Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 1737/2023 de 05 de marzo del 2025

1.-Ante esta jurisdicción se impugna la desestimación por silencio imputable a la DGSJFP, por delegación del Ministro de Justicia, de la solicitud de nacionalidad por residencia formulada el 12/01/2022 ( NUM000).

Consta que dicha reclamación ha sido objeto de desestimación en resolución expresa del Secretario de Estado de Justicia, por delegación del Ministro del ramo, de fecha 03/01/2025, notificada electrónicamente (fecha de acceso al contenido de la notificación: 03/01/2025 21:42). Pese a ello, el recurrente no ha solicitado la ampliación 36.4 de la LJCA lo que no es obstáculo resolutorio de fondo ya que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha considerado que es carga del recurrente llevar a cabo la ampliación, significando, sin embargo, que ésta sólo es necesaria cuando el acuerdo dictado expresamente modifique el presumido por silencio (por todas S. TS 21-9-2005 Rec. 5487/2002 y S. TS 16-2-2009 Rec. 1887/2007).

Dicha resolución expresa, de pleno conocimiento del recurrente, incide en lo que ya resulta del expediente al momento de formularse la demanda ("Que no ha justificado buena CONDUCTA CÍVICA que el artículo 22.4 del Código Civil exige, ya que le constan las siguientes DETENCIONES: --EL 08/09/2023 EN SORIA POR FALSIFICACIÓN DE DOCUMENTOS NUM001. --EL 23/06/2007 EN ZARAGOZA POR MALOS TRATOS FÍSICOS EN EL ÁMBITO FAMILIAR 1534")

2.-Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

En el presente caso estamos ante un silencio negativo y el Abogado del Estado se opone en la generalidad de los requisitos necesarios para la obtención de la nacionalidad por residencia sin hacer una especial concreción en ninguno de ellos con base al contenido del expediente remitido:

"Por tanto, la concesión de la nacionalidad española requiere una "cuidadosa y prudente" apreciación de la concurrencia de los requisitos exigidos para ello, concurrencia que en este caso no consta acreditada por el peticionario ni apreciada debidamente por la Administración que, conviene recordar, incluso en casos de concurrencia de todos los requisitos, puede denegarla por razones de orden público o seguridad nacional.

En el presente caso, como resulta del expediente administrativo, tales requisitos no constan acreditados por lo que esta parte debe solicitar la confirmación de la resolución presunta desestimatoria."(sic)

Como recuerda el TS en su sentencia de 22/11/2001 (rec. casación núm. 7947/1997) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco - el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, - la sentencia mencionada concluye: <<"...al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.">>

El art. 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que «per se» impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles,sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987.

Nada tiene que ver, como indica el TS, el concepto jurídico indeterminado, buena conducta cívica, a que se refiere el art. 22-4 del Código Civil, con la carencia de antecedentes penales a que se refiere en último término la norma invocada, ya en la sentencia de 16 de marzo de 1999 se decía que en el supuesto de la concesión de nacionalidad por residencia, la exigencia de «justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica» (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) ( art. 22.4 del Código Civil) , constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo período de tiempo y permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

De contrario los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, sin que puedan ser, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española ( Sentencia TS de 5-11-2001 Rec. casación núm. 5912/1997).

En lo que atañe a la dificultad de precisar lo que deba entenderse por buena conducta cívica el TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), en su sentencia de 12 noviembre 2002 (Recurso de Casación núm. 4857/1998.) señala que: <<"Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código Civil remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo.Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conductaal que acabamos de referirnos.">>

Por lo expuesto es preciso valorar la trayectoria personal del solicitante en su conjunto (v. gr. contenido del comportamiento que se reputa de incívico, afectación a los valores sociales y convivenciales, habitualidad y mantenimiento en el tiempo, distancia temporal con la solicitud, elementos positivos que pudieran contrarrestar los aspectos negativos etc.) sobre la base de un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo, un estándar que vale para todos y vale para cada uno.

3.-En el caso de autos, la solicitud de obtención de la nacionalidad española por residencia data del 12/01/2022,siendo el recurrente nacional de NIGERIA.

