Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 539/2025 de 17 de septiembre del 2025

1.-En el presente recurso se impugna la resolución de la DGSJFP, adoptada por delegación del Ministro de Justicia, de 03/09/2021 por la que se acuerda conceder la nacionalidad española por residencia a Eleuterio, con NIE NUM000, nacido/a en SHAMSHADIN, ARMENIA el NUM001/1954 con domicilio en DIRECCION000, BARCELONA, BARCELONA (Expediente N/Ref: NUM002).

Dicha resolución ha sido declarada lesiva para los intereses públicos por Acuerdo del Consejo de Ministros, (órgano competente de conformidad con el art. 111 de la LPAC 39/2015 - anterior Disposición Adicional Decimosexta de la LOFAE 6/1995), de 25/02/2025 sobre la base fáctica de que se constata que la concesión de nacionalidad por residencia había sido otorgada sin haberse acreditado el requisito de integración en la forma que viene normativamente establecida:

"ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO. Las personas interesadas en los expedientes que se indican en el anexo de este acuerdo solicitaron la nacionalidad española por residencia. Entre la documentación que aportaron no se encuentran los diplomas relativos a la superación de las pruebas CCSE (conocimientos constitucionales y socioculturales de España) y/o DELE (conocimiento del idioma español como lengua extranjera); pruebas que gestiona el Instituto Cervantes

...

CUARTO.

...

En los expedientes: ... y NUM003, las personas interesadas manifiestan, en síntesis, que se encuentran en disposición de obtener el diploma CCSE y/o DELE, del Instituto Cervantes, que les falta, y solicitan se deje en suspenso la declaración de lesividad o se conceda un plazo mayor de alegaciones con objeto de poder aportarlo.

...

FUNDAMENTOS DE DERECHO

...

OCTAVO. En el presente caso, a la vista de los oficios remitidos por la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, y de la documentación que obra en los expedientes analizados, resulta que las personas indicadas en el anexo no han superado las pruebas CSSE y/o DELE; pruebas que gestiona el Instituto Cervantes. Por lo tanto, las resoluciones de concesión de nacionalidad por residencia se dictaron sin que se reunieran los requisitos del artículo 22.4 del Código Civil y demás normativa de desarrollo a la que se ha venido haciendo referencia, que exigen como requisito esencial para la adquisición de la nacionalidad española la acreditación del suficiente grado de integración en la sociedad española, para lo cual es necesario, como se ha expuesto, la superación de las citadas pruebas.

No es posible acoger las alegaciones de quienes solicitaban ampliar o suspender el plazo hasta la superación de las pruebas DELE y/o CCSE, pues lo que se plantea con ello es subsanar de forma extemporánea la falta de cumplimiento de uno de los requisitos esenciales para la adquisición de la nacionalidad española cuya posesión se debía haber acreditado en el expediente inicial de concesión. Y ello, sin perjuicio del derecho que les asiste de volver a solicitar la nacionalidad una vez obtenidos los certificados correspondientes...

ANEXO

NUM003 Eleuterio NUM000"

El demandado ha comparecido tras ser debidamente emplazado y se ha opuesto a la demanda con base a que, en el momento actual, cumple todos los requisitos legalmente exigibles para obtener la nacionalidad española por residencia:

"...mi representado, Eleuterio, con fecha 19.11.2024, solicitó ampliación de plazo para acreditar la superación de las pruebas exigidas, aportando los documentos de inscripción a las mismas.

En el escrito de alegaciones, que el interesado presentó dentro del plazo, explicó que para acreditar el grado suficiente de integración en la sociedad española se había inscrito para la realización de las pruebas CCSE (Conocimientos constitucionales y socioculturales de España) del Instituto Cervantes cuya celebración estaba prevista para los días 30 de enero y 14 de febrero de 2025.

Figura en los citados documentos las fechas de inscripción de 13.11.2024 y las fechas de celebración de las pruebas.

