Sentencia Contencioso-Administrativo 145/2026 Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 1289/2024 de 07 de abril del 2026

1.-En el presente recurso se impugna la desestimación por silencio de la DGSJFP, por delegación del Ministro de Justicia, de la solicitud de nacionalidad por residencia formulada vía telemática el 24/02/2022 ( NUM000).

Recibido el expediente se comprueba la existencia de una resolución expresa de 16/11/2022 por la que se acuerda, exclusivamente, la suspensión provisional de la tramitación del expediente.

"De acuerdo con la información facilitada a esta Dirección General por la Dirección General de Policía, existe actualmente un procedimiento abierto en el Juzgado de Instrucción número 15 de Barcelona, diligencias previas 413/2021, que guardaría relación con este expediente de nacionalidad por residencia y cuya resolución sería por lo tanto relevante para la valoración del mismo.

El artículo 22.1. g) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , establece que el transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender "cuando para la resolución del procedimiento sea indispensable la obtención de un previo pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional, desde el momento en que se solicita, lo que habrá de comunicarse a los interesados, hasta que la Administración tenga constancia del mismo, lo que también deberá serles comunicado".

En aplicación de dicho artículo, la Directora General de Seguridad Jurídica y Fe Pública HA RESUELTO SUSPENDER provisionalmente la tramitación del expediente mencionado de nacionalidad española por razón de residencia hasta tener constancia de la resolución del procedimiento judicial que afecta al mismo.

Una vez esta Dirección General tenga constancia de la resolución del procedimiento judicial, se reanudará la tramitación del expediente y se informará de ello a la persona interesada"

No consta del expediente remitido, la notificación de dicha resolución al interesado tras su dictado.

2.-La demanda se limita a argumentar con relación a esta resolución expresa a la que no se ha ampliado el recurso ex art. 36.1 de la LJCA sin que en este caso estemos ante un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra actos presuntos, en el que la Administración dictare durante la tramitación del recurso contencioso administrativo, resolución expresa íntegramente desestimatoria respecto de la pretensión inicialmente deducida (en este caso, concesión de la nacionalidad española por residencia), supuesto en el que Tribunal puede entrar a valorar el fondo del asunto pese a la inexistencia de tal ampliación pues la desestimación presunta habría de entenderse comprendida en la expresa.

La resolución expresa al caso de autos es una resolución de suspensión del plazo máximo legal para resolver un procedimiento iniciado de parte y para notificar la resolución, suspensión en el marco del art. 21.1 g) de la LPAC 39/2015.

Dicha resolución de suspensión que, como hemos dicho, no consta notificada y por ello es ineficaz en lo por ella dispuesto, ha sido oportunamente tratada argumentalmente en la demanda (de hecho, es el único componente argumental pese a que no pidió la ampliación del recurso a la misma, ampliación con relación a lo que venía siendo el concreto objeto recursivo identificado en el escrito de interposición), siendo de destacar que el suplico de la demanda solo conduce a solicitar la reanudación del procedimiento administrativo sobre la base de la improcedencia de tal suspensión (desviación procesal que ya de base conduciría a la desestimación del recurso).

Igualmente, dicha resolución expresa en la suspensión que dispone aparece tratada por el Abogado del Estado en su contestación al particular de su argumentación acerca de la existencia de una prejudicialidad penal con base al procedimiento abierto en el Juzgado de Instrucción número 15 de Barcelona, diligencias previas 413/2021, siendo, en este momento, improcedente tal suspensión por prejudicialidad penal en relación con unas actuaciones penales que no consta que se dirijan directamente contra el recurrente (nada viene acreditado al respecto en el expediente ni por parte del Abogado del Estado en la contestación a la demanda) y sin perjuicio de su valoración a los efectos que aquí interesan como resulta de los posteriores fundamentos jurídicos.

3.-El recurrente nació en PAQUISTÁN el NUM001/1977 (NIE NUM002) y en el expediente administrativo se aporta una fotocopia de un permiso de residencia de larga duración como familiar de ciudadano de la unión, con validez hasta el 06/04/2026.

Ninguna documental de las aportadas al expediente o con la demanda da cobertura formal a una residencia legal y continuada de 10 años inmediatamente anterior a la solicitud (desde el 24/02/2012) sin que tampoco la efectividad de la residencia haya quedado establecida por lo que a continuación se indica.

En su solicitud presentada telemáticamente el 24/02/2022 13:41, identificó GRANOLLERS BARCELONA como lugar de residencia, señalando el domicilio sito en la DIRECCION000 , GRANOLLERS BARCELONA 08402 ESPAÑA, domicilio que no se corresponde con el permiso de residencia (fotocopia) aportado ( DIRECCION001 Montornes del Valles Barcelona)

Consta certificado de REGISTRO de MATRIMONIO paquistaní (matrimonio contraído el 15/12/2014 el con nacional paquistaní, en Paquistán).

Al solicitar identificó tres hijos menores de edad a su cargo (nacidos todos ellos en Paquistán, en 2015, 2017, y 2018) que no consta que hayan estado escolarizados en España.

