Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 779/2025 de 27 de noviembre del 2025

1.-En el presente recurso se impugna la resolución, de la DGSJFP, adoptada por delegación del Ministro de Justicia, de 16/06/2021 por la que, se acuerda conceder la nacionalidad española por residencia a Justino, con NIE NUM000, nacido/a en OUJDA, MARRUECOS el NUM001/2002 con domicilio en DIRECCION000, FUENTE ÁLAMO DE MURCIA, (Exp NUM002).

Dicha resolución ha sido declarada lesiva para los intereses públicos por Acuerdo del Consejo de Ministros, (órgano competente de conformidad con el art. 111 de la LPAC 39/2015 - anterior Disposición Adicional Decimosexta de la LOFAE 6/1995), de 20/05/2025 sobre la base fáctica de que se constata que la concesión de nacionalidad por residencia había sido otorgada sin haberse acreditado el requisito de la buena conducta cívica:

"SEGUNDO. Mediante informes fechados el 19 de julio de 2023; el 17 de noviembre de 2023; el 23 y el 25 de abril de 2024; el 10 de mayo de 2024; el 16 de julio de 2024 y el 29 de octubre de 2024, la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública puso de manifiesto lo que sigue:

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REC/2024/2084,

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«(...) a efectos del cumplimiento del requisito de buena conducta cívica, se solicita sean practicados los trámites oportunos para promover la revisión de oficio de la mencionada resolución de concesión. (...)».

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- En el Expediente REC/2024/2084: la persona interesada fue condenada por sentencia firme, de 22/02/2024 , por hechos cometidos el 01/09/2020, por tráfico ilegal/inmigración clandestina ( artículo 318 del CP ).

La resolución de concesión de la nacionalidad es de fecha 16 de junio de 2021

...

En los demás expedientes, la notificación del acuerdo de inicio, por correo postal, ha resultado infructuosa, y de conformidad con lo previsto en los artículos 42.2 y 44 de la LPACAP, dichos acuerdos se han publicado en el Boletín Oficial del Estado, de fechas: ... 7 de febrero de 2025 (... REC/2024/2084...)

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- En el REC/2024/2084 el interesado fue condenado por sentencia firme de fecha 22 de febrero de 2024 por un delito de tráfico ilegal/inmigración clandestina (ex artículo 318 del CP ), por hechos cometidos el 1 de septiembre de 2020. El interesado no comunicó a los órganos competentes la existencia del procedimiento judicial derivado de estos hechos (la resolución de concesión es de 16 de junio de 2021).

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En definitiva, resultando acreditado que, en los trece expedientes examinados, las personas interesadas adquirieron la nacionalidad española sin haber justificado el requisito de buena conducta cívica, exigido en el artículo 22.4 del Código Civil , se aprecia fundamento jurídico suficiente para la declaración de lesividad y subsiguiente impugnación ante la jurisdicción contencioso- administrativa de las resoluciones de concesión de la nacionalidad española por residencia

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ANEXO

REC/2024/2084 Justino NUM000"

El demandado ha comparecido y se ha opuesto a la demanda alegando la seguridad jurídica y la confianza legítima del administrado, la imposibilidad de la aplicación retroactiva de nuevas interpretaciones sobre la "buena conducta cívica"más estrictos, y la inexistencia de casusa legal para declarar la lesividad.

La resolución recurrida ha sido suspendida en su ejecución por auto de esta Sala y Sección de 15/10/2025.

2.-En cuanto al fondo del asunto, ha de examinarse si la resolución cuya anulación se pretende es lesiva para el interés público e incurre en causa de anulabilidad conforme el art. 48 de la LPAC 39/2015 (anterior art. 63 de la LRJ-PAC), por incurrir en cualquier infracción del ordenamiento jurídico.

