Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 539/2025 de 24 de septiembre del 2025

1.-En el presente recurso se impugna la resolución de la DGSJFP, adoptada por delegación del Ministro de Justicia, de 14/06/2022 por la que se acuerda conceder la nacionalidad española por residencia a Fulgencio, con NIE NUM000, nacido/a en TETUÁN, MARRUECOS el NUM001/1982 con domicilio en DIRECCION000, MIJAS, MÁLAGA (Expediente N/Ref: NUM002).

Dicha resolución ha sido declarada lesiva para los intereses públicos por Acuerdo del Consejo de Ministros, (órgano competente de conformidad con el art. 111 de la LPAC 39/2015 - anterior Disposición Adicional Decimosexta de la LOFAE 6/1995), de 25/02/2025 sobre la base fáctica de que se constata que la concesión de nacionalidad por residencia había sido otorgada sin haberse acreditado el requisito de integración en la forma que viene normativamente establecida:

"ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO. Las personas interesadas en los expedientes que se indican en el anexo de este acuerdo solicitaron la nacionalidad española por residencia. Entre la documentación que aportaron no se encuentran los diplomas relativos a la superación de las pruebas CCSE (conocimientos constitucionales y socioculturales de España) y/o DELE (conocimiento del idioma español como lengua extranjera); pruebas que gestiona el Instituto Cervantes

...

CUARTO.

...

En los casos en que la notificación por correo postal ha resultado infructuosa, se ha publicado en el Boletín Oficial del Estado de fecha 27 de diciembre de 2024 (...REC/2024/1763, ...), de conformidad con lo previsto en los artículos 42.2 y 44 de la LPACAP.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

...

OCTAVO. En el presente caso, a la vista de los oficios remitidos por la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, y de la documentación que obra en los expedientes analizados, resulta que las personas indicadas en el anexo no han superado las pruebas CSSE y/o DELE; pruebas que gestiona el Instituto Cervantes. Por lo tanto, las resoluciones de concesión de nacionalidad por residencia se dictaron sin que se reunieran los requisitos del artículo 22.4 del Código Civil y demás normativa de desarrollo a la que se ha venido haciendo referencia, que exigen como requisito esencial para la adquisición de la nacionalidad española la acreditación del suficiente grado de integración en la sociedad española, para lo cual es necesario, como se ha expuesto, la superación de las citadas pruebas.

No es posible acoger las alegaciones de quienes solicitaban ampliar o suspender el plazo hasta la superación de las pruebas DELE y/o CCSE, pues lo que se plantea con ello es subsanar de forma extemporánea la falta de cumplimiento de uno de los requisitos esenciales para la adquisición de la nacionalidad española cuya posesión se debía haber acreditado en el expediente inicial de concesión. Y ello, sin perjuicio del derecho que les asiste de volver a solicitar la nacionalidad una vez obtenidos los certificados correspondientes...

ANEXO

NUM003 Fulgencio NUM000"

El demandado ha comparecido tras ser debidamente emplazado oponiéndose a la demanda:

