Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 1219/2024 de 11 de febrero del 2026

1.-En el presente recurso, inicialmente, se acciona (interposición de 16/09/20249 sobre la base de una desestimación por silencio, pero de los expedientes remitidos resulta la existencia de resolución expresa del DGSJFP, por delegación del Ministro de Justicia, de 06/08/2025 desestimatoria del recurso de reposición (Expediente NUM000) interpuesto contra la resolución expresa de la misma autoridad de 19/05/2025 denegatoria de la nacionalidad por residencia solicitada el 22/02/2023 (N/Ref: NUM001).

Pese a ello, el recurrente no ha solicitado la ampliación de su recurso a las resoluciones expresas ex art. 36.4 de la LJCA lo que no es obstáculo resolutorio de fondo ya que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha considerado que es carga del recurrente llevar a cabo la ampliación, significando, sin embargo, que ésta sólo es necesaria cuando el acuerdo dictado expresamente modifique el presumido por silencio (por todas S. TS 21/09/2005 Rec. 5487/2002 y S. TS 16/02/2009 Rec. 1887/2007).

Dichas resoluciones expresas (mediata e inmediata en reposición) eran de pleno conocimiento del recurrente al momento de formularse la demanda con base al expediente remitido del que se le dio el oportuno traslado.

La denegación expresa inicial se basa en:

"No ha justificado la superación de la prueba CCSE exigida legalmente por la disposición final séptima de la Ley 19/2015, de 13 de julio , de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil y dirigida a valorar el conocimiento de la Constitución y de la realidad social y cultural españolas, de la que únicamente están exentos los menores de dieciocho años y las personas con la capacidad modificada judicialmente.

Asimismo, conforme a la Orden JUS/1625/2016, de 30 de septiembre, sobre la tramitación de los procedimientos de concesión de la nacionalidad española por residencia solo podrán dispensarse de dicha prueba a los solicitantes que hayan estado escolarizados en España y superado la Educación Secundaria Obligatoria (artículo 10.5 ), y el interesado no ha acreditado que algunas de esas circunstancias concurran en su caso. Sin perjuicio de que el interesado puede haber asimilado a este supuesto el de los solicitantes que hayan cursado y superado los estudios oficiales de nivel superior para los que se hayan matriculado en España en lengua española lo cierto es que la documentación aportada no sirve para justificar la integración en la sociedad española si, como efectivamente sucede los certificados de estudios que aporta no están recogidos reglamentariamente como titulación que dispensa del requisito de integración. A mayor abundamiento, la titulación aportada no es asimilable al CCSE pues no tiene como objeto curricular ni demuestra conocimientos constitucionales y socioculturales de España sobre la Constitución, la organización administrativa y territorial de España, la cultura, la historia y la sociedad españolas.

En la resolución de reposición se viene a indicar al respecto:

"Pues bien, en el presente caso, la parte recurrente no aportó junto con su solicitud el citado certificado CCSE, sino un máster y un diploma de postgrado de la Universidad de Barcelona en materia económica-financiara. La actual normativa sólo exime de la presentación del DELE y del CCSE a aquellos que hayan estado escolarizados en España y hayan superado la ESO. En estos casos el legislador presupone suficiente grado de conocimiento tanto del idioma español como de los valores históricos, constitucionales y socioculturales de España.

Esta exención ha de interpretarse en sus estrictos términos en tanto norma excepcional y por razones de seguridad jurídica no procede aplicar esta causa de dispensa de forma extensiva o analógica..."