No consta que el recurrente tenga o haya tenido una familia - mujer e hijos - asentada en España pese a su amplia residencia legal previa. El certificado de empadronamiento aportado, de fecha 15/02/2022, viene referido exclusivamente al recurrente y en él consta como domicilio el mismo reseñado en la solicitud con una antigüedad en dicho domicilio que se remonta al 09/12/2016.

El pasaporte aportado aparece emitido en Pakistán el 03/02/2020 (no se emite en una delegación diplomática o consular paquistaní en España) recogiendo las siguientes entradas y salidas de Paquistán:

Lo que permite afirmar que en el periodo comprendido entre la emisión del pasaporte (03/02/2020) y su aportación al expediente (24/02/2022), en esos dos años inmediatamente anteriores a la solicitud, estuvo fuera de España casi 16 meses de un total de 24 meses (prácticamente el 67 %). No se aportan los pasaportes previos ni documentación de emigración de su país de origen para comprobar el total de las entradas y salidas del mismo en el global de los 10 años inmediatamente anteriores a la solicitud.

En el certificado de antecedentes penales de Paquistán (fecha de emisión 03/02/2020) y en el certificado de matrimonio paquistaní (fecha de celebración 15/12/2014) consta como domicilio del ahora recurrente, a tales fechas, uno en su país de origen.

El recurrente figura en el listado policial que se acompaña al expediente, identificado, entre otros datos personales, con su nombre, NIE y nacionalidad y donde se puede ver que está localizado en un domicilio en MONTORNES DEL VALLES Barcelona.

No hay duda en que la identidad del individuo reseñado en el informe policial se corresponde con la del ahora recurrente.

En el expediente consta aportado Certificado DELE y Certificado CCSE del Instituto Cervantes que responden a la identidad del recurrente.

- Certificado DELE del Instituto Cervantes que responde a la identidad del recurrente, código de inscripción NUM003, celebrada en julio de 2020 (10/07/2020), con el resultado de APTO, Fecha de aprobación de actas de calificación: el 18/02/2020 y con csv NUM004.

En https://cervantes.org/es/sobre-nosotros/servicios/codigo-verificacion-segura, introducido el csv que obra en el certificado DELE presentado en el expediente resulta que el csv es correcto y remite al documento aportado.

- Certificado CCSE del Instituto Cervantes que responde a la identidad del recurrente, Código de inscripción: NUM005, celebrada en enero de 2020 (30/01/2020), con el resultado de APTO y fecha de aprobación de actas de calificación el 18/02/2020 y con csv NUM006

En https://cervantes.org/es/sobre-nosotros/servicios/codigo-verificacion-segura, introducido el csv que obra en el certificado CCSE presentado en el expediente resulta que el csv es correcto y remite al documento que fue presentado.

La s pruebas a las que responden ambos certificados y que aparecen celebradas en enero de 2020 y julio de 2020 (por la pandemia COVID estuvieron canceladas de marzo-mayo 2020), son pruebas de carácter presencial en las fechas que recogen los certificados como de celebración y vemos por el pasaporte aportado que el recurrente se encontraba en Paquistán con anterioridad al 03/02/2020 y desde el 14/03/2020 al 13/08/2020, lo permite afirmar que no fue él el que efectivamente se sometiera a la prueba.

4.-Lo s artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

La concreta problemática en relación a los requisitos exigibles resultaba ya del propio expediente administrativo del cual se ha dado traslado íntegro al recurrente, sin que ampliara el recurso a la resolución de suspensión, por lo que dentro de lo que es el concreto acto recurrido, ninguna indefensión es de apreciar en cuanto a las posibilidades recursivas y de alegación y prueba en la demanda (precisamente la situación de silencio administrativo negativo en cuanto a la que ya identificó como actividad administrativa recurrida en el escrito de interposición sin haber efectuado ampliación alguna de su recurso, implicaba para el recurrente, de base, la carga de alegar y acreditar en relación a todos y cada uno de los requisitos necesarios para obtener la nacionalidad por residencia).

Como recuerda el TS en su sentencia de 22/11/2001 (rec. casación núm. 7947/1997) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco - el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, - la sentencia mencionada concluye: <<"...al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.">>

5.-El art. 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamentela observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que «per se» impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles,sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987.

Nada tiene que ver, como indica el TS, el concepto jurídico indeterminado, buena conducta cívica, a que se refiere el art. 22-4 del Código Civil, con la carencia de antecedentes penales a que se refiere en último término la norma invocada, ya en la sentencia de 16 de marzo de 1999 se decía que en el supuesto de la concesión de nacionalidad por residencia, la exigencia de «justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica» (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) ( art. 22.4 del Código Civil) , constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo período de tiempo y permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

De contrario los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, sin que puedan ser, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española ( Sentencia TS de 5-11-2001 Rec. casación núm. 5912/1997).

