Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 1199/2023 de 05 de marzo del 2025

1.-Ante esta jurisdicción se impugna la Resolución de la DGSJFP, por delegación del Ministro de Justicia, de 06/04/2024 de 12/06/2023 desestimatoria de la solicitud de nacionalidad por residencia formulada el 01/03/2021 (R518279/2021).

La denegación tiene su base en:

"Que no ha justificado buena conducta cívica que el artículo 22.4 del Código Civil exige, ya que según consta de la documentación que obra el expediente el 29/09/2016 el Juzgado de Instrucción 18 de Barcelona en PF. 842/2016 -B interesó su búsqueda y citación por delito de estafa, en vigor, sin que en fase de alegaciones haya dado cuenta de cómo concluyeron dichas actuaciones judiciales y su intervención en las mismas siendo todo ello relevante para la apreciación de si concurre el requisito de buena conducta cívica. La documentación aportada, en este caso el Central de Penados, no justifica que el interesado no tenga algún procedimiento penal pendiente..."

La presente sentencia habrá de centrarse, exclusivamente, en los motivos de denegación que resultan de la resolución recurrida ( Ss. TS 22 de junio de 2010 - recurso 3597/2007-, de 18 de julio, 12 de septiembre y 5 de diciembre de 2011 - recursos de casación 520/2009, 1850/2009 y 2180/2010, de 21 de noviembre de 2016 - recurso 2199/2015 - y de 12 de diciembre de 2017 - recurso 1933/2016: <<" En resoluciones denegatorias de reconocimiento de un determinado derecho, situación o estado, como es el caso, todo ello se traduce en la necesidad de que la Administración plasme de manera precisa y fundada (art. 54 LRJ y PAC) todas aquellas razones que conforman la decisión, en cuanto sirven de justificación y, por lo tanto, constituyen el objeto de contradicción e impugnación por el interesado (...) incumbe a la Administración, en el momento de resolver sobre la solicitud de la concesión de la nacionalidad, dar todas las razones por las que se considera incumplido alguno de los requisitos para su adquisición, debiendo limitarse la revisión jurisdiccional a verificar si la resolución administrativa denegatoria, dada las razones en que se apoya, es o no ajustada a derecho, precisando dicha sentencia que «si la expresada línea jurisprudencial exige a la Administración que exprese en sus resoluciones denegatorias todas las razones por la que considera incumplido alguno de los requisitos, se comprenderá que con mayor razón no resulta viable la invocación ex novo, en vía jurisdiccional, del incumplimiento de un requisito no contemplado en la resolución administrativa».">>.)y siempre que sean objeto de efectiva contradicción en la causa.

2.-Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

En el presente caso estamos ante un silencio negativo y el Abogado del Estado se opone en la generalidad de los requisitos necesarios para la obtención de la nacionalidad por residencia sin hacer una especial concreción en ninguno de ellos con base al contenido del expediente remitido:

"Por tanto, la concesión de la nacionalidad española requiere una "cuidadosa y prudente" apreciación de la concurrencia de los requisitos exigidos para ello, concurrencia que en este caso no consta acreditada por el peticionario ni apreciada debidamente por la Administración que, conviene recordar, incluso en casos de concurrencia de todos los requisitos, puede denegarla por razones de orden público o seguridad nacional.

En el presente caso, como resulta del expediente administrativo, tales requisitos no constan acreditados por lo que esta parte debe solicitar la confirmación de la resolución presunta desestimatoria."(sic)

Como recuerda el TS en su sentencia de 22/11/2001 (rec. casación núm. 7947/1997) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco - el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, - la sentencia mencionada concluye: <<"...al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.">>

El art. 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que «per se» impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles,sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987.

Nada tiene que ver, como indica el TS, el concepto jurídico indeterminado, buena conducta cívica, a que se refiere el art. 22-4 del Código Civil, con la carencia de antecedentes penales a que se refiere en último término la norma invocada, ya en la sentencia de 16 de marzo de 1999 se decía que en el supuesto de la concesión de nacionalidad por residencia, la exigencia de «justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica» (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) ( art. 22.4 del Código Civil) , constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo período de tiempo y permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

De contrario los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, sin que puedan ser, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española ( Sentencia TS de 5-11-2001 Rec. casación núm. 5912/1997).

