Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 1237/2024 de 11 de febrero del 2026

1.-Ante esta jurisdicción se impugna la resolución del DGSJFP, por delegación del Ministro de Justicia, de 17/05/2025 desestimatoria de la solicitud de nacionalidad por residencia formulada el (N/Ref: NUM000).

La resolución se basa en que:

"...no ha justificado buena CONDUCTA CÍVICA que el artículo 22.4 del Código Civil exige, ya que le constan las siguientes DETENCIONES:

- EL 01/10/2022 EN MADRID POR DELITO CONTRA SALUD PUBLICA NUM001.

- EL 19/09/2008 EN MADRID POR HOMICIDIO DOLOSO TENTATIVA NUM002.

- EL 07/05/2008 EN MURCIA POR DELITO CONTRA SALUD PUBLICA NUM003

Todo ello pone en evidencia alteraciones de la convivencia ciudadana que no se corresponden con el estándar de la conducta media exigible a cualquier ciudadano..."

La presente sentencia habrá de centrarse, exclusivamente, en los motivos de denegación que resultan de la resolución recurrida ( Ss. TS 22 de junio de 2010 - recurso 3597/2007-, de 18 de julio, 12 de septiembre y 5 de diciembre de 2011 - recursos de casación 520/2009, 1850/2009 y 2180/2010, de 21 de noviembre de 2016 - recurso 2199/2015 - y de 12 de diciembre de 2017 - recurso 1933/2016: <<" En resoluciones denegatorias de reconocimiento de un determinado derecho, situación o estado, como es el caso, todo ello se traduce en la necesidad de que la Administración plasme de manera precisa y fundada (art. 54 LRJ y PAC) todas aquellas razones que conforman la decisión, en cuanto sirven de justificación y, por lo tanto, constituyen el objeto de contradicción e impugnación por el interesado (...) incumbe a la Administración, en el momento de resolver sobre la solicitud de la concesión de la nacionalidad, dar todas las razones por las que se considera incumplido alguno de los requisitos para su adquisición, debiendo limitarse la revisión jurisdiccional a verificar si la resolución administrativa denegatoria, dada las razones en que se apoya, es o no ajustada a derecho, precisando dicha sentencia que «si la expresada línea jurisprudencial exige a la Administración que exprese en sus resoluciones denegatorias todas las razones por la que considera incumplido alguno de los requisitos, se comprenderá que con mayor razón no resulta viable la invocación ex novo, en vía jurisdiccional, del incumplimiento de un requisito no contemplado en la resolución administrativa».">>.)y siempre que sean objeto de efectiva contradicción en la causa.

2.-Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

En el presente caso, según se desprende del expediente, la Administración reconoce que el recurrente reúne los requisitos generales de residencia exigidos para la concesión de la nacionalidad solicitada. Sin embargo, se deniega la solicitud porque no ha justificado suficiente buena conducta cívica.

Como recuerda el TS en su sentencia de 22-11-2001 (rec. casación núm. 7947/1997) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco - el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, - la sentencia mencionada concluye: <<"...al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.">>

El art. 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamentela observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que «per se» impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles,sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987.

Nada tiene que ver, como indica el TS, el concepto jurídico indeterminado, buena conducta cívica, a que se refiere el art. 22-4 del Código Civil, con la carencia de antecedentes penales a que se refiere en último término la norma invocada, ya en la sentencia de 16 de marzo de 1999 se decía que en el supuesto de la concesión de nacionalidad por residencia, la exigencia de «justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica» (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) ( art. 22.4 del Código Civil) , constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo período de tiempo y permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

De contrario los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, sin que puedan ser, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española ( Sentencia TS de 5-11-2001 Rec. casación núm. 5912/1997).

En lo que atañe a la dificultad de precisar lo que deba entenderse por buena conducta cívica el TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), en su sentencia de 12 noviembre 2002 (Recurso de Casación núm. 4857/1998.) señala que: <<"Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código Civil remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo.Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conductaal que acabamos de referirnos.">>

Por lo expuesto es preciso valorar la trayectoria personal del solicitante en su conjunto (v. gr. contenido del comportamiento que se reputa de incívico, afectación a los valores sociales y convivenciales, habitualidad y mantenimiento en el tiempo, distancia temporal con la solicitud, elementos positivos que pudieran contrarrestar los aspectos negativos etc.) sobre la base de un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo, un estándar que vale para todos y vale para cada uno.

3.-En el caso de autos, la solicitud de obtención de la nacionalidad española por residencia data del 11/09/2023,siendo el recurrente nacional de GHANA.

Su residencia legal continuada se remonta a 24/05/2013, con AUTORIZACIÓN RESIDENCIA LARGA DURACIÓN desde el 29/05/2018 y, en cuanto a su situación familiar, al solicitar, manifestó estar soltero y no identificó hijos a cargo.

No se aportan ni hoja de vida laboral ni declaraciones de impuestos.

No se acredita participación en actividades de índole social, cultural, cooperativo, asistencial, etc....

El expediente (fecha de informe policial de 26/04/2024) refleja los siguientes antecedentes policiales:

- 01/10/2022 MADRID DELITO CONTRA SALUD PUBLICA NUM001.

- 19/09/2008 MADRID HOMICIDIO DOLOSO TENTATIVA NUM002.

- 07/05/2008 MURCIA DELITO CONTRA SALUD PUBLICA NUM003.

Dichos antecedentes policiales, todos anteriores a la solicitud de nacionalidad, el último inmediatamente anterior, no son cuestionados en su existencia y contenido en la demanda, sin que el recurrente haya acreditado su devenir procesal posterior.