En lo que atañe a la dificultad de precisar lo que deba entenderse por buena conducta cívica el TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), en su sentencia de 12 noviembre 2002 (Recurso de Casación núm. 4857/1998.) señala que: <<"Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código Civil remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo.Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conductaal que acabamos de referirnos.">>

Por lo expuesto es preciso valorar la trayectoria personal del solicitante en su conjunto (v. gr. contenido del comportamiento que se reputa de incívico, afectación a los valores sociales y convivenciales, habitualidad y mantenimiento en el tiempo, distancia temporal con la solicitud, elementos positivos que pudieran contrarrestar los aspectos negativos etc.) sobre la base de un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo, un estándar que vale para todos y vale para cada uno.

6.-En el caso de autos, la integración y, además, la buena conducta cívica del recurrente, nacional de PAQUISTÁN, dentro de los estándares medíos convivenciales, quedaba, de inicio, cuestionada por su vinculación con una investigación penal abierta en relación a una red delincuencial asentada principalmente en Barcelona, para obtener fraudulentamente el Diploma de español como lengua extranjera (DELE) y el Certificado de conocimientos socioculturales de España (CCSE) ("En una academia donde se realizan las pruebas para la obtención de los diplomas DELE y los certificados CCSE se falsificaban los exámenes para que aquellos ciudadanos extranjeros que carecían de los conocimientos necesarios pudieran obtener el aprobado. Superadas las pruebas de manera fraudulenta, los ciudadanos obtenían los diplomas y certificados oficiales.... la mayoría de sus clientes eran originarios de Bangladés, Pakistán e India."

https://www.elmundo .es/cataluna/2021/12/10/61b32146fc6c8341338b4574.html

https://www.lavanguar dia.com/local/barcelona/20211210/7919663/detienen-36-personas-falsificaban-diplo mas-instituto-cervantes-nacionalidad.html)

Es la llamada OPERACIÓN LEPANTO cuya investigación penal está radicada en el Juzgado de Instrucción n° 15 de Barcelona, D. Previas 413/2021.

En cuanto al requisito de la integración, en la forma en que ha sido legalmente objetivado, dada la edad y procedencia del recurrente, exige acreditar, por quién tiene la carga de ello, que se habían superado las pruebas CCSE y DELE en el Instituto Cervantes antes de solicitar la nacionalidad (este requisito debe estar cumplido a la fecha de la solicitud por lo que no cabe hacer solicitudes por anticipado en la eventualidad de que durante la tramitación administrativa se vayan alcanzando los requisitos necesarios para la obtención de la nacionalidad y sin perjuicio de que le pueda valer para posteriores solicitudes). Al caso de autos los oportunos certificados DELE y CCSE, aunque formalmente aparecen como correctos dado su csv, no puede desconocerse que han de considerarse claramente afectados por una posible obtención fraudulenta dentro de una red delincuencial (al momento presente no hay prejudicialidad penal ya que no se ha acreditado que el procedimiento efectivamente se dirija contra el hoy recurrente como investigado), y por ello no se puede dar por acreditado el requisito de la integración en la solicitud de nacionalidad por residencia algo que no se puede intentar paliar con un posterior certificado. La falta de este requisito en relación a la solicitud aquí examinada no puede intentar suplirlo con posterioridad a la solicitud y sin perjuicio de la obtención de posteriores certificados resultado de nuevas pruebas que no se vean cuestionadas en su regularidad y de su utilización en una futurible nueva solicitud de nacionalidad formulada dentro del periodo de vigencia de dichas certificaciones (cuatro años desde la fecha de aprobación del acta de calificación) por cuanto ha de acreditarse un conocimiento actualizado en relación a la solicitud formulada.

En la situación en la que se encuentra el expediente y conforme lo acreditado en la causa (unas Diligencias Penales abiertas que aunque de momento no le afectan personalmente pero pueden llegar a afectarle conforme a la información policial que les sirve de base) no puede darse por cumplida la acreditación positiva del requisito de la buena conducta cívica y, como derivada de que la investigación penal abierta que puede comprometer la fiabilidad de los certificados del Instituto Cervantes aportados, tampoco puede darse por asentado el requisito de la integración, que pasa por acreditar tener un conocimiento, aun mínimo y básico, de la realidad del país del que se quiere ser nacional y de la lengua (vemos que el recurrente no pudo ser la persona que se sometió a los exámenes presenciales cuyo apto se certifica ya que se encontraba físicamente en Paquistán en las fechas de celebración).

Por otro lado, la documental aportada al caso de autos, no permite afirmar que la residencia además de legal, continuada, inmediatamente anterior a la solicitud en el plazo general de 10 años que es el exigible dada la nacionalidad de origen del recurrente, sea además efectiva (vemos, entre otras cosas, que el recurrente tiene establecida a su familia en Paquistán donde acude con regularidad y allí permanece de forma mantenida en el tiempo) y sin olvidar que tampoco se ha aportado certificados españoles, actualizados, de antecedentes penales y de antecedentes policiales.