Así las cosas, mi representado formulo dicha inscripción en el plazo que disponía y puesto que las pruebas se celebran posteriormente, solicitó ampliación del plazo para que una vez superadas las pruebas pudiese aportar los justificantes oportunos.

Por tanto, mi representado dependía de la fecha oficial de convocatoria de las pruebas del Instituto Cervantes, sin que nada más pudiera hacer que esperar.

Sin embargo, la Administración ahora demandante, en vez de ampliar el plazo con el fin de que una vez celebradas las pruebas mi mandante pudiese acreditar su superación, denegó indebidamente dicha ampliación de plazo con fecha 13.12.2024

...

posteriormente, el 18.02.2025, mi representado superó dichas pruebas, pero ya se le había denegado su aportación.

...

Si la Administración hubiese concedido la ampliación del plazo, mi mandante podría haber subsanado esa falta de cumplimiento de uno de los requisitos esenciales para la adquisición de la nacionalidad española.

En cualquier caso, actualmente Eleuterio cumple con todos los requisitos para la adquisición de la nacionalidad española, por lo que no procede que se su declare la lesividad para el interés público de la resolución que así lo reconoció" (Sic)

La resolución recurrida ha sido suspendida en su ejecución por auto de esta Sala y Sección de 13/06/2025, confirmado en reposición por auto de 07/07/2025.

2.-En cuanto al fondo del asunto, ha de examinarse si la resolución cuya anulación se pretende es lesiva para el interés público e incurre en causa de anulabilidad conforme el art. 48 de la LPAC 39/2015 (anterior art. 63 de la LRJ-PAC), por incurrir en cualquier infracción del ordenamiento jurídico ( art. 107 LPAC 39/2015)

El recurso de lesividad es un recurso excepcional ( S. TS 27/09/1988) y especial, el medio de que dispone la Administración autora de un acto declarativo de derechos para obtener su anulación en provecho propio frente a la persona a favor de la cual fueron reconocidos los derechos ( S. TS. 13/07/1984), en el que la previa declaración de lesividad para los intereses públicos constituye un presupuesto procesal habilitante ( S. TS. 24/09/1993), de modo que si no existe esta declaración previa de lesividad o la misma adoleciese de algún vicio, constituiría causa de inadmisibilidad ( S. TS. 16/09/1988) y cuya falta es insubsanable como se desprende del tenor literal del art. 107.1 de la LPAC 39/2015 al utilizar la expresión "previa su declaración de lesividad para el interés público".

Acudiendo al art. 107.2 de la LPAC (anterior art. 103 de la LRJ-PAC 30/92), dicha declaración de lesividad habrá de dictarse en el plazo de cuatro añosy con audiencia de cuantos puedan estar interesados. La LJCA de 1998 lo contempla dentro del proceso tipo con una parca regulación (arts. 43, 45.4 y 46.5).

La revisión vía recurso de lesividad parte de que se trate de un acto declarativo de derechos. Solo en el plano teórico es fácil la distinción entre uno y otro tipo de actos contraponiendo acto declarativo de derechos a acto de gravamen y entendiendo por actos declarativos los actos que producen un efecto favorable para el administrado, favoreciéndolo con la ampliación de su patrimonio jurídico, otorgándole o reconociéndole un derecho, una facultad o incluso liberándole de un deber, frente a los actos de gravamen que son los que restringen su patrimonio jurídico anterior imponiendo una obligación o una carga.

En el supuesto de autos es indudable que el acto cuya revisión se pretende entraña un acto favorable para el demandado en cuanto le concede la nacionalidad española, acto que puede afectar negativamente al interés público dado el contenido de derechos políticos que entraña.

Consta igualmente que se notificó al interesado la incoación del procedimiento de lesividad para su audiencia en el mismo (correo certificado, doble intento de notificación negativo, y publicación en el BOE de fecha 23/12/21024), compareciendo y formulando alegaciones:

" (esta parte ha resuelto proceder a realizar las dos pruebas necesarias para acreditar el suficiente grado de integración y es por ello que se adjunta a este escrito las dos inscripciones para realizar las dos pruebas y que son prueba CCSE con fecha de realización del examen el 30 de enero 2025 y prueba DELE NIVEL A2 en fecha 14 de febrero 2025.