En lo que atañe a la dificultad de precisar lo que deba entenderse por buena conducta cívica el TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), en su sentencia de 12 noviembre 2002 (Recurso de Casación núm. 4857/1998.) señala que: <<"Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código Civil remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo.Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conductaal que acabamos de referirnos.">>

Por lo expuesto es preciso valorar la trayectoria personal del solicitante en su conjunto (v. gr. contenido del comportamiento que se reputa de incívico, afectación a los valores sociales y convivenciales, habitualidad y mantenimiento en el tiempo, distancia temporal con la solicitud, elementos positivos que pudieran contrarrestar los aspectos negativos etc.) sobre la base de un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo, un estándar que vale para todos y vale para cada uno.

3.-En el caso de autos, la solicitud de obtención de la nacionalidad española por residencia data del 01/03/2021,siendo el recurrente nacional de BRASIL.

Su residencia legal se remonta al 29/10/2012, con TFRC desde el 28/08/2017 y al solicitar, manifestó estar soltera y no identificó hijos a cargo.

No se ha aportado hoja de vida laboral.

No constan declaraciones de impuestos ni participación en actividades de índole social, cultural, cooperativo, asistencial, etc....

El expediente refleja el antecedente policial que recoge la resolución recurrida (búsqueda y citación acordada por un Juzgado de Instrucción por su presunta vinculación con un delito de estafa), antecedente que en la demanda se asume, pero defendiendo que carece de antecedentes penales y que las actuaciones penales derivadas concluyeron con sentencia absolutoria, sentencia que pese a su fecha ( sentencia de 20/12/2019), pudiendo hacerlo, no fue aportada en vía administrativa cuando fue requerida para aclarar todo lo concerniente a la causa penal (requerimiento de 02/06/2023) y que sí aportó ya desde el momento de la interposición del recurso contencioso administrativo, acreditando su firmeza (auto de 07/09/2021).

En los hechos probados de la sentencia dictada el 20/12/2019 por el JUZGADO DE LO PENAL NÚMERO 23 BARCELONA PA 190/18 (dimanante de las Diligencias Previas n° 842/16 del Juzgado de Instrucción n° 18 de Barcelona, seguidas por delito de ESTAFA) se hace constar:

"Ha resultado únicamente probado que la mercantil MARISCOS ANRAI SL,cuyo objeto social es el comercio al por mayor y al menor, la distribución comercial, importación y exportación, cuya administradora es la acusada Eva María, contactó a través de un conocido, con la mercantil MUNDIFRES SA., cuyo objeto social es la compraventa, distribución y comercialización de productos alimenticios y acordó con la empresa MUNDIFRES SA, un pedido de 120 cajas de cigalas en el mes de diciembre del año 2.015 por importe de 20.592 euros y 43 cajas de cigalas en el mes de enero de 2.016, por importe de 7.067,50 euros, mercancía que fue entregada adecuadamente al domicilio proporcionado en la localidad de Basauri en Vizcaya.

Cuando la mercantil MUNDIFRES SA, trató de cobrarla primera de las facturas mediante recibo domiciliado en la cuenta titular entre otros de la acusada y de la entidad de ANRAI con IBAN NUM000 de la entidad Caixabank, el recibo fue devuelto por falta de fondos,generando la devolución gastos por importe de 1.495, 52 euros y cuando la mercantil MUNDIFRES SA trató de cobrar la segunda factura a través de la entidad CAJAMAR, también fue devuelta y con gastos de devolución que ascendieron a 389, 16 euros.