Además, no se acreditan especiales elementos de carácter positivo en relación con la conducta cívica que no sean los propios del arraigo personal y laboral del solicitante. Se precisa alegar y constatar otros datos o elementos relevantes desde el punto de vista de tal requisito que puedan imponerse por su carácter positivo ya que no puede darse especial relevancia a lo que son meros hechos que redundan en otros requisitos para la obtención de la nacionalidad como es el caso de la situación familiar y laboral, que inciden, en especial, en la integración. <<" Por otro lado, si bien la existencia de un contrato de trabajo sirve indudablemente para acreditar la integración en la sociedad española, no constituye una prueba clara y concluyente de buena conducta cívica, pues es perfectamente posible tener un trabajo asalariado sin responder a la imagen generalmente aceptada de lo que debe ser un buen ciudadano.">>( S. TS de 30/06/2009 Rec. Casación 3442/2005).

Por último, cabe recordar que el acto presunto o la desestimación por silencio administrativo "tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente"( art. 24.2 Ley 39/2015, de 1 de octubre) . El acto desestimatorio mediante silencio permite al interesado acceder al recurso contencioso-administrativo, y efectuar un control de la legalidad de la actuación de la Administración ( art. 25 de la Ley de la Jurisdicción), pero ello, no le exime de alegar y justificar cumplidamente que cuenta con todos los requisitos legales que son precisos para poder adquirir la nacionalidad por residencia. Téngase en cuenta, que el silencio no puede llevar a adquirir facultades o derechos de forma contraria al ordenamiento jurídico, como se desprende del art. 47.1 f) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en tanto dispone que son nulos de pleno derecho: "Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición".

En apoyo de lo ya dicho añadiremos la S. TS 09/07/2020 REC 6107/2019.

"(...) Obviamente, las tres normas de precedente cita son posteriores a las dos resoluciones administrativas impugnadas en la instancia, por lo que no resultan de aplicación al supuesto de autos. Sin embargo, la pérdida de vigencia (o de preferencia en su aplicación) de los artículos 220 y 221 del RRC , como consecuencia de esta nueva normativa, no impide que debamos proceder a realizar la interpretación que se nos plantea:

a) En primer lugar porque no se está en presencia de una derogación de los citados artículos 220 y 221 del RRC , por parte del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, pues lo que en este se establece es que sus normas ---desde su perspectiva de procedimiento electrónico--- se considerarán como "regulación específica y preferente" respecto de otras normas reglamentarias, como las de precedente cita del RRC.

b) En segundo lugar porque, sin perjuicio de la aplicabilidad práctica de los nuevos preceptos que pudiera llevarse a cabo por la Administración ---en relación con la aportación documental prevista en las nuevas normas---, lo cierto es que el artículo 22.4 del CC continúa en vigor, y su contenido no se ha dejado sin efecto por el hecho de que la nueva norma reglamentaria contemple una tramitación electrónica del procedimiento para la obtención de la nacionalidad española por razón de residencia. Esto es, lo importante ---en soporte papel o en soporte electrónico--- sigue siendo la obligación del solicitante de la nacionalidad española, por razón de residencia, de "justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española". (...)&g t;

Este cumulo de circunstancias imponen que procede desestimar el recurso.

7.-Por todo ello, procede, de conformidad con el art. 139.1 LJCA, la imposición de las costas al/ a los/las recurrente/s (de ser varios, en partes iguales), costas que la Sala, haciendo uso de las facultades establecidas en dicho precepto y atendiendo a las circunstancias del caso, establece en la cantidad máxima, por todos los conceptos, de 1.500 euros, más IVA si se devengase, a favor de la Administración demandada y sin perjuicio de supeditar este pronunciamiento sobre costas a los efectos derivados de la condición de beneficiaria/o/s de la asistencia jurídica gratuita si es que se hubiera solicitado y obtenido.

1.-En el presente recurso se impugna la desestimación por silencio de la DGSJFP, por delegación del Ministro de Justicia, de la solicitud de nacionalidad por residencia formulada vía telemática el 24/02/2022 ( NUM000).

Recibido el expediente se comprueba la existencia de una resolución expresa de 16/11/2022 por la que se acuerda, exclusivamente, la suspensión provisional de la tramitación del expediente.

"De acuerdo con la información facilitada a esta Dirección General por la Dirección General de Policía, existe actualmente un procedimiento abierto en el Juzgado de Instrucción número 15 de Barcelona, diligencias previas 413/2021, que guardaría relación con este expediente de nacionalidad por residencia y cuya resolución sería por lo tanto relevante para la valoración del mismo.

El artículo 22.1. g) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , establece que el transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender "cuando para la resolución del procedimiento sea indispensable la obtención de un previo pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional, desde el momento en que se solicita, lo que habrá de comunicarse a los interesados, hasta que la Administración tenga constancia del mismo, lo que también deberá serles comunicado".

En aplicación de dicho artículo, la Directora General de Seguridad Jurídica y Fe Pública HA RESUELTO SUSPENDER provisionalmente la tramitación del expediente mencionado de nacionalidad española por razón de residencia hasta tener constancia de la resolución del procedimiento judicial que afecta al mismo.

Una vez esta Dirección General tenga constancia de la resolución del procedimiento judicial, se reanudará la tramitación del expediente y se informará de ello a la persona interesada"

No consta del expediente remitido, la notificación de dicha resolución al interesado tras su dictado.

