Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 949/2022 de 15 de enero del 2025

1.-En el presente recurso se impugna la desestimación por silencio de la DGSJFP, por delegación del Ministro de Justicia, de la solicitud de nacionalidad por residencia formulada vía telemática el 23/05/201 ( NUM000).

2.-El recurrente nació en PAQUISTÁN el NUM001/1979 (NIE NUM002) y su residencia legal en España se remonta al 26/03/2007 (con residencia de larga duración desde el 15/11/2012).

En su solicitud identificó Barcelona como lugar de residencia.

Consta certificado de matrimonio paquistaní (matrimonio contraído el 20/11/2009 con nacional paquistaní, en Paquistán, y en el que los dos contrayentes especifican un domicilio en Paquistán).

Al solicitar identificó tres hijos menores de edad a su cargo (nacidos todos ellos en Paquistán, en 2010, 2012 y 2013).

No consta que el recurrente tenga o haya tenido una familia - mujer e hijos - asentada en España pese a su amplia residencia legal previa. No se aporta certificado de empadronamiento.

Del expediente remitido resulta que:

"Como continuación a nuestro Oficio anterior por el que se remite el Expediente completo NUM000 a nombre de Eulalio, se adjunta el listado que contiene las identidades y demás datos asociados de los que según las diligencias de investigación practicadas hasta el momento habrían recurrido a la organización criminal investigada.

En dicho listado figura el interesado Eulalio."

El recurrente figura el listado policial que se acompaña, identificado, entre otros datos personales, con su nombre, NIE y nacionalidad y donde se puede ver que está localizado en un domicilio en Barcelona.

En el expediente obra aportado:

- Certificado DELE del Instituto Cervantes que responde a la identidad del recurrente, código de inscripción NUM003, con el resultado de APTO, fecha de calificación el 18/08/2021 y con csv NUM004.

En https://cervantes.org/es/sobre-nosotros/servicios/codigo-verificacion-segura, introducido el csv que obra en el certificado DELE presentado en el expediente, resulta que el csv no es correcto ni remite a documento alguno.

- Certificado CCSE del Instituto Cervantes que responde a la identidad del recurrente, Código de inscripción: NUM005, con el resultado de APTO y fecha de calificación el 15/02/2021 y con csv NUM006.

En https://cervantes.org/es/sobre-nosotros/servicios/codigo-verificacion-segura, introducido el csv que obra en el certificado CCSE presentado en el expediente resulta que el csv es correcto y remite al documento que fue presentado.

Junto con la demanda se aporta:

- Nuevo Certificado DELE del Instituto Cervantes que responde a la identidad del recurrente, Código de inscripción: NUM007, con el resultado de APTO y fecha de calificación el 12/04/2024 y con csv NUM008

En https://cervantes.org/es/sobre-nosotros/servicios/codigo-verificacion-segura, introducido el csv que obra en el certificado CCSE presentado en el expediente resulta que el csv es correcto y remite al documento que fue presentado.

No se ha aportado prueba alguna que venga a acreditar la autenticidad en el inicial certificado DELE aportado (v. gr. certificado del Instituto Cervantes que refrendara que el recurrente se presentó y supero la prueba DELE en la fecha de calificación 18/08/2021 y código de inscripción NUM003).

2.-Lo s artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

En el presente caso, según se desprende de la contestación a la demanda, se cuestiona la procedencia de la concesión de la nacionalidad por residencia sobre la base de que no se ha acreditado la buena conducta cívica y la integración.

La concreta problemática en relación a ambos requisitos resultaba ya del propio expediente administrativo del cual se ha dado traslado íntegro al recurrente por lo que ninguna indefensión es de apreciar en cuanto a las posibilidades recursivas y de alegación y prueba en la demanda (precisamente la situación de silencio administrativo negativo le impone, de base, la carga de alegar y acreditar en relación a todos y cada uno de los requisitos necesarios para obtener la nacionalidad por residencia).

Como recuerda el TS en su sentencia de 22/11/2001 (rec. casación núm. 7947/1997) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco - el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, - la sentencia mencionada concluye: <<"...al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.">>

3.-El art. 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamentela observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que «per se» impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles,sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987.

Nada tiene que ver, como indica el TS, el concepto jurídico indeterminado, buena conducta cívica, a que se refiere el art. 22-4 del Código Civil, con la carencia de antecedentes penales a que se refiere en último término la norma invocada, ya en la sentencia de 16 de marzo de 1999 se decía que en el supuesto de la concesión de nacionalidad por residencia, la exigencia de «justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica» (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) ( art. 22.4 del Código Civil) , constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo período de tiempo y permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

De contrario los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, sin que puedan ser, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española ( Sentencia TS de 5-11-2001 Rec. casación núm. 5912/1997).

