Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 35/2022 de 12 de septiembre del 2024

PRIMERO.- Hechos que resultan del expediente.-

1.- El recurrente nació en Paquistán el NUM002/1979 (NIE NUM001) y su residencia legal en España se remonta al 16 de abril de 2009 (con residencia de larga duración desde el 16 de abril de 2014, según consta en el informe policial que obra en el expediente).

En su solicitud identificó Barcelona como lugar de residencia, y aportó el certificado de empadronamiento, con fecha de alta 13 de enero de 2014 en Barcelona.

Consta certificado de matrimonio paquistaní (matrimonio contraído el 24 de enero de 2020 con nacional paquistaní, en Paquistán, y en el que los dos contrayentes especifican un domicilio en Paquistán).

No consta que el recurrente tenga una familia - mujer e hijos (al solicitar identificó varios hijos nacidos en Paquistán)- asentada en España pese a su amplia residencia legal previa.

Del expediente remitido resulta que:

"Con fecha 9 de diciembre de 2021 se recibió en esta Subdirección General de Nacionalidad y Estado Civil la comunicación de la Comisaría General de Extranjería y Fronteras relativa a la investigación que se está llevando a cabo por la GOR XII de la Brigada de Investigación de Redes, denominada Operación Lepanto, sobre una organización criminal especializada en la obtención fraudulenta de los Diplomas DELE y CCSE, que expide el Instituto DIRECCION000, por lo que se habría incurrido en posibles delitos de falsedad documental. Todo ello se está investigando al amparo de las Diligencias Previas 413/2021 instruidas por el Juzgado de Instrucción nº 15 de Barcelona "

El recurrente figura el listado policial de personas que acudieron a la organización investigada, identificado, entre otros datos personales, con su nombre y nacionalidad (véase página 12 y 14 del listado remitido junto al expediente, en el que aparece Imanol NUM003 e Bernardino NUM001 nacido en Pakistán DIRECCION001, que coincide con los datos del recurrente).

En el expediente obra aportado:

- Certificado DELE del Instituto DIRECCION000 con el resultado de APTO y fecha de calificación el 10 de diciembre de 2020.

- Certificado CCSE del Instituto DIRECCION000 con el resultado de APTO y fecha de calificación el 18 de noviembre de 2019.

En el expediente se aportó un certificado de antecedentes policiales expedido en Paquistán legalizado en el que consta que no hay notas desfavorables.

SEGUNDO.- Requisitos para la concesión de la nacionalidad española por residencia.-

1.- Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

2.- Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución ), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

3.- En el presente caso, según se desprende de la contestación a la demanda, se cuestiona la procedencia de la concesión de la nacionalidad por residencia sobre la base de que no se ha acreditado la integración, ni la buena conducta cívica. Como recuerda el TS en su sentencia de 22/11/2001 (rec. casación núm. 7947/1997) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco - el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, - la sentencia mencionada concluye: "...al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española."

4.- El art. 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que «per se» impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987.

Nada tiene que ver, como indica el TS, el concepto jurídico indeterminado, buena conducta cívica, a que se refiere el art. 22 .4 del Código Civil, con la carencia de antecedentes penales a que se refiere en último término la norma invocada, ya en la sentencia de 16 de marzo de 1999 se decía que en el supuesto de la concesión de nacionalidad por residencia, la exigencia de «justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica» (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) ( art. 22.4 del Código Civil) , constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo período de tiempo y permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

5.- Por el contrario, los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, sin que puedan ser, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española ( Sentencia TS de 5-11-2001 Rec. casación núm. 5912/1997).

En lo que atañe a la dificultad de precisar lo que deba entenderse por buena conducta cívica el TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), en su sentencia de 12 noviembre 2002 (Recurso de Casación núm. 4857/1998.) señala que: " Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código Civil remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo. Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conducta al que acabamos de referirnos."

Por lo expuesto es preciso valorar la trayectoria personal del solicitante en su conjunto (v. gr. contenido del comportamiento que se reputa de incívico, afectación a los valores sociales y convivenciales, habitualidad y mantenimiento en el tiempo, distancia temporal con la solicitud, elementos positivos que pudieran contrarrestar los aspectos negativos etc.) sobre la base de un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo, un estándar que vale para todos y vale para cada uno.

6.- En cuanto a la buena conducta cívica del recurrente, algo distinto de la mera integración y/o arraigo, no ha sido debidamente documentada por éste, en la carga que le incumbe, con aportación, no ya en vía administrativa (donde en su caso se podría beneficiar de la autorización conferida a la Administración para comprobar sus datos en el Registro Central de Penados, siendo que el art. 28.2 de la LPAC 39/2015 se limita a los documentos a aportar al " procedimiento administrativo")sino en vía judicial, de un certificado actualizado de antecedentes penales - imprescindible - y de cualesquiera otras documentales (informes policiales, de empresa, municipales, etc...) que le permitan reclamar que su trayectoria vital en España ha discurrido en unos estándares de normalidad cívica y que permita descartar motivos razonados de orden público o interés nacional.