2.-La demanda se limita a argumentar con relación a esta resolución expresa a la que no se ha ampliado el recurso ex art. 36.1 de la LJCA sin que en este caso estemos ante un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra actos presuntos, en el que la Administración dictare durante la tramitación del recurso contencioso administrativo, resolución expresa íntegramente desestimatoria respecto de la pretensión inicialmente deducida (en este caso, concesión de la nacionalidad española por residencia), supuesto en el que Tribunal puede entrar a valorar el fondo del asunto pese a la inexistencia de tal ampliación pues la desestimación presunta habría de entenderse comprendida en la expresa.

La resolución expresa al caso de autos es una resolución de suspensión del plazo máximo legal para resolver un procedimiento iniciado de parte y para notificar la resolución, suspensión en el marco del art. 21.1 g) de la LPAC 39/2015.

Dicha resolución de suspensión que, como hemos dicho, no consta notificada y por ello es ineficaz en lo por ella dispuesto, ha sido oportunamente tratada argumentalmente en la demanda (de hecho, es el único componente argumental pese a que no pidió la ampliación del recurso a la misma, ampliación con relación a lo que venía siendo el concreto objeto recursivo identificado en el escrito de interposición), siendo de destacar que el suplico de la demanda solo conduce a solicitar la reanudación del procedimiento administrativo sobre la base de la improcedencia de tal suspensión (desviación procesal que ya de base conduciría a la desestimación del recurso).

Igualmente, dicha resolución expresa en la suspensión que dispone aparece tratada por el Abogado del Estado en su contestación al particular de su argumentación acerca de la existencia de una prejudicialidad penal con base al procedimiento abierto en el Juzgado de Instrucción número 15 de Barcelona, diligencias previas 413/2021, siendo, en este momento, improcedente tal suspensión por prejudicialidad penal en relación con unas actuaciones penales que no consta que se dirijan directamente contra el recurrente (nada viene acreditado al respecto en el expediente ni por parte del Abogado del Estado en la contestación a la demanda) y sin perjuicio de su valoración a los efectos que aquí interesan como resulta de los posteriores fundamentos jurídicos.

3.-El recurrente nació en PAQUISTÁN el NUM001/1977 (NIE NUM002) y en el expediente administrativo se aporta una fotocopia de un permiso de residencia de larga duración como familiar de ciudadano de la unión, con validez hasta el 06/04/2026.

Ninguna documental de las aportadas al expediente o con la demanda da cobertura formal a una residencia legal y continuada de 10 años inmediatamente anterior a la solicitud (desde el 24/02/2012) sin que tampoco la efectividad de la residencia haya quedado establecida por lo que a continuación se indica.

En su solicitud presentada telemáticamente el 24/02/2022 13:41, identificó GRANOLLERS BARCELONA como lugar de residencia, señalando el domicilio sito en la DIRECCION000 , GRANOLLERS BARCELONA 08402 ESPAÑA, domicilio que no se corresponde con el permiso de residencia (fotocopia) aportado ( DIRECCION001 Montornes del Valles Barcelona)

Consta certificado de REGISTRO de MATRIMONIO paquistaní (matrimonio contraído el 15/12/2014 el con nacional paquistaní, en Paquistán).

Al solicitar identificó tres hijos menores de edad a su cargo (nacidos todos ellos en Paquistán, en 2015, 2017, y 2018) que no consta que hayan estado escolarizados en España.

No consta que el recurrente tenga o haya tenido una familia - mujer e hijos - asentada en España pese a su amplia residencia legal previa. El certificado de empadronamiento aportado, de fecha 15/02/2022, viene referido exclusivamente al recurrente y en él consta como domicilio el mismo reseñado en la solicitud con una antigüedad en dicho domicilio que se remonta al 09/12/2016.

El pasaporte aportado aparece emitido en Pakistán el 03/02/2020 (no se emite en una delegación diplomática o consular paquistaní en España) recogiendo las siguientes entradas y salidas de Paquistán:

Lo que permite afirmar que en el periodo comprendido entre la emisión del pasaporte (03/02/2020) y su aportación al expediente (24/02/2022), en esos dos años inmediatamente anteriores a la solicitud, estuvo fuera de España casi 16 meses de un total de 24 meses (prácticamente el 67 %). No se aportan los pasaportes previos ni documentación de emigración de su país de origen para comprobar el total de las entradas y salidas del mismo en el global de los 10 años inmediatamente anteriores a la solicitud.

En el certificado de antecedentes penales de Paquistán (fecha de emisión 03/02/2020) y en el certificado de matrimonio paquistaní (fecha de celebración 15/12/2014) consta como domicilio del ahora recurrente, a tales fechas, uno en su país de origen.

El recurrente figura en el listado policial que se acompaña al expediente, identificado, entre otros datos personales, con su nombre, NIE y nacionalidad y donde se puede ver que está localizado en un domicilio en MONTORNES DEL VALLES Barcelona.

No hay duda en que la identidad del individuo reseñado en el informe policial se corresponde con la del ahora recurrente.

En el expediente consta aportado Certificado DELE y Certificado CCSE del Instituto Cervantes que responden a la identidad del recurrente.

