Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 1849/2023 de 26 de marzo del 2025

1.-Ante esta jurisdicción se impugna la resolución de la DGSJFP, por delegación del Ministro de Justicia, de 26/07/2024 denegatoria de la solicitud de nacionalidad por residencia presentada el 14/07/2022 ( NUM000).

Inicialmente se recurre la desestimación por silencio y con posterioridad se dicta la resolución expresa desestimatoria habiéndose ampliado el recurso a la misma.

Dicha resolución expresa, de pleno conocimiento del recurrente, incide en lo que ya resulta del expediente al momento de formularse la demanda ("Que no ha justificado suficientemente la buena conducta que el artículo 22.4 del Código Civil exige al solicitante de nacionalidad, ya que según consta en la documentación que obra en el expediente tiene antecedentes de fecha 03/08/2023, en que fue detenido por un delito contra derechos de los trabajadores. El solicitante en fase de alegaciones no ha dado cuenta del trámite dado finalmente a las referidas diligencias policiales, por lo que se ignora si la citada detención dio lugar a un procedimiento penal, siendo ello relevante para la apreciación de si concurre el requisito de buena conducta cívica").

La presente sentencia habrá de centrarse, exclusivamente, en los motivos de denegación que resultan de la resolución recurrida ( Ss. TS 22 de junio de 2010 - recurso 3597/2007-, de 18 de julio, 12 de septiembre y 5 de diciembre de 2011 - recursos de casación 520/2009, 1850/2009 y 2180/2010, de 21 de noviembre de 2016 - recurso 2199/2015 - y de 12 de diciembre de 2017 - recurso 1933/2016: <<" En resoluciones denegatorias de reconocimiento de un determinado derecho, situación o estado, como es el caso, todo ello se traduce en la necesidad de que la Administración plasme de manera precisa y fundada (art. 54 LRJ y PAC) todas aquellas razones que conforman la decisión, en cuanto sirven de justificación y, por lo tanto, constituyen el objeto de contradicción e impugnación por el interesado (...) incumbe a la Administración, en el momento de resolver sobre la solicitud de la concesión de la nacionalidad, dar todas las razones por las que se considera incumplido alguno de los requisitos para su adquisición, debiendo limitarse la revisión jurisdiccional a verificar si la resolución administrativa denegatoria, dada las razones en que se apoya, es o no ajustada a derecho, precisando dicha sentencia que «si la expresada línea jurisprudencial exige a la Administración que exprese en sus resoluciones denegatorias todas las razones por la que considera incumplido alguno de los requisitos, se comprenderá que con mayor razón no resulta viable la invocación ex novo, en vía jurisdiccional, del incumplimiento de un requisito no contemplado en la resolución administrativa».">>.)y siempre que sean objeto de efectiva contradicción en la causa.

2.-Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

En el presente el Abogado del Estado se opone con base a la falta de acreditación de la buena conducta cívica:

"...,no podemos considerar que el recurrente haya cumplimentado el requisito de acreditar la buena conducta cívica a los efectos del reconocimiento de la nacionalidad española.

En efecto, de la documentación unida al expediente administrativo, resulta que tiene antecedentes policiales de fecha 03/08/2023, en que fue detenido por un delito contra derechos de los trabajadores.

Por ello, de la lectura de la documentación del expediente no se acredita una buena conducta cívica que pueda corresponder con los estándares mínimos exigible.8 (sic)

Como recuerda el TS en su sentencia de 22/11/2001 (rec. casación núm. 7947/1997) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco - el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, - la sentencia mencionada concluye: <<"...al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.">>

El art. 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que «per se» impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles,sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987.

Nada tiene que ver, como indica el TS, el concepto jurídico indeterminado, buena conducta cívica, a que se refiere el art. 22-4 del Código Civil, con la carencia de antecedentes penales a que se refiere en último término la norma invocada, ya en la sentencia de 16 de marzo de 1999 se decía que en el supuesto de la concesión de nacionalidad por residencia, la exigencia de «justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica» (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) ( art. 22.4 del Código Civil) , constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo período de tiempo y permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

De contrario los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, sin que puedan ser, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española ( Sentencia TS de 5-11-2001 Rec. casación núm. 5912/1997).

En lo que atañe a la dificultad de precisar lo que deba entenderse por buena conducta cívica el TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), en su sentencia de 12 noviembre 2002 (Recurso de Casación núm. 4857/1998.) señala que: <<"Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código Civil remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo.Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conductaal que acabamos de referirnos.">>

Por lo expuesto es preciso valorar la trayectoria personal del solicitante en su conjunto (v. gr. contenido del comportamiento que se reputa de incívico, afectación a los valores sociales y convivenciales, habitualidad y mantenimiento en el tiempo, distancia temporal con la solicitud, elementos positivos que pudieran contrarrestar los aspectos negativos etc.) sobre la base de un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo, un estándar que vale para todos y vale para cada uno.