Con ello se pretende demostrar el grado suficiente de integración a la sociedad española y por ello el interesado se compromete a rectificar el error del que no es responsable aportando en cuanto disponga de ellas las dos pruebas con resultado apto.

Por todo ello esta parte solicita se tome en cuenta el ánimo de realizar los dos exámenes y que se permita, una vez el resultado sea de apto, sean adjuntados al expediente y se tome ello en consideración al emitir una resolución respecto al procedimiento de lesividad incoado. En este punto rogamos acuerden un plazo de tiempo suficiente para poder aportar el resultado de las dos pruebas."(Sic)

Entiende el Abogado del Estado recurrente que el acto recurrido infringe el art. 22.2 del Civil por cuanto se exige que el solicitante de la nacionalidad por residencia cumpla con el requisito de la integración mediante la superación de las oportunas pruebas en el Instituto Cervantes.

3.-Los arts. 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

En el presente caso la cuestión se centra en el requisito de la integración.

Como recuerda el TS en su sentencia de 22/11/2001 (rec. casación núm. 7947/1997) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco - el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, - la sentencia mencionada concluye: <<"...al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.">>

No se puede olvidar la trascendencia pública que tiene la nacionalidad española, en cuanto a los derechos de diversa índole, especialmente políticos, que la misma confiere, interés público que, por objetivo, no exige mayor acreditación y está presente y directamente concernido en todos los casos en que se supuestamente se haya concedido la nacionalidad por residencia a quién no cumplía los requisitos para ello.

Junto con la contestación a la demanda se aporta:

- Certificado DELE A2 de Apellidos: Eleuterio Nombre: Eleuterio Fecha de nacimiento; NUM001/1954 Sexo: H Código de inscripción: NUM004 Fe cha de aprobación de actas de calificación: 10/04/2025, resultado APTO. Introducido el csv NUM005 en la página habilitada para ello https://csv.cervantes.es/ se comprueba que el certificado es correcto.

- Certificado CCSE de Apellidos: Eleuterio Nombre: Eleuterio Fecha de nacimiento; NUM001/1954 Sexo: H Código de inscripción: NUM006 Fe cha de aprobación de actas de calificación: 18/02/2025, resultado APTO. Introducido el csv NUM007 en la página habilitada para ello https://csv.cervantes.es/ se comprueba que el certificado es correcto.

Con el escrito de oposición a la medida cautelar interesada en demanda, el demandado aportó también una resolución de septiembre de 2022 por la que se le reconocía una pensión de incapacidad permanente, en grado de total, para la profesión habitual - taxista - por enfermedad común no identificada (cotización, ininterrumpida, desde diciembre de 2014 a noviembre de 2021)

En cuanto al requisito de la integración, en la forma en que ha sido legalmente objetivado, dada la edad (nacido el NUM001/1954) y procedencia del demandado (ARMENIA), exige acreditar, por quién tiene la carga de ello (el solicitante de la nacionalidad), que se habían superado las pruebas DELE y CCSE en el Instituto Cervantes antes de solicitar la nacionalidad (solicitud el 10/05/2017) y sobre la base de que ni siquiera solicitó y obtuvo tal dispensa antes de la solicitud.