Ya hemos visto que este requisito de la buena conducta cívica, que no remite temporalmente al momento de la solicitud, no se agota en la inexistencia de antecedentes penales resultantes de condenas firmes ya que los antecedentes pueden haberse cancelado, puede haber procedimientos penales en trámite y, también, otros comportamientos claramente incívicos que no remiten al Código Penal.

En el caso de autos, nos encontramos que los datos del expediente conducen a hechos con transcendencia penal efectiva en el que el recurrente se ha visto envuelto y ni siquiera con la demanda el recurrente ha aportado un certificado actualizado de antecedentes penales y policiales (especialmente significativos si atendemos a la posible existencia de causas penales abiertas) sin que se alegue y acredite causa impeditiva.

Pese a que dichos antecedentes policiales están perfectamente identificados en el expediente por fecha, hechos, lugar y numero de diligencias y pese a la carga de prueba que le compete al promotor, nada aporta el recurrente al respecto de las actuaciones penales derivadas, en cuanto a cómo y cuándo concluyeron, sí el procedimiento penal fue archivado, cuándo se produjo el archivo y la razón de ello... Ante esta situación es de presumir que existen unas diligencias penales no aclaradas en su devenir y no podemos considerar que exista buena conducta cuando se está inculpado en causa penal pendiente ( S. TS 27/10/2010 recurso 5101/2006).

De cara al presente recurso contencioso administrativo, además, no se acreditan especiales elementos de carácter positivo en relación con la conducta cívica que no sean los propios del arraigo personal y laboral del solicitante. Se precisa alegar y constatar otros datos o elementos relevantes desde el punto de vista de tal requisito que puedan imponerse por su carácter positivo al desvalor que suponen los antecedentes que determinaron la denegación de la nacionalidad por la Administración algo que no ha ocurrido en el caso de autos ya que no puede darse especial relevancia a lo que son meros hechos que redundan en otros requisitos para la obtención de la nacionalidad como es el caso de la situación familiar y laboral, que inciden, en especial, en la integración. <<" Por otro lado, si bien la existencia de un contrato de trabajo sirve indudablemente para acreditar la integración en la sociedad española, no constituye una prueba clara y concluyente de buena conducta cívica, pues es perfectamente posible tener un trabajo asalariado sin responder a la imagen generalmente aceptada de lo que debe ser un buen ciudadano.">>( S. TS de 30-6-2009 Rec. Casación 3442/2005).

La denegación de la nacionalidad que la Sala confirma se basa en la conclusión que puede extraerse de los datos expuestos ya que, en el caso del recurrente y en relación a la concreta solicitud de nacionalidad examinada, por lo recogido en los párrafos antecedentes, no puede concluirse que las notas evidentemente negativas quedan desvirtuadas (no estamos ante un hecho único y alejado en el tiempo dentro del resto de un devenir intachable). Por ello, de cara a la concesión de la nacionalidad española vinculada a su solicitud presentada en 2023, hemos de entender que no se ajusta al estándar medio del que venimos hablando sin que se destaquen especiales notas favorables y compensadoras.

Esta valoración de la proyección social de los elementos de prueba no comporta una vulneración del derecho de presunción de inocencia ( artículo 24.2 CE), que opera exclusivamente en el ámbito sancionador o punitivo ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 6ª, Sentencia 1445/2016 de 17 junio 2016, Rec. 1073/2015), puesto que aquí no se trata de una sanción sino de ponderar si se ha probado una trayectoria de buena conducta ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 6ª, Sentencia de 12 noviembre 2002, Rec. 4857/1998; Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, Sentencia de 27 octubre 2010, Rec. 5101/2006; Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia 337/2016 de 17 mayo 2016, Rec. 2253/2014).

El recurso ha de desestimarse pues del incumplimiento por parte de la Administración del plazo para resolver no puede derivarse ningún efecto positivo con relación a la pretensión articulada en la demanda (el silencio es negativo art. 88.2 de la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil "2. La tramitación del procedimiento se ajustará a las reglas previstas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común en los términos que reglamentariamente se dispongan. El silencio administrativo en los procedimientos registrales será negativo" y art. 11.3 Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia: "El procedimiento deberá ser resuelto y notificado en el plazo máximo de un año desde de que la solicitud haya tenido entrada en la Dirección General de los Registros y del Notariado. Transcurrido el plazo aludido sin que haya recaído resolución expresa, se entenderán desestimadas las solicitudes formuladas por los interesados).

Las consecuencias de la superación de los plazos de resolución no son las pretendidas en la demanda con base al art. 24 de la LPAC 39/2015 por la falta de resolución en plazo de los procedimientos iniciados a solicitud del interesado teniendo en cuenta que la aplicación de dicha normativa es de carácter supletorio y dada la regulación específica existente al respecto con base a normas con rango de Ley.

4.-Por todo ello, procede, de conformidad con el art. 139.1 LJCA, la imposición de las costas al/ a los/las recurrente/s (de ser varios, en partes iguales), costas que la Sala, haciendo uso de las facultades establecidas en dicho precepto y atendiendo a las circunstancias del caso, establece en la cantidad máxima, por todos los conceptos, de 1.500 euros, más IVA si se devengase, a favor de la Administración demandada y sin perjuicio de supeditar este pronunciamiento sobre costas a los efectos derivados de la condición de beneficiaria/o/s de la asistencia jurídica gratuita si es que se hubiera solicitado y obtenido.