La presente sentencia habrá de centrarse, exclusivamente, en los motivos de denegación que resultan de la resolución recurrida ( Ss. TS 22 de junio de 2010 - recurso 3597/2007-, de 18 de julio, 12 de septiembre y 5 de diciembre de 2011 - recursos de casación 520/2009, 1850/2009 y 2180/2010, de 21 de noviembre de 2016 - recurso 2199/2015 - y de 12 de diciembre de 2017 - recurso 1933/2016: <<" En resoluciones denegatorias de reconocimiento de un determinado derecho, situación o estado, como es el caso, todo ello se traduce en la necesidad de que la Administración plasme de manera precisa y fundada (art. 54 LRJ y PAC) todas aquellas razones que conforman la decisión, en cuanto sirven de justificación y, por lo tanto, constituyen el objeto de contradicción e impugnación por el interesado (...) incumbe a la Administración, en el momento de resolver sobre la solicitud de la concesión de la nacionalidad, dar todas las razones por las que se considera incumplido alguno de los requisitos para su adquisición, debiendo limitarse la revisión jurisdiccional a verificar si la resolución administrativa denegatoria, dada las razones en que se apoya, es o no ajustada a derecho, precisando dicha sentencia que «si la expresada línea jurisprudencial exige a la Administración que exprese en sus resoluciones denegatorias todas las razones por la que considera incumplido alguno de los requisitos, se comprenderá que con mayor razón no resulta viable la invocación ex novo, en vía jurisdiccional, del incumplimiento de un requisito no contemplado en la resolución administrativa».">>)y siempre que sean objeto de efectiva contradicción en la causa.

2.-Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

En el presente caso, según se desprende del expediente, la Administración deniega la solicitud porque la solicitante no ha justificado su integración.

Como recuerda el TS en su sentencia de 22/11/2001 (rec. casación núm. 7947/1997) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco - el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, - la sentencia mencionada concluye: <<"...al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.">>

No se puede olvidar la trascendencia pública que tiene la nacionalidad española, en cuanto a los derechos de diversa índole, especialmente políticos, que confiere. Recordemos que la integración a efectos de la nacionalidad es algo más y distinto del mero desenvolvimiento normalizado en una vida profesional, económica y familiar en España, algo que puede alcanzarse y mantenerse en el marco de la normativa de extranjería y que la adquisición de la nacionalidad española es incompatible con un desconocimiento idiomático, institucional y cultural, ya que la adquisición convierte al peticionario en ciudadano español, lo cual supone que adquiere el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos - artículo 23 de la Constitución. Dicha participación en los asuntos públicos, como ciudadano español, abarca la participación en el gobierno de las Entidades en que el Estado se organiza territorialmente, de acuerdo con el art. 137 de la Constitución «( STC 51/1984, de 25 de abril, FJ 2)», más allá del derecho de sufragio como extranjero residente en los distintos municipios en las elecciones locales en supuestos de reciprocidad ( artículo 13.2 CE). De ahí que venga exigiéndose un conocimiento de las instituciones y de la sociedad de la que va a formar parte, no sólo un conocimiento apto de la organización administrativa y territorial de España, sino la aceptación de su sistema de valores, plasmados fundamentalmente en la Constitución, a la que ha de prestar juramento de acuerdo con el art. 23 del Código Civil. Además, como nacional de un Estado miembro de la Unión Europea, pasaría a ser Ciudadano de la Unión, con los derechos reconocidos en las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la ciudadanía de la Unión, artículos 9 a 12 del Tratado de la Unión Europea (TUE), artículos 18 a 25 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), y capítulo V de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

En cuanto al requisito de la integración, en la forma en que ha sido legalmente objetivado, dada la edad (nacido el NUM002/1981) y procedencia del actor como nacional de origen de un país iberoamericano de los mencionados en el art. 10.2 de la Orden JUS/1625/2016, de 30 de septiembre (MÉXICO), sin que se alegue ni acredite que tuviera la capacidad modificada judicialmente, exige acreditar, por quién tiene la carga legal de ello (carga del solicitante de la nacionalidad), que se habían superado las pruebas CCSE en el Instituto Cervantes antes de solicitar la nacionalidad (en este caso, solicitud formulada el 22/02/2023).