"Resulta obvio que es necesaria la acreditación del requisito del suficiente grado de integración del interesado en la sociedad española se exige, como presupuesto ineludible, la superación de las pruebas de conocimiento del idioma (DELE) y de conocimiento sociocultural (CCSE), salvo los casos de dispensa expresa. Pues bien, precisamente la dispensa es lo que solicitó mi representado, habiendo entendido y estado en la legítima confianza de que ello es lo que se le había concedido... Se alega que tal omisión hace nulo o anulable el acto de concesión. Sin embargo, ..., el acto no es contrario a Derecho en los términos que exige la jurisprudencia para estimar la lesividad, ni concurre el perjuicio al interés público en los términos exigidos legal y jurisprudencialmente, como se desarrolla en la fundamentación jurídica.... No se acredita con certeza la falta del examen... Pero no se acredita de forma indubitada que tales certificados no existieran en el expediente, ni que el solicitante no hubiera superado las pruebas...La Administración no puede alegar su propio error para lesionar derechos consolidados. Es doctrina reiterada que nadie puede ir contra sus propios actos (venire contra factum proprium non valet). La Administración dictó una resolución favorable, la notificó, permitió su ejecución, y ahora pretende anularla sin dolo, ocultación ni fraude por parte del interesado, lo cual resulta improcedente ( STS 26 de enero de 2010, rec. 3580/2006 ), máxime si tenemos en cuenta que mi representado solicitó la dispensa del examen...El acto de concesión no ha causado daño concreto, ni económico ni institucional. La nacionalidad no se otorgó a un delincuente, ni a un sujeto peligroso, sino a un residente legal con años de arraigo. La pretendida lesividad se apoya en una interpretación puramente formal del requisito, ignorando principios constitucionales como el de y la seguridad jurídica ( art. 9.3 CE ) tutela judicial efectiva ( art. 24 CE ). La simple ausencia formal de certificados no ocasiona perjuicio al interés público. La nacionalidad se concedió correctamente, sin infringir principios de orden público ni de seguridad nacional ni derechos de terceros. El intento de lesividad no se apoya en daños concretos, sino en una interpretación formal del requisito, lo que ha sido objetado por la jurisprudencia más reciente.8

La resolución recurrida ha sido suspendida en su ejecución por auto de esta Sala y Sección de 20/06/2025.

2.-En cuanto al fondo del asunto, ha de examinarse si la resolución cuya anulación se pretende es lesiva para el interés público e incurre en causa de anulabilidad conforme el art. 48 de la LPAC 39/2015 (anterior art. 63 de la LRJ-PAC), por incurrir en cualquier infracción del ordenamiento jurídico ( art. 107 LPAC 39/2015).

El recurso de lesividad es un recurso excepcional ( S. TS 27/09/1988) y especial, el medio de que dispone la Administración autora de un acto declarativo de derechos para obtener su anulación en provecho propio frente a la persona a favor de la cual fueron reconocidos los derechos ( S. TS. 13/07/1984), en el que la previa declaración de lesividad para los intereses públicos constituye un presupuesto procesal habilitante ( S. TS. 24/09/1993), de modo que si no existe esta declaración previa de lesividad o la misma adoleciese de algún vicio, constituiría causa de inadmisibilidad ( S. TS. 16/09/1988) y cuya falta es insubsanable como se desprende del tenor literal del art. 107.1 de la LPAC 39/2015 al utilizar la expresión "previa su declaración de lesividad para el interés público".

Acudiendo al art. 107.2 de la LPAC (anterior art. 103 de la LRJ-PAC 30/92), dicha declaración de lesividad habrá de dictarse en el plazo de cuatro años(<<" No cabe hablar de interrupción del cómputo de aquel plazo porque se trata de un plazo de caducidad">> S. TS 19/06/2001 RECURSO CASACIÓN 8825/1996) y con audiencia de cuantos puedan estar interesados.

La LJCA de 1998 lo contempla dentro del proceso tipo con una parca regulación (arts. 43, 45.4 y 46.5).

La revisión vía recurso de lesividad parte de que se trate de un acto declarativo de derechos. Solo en el plano teórico es fácil la distinción entre uno y otro tipo de actos contraponiendo acto declarativo de derechos a acto de gravamen y entendiendo por actos declarativos los actos que producen un efecto favorable para el administrado, favoreciéndolo con la ampliación de su patrimonio jurídico, otorgándole o reconociéndole un derecho, una facultad o incluso liberándole de un deber, frente a los actos de gravamen que son los que restringen su patrimonio jurídico anterior imponiendo una obligación o una carga.

En el supuesto de autos es indudable que el acto cuya revisión se pretende entraña un acto favorable para el demandado en cuanto le concede la nacionalidad española, acto que puede afectar negativamente al interés público dado el contenido de derechos políticos que entraña.

Consta igualmente que se notificó al interesado la incoación del procedimiento de lesividad para su audiencia en el mismo (doble intento de notificación por correo certificado con acuse de recibo en el domicilio designado, que resultó negativo, y publicación BOE el 27/12/2024), sin que compareciera ni formulara alegaciones.

