud de nacionalidad, que no es meramente formal sino sustantivo por cuanto remite a un requisito de este carácter, no puede intentar suplirlo con posterioridad a la solicitud y menos aún en trámite posterior a su anómala concesión y sin perjuicio de que en una futurible nueva solicitud de nacionalidad acredite esta integración, dentro del periodo de vigencia de dichas certificaciones (cuatro años desde la fecha de aprobación del acta de calificación) por cuanto ha de acreditarse un conocimiento actualizado en relación a la solicitud formulada.

Por todo ello, la resolución recurrida infringía el art. 22.2 del Civil cuando reconoció al demandado el derecho a la adquisición la nacionalidad española por residencia, al no concurrir al tiempo de su solicitud, debidamente acreditado, el requisito de integración, y, de ahí, la procedencia de la lesividad reclamada y de la proporcionalidad de la misma (no se aprecian ninguna de las circunstancias del art. 110 de la LPAC 39/2015) y sin perjuicio de una eventual y posterior solicitud de nacionalidad, en la que el demandado, si es que realmente ha adquirido el conocimiento, aun mínimo y básico, del idioma y de la realidad del país podrá acreditarlo debidamente.

Recordemos que la integración a efectos de la nacionalidad es algo más y distinto del mero desenvolvimiento normalizado en una vida profesional, económica y familiar en España, algo que puede alcanzarse y mantenerse en el marco de la normativa de extranjería, y que, la adquisición de la nacionalidad española, es incompatible con un desconocimiento idiomático, institucional y cultural, ya que la adquisición convierte al peticionario en ciudadano español, lo cual supone que adquiere el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos - artículo 23 de la Constitución. Dicha participación en los asuntos públicos, como ciudadano español, abarca la participación en el gobierno de las Entidades en que el Estado se organiza territorialmente, de acuerdo con el art. 137 de la Constitución «( STC 51/1984, de 25 de abril, FJ 2)», más allá del derecho de sufragio como extranjero residente en los distintos municipios en las elecciones locales en supuestos de reciprocidad ( artículo 13.2 CE) . De ahí que venga exigiéndose un conocimiento de las instituciones y de la sociedad de la que va a formar parte, no sólo un conocimiento apto de la organización administrativa y territorial de España, sino la aceptación de su sistema de valores, plasmados fundamentalmente en la Constitución, a la que ha de prestar juramento de acuerdo con el art. 23 del Código Civil. Además, como nacional de un Estado miembro de la Unión Europea, pasaría a ser Ciudadano de la Unión, con los derechos reconocidos en las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la ciudadanía de la Unión, artículos 9 a 12 del Tratado de la Unión Europea (TUE), artículos 18 a 25 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), y capítulo V de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

Por tanto, el recurso ha de estimarse, anulando la resolución recurrida y teniendo en cuenta que, aunque No consta del expediente administrativo que la adquisición de dicha nacionalidad española por residencia se ha consolidado mediante la realización de los trámites posteriores a la misma ex art. 23 del CC (juramento/promesa, renuncia a la nacionalidad anterior, e inscripción) puede presumirse que si lo ha sido ya que aparece documentado un DNI español ( NUM006).

En cuanto a la caducidad genéricamente reivindicada en la demanda, el art. 107.3 de la LPAC 39/2015 determina que "Tran scurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad, se producirá la caducidad del mismo"y, al particular del caso, el acuerdo de incoación es de fecha 28/10/2024 y el acuerdo del Consejo de Ministros declarando la lesividad es de fecha 25/02/2025. NO concurre la caducidad.

4.-De conformidad con el art. 139-1 de la LRJCA de 13 de julio de 1998, en la redacción posterior a la reforma operada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre, en materia de costas rige el principio del vencimiento de tal manera que las costas se impondrán a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones sin que sea apreciar que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho, sin limitación de cuantía, y sin perjuicio de supeditar este pronunciamiento sobre costas a los efectos derivados de la condición de beneficiaria/o/s de la asistencia jurídica gratuita si es que se hubiera solicitado y obtenido teniendo en cuenta lo preceptuado en los arts. 394.3 Ley de Enjuiciamiento Civil y 36.2 de la Ley 1/1996 de Asistencia Jurídica Gratuita.