Recordemos que no podrá iniciarse solicitud de nacionalidad española por residencia mientras no se haya resuelto favorablemente (e l silencio es negativo), la solicitud de dispensa, a excepción de la solicitud de dispensa de quienes hayan estado escolarizados en España y superado la educación secundaria obligatoria, en cuyo caso podrá presentarse solicitud de nacionalidad por residencia, sin necesidad de solicitud de dispensa, adjuntando la documentación correspondiente, sin perjuicio de la comprobación automática de datos de titulaciones académicas en la instrucción del procedimiento de nacionalidad, y que, en el caso de haberse presentado solicitud de nacionalidad por residencia al mismo tiempo que la solicitud de dispensa, se procederá al archivo de la solicitud de nacionalidad por residencia mediante la correspondiente resolución, que pondrá fin a la vía administrativa (Orden JUS/1625/2016, de 30 de septiembre, sobre la tramitación de los procedimientos de concesión de la nacionalidad española por residencia en la redacción dada por la Orden JUS/1018/2022, de 24 de octubre).

La desestimación de la dispensa, expresa o presunta, en ejercicio de competencia propias, le corresponde al Director/a General de Seguridad Jurídica y Fe Pública (fruto de un procedimiento administrativo independiente y previo al de solicitud de nacionalidad cuya competencia resolutoria sí que corresponde al Ministro de Justicia y, por delegación, al DGSJFP) y, en su caso, ha de ser objeto de impugnación ante el órgano jurisdiccional competente para ello (TSJ de Madrid). NO compete a esta Sala y Sección en el limitado objeto de la actividad administrativa impugnada (lesividad de la resolución de concesión de nacionalidad por residencia) valorar una dispensa no pedida. Recordemos que no podrá iniciarse solicitud de nacionalidad española por residencia mientras no se haya resuelto favorablemente la solicitud de dispensa y se haya actuado conforme a ello (la dispensa puede ser parcial y además está la posibilidad de pruebas especiales y pruebas adaptadas).

Este requisito de la integración en su acreditación debe estar cumplido a la fecha de la solicitud formulada para adquirir la nacionalidad por residencia por lo que no cabe hacer solicitudes por anticipado en la eventualidad de que durante la tramitación administrativa del expediente de nacionalidad se vayan alcanzando los requisitos necesarios para la obtención de la nacionalidad española y, mucho menos, en vía de lesividad, sin perjuicio de que ulteriores superaciones de las pruebas en el Instituto Cervantes - como es el caso de autos - puedan hacerse valer para posteriores solicitudes formuladas dentro del periodo de vigencia de dichas certificaciones - cuatro años desde la fecha de aprobación del acta de calificación- por cuanto ha de acreditarse un conocimiento actualizado en relación a la solicitud formulada.

La integración pasa por acreditar tener un conocimiento, aun mínimo y básico, del idioma y de la realidad del país del que se quiere ser nacional de cara a la solicitud que se formula y ello, en principio, no se ha producido en el caso de autos.

El demandado no puede alegar desconocer la existencia de este requisito en la forma que viene determinado legalmente y no en vano, de inicio, autorizaba la comprobación de la realización de la prueba en el Instituto Cervantes. Esto permite concluir que, desde el mismo momento de la solicitud, el ahora demandado era plenamente consciente de la exigencia legal de este requisito y de que el complimiento de dicho requisito pasaba por tales exámenes y, al mismo tiempo, era plenamente conocedor, como hecho propio, de que tales pruebas no las había superado.

Al particular del caso, no hay un certificado válido o documentación alguna que contravenga la no superación por el demandado, de cara a la resolución cuya anulación se pretende, de la prueba DELE y CCSE antes de la solicitud de nacionalidad que conduce a tal resolución (solicitud de 10/05/2017). Ya hemos visto que el demandado no puede desconocer la existencia de este requisito y la posibilidad que ofrece la normativa para la solicitud de dispensa si es que procede.

Por tanto, ha de concluirse que no se puede dar por acreditado el requisito de la integración en la solicitud de nacionalidad por residencia que conduce a la resolución recurrida algo que no se puede subsanar con posterioridad.

La falta de este requisito, que no es meramente formal sino sustantivo por cuanto remite a un requisito de este carácter, no puede intentar suplirlo con posterioridad a la solicitud y menos aún en trámite posterior a su anómala concesión y sin perjuicio de que en una futurible nueva solicitud de nacionalidad acredite esta integración, por cuanto, como hemos dicho, ha de acreditarse un conocimiento actualizado en relación con la solicitud formulada.