Entiende el Abogado del Estado recurrente que el acto recurrido infringe el art. 22.2 del Civil por cuanto se exige que el solicitante de la nacionalidad por residencia cumpla con el requisito de la integración mediante la superación de las oportunas pruebas en el Instituto Cervantes.

3.-Los arts. 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

En el presente caso la cuestión se centra en el requisito de la integración.

Como recuerda el TS en su sentencia de 22/11/2001 (rec. casación núm. 7947/1997) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco - el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, - la sentencia mencionada concluye: <<"...al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.">>

No se puede olvidar la trascendencia pública que tiene la nacionalidad española, en cuanto a los derechos de diversa índole, especialmente políticos, que la misma confiere, interés público que, por objetivo, no exige mayor acreditación y está presente y directamente concernido en todos los casos en que se haya concedido la nacionalidad por residencia a quién no cumplía los requisitos para ello.

En cuanto al requisito de la integración, en la forma en que ha sido legalmente objetivado, dada la edad (nacido el NUM001/1982) y procedencia del demandado (MARRUECOS), exige acreditar, por quién tiene la carga de ello (el solicitante de la nacionalidad, hoy demandado), que se habían superado las pruebas DELE en el Instituto Cervantes antes de solicitar la nacionalidad (en este caso, solicitud de 26/01/2016).

Este requisito debe estar cumplido a la fecha de la solicitud por lo que no cabe hacer solicitudes por anticipado en la eventualidad de que durante la tramitación administrativa se vayan alcanzando los requisitos necesarios para la obtención de la nacionalidad y sin perjuicio de que ulteriores superaciones de las pruebas en el Instituto Cervantes puedan hacerse valer para posteriores solicitudes formuladas dentro del periodo de vigencia de dichas certificaciones - cuatro años desde la fecha de aprobación del acta de calificación- por cuanto ha de acreditarse un conocimiento actualizado en relación a la solicitud formulada.

Al margen de ello, es de reseñar lo paradójico e ilógico que resulta que una persona como el demandado pueda obtener un APTO en un certificado CCSE en lo que el mismo implica de un real, que no suplantado, conocimiento sociocultural y constitucional si no se tiene acreditado, previa o simultáneamente, un efectivo conocimiento mínimo de la lengua que le permita desempeñarse en dicha prueba en lo que el dominio de la lengua, además, pueda repercutir en la comprensión de las preguntas y en la elaboración de las respuestas.

Es de todo punto incoherente, en la lógica del sistema, en lo que es una aportación aislada de un certificado CCSE totalmente desconectada de la necesaria superación de las pruebas DELE (aportación de un certificado CCSE sin que al mismo tiempo se aporte un certificado DELE que también le era exigible), pues el certificado CCSE presupone, de base, un conocimiento del idioma suficiente para entender y comprender las respuestas que se han de responder al respecto, conocimiento que se acredita precisamente con las pruebas DELE (primero es necesario conocer mínimamente el idioma, leído y escrito, para poder entender la realidad del país del que se quiere ser nacional y en especial para demostrar, mediante pruebas leídas y escritas, que se ha alcanzado dicho conocimiento).

Redunda en esta ilógica el que el demandado supere las pruebas CCSE en 2016, sin adaptación alguna, cuando cuatro años después pretende una dispensa de la prueba DELE por analfabetismo.