En lo que atañe a la dificultad de precisar lo que deba entenderse por buena conducta cívica el TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), en su sentencia de 12 noviembre 2002 (Recurso de Casación núm. 4857/1998.) señala que: <<"Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código Civil remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo.Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conductaal que acabamos de referirnos.">>

Por lo expuesto es preciso valorar la trayectoria personal del solicitante en su conjunto (v. gr. contenido del comportamiento que se reputa de incívico, afectación a los valores sociales y convivenciales, habitualidad y mantenimiento en el tiempo, distancia temporal con la solicitud, elementos positivos que pudieran contrarrestar los aspectos negativos etc.) sobre la base de un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo, un estándar que vale para todos y vale para cada uno.

4.-En el caso de autos, la buena conducta cívica del recurrente, nacional de PAQUISTÁN, dentro de los estándares medíos convivenciales, quedaba, de inicio, claramente cuestionada dada su actuación en relación a la particularizada solicitud de nacionalidad que sirve de base a la presente causa (sabía que no había superado las pruebas DELE y aportó un certificado del Instituto Cervantes manipulado), actuación que además aparece vinculada con una investigación penal abierta en relación a una red delincuencial asentada principalmente en Barcelona, para obtener fraudulentamente el Diploma de español como lengua extranjera (DELE) y el Certificado de conocimientos socioculturales de España (CCSE) ("En una academia donde se realizan las pruebas para la obtención de los diplomas DELE y los certificados CCSE se falsificaban los exámenes para que aquellos ciudadanos extranjeros que carecían de los conocimientos necesarios pudieran obtener el aprobado. Superadas las pruebas de manera fraudulenta, los ciudadanos obtenían los diplomas y certificados oficiales.... la mayoría de sus clientes eran originarios de Bangladés, Pakistán e India."

https://www.elmundo .es/cataluna/2021/12/10/61b32146fc6c8341338b4574.html

https://www.lavanguar dia.com/local/barcelona/20211210/7919663/detienen-36-personas-falsificaban-diplo mas-instituto-cervantes-nacionalidad.html)

Es la llamada OPERACIÓN LEPANTO cuya investigación penal está radicada en el Juzgado de Instrucción n° 15 de Barcelona, D. Previas 413/2021.

Según certificación del LAJ de dicho Juzgado aportada en periodo probatorio:

"en las D. Previas 413/2021 seguidas en este Juzgado por los presuntos delitos de falsedad documental, delito contra la administración pública y pertenencia a organización criminal, hasta la fecha no consta, entre el gran número de investigados, Eulalio, con el NIE NUM002, indicado en el exhorto, si bien las actuaciones se encuentran en fase de instrucción y del resultado de las diligencias que se practiquen podría ampliarse el número de investigados,"

En cuanto al requisito de la integración, en la forma en que ha sido legalmente objetivado, dada la edad y procedencia del recurrente, exige acreditar, por quién tiene la carga de ello, que se habían superado las pruebas CCSE y DELE en el Instituto Cervantes antes de solicitar la nacionalidad (este requisito debe estar cumplido a la fecha de la solicitud por lo que no cabe hacer solicitudes por anticipado en la eventualidad de que durante la tramitación administrativa se vayan alcanzando los requisitos necesarios para la obtención de la nacionalidad y sin perjuicio de que le pueda valer para posteriores solicitudes).

Por tanto, ha de concluirse que el recurrente cuando fue expresamente requerido para ello de cara a acreditar su integración en la forma que ha sido objetivada por la normativa, aportó un certificado DELE objetivamente manipulado, algo de lo que era plenamente consciente, por lo que con independencia de la autoría en la manipulación y de la eventual responsabilidad penal que pueda tener el demandado en ello (no hay prejudicialidad penal), no se puede dar por acreditado el requisito de la integración en la solicitud de nacionalidad por residencia algo que no se puede intentar paliar con un posterior certificado obtenido en 2024. La falta de este requisito no puede intentar suplirlo con posterioridad a la solicitud y sin perjuicio de la utilización de este certificado de 2024 en una futurible nueva solicitud de nacionalidad formulada dentro del periodo de vigencia de dichas certificaciones (cuatro años desde la fecha de aprobación del acta de calificación) por cuanto ha de acreditarse un conocimiento actualizado en relación a la solicitud formulada.

El simple hecho de tal consciente y mendaz aportación pone de manifiesto su falta de integración a la par de la falta de buena conducta cívica.