- Certificado DELE del Instituto Cervantes que responde a la identidad del recurrente, código de inscripción NUM003, celebrada en julio de 2020 (10/07/2020), con el resultado de APTO, Fecha de aprobación de actas de calificación: el 18/02/2020 y con csv NUM004.

En https://cervantes.org/es/sobre-nosotros/servicios/codigo-verificacion-segura, introducido el csv que obra en el certificado DELE presentado en el expediente resulta que el csv es correcto y remite al documento aportado.

- Certificado CCSE del Instituto Cervantes que responde a la identidad del recurrente, Código de inscripción: NUM005, celebrada en enero de 2020 (30/01/2020), con el resultado de APTO y fecha de aprobación de actas de calificación el 18/02/2020 y con csv NUM006

En https://cervantes.org/es/sobre-nosotros/servicios/codigo-verificacion-segura, introducido el csv que obra en el certificado CCSE presentado en el expediente resulta que el csv es correcto y remite al documento que fue presentado.

La s pruebas a las que responden ambos certificados y que aparecen celebradas en enero de 2020 y julio de 2020 (por la pandemia COVID estuvieron canceladas de marzo-mayo 2020), son pruebas de carácter presencial en las fechas que recogen los certificados como de celebración y vemos por el pasaporte aportado que el recurrente se encontraba en Paquistán con anterioridad al 03/02/2020 y desde el 14/03/2020 al 13/08/2020, lo permite afirmar que no fue él el que efectivamente se sometiera a la prueba.

4.-Lo s artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

La concreta problemática en relación a los requisitos exigibles resultaba ya del propio expediente administrativo del cual se ha dado traslado íntegro al recurrente, sin que ampliara el recurso a la resolución de suspensión, por lo que dentro de lo que es el concreto acto recurrido, ninguna indefensión es de apreciar en cuanto a las posibilidades recursivas y de alegación y prueba en la demanda (precisamente la situación de silencio administrativo negativo en cuanto a la que ya identificó como actividad administrativa recurrida en el escrito de interposición sin haber efectuado ampliación alguna de su recurso, implicaba para el recurrente, de base, la carga de alegar y acreditar en relación a todos y cada uno de los requisitos necesarios para obtener la nacionalidad por residencia).

Como recuerda el TS en su sentencia de 22/11/2001 (rec. casación núm. 7947/1997) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco - el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, - la sentencia mencionada concluye: <<"...al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.">>

5.-El art. 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamentela observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que «per se» impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles,sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987.

Nada tiene que ver, como indica el TS, el concepto jurídico indeterminado, buena conducta cívica, a que se refiere el art. 22-4 del Código Civil, con la carencia de antecedentes penales a que se refiere en último término la norma invocada, ya en la sentencia de 16 de marzo de 1999 se decía que en el supuesto de la concesión de nacionalidad por residencia, la exigencia de «justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica» (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) ( art. 22.4 del Código Civil) , constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo período de tiempo y permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

De contrario los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, sin que puedan ser, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española ( Sentencia TS de 5-11-2001 Rec. casación núm. 5912/1997).

En lo que atañe a la dificultad de precisar lo que deba entenderse por buena conducta cívica el TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), en su sentencia de 12 noviembre 2002 (Recurso de Casación núm. 4857/1998.) señala que: <<"Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código Civil remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo.Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conductaal que acabamos de referirnos.">>

Por lo expuesto es preciso valorar la trayectoria personal del solicitante en su conjunto (v. gr. contenido del comportamiento que se reputa de incívico, afectación a los valores sociales y convivenciales, habitualidad y mantenimiento en el tiempo, distancia temporal con la solicitud, elementos positivos que pudieran contrarrestar los aspectos negativos etc.) sobre la base de un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo, un estándar que vale para todos y vale para cada uno.

6.-En el caso de autos, la integración y, además, la buena conducta cívica del recurrente, nacional de PAQUISTÁN, dentro de los estándares medíos convivenciales, quedaba, de inicio, cuestionada por su vinculación con una investigación penal abierta en relación a una red delincuencial asentada principalmente en Barcelona, para obtener fraudulentamente el Diploma de español como lengua extranjera (DELE) y el Certificado de conocimientos socioculturales de España (CCSE) ("En una academia donde se realizan las pruebas para la obtención de los diplomas DELE y los certificados CCSE se falsificaban los exámenes para que aquellos ciudadanos extranjeros que carecían de los conocimientos necesarios pudieran obtener el aprobado. Superadas las pruebas de manera fraudulenta, los ciudadanos obtenían los diplomas y certificados oficiales.... la mayoría de sus clientes eran originarios de Bangladés, Pakistán e India."

https://www.elmundo .es/cataluna/2021/12/10/61b32146fc6c8341338b4574.html

https://www.lavanguar dia.com/local/barcelona/20211210/7919663/detienen-36-personas-falsificaban-diplo mas-instituto-cervantes-nacionalidad.html)

Es la llamada OPERACIÓN LEPANTO cuya investigación penal está radicada en el Juzgado de Instrucción n° 15 de Barcelona, D. Previas 413/2021.