La disposición final séptima de la Ley 19/2015, de 13 de julio, de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil y el Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre estableció un nuevo procedimiento para la tramitación y resolución de los procedimientos de nacionalidad, hasta entonces recogidos en el Reglamento de la Ley de Registro Civil; exigiendo la realización de una doble prueba para la justificación del requisito de integración del artículo 22.4 CC, para poder adquirir la nacionalidad. Dicho presupuesto (integración social suficiente) quedó objetivado de modo que, a partir de la entrada en vigor de Real Decreto 1004/2015, es preciso aportar un doble certificado: el DELE de nivel A2 o superior (salvo en el caso de los nacionales de países iberoamericanos) y el de conocimientos constitucionales y socioculturales de España (CCSE) conforme dispone el artículo 6.1 del Real Decreto 1004/2015. Si bien, cabe que conforme el art. 6.8 "8. Además de la superación de las pruebas a que se refiere el presente artículo, para que resulte acreditado el suficiente grado de integración en la sociedad española se deberá valorar conjuntamente la documentación indicada en este artículo con los informes señalados en los apartados 1 y 2 del artículo 8 de este Reglamento".Dicha norma reglamentaria desarrolla las disposiciones establecidas en la Ley 19/2015 de 13 de julio, en virtud de la habilitación concedida en su Disposición Final octava, regulando el nuevo procedimiento, en el que se debe acreditar estar en posesión del DELE y CCSE. De acuerdo con la Disposición Final sexta de Real Decreto 1004/2015 la entrada en vigor se produjo al día siguiente de la publicación en el BOE, que tuvo lugar el día 7 de noviembre, de modo que la entrada en vigor se inicia el día 08/11/2015 y era plenamente aplicable a la solicitud que nos ocupa.

La integración pasa por acreditar tener un conocimiento, aun mínimo y básico, del idioma y de la realidad del país del que se quiere ser nacional de cara a la solicitud que se formula y ello, en principio, no se ha producido en el caso de autos.

El demandado no puede alegar desconocer la existencia de este requisito en la forma que viene determinado legalmente y no en vano, de inicio, SI autorizaba la comprobación de la realización de la prueba en el Instituto Cervantes y tras ser oportunamente requerido aportó al expediente:

- un certificado DELE de fecha de aprobación del acta de calificación de 07/06/2016 con Código de inscripción: NUM004, csv NUM005, constando el resultado de NO APTO (comprobado el csv en https://cervantes.o rg/es/sobre-nosotros/servicios/codigo-verificacion-segura remite al ya aportado y a la identidad de: Apellidos: Fulgencio Nombre: Fulgencio Sexo: H Fecha de nacimiento: NUM001/1982)

- un certificado CCSE de fecha de aprobación del acta de calificación de 20/04/2016 con Código de inscripción: NUM006, csv NUM007, constando el resultado de APTO (comprobado el csv en https://cervantes.o rg/es/sobre-nosotros/servicios/codigo-verificacion-segura remite al ya aportado y a la identidad de: Apellidos: Fulgencio Nombre: Fulgencio Sexo: H Fecha de nacimiento: NUM001/1982)

El certificado DELE aportado tras el requerimiento era de NO APTO.

No hay un certificado válido o documentación alguna aportada por el que tiene la carga de ello (el solicitante de la nacionalidad) que contravenga la no superación por el demandado, de cara a la resolución cuya anulación se pretende, de la prueba DELE antes de la solicitud de nacionalidad que conduce a tal resolución (solicitud de 26/01/2016), situación en la que se mantenía a fecha de la resolución recurrida.

En cuanto a la eventualidad de una dispensa, que no fue interesada antes de la solicitud de nacionalidad ya que su solicitud de dispensa por analfabetismo se produjo en 2021, cuatro años después, y que a fecha de la resolución recurrida (14/06/2022) no consta que dicha solicitud de dispensa fuera resuelta favorablemente de forma expresa ni que el demandado hubiera impugnado la desestimación por silencio de la misma obteniendo una resolución, administrativa o judicial, favorable.

Recordemos que no podrá iniciarse solicitud de nacionalidad española por residencia mientras no se haya resuelto favorablemente (el silencio es negativo), la solicitud de dispensa, a excepción de la solicitud de dispensa de quienes hayan estado escolarizados en España y superado la educación secundaria obligatoria, en cuyo caso podrá presentarse solicitud de nacionalidad por residencia, sin necesidad de solicitud de dispensa, adjuntando la documentación correspondiente, sin perjuicio de la comprobación automática de datos de titulaciones académicas en la instrucción del procedimiento de nacionalidad, y que, en el caso de haberse presentado solicitud de nacionalidad por residencia al mismo tiempo que la solicitud de dispensa, se procederá al archivo de la solicitud de nacionalidad por residencia mediante la correspondiente resolución, que pondrá fin a la vía administrativa (Orden JUS/1625/2016, de 30 de septiembre, sobre la tramitación de los procedimientos de concesión de la nacionalidad española por residencia en la redacción dada por la Orden JUS/1018/2022, de 24 de octubre).