Por todo ello, la resolución recurrida infringía el art. 22.2 del Civil cuando reconoció al demandado el derecho a la adquisición la nacionalidad española por residencia, al no concurrir al tiempo de su solicitud, debidamente acreditado, el requisito de integración, y, de ahí, la procedencia de la lesividad reclamada y de la proporcionalidad de la misma y sin perjuicio de una eventual y posterior solicitud de nacionalidad, en la que el demandado, si es que realmente ha adquirido el conocimiento, aun mínimo y básico, del idioma y de la realidad del país podrá acreditarlo debidamente.

Recordemos que la integración a efectos de la nacionalidad es algo más y distinto del mero desenvolvimiento normalizado en una vida profesional, económica y familiar en España, algo que puede alcanzarse y mantenerse en el marco de la normativa de extranjería y que la adquisición de la nacionalidad española es incompatible con un desconocimiento idiomático, institucional y cultural, ya que la adquisición convierte al peticionario en ciudadano español, lo cual supone que adquiere el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos - artículo 23 de la Constitución. Dicha participación en los asuntos públicos, como ciudadano español, abarca la participación en el gobierno de las Entidades en que el Estado se organiza territorialmente, de acuerdo con el art. 137 de la Constitución «( STC 51/1984, de 25 de abril, FJ 2)», más allá del derecho de sufragio como extranjero residente en los distintos municipios en las elecciones locales en supuestos de reciprocidad ( artículo 13.2 CE) . De ahí que venga exigiéndose un conocimiento de las instituciones y de la sociedad de la que va a formar parte, no sólo un conocimiento apto de la organización administrativa y territorial de España, sino la aceptación de su sistema de valores, plasmados fundamentalmente en la Constitución, a la que ha de prestar juramento de acuerdo con el art. 23 del Código Civil. Además, como nacional de un Estado miembro de la Unión Europea, pasaría a ser Ciudadano de la Unión, con los derechos reconocidos en las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la ciudadanía de la Unión, artículos 9 a 12 del Tratado de la Unión Europea (TUE), artículos 18 a 25 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), y capítulo V de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

Por tanto, no apreciándose la concurrencia de alguno de los límites del art. 110 de la LPAC 39/2015, el recurso ha de estimarse, anulando la resolución recurrida y teniendo en cuenta que, aunque No consta del expediente administrativo que la adquisición de dicha nacionalidad española por residencia se ha consolidado mediante la realización de los trámites posteriores a la misma ex art. 23 del CC (juramento/promesa, renuncia a la nacionalidad anterior, e inscripción) puede presumirse que si lo ha sido ya que se cita en los escritos del demandado y aparece documentado un DNI español (DNI NUM008).

4.-De conformidad con el art. 139.1 de la LJCA, en materia de costas rige el principio del vencimiento de tal manera que las costas se impondrán a la parte (de ser varios, en partes iguales), que haya visto rechazadas todas sus pretensiones sin que sea apreciar que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho, sin limitación de cuantía a salvo de la que resulta de la limitación legal introducida por el Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre - en vigor desde el 20/03/2024 - (la cantidad total a pagar no excederá de la tercera parte de la cuantía del proceso, por cada uno de los favorecidos por esa condena; y a estos solos efectos, las pretensiones de cuantía indeterminada se valorarán en 18.000 euros, salvo que, por razón de la complejidad del asunto, el tribunal disponga razonadamente otra cosa), y sin perjuicio de supeditar este pronunciamiento sobre costas a los efectos derivados de la condición de beneficiaria/o/s de la asistencia jurídica gratuita si es que se hubiera solicitado y obtenido teniendo en cuenta lo preceptuado en los arts. 394.3 Ley de Enjuiciamiento Civil y 36.2 de la Ley 1/1996 de Asistencia Jurídica Gratuita.