La entidad MARISCOS ANRAI SL, derivado de dichas operaciones, entregó a la mercantil MUNDIFRES SA, dos pagaréscon número NUM001 por importe de 20.592 euros y NUM001 por importe de 7.067,50 euros, pagarés cuyo soporte era auténtico y formaban parte de un talón entregado por la entidad BBVA a la acusada, contra la cuenta de la que esta era titular en dicho banco con n° NUM002 pero adolecían de irregularidades y no pudieron cobrarse.La empresa perjudicada reclama el importe impagado de las dos facturas y los gastos devolución, ascendiendo lo reclamado a 19.944,18 euros"

Y en la fundamentación jurídica se sostiene la absolución sobre la base de que no ha quedado acreditado el elemento típico del engaño:

" (, cabe señalar que la acusada, como administradora de Mariscos Anrai, manifestó no tener conocimiento de la operación referida. Que su función era sólo la de ir a la Notaria y nada más.Que no conoce a Mundifres. Que ella no tenía acceso alguno a las cuentas, ignora el contenido de las facturas y no emitíó pagaré alguno, que de todo ello se encargaba Jesús Manuel, pero ahora está en prisión. Que ella acudió de forma voluntaria a la Notaria pero que fue por un socio de su marido que quiso abrir otra empresa, todo lo gestionó este individuo sin que conozca el número de teléfono NUM003.

...

De las declaraciones de ambas partes en el acto de la vista se desprende que la disputa se centra en el presunto incumplimiento contractual derivado de un pedido de 120 cajas de cigalas en el mes de diciembre del año 2.015 por importe de 20.592 euros y 43 cajas de cigalas en el mes de enero de 2.016, por importe de 7.067,50 euros que realizó Mariscos Anrai a Mundifres S.A. Se ha probado que cuando la mercantil MUNDIFRES SA, trató de cobrar la primera de las facturas mediante recibo domiciliado en la cuenta titular entre otros de la acusada y de la entidad de ANRAI con IBAN NUM000 de la entidad Caixabank, el recibo fue devuelto por falta de fondos y cuando la mercantil MUNDIFRES SA trató de cobrar la segunda factura a través de la entidad CAJAMAR, también fue devuelta.

No se ha probado que los dos pagaréscon número NUM001 por importe de 20.592 euros y NUM001 por importe de 7.067,50 euros que adolecían de irregularidades hubieran sido confeccionados por la acusada de forma consciente y voluntaria para llevar a engaño.No se ha probado que trámites en realidad se siguieron por parte de Mundifres, pues quien puso en contacto a dicha empresa con Mariscos Anrai no ha declarado pues no ha sido propuesto como testigo, y el legal representante de Mundifres ha declarado que no fue el que hizo las gestiones de la operación, fue su socia la que habló con ellos y tramitó todo.

Por ello, faltan elementos de prueba que acrediten el engaño,por lo que debe descartarse la existencia del ilícito penal denunciado. No existe acreditación de la concurrencia de ánimo subjetivo de engaño por la acusada..."

En cuanto a que a la fecha de la solicitud el recurrente no tenía condena alguna hemos de señalar que dicha data no marca una línea a estos efectos, como si constituyera un cheque en blanco de cara a excluir de relevancia cualquier acontecimiento antisocial posterior. Esta posible valoración negativa con base a actuaciones penales por hechos posteriores a la solicitud de nacionalidad ha sido confirmada por el TS en sentencias de 14/01/2011 (Recurso Núm.: 4556/2007) 12/09/2011 (Recurso Núm.: 1500/2009) y 03/10/2011 (Recurso Núm.: 2992/2009). Con cita en la segunda de ellas:

"El hecho de que esa conducta tuviera lugar después de haber solicitado la nacionalidad, y mientras se tramitaba su expediente, no impedía tomarla en consideración a la hora de dictar la resolución denegatoria de la nacionalidad, pues partiendo de la base de que la contemplación de la trayectoria vital del solicitante debe realizarse desde una perspectiva integral, no cabe fraccionar la continuidad de esa trayectoria vital de forma que la conducta desplegada a partir de la solicitud de nacionalidad y durante el curso de la tramitación del expediente deba tenerse por inexistente o irrelevante (en este sentido, STS de 14 de enero de 2011, RC 4556/2007 ), siendo, pues, plenamente legítimo denegar la nacionalidad si el solicitante despliega en ese ínterin un comportamiento incompatible con la tan citada buena conducta cívica">>.