Este requisito debe estar cumplido a la fecha de la solicitud formulada para adquirir la nacionalidad por residencia por lo que no cabe hacer solicitudes por anticipado en la eventualidad de que durante la tramitación administrativa del expediente de nacionalidad e incluso durante su impugnación en vía judicial (en el caso de autos el recurso se interpone el 16/09/2024) se vayan alcanzando los requisitos necesarios para la obtención de la nacionalidad española, sin perjuicio de que ulteriores superaciones de las pruebas en el Instituto Cervantes (caso de autos en que, con la demanda, se ha aportado un certificado CCSE de fecha de aprobación del acta de calificación: 15/08/2025 con csv NUM003, certificado, como vemos posterior a la interposición del recurso y también posterior a la fecha de la resolución expresa denegatoria) puedan hacerse valer para posteriores solicitudes formuladas dentro del periodo de vigencia de dichas certificaciones - cuatro años desde la fecha de aprobación del acta de calificación- por cuanto ha de acreditarse un conocimiento actualizado en relación a la solicitud formulada.

No estamos ante la subsanación formal de una solicitud ex art. 68.1 de la LPAC sino ante un requisito sustantivo que no se cumple en la forma y tiempo en que ha de cumplirse y que, por ello, conduce a la desestimación de dicha solicitud. No se objetan deficiencias en la solicitud o documentación que se adjuntase por el recurrente, sino que, simplemente, lo que se le cuestiona es que, de base, al solicitar, se cumpliera uno de los requisitos en su configuración legal algo que no se puede subsanar retroactivamente (se deniega la solicitud por considerar que no se cumple con la acreditación de la integración con referencia al momento de la solicitud y ello por razones de fondo no por un motivo formal). La integración del recurrente y los avatares por los que la misma ha discurrido se refiriere a hechos propios y que por tanto le son de conocimiento directo, recayendo sobre el mismo la carga de acreditar el requisito, en sus exigencias legales y jurisprudenciales, desde el mismo momento de la solicitud de la nacionalidad y no en vano vemos que su inicial discurrir argumental se centraba en afirmar que no necesitaba superar la prueba CCSE y que le bastaba con las titulaciones de postgrado en la Universidad de Barcelona en materia económica-financiera. En la demanda no se hace argumentación alguna al respecto y se limita a hacer valer el certificado CCSE apto obtenido en agosto de 2025.

La integración pasa por acreditar tener un conocimiento, aun mínimo y básico, del idioma y de la realidad del país del que se quiere ser nacional de cara a la solicitud que se formula y ello, en principio, no se ha producido en el caso de autos.

El certificado CCSE en lo que el mismo implica de un real conocimiento sociocultural y constitucional de España (se evalúa el conocimiento de la Constitución y de la realidad social y cultural españolas) no puede suplirse con base a las titulaciones de postgrado esgrimidas como acertadamente le indican las resoluciones administrativas.

De cara a la solicitud presentada en 2023, el actor no puede alegar desconocer la existencia de este requisito en la forma que viene objetivado y determinado legalmente y no en vano, de inicio, autorizaba la comprobación de la realización de las pruebas en el Instituto Cervantes y manifestó que "Quiero aportar la prueba del CCSE...SI",no haciéndolo, simple y llanamente, porque no la tenía superada (no es que, formalmente, se le hubiera olvidado su aportación) y limitándose a aportar la titulación de postgrado obtenida en la Universidad de Barcelona.

Es por ello que de cara a la solicitud presentada y a la resolución de base impugnada no hay un certificado válido o documentación alguna que contravenga la no superación por el demandado, de cara a la resolución cuya anulación se pretende, antes de la solicitud de nacionalidad que conduce a tal resolución, de la prueba CCSE en el Instituto Cervantes, prueba necesaria en el caso de solicitantes mayores de dieciocho años y personas que no tengan la capacidad modificada judicialmente y que podría habérsele dispensado de haber estado escolarizado en España y superado la educación secundaria obligatoria en cuyo caso podrá presentarse solicitud de nacionalidad por residencia, sin necesidad de solicitud de dispensa, adjuntando la documentación correspondiente, sin perjuicio de la comprobación automática de datos de titulaciones académicas en la instrucción del procedimiento de nacionalidad.