En la situación en la que se encuentra el expediente y conforme lo acreditado en la causa (unas Diligencias Penales abiertas que pueden llegar a afectarle conforme a la información policial que les sirve de base y dada la incuestionable aportación de al expediente de nacionalidad de un certificado DELE inexacto en cuanto a que el mismo reflejaba que había superado dichas pruebas en una determinada fecha, lo cual no era cierto, aportación consciente de la falta de realidad de lo que reflejaba tal certificado) no puede darse por cumplida la acreditación positiva del requisito de la buena conducta cívica y, como derivada de que la investigación penal abierta que puede comprometer la fiabilidad de los certificados del Instituto Cervantes aportados, tampoco puede darse por asentado el requisito de la integración, que pasa por acreditar tener un conocimiento, aun mínimo y básico, de la realidad del país del que se quiere ser nacional y de la lengua antes de solicitar.

Esta valoración de la proyección social de los elementos de prueba aportados en el marco del procedimiento seguido para obtención de la nacionalidad por residencia no comporta una vulneración del derecho de presunción de inocencia ( artículo 24.2 CE) , que opera exclusivamente en el ámbito sancionador o punitivo ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 6ª, Sentencia 1445/2016 de 17 junio 2016, Rec. 1073/2015), puesto que aquí no se trata de una sanción sino de ponderar si se ha probado una trayectoria de buena conducta ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 6ª, Sentencia de 12 noviembre 2002, Rec. 4857/1998; Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, Sentencia de 27 octubre 2010, Rec. 5101/2006; Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia 337/2016 de 17 mayo 2016, Rec. 2253/2014).

Por otro lado, no se acreditan especiales elementos de carácter positivo en relación con la conducta cívica que no sean los propios del arraigo personal y laboral del solicitante. Se precisa alegar y constatar otros datos o elementos relevantes desde el punto de vista de tal requisito que puedan imponerse por su carácter positivo al desvalor que suponen los antecedentes que determinaron la denegación de la nacionalidad por la Administración algo que no ha ocurrido en el caso de autos ya que no puede darse especial relevancia a lo que son meros hechos que redundan en otros requisitos para la obtención de la nacionalidad como es el caso de la situación familiar y laboral, que inciden, en especial, en la integración. <<" Por otro lado, si bien la existencia de un contrato de trabajo sirve indudablemente para acreditar la integración en la sociedad española, no constituye una prueba clara y concluyente de buena conducta cívica, pues es perfectamente posible tener un trabajo asalariado sin responder a la imagen generalmente aceptada de lo que debe ser un buen ciudadano.">>( S. TS de 30/06/2009 Rec. Casación 3442/2005).

Por todo ello que procede desestimar el recurso.

5.- El silencio en esta materia era(Ley 36/2002, de 8 de octubre, de modificación del Código Civil en materia de nacionalidad. Disposición adicional primera: "Las solicitudes de adquisición por residencia y de dispensa del requisito de residencia legal para recuperar la nacionalidad española habrán de ser resueltas en el plazo máximo de un año desde que hubieran tenido entrada en el órgano competente para resolver, transcurrido el cual, sin que hubiera recaído resolución expresa, habrán de entenderse desestimadas, de acuerdo con lo dispuesto en la disposición adicional segunda de la Ley de Registro Civil "),y es ( art. 88.2 de la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil "2. La tramitación del procedimiento se ajustará a las reglas previstas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común en los términos que reglamentariamente se dispongan. El silencio administrativo en los procedimientos registrales será negativo" y art. 11.3 Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia: "El procedimiento deberá ser resuelto y notificado en el plazo máximo de un año desde de que la solicitud haya tenido entrada en la Dirección General de los Registros y del Notariado. Transcurrido el plazo aludido sin que haya recaído resolución expresa, se entenderán desestimadas las solicitudes formuladas por los interesados) negativo.

Las consecuencias de la superación de los plazos de resolución no son las pretendidas en la demanda con base al art. 24 de la LPAC 39/2015 por la falta de resolución en plazo de los procedimientos iniciados a solicitud del interesado teniendo en cuenta que la aplicación de dicha normativa es de carácter supletorio y de la regulación específica existente al respecto con base a normas con rango de Ley.

6.-Po r todo ello, procede, de conformidad con el art. 139.1 LJCA, la imposición de las costas al/ a los/las recurrente/s (de ser varios, en partes iguales), costas que la Sala, haciendo uso de las facultades establecidas en dicho precepto y atendiendo a las circunstancias del caso, establece en la cantidad máxima, por todos los conceptos, de 1.500 euros, más IVA si se devengase, a favor de la Administración demandada y sin perjuicio de supeditar este pronunciamiento sobre costas a los efectos derivados de la condición de beneficiaria/o/s de la asistencia jurídica gratuita si es que se hubiera solicitado y obtenido.