Su residencia legal se remonta al 03/07/2001, con residencia de larga duración desde el 25/11/2011 y, en cuanto a su situación familiar, al solicitar, manifestó estar soltero e identificó dos hijos a cargo nacidos en Zaragoza en 2009 y 2012 (no se aporta libro de familia, pero sí dos certificados de nacimiento)

Se ha aportado hoja de vida laboral de la que resulta, a fecha de su emisión (02/12/2021), un alta en la Seguridad Social de 17 años, 4 meses y 12 días.

No constan declaraciones de impuestos ni participación en actividades de índole social, cultural, cooperativo, asistencial, etc....

El expediente refleja dos antecedentes policiales:

- el 23/06/2007 ZARAGOZA MALOS TRATOS FÍSICOS ÁMBITO FAMILIAR NUM002. CON FECHA 28/06/2007 EL JUZ. DE INSTRUCCIÓN 4 DE ZARAGOZA DICTA ORDEN DE ALEJAMIENTO DE Camila, NO CONSTA MOTIVO, EN DU. 81-07 CESADA EL 28/06/2007

- el 08/09/2023 SORIA FALS. DOCUMENTOS NUM001

Vemos que uno de estos antecedentes policiales es de fecha anterior a la solicitud y el otro de fecha inmediatamente posterior, con identificación de numero de las diligencias policiales.

Ya en vía administrativa fue requerido para aclarar ambos antecedentes (requerimiento de 23/09/2024):

"De conformidad con el artículo 82 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas :

Se pone de manifiesto al interesado/a antes de proceder a la propuesta de resolución, el contenido del informe del Ministerio del Interior de fecha 20/08/2024 que se transcribe a continuación:

DETENIDO:

--EL 08/09/2023 EN SORIA POR FALSIFICACIÓN DE DOCUMENTOS 4962.

--EL 23/06/2007 EN ZARAGOZA POR MALOS TRATOS FÍSICOS EN EL ÁMBITO

FAMILIAR NUM002.

A los efectos de poder proceder al estudio y resolución de su solicitud deberá, en el plazo máximo de quince días, aportar los documentos que se indican:

Justificantes de los trámites judiciales incoados en relación con dicho antecedente y, en el supuesto de que hubiere dado lugar a procedimiento penal, acompañará copias de la Sentencia absolutoria o condenatoria y/o del Auto recaído teniendo en cuenta que:

En los casos de auto de sobreseimiento provisional o archivo remitirá, además,

diligencias judiciales relevantes, con especial referencia al tipo de delito o falta, su

calificación y tipificación y a los hechos probados, en su caso.

En los casos de sentencia condenatoria remitirá, además, si procede:

Auto de extinción de la responsabilidad penal.

Resolución de cancelación de los antecedentes penales.

En el caso de que no se produzca la acreditación en el plazo mencionado se le denegará la solicitud por falta del requisito de buena conducta cívica exigido por el artículo 22 del Código Civil en relación con la disposición final séptima de la Ley 19/2015, de 13 de julio , de medidas de reforma administrativa en el ámbito de la Administración de Justicia y del Registro Civil, lo que se acordará mediante la correspondiente resolución.

Se paraliza la tramitación del expediente a partir de la notificación de este trámite de audiencia hasta su efectivo cumplimiento, o, en su defecto, el transcurso del plazo concedido ( artículo 22.1 a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre )"

No consta que dicho requerimiento fuera atendido en vía administrativa.

Con la demanda se aporta un certificado del LAJ del JUZGADO DE INSTRUCCIÓN Nº 4 DE ZARAGOZA en el que se hace constar:

"Que en el procedimiento de Diligencias urgentes juicio rápido nº 81/2007, incoadas el 24 de junio de 2007 en virtud de atestado NUM003 de la Inspección Central de Guardia (ICG) obraba como denunciado Guillermo con NIE NUM004 siendo el procedimiento sobreseído y archivado en la misma fecha sin que el investigado tenga pendencia alguna en dicho procedimiento." (sic)

Aunque hubiéramos de concluir que esta detención de 2007, vinculada a violencia de género, concluyó de manera favorable al recurrente con un sobreseimiento inmediato, no podemos olvidar que, de cara a la solicitud de nacionalidad formulada, no es un incidente único en el devenir conductual del recurrente en España.