La documentación aportada de inicio responde a una especial cualificación técnica y al particular del caso no le permitían al recurrente una exención automática y total por haber cursado estudios en España del nivel de ESO en lo que la norma viene a presumir de ello en relación al efectivo conocimiento sociocultural y constitucional de España y sobre la base de que ni siquiera solicitó y obtuvo tal dispensa antes de la solicitud.

Recordemos que no podrá iniciarse solicitud de nacionalidad española por residencia mientras no se haya resuelto favorablemente (el silencio es negativo), la solicitud de dispensa, a excepción de la solicitud de dispensa de quienes hayan estado escolarizados en España y superado la educación secundaria obligatoria, en cuyo caso podrá presentarse solicitud de nacionalidad por residencia, sin necesidad de solicitud de dispensa, adjuntando la documentación correspondiente, sin perjuicio de la comprobación automática de datos de titulaciones académicas en la instrucción del procedimiento de nacionalidad, y que, en el caso de haberse presentado solicitud de nacionalidad por residencia al mismo tiempo que la solicitud de dispensa, se procederá al archivo de la solicitud de nacionalidad por residencia mediante la correspondiente resolución, que pondrá fin a la vía administrativa (Orden JUS/1625/2016, de 30 de septiembre, sobre la tramitación de los procedimientos de concesión de la nacionalidad española por residencia en la redacción dada por la Orden JUS/1018/2022, de 24 de octubre).

La desestimación de la dispensa, expresa o presunta, en ejercicio de competencias propias, le corresponde al Director/a General de Seguridad Jurídica y Fe Pública (fruto de un procedimiento administrativo independiente y previo al de solicitud de nacionalidad, procedimiento este último cuya competencia resolutoria sí que corresponde al Ministro de Justicia y, por delegación, al DGSJFP) y en su caso ha de ser objeto de impugnación ante el órgano jurisdiccional competente para ello (TSJ de Madrid). NO compete a esta Sala y Sección en el limitado objeto de la actividad administrativa impugnada (resolución denegando la nacionalidad por residencia) valorar una dispensa no pedida. Recordemos que no podrá iniciarse solicitud de nacionalidad española por residencia mientras no se haya resuelto la solicitud de dispensa de forma favorable y, en su caso, haber superado las pruebas adaptadas (la dispensa puede no ser total).

Por tanto, ha de concluirse que no se puede dar por acreditado la concurrencia del requisito de la integración en la solicitud de nacionalidad por residencia que conduce a la resolución recurrida algo que no se puede subsanar con posterioridad.

En definitiva, NO consta que por el recurrente - solicitante de nacionalidad - se hubieran superado las pruebas preceptivas al efecto antes de solicitar (algo que además de venir legalmente impuesto es una exigencia coherente con su particularizada situación personal en cuanto a que su trayectoria personal en España y las notas de arraigo personal, familiar, laboral, etc,... que reivindica como base para dar por asentada, sin más, su integración, notas sobre las que debe haber alcanzado un nivel de conocimiento del idioma y de la realidad española que puede y debe evidenciarse sin problema en la forma que legalmente se ha objetivado, haciéndolo antes de solicitar la nacionalidad), siendo que el certificado que ahora aporta es posterior a la resolución expresa denegatoria.

3.-Po r todo ello, procede, de conformidad con el art. 139.1 LJCA, la imposición de las costas al/ a los/las recurrente/s (de ser varios, en partes iguales), costas que la Sala, haciendo uso de las facultades establecidas en dicho precepto y atendiendo a las circunstancias del caso, establece en la cantidad máxima, por todos los conceptos, de 1.500 euros, más IVA si se devengase, a favor de la Administración demandada y sin perjuicio de supeditar este pronunciamiento sobre costas a los efectos derivados de la condición de beneficiaria/o/s de la asistencia jurídica gratuita si es que se hubiera solicitad y obtenido.