NO consta que dicha desestimación por silencio de la dispensa en ejercicio de competencia propias del Director/a General de Seguridad Jurídica y Fe Pública (fruto de un procedimiento administrativo independiente y previo al de solicitud de nacionalidad cuya competencia resolutoria sí que corresponde al Ministro de Justicia y, por delegación, al DGSJFP) haya sido objeto de impugnación ante el órgano jurisdiccional competente para ello (TSJ de Madrid) ni compete a esta Sala y Sección su revisión en el limitado objeto de la actividad administrativa impugnada (lesividad de la resolución de concesión de nacionalidad por residencia). Recordemos que no podrá iniciarse solicitud de nacionalidad española por residencia mientras no se haya resuelto la solicitud de dispensa y en su caso se hayan realizado y superado las pruebas adaptadas (pruebas para los Candidatos no alfabetizados en España https://examenes.cervantes.es/es/dele/candidatos-no-alfabet izados-en-espana ).

Como ya hemos señalado en anteriores resoluciones de esta Sala y Sección, (por todas, sentencia de 22/02/2023, REC1315/2021) tratando el tema de la petición de dispensa coetánea a la petición de nacionalidad, habiéndose recurrido una desestimación por silencio de la solicitud de nacionalidad, no constando la resolución de la dispensa (en el caso de autos en el caso de autos existe una desestimación por silencio), y sin haber acreditado la realización y superación de las pruebas o en su caso pruebas adaptadas:

" CUARTO.- Examen del caso: Petición de dispensa coetánea a la petición de nacionalidad.-

1.- A la luz de dichas normas, hemos de verificar si el interesado ha acreditado que su petición fue desestimada por silencio y si justificó los requisitos que son precisos para poder adquirir la nacionalidad por residencia, de acuerdo con la carga que procesalmente le corresponde.

Del resultado del expediente se desprende que el interesado solicitó con fecha 29 de junio de 2019 la nacionalidad española mediante instancia telemática ante el Ministerio de Justicia, adjuntando tarjeta de residencia de larga duración con validez hasta 23/5/2022, certificado de nacimiento y certificado de antecedentes penales expedidos en Marruecos apostillados, pasaporte, informe de empadronamiento en San Bartolomé (Lanzarote), certificado de matrimonio apostillado, justificante de abono de la tasa de 17/6/2020.

2.- No se aportó el certificado DELE y CCSE expedidos por el Instituto Cervantes sino una petición de dispensa para la realización de estas pruebas de fecha 28/6/2019 y Acta Notarial de 11/3/2019 otorgada ante el Notario Don Enrique Javier Pérez en la que los testigos propuestos a su instancia aseveran que el demandante no sabe leer ni escribir en ningún idioma.

Con fecha 23/09/2019 se informó al interesado en relación a su expediente, lo siguiente: "Pruebas Instituto Cervantes: Está en preparación la normativa que establecerá los criterios y requisitos para la concesión de las dispensas que se establecen en el artículo 10.5 de la Orden JUS/1625/2016 , de 30 de septiembre, sobre la tramitación de los procedimientos de concesión de la nacionalidad española por residencia. Una vez aprobada esta normativa, la Subdirección General de Nacionalidad y Estado Civil se pondrá en contacto con Usted para comunicarle la forma de proceder para la solicitud de la dispensa y la documentación acreditativa requerida. Tras la práctica de la presente notificación, se paraliza la tramitación del expediente."

3.- Con fecha 7/11/2021 emitió informe la DGPGC en el que consta que el peticionario reside en España legalmente desde el 23/5/2007, habiendo renovado sucesivamente su autorización de residencia hasta 21/6/2012, fecha en que se le concedió la autorización de residencia de larga duración.