Ya hemos visto que este requisito de la buena conducta cívica, que no remite temporalmente al momento de la solicitud, además, no se agota en la inexistencia de antecedentes penales resultantes de condenas firmes ya que los antecedentes pueden haberse cancelado, puede haber procedimientos penales en trámite y, también, otros comportamientos claramente incívicos que no remiten al Código Penal ( S. TS. 21/05/2007 RCA4074/2003), y esto último es precisamente lo que ocurre en caso de autos pues aunque de los hechos probados y de la fundamentación jurídica de la sentencia penal se deduzca, en las concretas operaciones mercantiles que se enjuiciaban (2015 y 2016), que no había quedado acreditado en la hoy recurrente el engaño como elemento constitutivo del delito de estafa y que por ello el pronunciamiento ha de ser absolutorio en el marco del principio de intervención mínima, no se puede dejar de valorar que existe en la recurrente de forma anterior a su solicitud, y de forma sostenida, un comportamiento claramente asocial, con vulneración de elementales normas de convivencia, evidenciado en aquel que, voluntaria y con carácter meramente formal, se presta a dar la apariencia frente a la sociedad y terceros de ser el responsable de una gestión societaria (como administrador) desentendiéndose al mismo tiempo, sin ningún tipo de coacción, presión u ocultamiento, de la realidad material de la gestión misma que implica el cargo que formalmente ostenta, y siendo que la actividad de dicha sociedad redunda en la realización de importantes pedidos comerciales cuyo pago, de inicio y reiteradamente no se atiende llegándose incluso a confeccionar documentos cambiarios con irregularidades.

De cara al presente recurso contencioso administrativo, además, no se acreditan especiales elementos de carácter positivo en relación con la conducta cívica que no sean los propios del arraigo personal y laboral del solicitante. Se precisa alegar y constatar otros datos o elementos relevantes desde el punto de vista de tal requisito que puedan imponerse por su carácter positivo al desvalor que suponen los antecedentes que determinaron la denegación de la nacionalidad por la Administración algo que no ha ocurrido en el caso de autos ya que no puede darse especial relevancia a lo que son meros hechos que redundan en otros requisitos para la obtención de la nacionalidad como es el caso de la situación familiar y laboral, que inciden, en especial, en la integración. <<" Por otro lado, si bien la existencia de un contrato de trabajo sirve indudablemente para acreditar la integración en la sociedad española, no constituye una prueba clara y concluyente de buena conducta cívica, pues es perfectamente posible tener un trabajo asalariado sin responder a la imagen generalmente aceptada de lo que debe ser un buen ciudadano.">>( S. TS de 30-6-2009 Rec. Casación 3442/2005).

La denegación de la nacionalidad que la Sala confirma se basa en la conclusión que puede extraerse de los datos expuestos ya que, en el caso del recurrente y en relación a la concreta solicitud de nacionalidad examinada, por lo recogido en los párrafos antecedentes, no puede concluirse que sus notas evidentemente negativas quedan desvirtuadas por el tiempo trascurrido. Por ello, de cara a la concesión de la nacionalidad española vinculada a su solicitud presentada en 2021, hemos de entender que no se ajusta al estándar medio del que venimos hablando sin que se destaquen especiales notas favorables y compensadoras.

Esta valoración de la proyección social de los elementos de prueba no comporta una vulneración del derecho de presunción de inocencia ( artículo 24.2 CE) , que opera exclusivamente en el ámbito sancionador o punitivo ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 6ª, Sentencia 1445/2016 de 17 junio 2016, Rec. 1073/2015), puesto que aquí no se trata de una sanción sino de ponderar si se ha probado una trayectoria de buena conducta ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 6ª, Sentencia de 12 noviembre 2002, Rec. 4857/1998; Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, Sentencia de 27 octubre 2010, Rec. 5101/2006; Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia 337/2016 de 17 mayo 2016, Rec. 2253/2014).

El recurso ha de desestimarse.

4.-Por todo ello, procede, de conformidad con el art. 139.1 LJCA, la imposición de las costas al/ a los/las recurrente/s (de ser varios, en partes iguales), costas que la Sala, haciendo uso de las facultades establecidas en dicho precepto y atendiendo a las circunstancias del caso, establece en la cantidad máxima, por todos los conceptos, de 1.500 euros, más IVA si se devengase, a favor de la Administración demandada y sin perjuicio de supeditar este pronunciamiento sobre costas a los efectos derivados de la condición de beneficiaria/o/s de la asistencia jurídica gratuita si es que se hubiera solicitado y obtenido.