El recurso de lesividad es un recurso excepcional ( S. TS 27-9-1988) y especial, el medio de que dispone la Administración autora de un acto declarativo de derechos para obtener su anulación en provecho propio frente a la persona a favor de la cual fueron reconocidos los derechos ( S. TS. 13/07/1984), en el que la previa declaración de lesividad para los intereses públicos constituye un presupuesto procesal habilitante ( S. TS. 24/09/1993), de modo que si no existe esta declaración previa de lesividad o la misma adoleciese de algún vicio, constituiría causa de inadmisibilidad ( S. TS. 16/09/1988) y cuya falta es insubsanable como se desprende del tenor literal del art. 107.1 de la LPAC 39/2015 al utilizar la expresión "previa su declaración de lesividad para el interés público".

Acudiendo al art. 107.2 de la LPAC (anterior art. 103 de la LRJ-PAC 30/92), dicha declaración de lesividad habrá de dictarse en el plazo de cuatro años(<<" No cabe hablar de interrupción del cómputo de aquel plazo porque se trata de un plazo de caducidad">> S. TS 19/06/2001 RECURSO CASACIÓN 8825/1996) y con audiencia de cuantos puedan estar interesados.

La LJCA de 1998 lo contempla dentro del proceso tipo con una parca regulación (arts. 43, 45.4 y 46.5).

La revisión vía recurso de lesividad parte de que se trate de un acto declarativo de derechos. Solo en el plano teórico es fácil la distinción entre uno y otro tipo de actos contraponiendo acto declarativo de derechos a acto de gravamen y entendiendo por actos declarativos los actos que producen un efecto favorable para el administrado, favoreciéndolo con la ampliación de su patrimonio jurídico, otorgándole o reconociéndole un derecho, una facultad o incluso liberándole de un deber, frente a los actos de gravamen que son los que restringen su patrimonio jurídico anterior imponiendo una obligación o una carga.

En el supuesto de autos es indudable que el acto cuya revisión se pretende entraña un acto favorable para el demandado en cuanto le concede la nacionalidad española, acto que puede afectar negativamente al interés público dado el contenido de derechos políticos que entraña.

Consta igualmente que se notificó al interesado la incoación del procedimiento de lesividad para su audiencia en el mismo (intento por dos veces mediante correo certificado con acuse de recibo en el domicilio designado y publicación BOE), sin que compareciese y, como derivada, sin que se formulasen alegaciones.

Entiende el recurrente que el acto recurrido infringe el art. 22.4 del Civil por cuanto se exige que el solicitante de la nacionalidad por residencia acredite la buena conducta cívica, lo que se viene a afirmar que no concurría en el caso de autos en el que se comprobó que, el hoy demandado, había sido condenado "por sentencia firme de la Audiencia Provincial de Murcia de 22 de febrero de 2024 , a una pena de tres años y un día de prisión por un delito de tráfico ilegal/inmigración clandestina del artículo 318 del Código Penal , hechos cometidos el 1 de septiembre de 2020, es decir, durante la tramitación del procedimiento de concesión de la nacionalidad española, pues éste se había iniciado con su solicitud, de fecha 21 de enero de 2019"(sic)

3.-El artículo 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que "per se" impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/87.

Nada tiene que ver pues el concepto jurídico indeterminado "buena conducta cívica"a que se refiere el artículo 22.4 del Código Civil, con la carencia de antecedentes penales, ya que la "buena conducta cívica"(además de suficiente grado de integración en la sociedad española) ( artículo 22-4 del Código Civil) , constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante, previa y posterior a la solicitud, tanto en España como en su país de origen como en otros ámbitos geográficos y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

Partimos de que el requisito de la buena conducta cívica a los efectos de la nacionalidad española por residencia, no viene marcado por el principio de presunción de inocencia y no se agota materialmente con comportamientos merecedores de reproche penal (hay comportamientos incívicos que no pasan por el Código Penal) , ni temporalmente con referencia al momento de la solicitud (posibilidad de valorar hechos posteriores) ni geográficamente con referencia a España (se tiene en cuenta la trayectoria del ahora demandado en origen y en otros países donde se haya desenvuelto antes de venir a España o en estancias intercaladas con su residencia en España).