4.- Con fecha 2/11/2021 se le concedió la autorización para la realización de las pruebas del Instituto Cervantes de forma adaptada, y se paralizó el procedimiento: "Se paraliza la tramitación de su expediente de nacionalidad por residencia durante el plazo de seis meses o, en su defecto, hasta la aportación de la superación de las pruebas relativas al grado de integración en la sociedad española ( artículo 22.1 a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ).

En el caso de que no se produzca la subsanación por el interesado en el plazo mencionado se le tendrá por desistido en su petición de adquisición de la nacionalidad española por residencia, lo que se acordará mediante la correspondiente resolución".

QUINTO.- Acto impugnable: relevancia de la falta de realización de las pruebas.-

1.- Para resolver acerca de los óbices opuestos por la Abogacía del Estado en torno a la actividad impugnable, hemos de recordar que en cualquier procedimiento seguido a instancia del interesado se han de cumplir con ciertos requisitos que son insoslayables, de modo que su ausencia impide que la petición surta sus efectos, dando por iniciado en forma el procedimiento ( artículo 66.1 y 68.1 Ley 39/2015 de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas ). En efecto, la ausencia de un requisito exigido por la legislación general o sectorial tiene un tratamiento específico que se ha subrayar en este caso, porque cuando se promovió la petición de adquisición de la nacionalidad en fecha 29/6/2019 el interesado carecía de los certificados CCSE y DELE que acreditaban el requisito de la integración social suficiente que exige el artículo 22.3 CC para poder adquirir la nacionalidad española por residencia.

2.- Pues bien, en defecto de este requisito no es posible adquirir la nacionalidad española, ya que para ello es preciso justificar la superación de las pruebas DELE y CCSE a cargo del Instituto Cervantes antes de la petición de la nacionalidad, o bien la dispensa de estas pruebas o su realización a través del cauce de la adaptación cuando existen específicas circunstancias o dificultades para el aprendizaje, que es lo que reclamaba el demandante (La dispensa por analfabetismo). Pero siempre deberá cumplirse este requisito con carácter previo a la petición de inicio del procedimiento.

3.- La DGSJFP al comprobar que el solicitante carecía de las pruebas CCSE y DELE y que al tiempo de promover la solicitud de nacionalidad había instado la dispensa de estas pruebas, invocando no saber leer ni escribir, suspendió el procedimiento, haciendo uso de las facultades del artículo 22 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre de PACAP, a fin de que el solicitante pudiera completar o subsanar su petición. Este precepto dispone que:

Artículo 22 Suspensión del plazo máximo para resolver.

1. El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos: a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias o la aportación de documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario,o, en su defecto, por el del plazo concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el artículo 68 de la presente Ley. .....

Artículo 68 Subsanación y mejora de la solicitud

1. Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días,subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistidode su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21.

2. Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva, este plazo podrá ser ampliado prudencialmente, hasta cinco días, a petición del interesado o a iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales.

3. En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano competente podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias de los términos de aquélla. De ello se levantará acta sucinta, que se incorporará al procedimiento.

4. Si alguno de los sujetos a los que hace referencia el artículo 14.2 y 14.3 presenta su solicitud presencialmente, las Administraciones Públicas requerirán al interesado para que la subsane a través de su presentación electrónica. A estos efectos, se considerará como fecha de presentación de la solicitud aquella en la que haya sido realizada la subsanación.

Por lo tanto, con fecha 23/09/2019 el procedimiento quedó en suspenso, y posteriormente el 2/11/2021 se comunicó al interesado que podía realizar unas pruebas adaptadas en el plazo de 6 meses, con apercibimiento de desistimiento, de acuerdo con los preceptos legales citados.

Cuando en fecha 19 de julio de 2021 se promueve el recurso contencioso-administrativo contra el acto presunto desestimatorio de la petición de nacionalidad, el procedimiento estaba en suspenso puesto que la petición de nacionalidad no reunía los requisitos legales y era preciso subsanarla. Es decir, no se había producido ningún acto presunto puesto que el procedimiento no había llegado a formalizarse de acuerdo con sus requisitos legales.