3.-En el caso de autos, la solicitud de obtención de la nacionalidad española por residencia data del 14/07/2022,siendo el recurrente nacional de PAKISTAN.

Su residencia legal se remonta al 17/06/2010, con residencia de larga duración desde el 28/10/2015 y, en cuanto a su situación familiar, al solicitar, manifestó estar casado con nacional paquistaní e identificó dos hijos a cargo nacidos en España en 2020 y 2021 (no se aporta libro de familia ni certificados de nacimiento ni certificado de empadronamiento conjunto)

No se ha aportado hoja de vida laboral.

No constan declaraciones de impuestos ni participación en actividades de índole social, cultural, cooperativo, asistencial, etc....

El expediente refleja dos antecedentes policiales:

03 /08/2023 GRANADA DELITO CONTRA DERECHOS TRABAJADORES 8653.

23 /08/2010 GANDÍA AMENAZAS 43089

Vemos que uno de estos antecedentes policiales es de fecha bastante anterior a la solicitud y el otro de fecha inmediatamente posterior, en ambos casos, con identificación de numero de las diligencias policiales.

Ya en vía administrativa fue requerido para aclarar el antecedente policial más reciente (requerimiento de 12/04/2024 con Fecha de acceso al contenido de la notificación: 15/04/2024 22:48):

"S e pone de manifiesto al interesado/a antes de proceder a la propuesta de resolución, el contenido del informe del Ministerio del Interior de fecha 24/01/2024 que se transcribe a continuación:

DETENIDO EL 03/08/2023 EN GRANADA POR DELITO CONTRA DERECHOS

TRABAJADORES. DILIGENCIAS 8653.

A los efectos de poder proceder al estudio y resolución de su solicitud deberá, en el plazo máximo de quince días, aportar los documentos que se indican:

Justificantes de los trámites judiciales incoados en relación con dicho antecedente y, en el supuesto de que hubiere dado lugar a procedimiento penal, acompañará copias de la Sentencia absolutoria o condenatoria y/o del Auto recaído teniendo en cuenta que:

En los casos de auto de sobreseimiento provisional o archivo remitirá, además, diligencias judiciales relevantes, con especial referencia al tipo de delito o falta, su calificación y tipificación y a los hechos probados, en su caso.

En los casos de sentencia condenatoria remitirá, además, si procede:

Auto de extinción de la responsabilidad penal.

Resolución de cancelación de los antecedentes penales

En el caso de que no se produzca la acreditación en el plazo mencionado se le denegará la solicitud por falta del requisito de buena conducta cívica exigido por el artículo 22 del Código Civil en relación con la disposición final séptima de la Ley 19/2015, de 13 de julio , de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil, lo que se acordará mediante la correspondiente resolución.

Se paraliza la tramitación del expediente a partir de la notificación de este trámite de audiencia hasta su efectivo cumplimiento, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido ( artículo 22.1 a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre )"

No consta que dicho requerimiento fuera atendido en vía administrativa.

En la demanda se afirma "solo consta la detención de mi representado, sin que ni siquiera se haya iniciado procedimiento judicial alguno en las presentes diligencias..."(sic) y sin aportar documentación alguna que avale tal afirmación.

No podemos olvidar que, de cara a la solicitud de nacionalidad formulada, no es un incidente único en el devenir conductual del recurrente en España (tiene otra detención previa) y esta segunda detención de 2023, también por hechos de indudable gravedad e inmediatamente posteriores a la solicitud, no está aclarada en su devenir procesal posterior por quien tiene la carga de ello (nada aporta el recurrente al respecto de las actuaciones penales derivadas, en cuanto a cómo y cuándo concluyeron, sí el procedimiento penal fue archivado, cuándo se produjo el archivo y la razón de ello...) y ya hemos visto que este requisito de la buena conducta cívica, que no remite temporalmente al momento de la solicitud, no se agota en la inexistencia de antecedentes penales resultantes de condenas firmes ya que los antecedentes pueden haberse cancelado, puede haber procedimientos penales en trámite y, también, otros comportamientos claramente incívicos que no remiten al Código Penal.

No podemos considerar que exista buena conducta cuando se está inculpado en causa penal pendiente ( S. TS 27/10/2010 recurso 5101/2006).