En lo que interesa al caso de autos, no podemos considerar que exista buena conducta de cara a la concesión de la nacionalidad española por residencia que se establece en la resolución recurrida de fecha 16/06/2021, cuando tenemos de base una condena firme de un tribunal español (Sección 5ª de la Audiencia Provincial de Murcia con sede en Cartagena, Sumario 5/2022) de 19/02/2024, firme el 22/02/2024, por hechos cometidos el 01/09/2020que remiten a un delito de Tráfico ilegal/inmigración clandestina (318 bis CP) , con una pena de 3 años y 1 día de prisión (la situación sería distinta si los hechos presuntamente delictivos se hubieran cometido con posterioridad a la resolución cuya anulación se pretende que es el supuesto contemplado en la S. TS 10/06/2015 Recurso Núm.: 2130/2013, pero no el supuesto de autos en el que tanto los hechos son anteriores a la resolución de la DGSJPF que se reputa lesiva).

Efectivamente los hechos por los que se establece la condena son posteriores a la solicitud de nacionalidad efectuada el 21/01/2019 de tal manera que al hoy demandado se le concedió la nacionalidad española teniendo, como ya hemos dicho, una causa penal abierta que concluye, con posterioridad a la resolución cuya revisión se pretende, en una condena penal firme por delitos ciertamente graves y marcadamente asociales (las penas impuestas no se cumplen hasta el 19/04/2024).

No podemos considerar que exista buena conducta cuando se está inculpado en causa penal pendiente ( S. TS 27/10/2010 recurso 5101/2006).

En cuanto a qué a la fecha de la solicitud el demandado no tenía condena alguna hemos de señalar que dicha data no marca una línea a estos efectos, como si constituyera un cheque en blanco de cara a excluir de relevancia cualquier acontecimiento antisocial posterior. Esta posible valoración negativa con base a actuaciones penales por hechos posteriores a la solicitud de nacionalidad ha sido confirmada por el TS en sentencias de 14/01/2011 (Recurso Núm.: 4556/2007) 12/09/2011 (Recurso Núm.: 1500/2009) y 03/10/2011 (Recurso Núm.: 2992/2009). Con cita en la segunda de ellas:

"El hecho de que esa conducta tuviera lugar después de haber solicitado la nacionalidad, y mientras se tramitaba su expediente, no impedía tomarla en consideración a la hora de dictar la resolución denegatoria de la nacionalidad, pues partiendo de la base de que la contemplación de la trayectoria vital del solicitante debe realizarse desde una perspectiva integral, no cabe fraccionar la continuidad de esa trayectoria vital de forma que la conducta desplegada a partir de la solicitud de nacionalidad y durante el curso de la tramitación del expediente deba tenerse por inexistente o irrelevante (en este sentido, STS de 14 de enero de 2011, RC 4556/2007 ), siendo, pues, plenamente legítimo denegar la nacionalidad si el solicitante despliega en ese ínterin un comportamiento incompatible con la tan citada buena conducta cívica">>.

La actualidad y naturaleza de los hechos que fueron objeto de condena y la entidad de las penas, ponen de manifiesto que estamos ante hechos delictivos muy graves y que, dada la data de comisión de los mismos en relación a la fecha de la solicitud de nacionalidad - los hechos son posteriores - y de cara a la resolución recurrida implicaba una absoluta falta de buena conducta cívica, ignorada, por desconocida, por la Administración concedente de la nacionalidad.

Resulta evidente por las razones expuestas, que el requisito de buena conducta cívica no concurría con anterioridad a la concesión de la nacionalidad española.

Esta valoración de la proyección social de los elementos de prueba no comporta una vulneración del derecho de presunción de inocencia ( artículo 24.2 CE) , que opera exclusivamente en el ámbito sancionador o punitivo ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 6ª, Sentencia 1445/2016 de 17 junio 2016, Rec. 1073/2015), puesto que aquí no se trata de una sanción sino de ponderar si se ha probado una trayectoria de buena conducta ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 6ª, Sentencia de 12 noviembre 2002, Rec. 4857/1998; Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, Sentencia de 27 octubre 2010, Rec. 5101/2006; Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia 337/2016 de 17 mayo 2016, Rec. 2253/2014).