4.- La Orden JUS/1625/2016, de 30 de septiembre, sobre la tramitación de los procedimientos de concesión de la nacionalidad española por residencia, establece con claridad la imposibilidad de promover de forma coetánea el procedimiento de nacionalidad y el de dispensa de las pruebas DELE y CCSE, y define los efectos que produce la inobservancia de estas normas. Así, el artículo 10 de la Orden dispone:

5. De acuerdo con su normativa específica, el Instituto Cervantes ofrecerá actuaciones especiales en la administración de las pruebas DELE y CCSE para las personas con discapacidad, de modo que dispongan de los apoyos y de los ajustes razonables que les permitan concurrir en condiciones de igualdad efectiva.

Las personas que no sepan leer ni escribiro tengan dificultades de aprendizaje podrán solicitar la dispensa de estas pruebas al Ministerio de Justicia que, a la vista de las circunstancias particulares y las pruebas aportadas, resolverá motivadamente. Igualmente, podrá dispensarse de dichas pruebas a los solicitantes que hayan estado escolarizados en España y superado la educación secundaria obligatoria.

La solicitud de dispensa -que podrá subsanarse en los términos del artículo 68 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre - deberá realizarse necesariamente con carácter previo a la solicitud de nacionalidad por residencia y en modelo normalizado. No podrá iniciarse solicitud de nacionalidad española por residencia mientras no se haya resuelto, expresa o presuntamente, la solicitud de dispensa, a excepción de la solicitud de dispensa de quienes hayan estado escolarizados en España y superado la educación secundaria obligatoria, en cuyo caso podrá presentarse solicitud de nacionalidad por residencia, sin necesidad de solicitud de dispensa, adjuntando la documentación correspondiente, sin perjuicio de la comprobación automática de datos de titulaciones académicas en la instrucción del procedimiento de nacionalidad. En el caso de haberse presentado solicitud de nacionalidad por residencia al mismo tiempo que la solicitud de dispensa, se procederá al archivo de la solicitud de nacionalidad por residencia mediante la correspondiente resolución, que pondrá fin a la vía administrativa.

De acuerdo con estas normas, de ningún modo se habría producido un acto presunto, conforme da por sentado la parte demandante, en contra de los preceptos que hemos reflejado. Estos impiden que la presentación de una petición incompleta dé inicio al procedimiento y se inicie el cómputo del plazo para resolver permitiendo posteriormente acceder al procedimiento judicial por el juego de las normas que disciplinan la institución del silencio. Tal silencio no se produjo en ningún caso, y lo cierto es que la norma específica prevista en el artículo 10.5 posibilitaba el archivo de la petición de nacionalidad, al no contar el solicitante con las pruebas DELE y CCSE o la dispensa total. Esta norma se ajustaba a las disposiciones generales del artículo 68 de la Ley 39/2015 .

5.- En cualquier caso, aunque considerásemos, en hipótesis, que había transcurrido el plazo legal de resolución, el demandante tampoco ha justificado la superación de las pruebas adaptadas que le permitirían acreditar el requisito de la integración social suficiente, y la adquisición de la nacionalidad, en caso de reunir todos los requisitos legales ( Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª, Sentencia de 24 febrero 2022, Rec. 1722/2020 ; Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 7ª, Sentencia de 25 octubre 2021, Rec. 517/2020 ; Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 8ª, Sentencia de 15 diciembre 2022, Rec. 1042/2020 ).

El recurso debe inadmitirse, en aplicación de los artículos 69 c ) y 25 LJCA , conforme había solicitado la Abogacía del Estado.">>

Por tanto, ha de concluirse que no se puede dar por acreditado el requisito de la integración en la solicitud de nacionalidad por residencia que conduce a la resolución recurrida algo que no se puede subsanar con posterioridad.

La falta de este requisito, que no es meramente formal sino sustantivo por cuanto remite a un requisito de este carácter, no puede intentar suplirlo con posterioridad a la solicitud y menos aún en trámite posterior a su anómala concesión y sin perjuicio de que en una futurible nueva solicitud de nacionalidad acredite esta integración, por cuanto ha de acreditarse un conocimiento actualizado en relación con la solicitud formulada (en su caso, atendiendo a la dispensa que eventualmente solicite y le sea concedida).