7.- El hecho de que la Administración, pese al tiempo transcurrido, no haya resuelto la solicitud de nacionalidad formulada no significa que se desaparezcan las obligaciones positivas de prueba que le competen al promotor ya desde el inicio de la solicitud de nacionalidad y que subsisten reforzadas en vía judicial dentro de la carga probatoria de parte aunque se decida recurrir un silencio administrativo y siendo patente que del expediente remitido, en el estado en que se encuentra en el momento en que se decide recurrir, no resultaba debidamente acreditado el mentado requisito. Por tanto, los inconvenientes en relación a este requisito, era una circunstancia sobradamente conocida por la parte actora de cara a la formulación de la demanda - momento al que nuestra legislación remite la proposición y aportación de pruebas - ,habiéndose limitado a aportar un certificado de vida laboral del que viene a resultar que a fecha 25 de julio de 2022 tiene un vida laboral con alta en la Seguridad Social de 11 años, 1 mes y 14 días.

La necesidad de prueba en relación a la buena conducta cívica no surge exclusivamente e indefectiblemente de la contestación de la demanda por parte del Abogado del Estado, ya que la parte actora está recurriendo un silencio negativo y, desde el mismo momento de la interposición del recurso, el recurrente tiene la carga de alegar y probar la concurrencia de todos y cada uno de los requisitos que se exigen para la adquisición de la nacionalidad por residencia dentro de los presupuestos legales y jurisprudenciales marcados al efecto siendo que nada se alega ni se prueba en cuanto a la imposibilidad de parte de acceder y de aportar elementos que pudieran redundar en afirmar su buena conducta cívica, cuando se está poniendo en tela de juicio su conducta debido al hecho de haber obtenido sus certificados DELE y CCSE en una academia, actualmente investigada, debido a su implicación en una trama dedicada a expedir certificados fraudulentos.

En el caso de autos no consta aportado ningún certificado de penales español, actualizado, y, además, ya hemos visto que este requisito, que no remite temporalmente al momento de la solicitud, no se agota en la inexistencia de antecedentes penales resultantes de condenas firmes ya que puede haber procedimientos penales en trámite y otros comportamientos claramente incívicos que no remiten al Código Penal.

Si bien es cierto que en el informe de la DGP que obra en el expediente consta que el recurrente no tiene antecedentes policiales, de acuerdo con el informe remisorio del expediente, la presente causa aparece vinculada con una investigación penal en relación a una red delincuencial asentada principalmente en Barcelona, para obtener fraudulentamente el Diploma de español como lengua extranjera (DELE) y el Certificado de conocimientos socioculturales de España (CCSE) ("En una academia donde se realizan las pruebas para la obtención de los diplomas DELE y los certificados CCSE se falsificaban los exámenes para que aquellos ciudadanos extranjeros que carecían de los conocimientos necesarios pudieran obtener el aprobado. Superadas las pruebas de manera fraudulenta, los ciudadanos obtenían los diplomas y certificados oficiales.... la mayoría de sus clientes eran originarios de Bangladés, Pakistán e India."

DIRECCION002

DIRECCION003)

Es la llamada OPERACIÓN LEPANTO cuya investigación penal está radicada en el Juzgado de Instrucción nº 15 de Barcelona, D. Previas 413/2021, al que se acordó oficiar en la providencia de fecha 28 de octubre de 2022 teniendo la siguiente respuesta mediante diligencia del Letrado de la Administración de Justicia de 3 de noviembre de 2022 :&qu ot; hasta la fecha no consta, entre el gran número de investigados Bernardino, con NIE NUM001, si bien las actuaciones se encuentran en fase de instrucción y del resultado de las diligencias que se practiquen podría ampliarse el número de investigados, de todo lo cual doy fe". Lo que motivó que no se suspendiera el procedimiento conforme a lo razonado en el Auto firme de fecha 18 de enero de 2023 ( artículo 40 LEC) .

En la situación en la que se encuentra el expediente y conforme lo acreditado en la causa (unas Diligencias Penales abiertas que pueden llegar a afectarle conforme a la información policial que les sirve de base) no puede darse por cumplida la acreditación positiva del requisito de la buena conducta cívica y, como derivada de que la investigación penal abierta que puede comprometer la fiabilidad de los certificados del Instituto DIRECCION000 aportados, tampoco puede darse por asentado el requisito de la integración, que pasa por acreditar tener un conocimiento, aun mínimo y básico, de la realidad del país del que se quiere ser nacional y de la lengua (pese a lo que resulta de forma evidente de las actuaciones, el recurrente, en ninguno de sus escritos procesales se ha ofrecido para ser examinado por la Sala en orden a acreditar que efectivamente tiene los conocimientos socioculturales y el dominio del idioma que aparentemente resultan de los certificados del Instituto DIRECCION000 aportados, cuya fiabilidad se ve comprometida, conocimiento que no puede serle difícil demostrar ya que resultaría lógico atendiendo a su amplia permanencia previa en España).

En este mismo sentido se ha pronunciado la Sala en sentencia de 24 de mayo de 2023, 21 de junio de 2023 o 13 de abril de 2023 (Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 24 mayo 2023, Rec. 1989/2021, declarada firme; Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 21 junio 2023, Rec. 189/2022, también declarada firme; o Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección 6ª, Sentencia de 13 abril 2023, Rec. 2356/2021).

TERCERO.- Costas.-

Las costas causadas se imponen a la demandante cuyas pretensiones son íntegramente desestimadas, conforme a la norma general del vencimiento que establece el artículo 139.1 de la LJCA. No obstante, procede limitar su importe a 1.500 euros, de acuerdo con el artículo 139.4 LJCA, por todos los conceptos.