Por ello y pese al carácter rehabilitador de las penas privativas de libertad ( artículo 25-2 de la Constitución) y la proscripción del carácter estigmatizador de una condena ha de concluirse que, el actor, en su devenir conductual, de cara a la concesión de la nacionalidad española efectuada en 2019, no se ajusta al estándar medio del que venimos hablando sin que se destaquen especiales notas favorables y compensadoras, que, además, en el caso de autos deberían ser especialmente relevantes ante la superposición de la condena en relación a la solicitud de nacionalidad y la gravedad de los hechos (ni siquiera constan cancelados a fecha de la presente los antecedentes penales resultantes).

Por todo ello, la resolución recurrida infringía el art. 22.4 del Civil cuando reconoció a Justino, con NIE NUM000, nacido/a en OUJDA, MARRUECOS el NUM001/2002, el derecho a la adquisición la nacionalidad española por residencia contraviniendo la debida acreditación de la buena conducta cívica exigida, cuya carga positiva de prueba recaía, de inicio, en el propio solicitante que, además, omitió cualquier mención al hecho de la causa penal que le afectaba durante la tramitación del expediente y de ahí la procedencia de la lesividad reclamada y de la proporcionalidad de la misma (no se aprecian ninguna de las circunstancias del art. 110 de la LPAC 39/2015).

Como ya hemos dicho en previas sentencias de esta Sala y Sección, la doctrina de los actos propios, tiene su origen en el derecho privado, y significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad - generalmente de carácter tácito - al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio. Encuentra su fundamento último en la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe, que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos ( S.TC. de 21/04/1988, nº 73/1988). Sin embargo, cuando se trata de << "materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el sólo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos que sean realmente declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, modificada por Ley 4/1999), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos">>( TS, Sala 3ª, Sección 3ª, Sentencia de 06/10/2009, Rec. 1221/2007, y las que en ella se citan). Por lo tanto, la previa concesión de la nacionalidad obviando los requisitos legales no puede amparar la permanencia en el tiempo de un acto que no se atiene a la legalidad, y por ello el ordenamiento jurídico ha previsto los cauces legales con objeto de declarar anulables los actos que sean contrarios al ordenamiento jurídico. Puesto que la Administración actúa de acuerdo con los principios de legalidad y objetividad ( artículo 103.1 y 106.1 CE) , una vez que tiene constancia de un acto que no es conforme a derecho, tiene la obligación de adaptarlo al orden jurídico a través de los procedimientos de revisión establecidos a tal fin ( artículo 106 y 107 Ley 39/2015).

No consta que la adquisición de la nacionalidad española como derivada de la resolución lesiva se haya consolidado (juramento/promesa, renuncia a la nacionalidad anterior si procediera, e inscripción).

4.-De conformidad con el art. 139.1 de la LJCA, en materia de costas rige el principio del vencimiento de tal manera que las costas se impondrán a la parte (de ser varios, en partes iguales), que haya visto rechazadas todas sus pretensiones sin que sea apreciar que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho, costas que la Sala, haciendo uso de las facultades establecidas en dicho precepto y atendiendo a las circunstancias del caso, establece en la cantidad máxima, por todos los conceptos, de 1.500 euros, más IVA si se devengase, a favor de la Administración demandante y sin perjuicio de supeditar este pronunciamiento sobre costas a los efectos derivados de la condición de beneficiaria/o/s de la asistencia jurídica gratuita si es que se hubiera solicitado y obtenido teniendo en cuenta lo preceptuado en los arts. 394.3 Ley de Enjuiciamiento Civil y 36.2 de la Ley 1/1996 de Asistencia Jurídica Gratuita.