Por todo ello, la resolución recurrida infringía el art. 22.2 del Civil cuando reconoció al demandado el derecho a la adquisición la nacionalidad española por residencia, al no concurrir al tiempo de su solicitud, debidamente acreditado, el requisito de integración, y, de ahí, la procedencia de la lesividad reclamada y de la proporcionalidad de la misma (no se aprecian ninguna de las circunstancias del art. 110 de la LPAC 39/2015) y sin perjuicio de una eventual y posterior solicitud de nacionalidad, en la que el demandado, si es que realmente ha adquirido el conocimiento, aun mínimo y básico, del idioma y de la realidad del país podrá acreditarlo debidamente.

Recordemos que la integración a efectos de la nacionalidad es algo más y distinto del mero desenvolvimiento normalizado en una vida profesional, económica y familiar en España, algo que puede alcanzarse y mantenerse en el marco de la normativa de extranjería y que la adquisición de la nacionalidad española es incompatible con un desconocimiento idiomático, institucional y cultural, ya que la adquisición convierte al peticionario en ciudadano español, lo cual supone que adquiere el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos - artículo 23 de la Constitución. Dicha participación en los asuntos públicos, como ciudadano español, abarca la participación en el gobierno de las Entidades en que el Estado se organiza territorialmente, de acuerdo con el art. 137 de la Constitución «( STC 51/1984, de 25 de abril, FJ 2)», más allá del derecho de sufragio como extranjero residente en los distintos municipios en las elecciones locales en supuestos de reciprocidad ( artículo 13.2 CE) . De ahí que venga exigiéndose un conocimiento de las instituciones y de la sociedad de la que va a formar parte, no sólo un conocimiento apto de la organización administrativa y territorial de España, sino la aceptación de su sistema de valores, plasmados fundamentalmente en la Constitución, a la que ha de prestar juramento de acuerdo con el art. 23 del Código Civil. Además, como nacional de un Estado miembro de la Unión Europea, pasaría a ser Ciudadano de la Unión, con los derechos reconocidos en las disposiciones del Derecho de la Unión relativas a la ciudadanía de la Unión, artículos 9 a 12 del Tratado de la Unión Europea (TUE), artículos 18 a 25 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), y capítulo V de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea.

Por tanto, el recurso ha de estimarse, anulando la resolución recurrida y teniendo en cuenta que, aunque No consta del expediente administrativo que la adquisición de dicha nacionalidad española por residencia se ha consolidado mediante la realización de los trámites posteriores a la misma ex art. 23 del CC (juramento/promesa, renuncia a la nacionalidad anterior, e inscripción), puede presumirse que sí lo ha sido ya que, en el marco del procedimiento judicial, se cita un DNI español ( NUM008).

4.-De conformidad con el art. 139.1 de la LJCA, en materia de costas rige el principio del vencimiento de tal manera que las costas se impondrán a la parte (de ser varios, en partes iguales), que haya visto rechazadas todas sus pretensiones sin que sea apreciar que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho, sin limitación de cuantía a salvo de la que resulta de la limitación legal introducida por el Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre - en vigor desde el 20/03/2024 - (la cantidad total a pagar no excederá de la tercera parte de la cuantía del proceso, por cada uno de los favorecidos por esa condena; y a estos solos efectos, las pretensiones de cuantía indeterminada se valorarán en 18.000 euros, salvo que, por razón de la complejidad del asunto, el tribunal disponga razonadamente otra cosa), y sin perjuicio de supeditar este pronunciamiento sobre costas a los efectos derivados de la condición de beneficiaria/o/s de la asistencia jurídica gratuita si es que se hubiera solicitado y obtenido teniendo en cuenta lo preceptuado en los arts. 394.3 Ley de Enjuiciamiento Civil y 36.2 de la Ley 1/1996 de Asistencia Jurídica Gratuita.