En cuanto al requisito de la integración, en la forma en que ha sido legalmente objetivado, dada la edad y procedencia del recurrente, exige acreditar, por quién tiene la carga de ello, que se habían superado las pruebas CCSE y DELE en el Instituto Cervantes antes de solicitar la nacionalidad (este requisito debe estar cumplido a la fecha de la solicitud por lo que no cabe hacer solicitudes por anticipado en la eventualidad de que durante la tramitación administrativa se vayan alcanzando los requisitos necesarios para la obtención de la nacionalidad y sin perjuicio de que le pueda valer para posteriores solicitudes). Al caso de autos los oportunos certificados DELE y CCSE, aunque formalmente aparecen como correctos dado su csv, no puede desconocerse que han de considerarse claramente afectados por una posible obtención fraudulenta dentro de una red delincuencial (al momento presente no hay prejudicialidad penal ya que no se ha acreditado que el procedimiento efectivamente se dirija contra el hoy recurrente como investigado), y por ello no se puede dar por acreditado el requisito de la integración en la solicitud de nacionalidad por residencia algo que no se puede intentar paliar con un posterior certificado. La falta de este requisito en relación a la solicitud aquí examinada no puede intentar suplirlo con posterioridad a la solicitud y sin perjuicio de la obtención de posteriores certificados resultado de nuevas pruebas que no se vean cuestionadas en su regularidad y de su utilización en una futurible nueva solicitud de nacionalidad formulada dentro del periodo de vigencia de dichas certificaciones (cuatro años desde la fecha de aprobación del acta de calificación) por cuanto ha de acreditarse un conocimiento actualizado en relación a la solicitud formulada.

En la situación en la que se encuentra el expediente y conforme lo acreditado en la causa (unas Diligencias Penales abiertas que aunque de momento no le afectan personalmente pero pueden llegar a afectarle conforme a la información policial que les sirve de base) no puede darse por cumplida la acreditación positiva del requisito de la buena conducta cívica y, como derivada de que la investigación penal abierta que puede comprometer la fiabilidad de los certificados del Instituto Cervantes aportados, tampoco puede darse por asentado el requisito de la integración, que pasa por acreditar tener un conocimiento, aun mínimo y básico, de la realidad del país del que se quiere ser nacional y de la lengua (vemos que el recurrente no pudo ser la persona que se sometió a los exámenes presenciales cuyo apto se certifica ya que se encontraba físicamente en Paquistán en las fechas de celebración).

Por otro lado, la documental aportada al caso de autos, no permite afirmar que la residencia además de legal, continuada, inmediatamente anterior a la solicitud en el plazo general de 10 años que es el exigible dada la nacionalidad de origen del recurrente, sea además efectiva (vemos, entre otras cosas, que el recurrente tiene establecida a su familia en Paquistán donde acude con regularidad y allí permanece de forma mantenida en el tiempo) y sin olvidar que tampoco se ha aportado certificados españoles, actualizados, de antecedentes penales y de antecedentes policiales.

Además, no se acreditan especiales elementos de carácter positivo en relación con la conducta cívica que no sean los propios del arraigo personal y laboral del solicitante. Se precisa alegar y constatar otros datos o elementos relevantes desde el punto de vista de tal requisito que puedan imponerse por su carácter positivo ya que no puede darse especial relevancia a lo que son meros hechos que redundan en otros requisitos para la obtención de la nacionalidad como es el caso de la situación familiar y laboral, que inciden, en especial, en la integración. <<" Por otro lado, si bien la existencia de un contrato de trabajo sirve indudablemente para acreditar la integración en la sociedad española, no constituye una prueba clara y concluyente de buena conducta cívica, pues es perfectamente posible tener un trabajo asalariado sin responder a la imagen generalmente aceptada de lo que debe ser un buen ciudadano.">>( S. TS de 30/06/2009 Rec. Casación 3442/2005).

Por último, cabe recordar que el acto presunto o la desestimación por silencio administrativo "tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente"( art. 24.2 Ley 39/2015, de 1 de octubre) . El acto desestimatorio mediante silencio permite al interesado acceder al recurso contencioso-administrativo, y efectuar un control de la legalidad de la actuación de la Administración ( art. 25 de la Ley de la Jurisdicción), pero ello, no le exime de alegar y justificar cumplidamente que cuenta con todos los requisitos legales que son precisos para poder adquirir la nacionalidad por residencia. Téngase en cuenta, que el silencio no puede llevar a adquirir facultades o derechos de forma contraria al ordenamiento jurídico, como se desprende del art. 47.1 f) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en tanto dispone que son nulos de pleno derecho: "Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición".

En apoyo de lo ya dicho añadiremos la S. TS 09/07/2020 REC 6107/2019.