De cara al presente recurso contencioso administrativo no se ha aportado documentación acreditativa del estado actualizado de la causa penal resultante de la detención de 2023 (perfectamente identificada por fecha, lugar, supuestos hechos delictivos y número de diligencias policiales) y ni siquiera se ha aportado por el recurrente una hoja actualizada de antecedentes penales (especialmente significativo si atendemos a la existencia de posibles causas penales abiertas) y un certificado actualizado de antecedentes policiales, y como ya se le indicó a la parte en el auto de prueba no existe justificación alguna para que las documentales de interés en relación al devenir de dichos antecedentes policiales no se hayan aportado junto con la demanda y sin que se alegase ni acreditase imposibilidad para ello pues se trata de documentos al alcance del recurrente para su obtención y aportación al recurso en tiempo y forma oportuno sin necesidad de auxilio judicial, como directamente interesado en la información que al efecto pudiera ser solicitada de los organismos públicos concernidos (Policía, Registro del Decanato, Órganos Judiciales).

Además, no se acreditan especiales elementos de carácter positivo en relación con la conducta cívica que no sean los propios del arraigo personal y laboral del solicitante. Se precisa alegar y constatar otros datos o elementos relevantes desde el punto de vista de tal requisito que puedan imponerse por su carácter positivo al desvalor que suponen los antecedentes que determinaron la denegación de la nacionalidad por la Administración algo que no ha ocurrido en el caso de autos ya que no puede darse especial relevancia a lo que son meros hechos que redundan en otros requisitos para la obtención de la nacionalidad como es el caso de la situación familiar y laboral, que inciden, en especial, en la integración. <<" Por otro lado, si bien la existencia de un contrato de trabajo sirve indudablemente para acreditar la integración en la sociedad española, no constituye una prueba clara y concluyente de buena conducta cívica, pues es perfectamente posible tener un trabajo asalariado sin responder a la imagen generalmente aceptada de lo que debe ser un buen ciudadano.">>( S. TS de 30-6-2009 Rec. Casación 3442/2005).

La denegación de la nacionalidad que la Sala confirma se basa en la conclusión que puede extraerse de los datos expuestos ya que, en el caso del recurrente y en relación a la concreta solicitud de nacionalidad examinada, por lo recogido en los párrafos antecedentes, no puede concluirse que quedan desvirtuados por el tiempo trascurrido. Por ello, de cara a la concesión de la nacionalidad española vinculada a su solicitud presentada en 2022, hemos de entender que no se ajusta al estándar medio del que venimos hablando sin que se destaquen especiales notas favorables y compensadoras.

Esta valoración de la proyección social de los elementos de prueba no comporta una vulneración del derecho de presunción de inocencia ( artículo 24.2 CE) , que opera exclusivamente en el ámbito sancionador o punitivo ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 6ª, Sentencia 1445/2016 de 17 junio 2016, Rec. 1073/2015), puesto que aquí no se trata de una sanción sino de ponderar si se ha probado una trayectoria de buena conducta ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 6ª, Sentencia de 12 noviembre 2002, Rec. 4857/1998; Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, Sentencia de 27 octubre 2010, Rec. 5101/2006; Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia 337/2016 de 17 mayo 2016, Rec. 2253/2014).

El recurso ha de desestimarse.

4.- El silencio en esta materia era(Ley 36/2002, de 8 de octubre, de modificación del Código Civil en materia de nacionalidad. Disposición adicional primera: "Las solicitudes de adquisición por residencia y de dispensa del requisito de residencia legal para recuperar la nacionalidad española habrán de ser resueltas en el plazo máximo de un año desde que hubieran tenido entrada en el órgano competente para resolver, transcurrido el cual, sin que hubiera recaído resolución expresa, habrán de entenderse desestimadas, de acuerdo con lo dispuesto en la disposición adicional segunda de la Ley de Registro Civil "),y es ( art. 88.2 de la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil "2. La tramitación del procedimiento se ajustará a las reglas previstas en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común en los términos que reglamentariamente se dispongan. El silencio administrativo en los procedimientos registrales será negativo" y art. 11.3 Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula el procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia: "El procedimiento deberá ser resuelto y notificado en el plazo máximo de un año desde de que la solicitud haya tenido entrada en la Dirección General de los Registros y del Notariado. Transcurrido el plazo aludido sin que haya recaído resolución expresa, se entenderán desestimadas las solicitudes formuladas por los interesados) negativo.

Las consecuencias de la superación de los plazos de resolución no son las pretendidas en la demanda en cuanto a que conduzcan a la concesión de la nacionalidad por residencia haciendo abstracción de los datos acerca de la falta de los requisitos legales para ello.

5.-Por todo ello, procede, de conformidad con el art. 139.1 LJCA, la imposición de las costas al/ a los/las recurrente/s (de ser varios, en partes iguales), costas que la Sala, haciendo uso de las facultades establecidas en dicho precepto y atendiendo a las circunstancias del caso, establece en la cantidad máxima, por todos los conceptos, de 1.500 euros, más IVA si se devengase, a favor de la Administración demandada y sin perjuicio de supeditar este pronunciamiento sobre costas a los efectos derivados de la condición de beneficiaria/o/s de la asistencia jurídica gratuita si es que se hubiera solicitado y obtenido.