En cuanto a la segunda de las detenciones, de 2023, también por hechos de indudable gravedad e inmediatamente posteriores a la solicitud, no está aclarada en su devenir procesal posterior (nada aporta el recurrente al respecto de las actuaciones penales derivadas, en cuanto a cómo y cuándo concluyeron, sí el procedimiento penal fue archivado, cuándo se produjo el archivo y la razón de ello...) y ya hemos visto que este requisito de la buena conducta cívica, que no remite temporalmente al momento de la solicitud, no se agota en la inexistencia de antecedentes penales resultantes de condenas firmes ya que los antecedentes pueden haberse cancelado, puede haber procedimientos penales en trámite y, también, otros comportamientos claramente incívicos que no remiten al Código Penal.

No podemos considerar que exista buena conducta cuando se está inculpado en causa penal pendiente ( S. TS 27/10/2010 recurso 5101/2006).

De cara al presente recurso contencioso administrativo no se ha aportado documentación acreditativa del estado actualizado de dicha causa penal resultante de la detención de 2023 y ni siquiera se ha aportado por el recurrente una hoja actualizada de antecedentes penales (especialmente significativo si atendemos a la existencia de posibles causas penales abiertas) y un certificado actualizado de antecedentes policiales, y no se acreditan especiales elementos de carácter positivo en relación con la conducta cívica que no sean los propios del arraigo personal y laboral del solicitante. Se precisa alegar y constatar otros datos o elementos relevantes desde el punto de vista de tal requisito que puedan imponerse por su carácter positivo al desvalor que suponen los antecedentes que determinaron la denegación de la nacionalidad por la Administración algo que no ha ocurrido en el caso de autos ya que no puede darse especial relevancia a lo que son meros hechos que redundan en otros requisitos para la obtención de la nacionalidad como es el caso de la situación familiar y laboral, que inciden, en especial, en la integración. <<" Por otro lado, si bien la existencia de un contrato de trabajo sirve indudablemente para acreditar la integración en la sociedad española, no constituye una prueba clara y concluyente de buena conducta cívica, pues es perfectamente posible tener un trabajo asalariado sin responder a la imagen generalmente aceptada de lo que debe ser un buen ciudadano.">>( S. TS de 30-6-2009 Rec. Casación 3442/2005).

La denegación de la nacionalidad que la Sala confirma se basa en la conclusión que puede extraerse de los datos expuestos ya que, en el caso del recurrente y en relación a la concreta solicitud de nacionalidad examinada, por lo recogido en los párrafos antecedentes, no puede concluirse que quedan desvirtuados por el tiempo trascurrido. Por ello, de cara a la concesión de la nacionalidad española vinculada a su solicitud presentada en 2022, hemos de entender que no se ajusta al estándar medio del que venimos hablando sin que se destaquen especiales notas favorables y compensadoras.

Esta valoración de la proyección social de los elementos de prueba no comporta una vulneración del derecho de presunción de inocencia ( artículo 24.2 CE) , que opera exclusivamente en el ámbito sancionador o punitivo ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 6ª, Sentencia 1445/2016 de 17 junio 2016, Rec. 1073/2015), puesto que aquí no se trata de una sanción sino de ponderar si se ha probado una trayectoria de buena conducta ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 6ª, Sentencia de 12 noviembre 2002, Rec. 4857/1998; Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, Sentencia de 27 octubre 2010, Rec. 5101/2006; Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia 337/2016 de 17 mayo 2016, Rec. 2253/2014).

El recurso ha de desestimarse.

4.-Por todo ello, procede, de conformidad con el art. 139.1 LJCA, la imposición de las costas al/ a los/las recurrente/s (de ser varios, en partes iguales), costas que la Sala, haciendo uso de las facultades establecidas en dicho precepto y atendiendo a las circunstancias del caso, establece en la cantidad máxima, por todos los conceptos, de 1.500 euros, más IVA si se devengase, a favor de la Administración demandada y sin perjuicio de supeditar este pronunciamiento sobre costas a los efectos derivados de la condición de beneficiaria/o/s de la asistencia jurídica gratuita si es que se hubiera solicitado y obtenido.