"(...) Obviamente, las tres normas de precedente cita son posteriores a las dos resoluciones administrativas impugnadas en la instancia, por lo que no resultan de aplicación al supuesto de autos. Sin embargo, la pérdida de vigencia (o de preferencia en su aplicación) de los artículos 220 y 221 del RRC , como consecuencia de esta nueva normativa, no impide que debamos proceder a realizar la interpretación que se nos plantea:

a) En primer lugar porque no se está en presencia de una derogación de los citados artículos 220 y 221 del RRC , por parte del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, pues lo que en este se establece es que sus normas ---desde su perspectiva de procedimiento electrónico--- se considerarán como "regulación específica y preferente" respecto de otras normas reglamentarias, como las de precedente cita del RRC.

b) En segundo lugar porque, sin perjuicio de la aplicabilidad práctica de los nuevos preceptos que pudiera llevarse a cabo por la Administración ---en relación con la aportación documental prevista en las nuevas normas---, lo cierto es que el artículo 22.4 del CC continúa en vigor, y su contenido no se ha dejado sin efecto por el hecho de que la nueva norma reglamentaria contemple una tramitación electrónica del procedimiento para la obtención de la nacionalidad española por razón de residencia. Esto es, lo importante ---en soporte papel o en soporte electrónico--- sigue siendo la obligación del solicitante de la nacionalidad española, por razón de residencia, de "justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española". (...)&g t;

Este cumulo de circunstancias imponen que procede desestimar el recurso.

7.-Por todo ello, procede, de conformidad con el art. 139.1 LJCA, la imposición de las costas al/ a los/las recurrente/s (de ser varios, en partes iguales), costas que la Sala, haciendo uso de las facultades establecidas en dicho precepto y atendiendo a las circunstancias del caso, establece en la cantidad máxima, por todos los conceptos, de 1.500 euros, más IVA si se devengase, a favor de la Administración demandada y sin perjuicio de supeditar este pronunciamiento sobre costas a los efectos derivados de la condición de beneficiaria/o/s de la asistencia jurídica gratuita si es que se hubiera solicitado y obtenido.

1.-En el presente recurso se impugna la desestimación por silencio de la DGSJFP, por delegación del Ministro de Justicia, de la solicitud de nacionalidad por residencia formulada vía telemática el 24/02/2022 ( NUM000).

Recibido el expediente se comprueba la existencia de una resolución expresa de 16/11/2022 por la que se acuerda, exclusivamente, la suspensión provisional de la tramitación del expediente.

"De acuerdo con la información facilitada a esta Dirección General por la Dirección General de Policía, existe actualmente un procedimiento abierto en el Juzgado de Instrucción número 15 de Barcelona, diligencias previas 413/2021, que guardaría relación con este expediente de nacionalidad por residencia y cuya resolución sería por lo tanto relevante para la valoración del mismo.

El artículo 22.1. g) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , establece que el transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender "cuando para la resolución del procedimiento sea indispensable la obtención de un previo pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional, desde el momento en que se solicita, lo que habrá de comunicarse a los interesados, hasta que la Administración tenga constancia del mismo, lo que también deberá serles comunicado".

En aplicación de dicho artículo, la Directora General de Seguridad Jurídica y Fe Pública HA RESUELTO SUSPENDER provisionalmente la tramitación del expediente mencionado de nacionalidad española por razón de residencia hasta tener constancia de la resolución del procedimiento judicial que afecta al mismo.

Una vez esta Dirección General tenga constancia de la resolución del procedimiento judicial, se reanudará la tramitación del expediente y se informará de ello a la persona interesada"

No consta del expediente remitido, la notificación de dicha resolución al interesado tras su dictado.

2.-La demanda se limita a argumentar con relación a esta resolución expresa a la que no se ha ampliado el recurso ex art. 36.1 de la LJCA sin que en este caso estemos ante un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra actos presuntos, en el que la Administración dictare durante la tramitación del recurso contencioso administrativo, resolución expresa íntegramente desestimatoria respecto de la pretensión inicialmente deducida (en este caso, concesión de la nacionalidad española por residencia), supuesto en el que Tribunal puede entrar a valorar el fondo del asunto pese a la inexistencia de tal ampliación pues la desestimación presunta habría de entenderse comprendida en la expresa.

La resolución expresa al caso de autos es una resolución de suspensión del plazo máximo legal para resolver un procedimiento iniciado de parte y para notificar la resolución, suspensión en el marco del art. 21.1 g) de la LPAC 39/2015.

Dicha resolución de suspensión que, como hemos dicho, no consta notificada y por ello es ineficaz en lo por ella dispuesto, ha sido oportunamente tratada argumentalmente en la demanda (de hecho, es el único componente argumental pese a que no pidió la ampliación del recurso a la misma, ampliación con relación a lo que venía siendo el concreto objeto recursivo identificado en el escrito de interposición), siendo de destacar que el suplico de la demanda solo conduce a solicitar la reanudación del procedimiento administrativo sobre la base de la improcedencia de tal suspensión (desviación procesal que ya de base conduciría a la desestimación del recurso).

Igualmente, dicha resolución expresa en la suspensión que dispone aparece tratada por el Abogado del Estado en su contestación al particular de su argumentación acerca de la existencia de una prejudicialidad penal con base al procedimiento abierto en el Juzgado de Instrucción número 15 de Barcelona, diligencias previas 413/2021, siendo, en este momento, improcedente tal suspensión por prejudicialidad penal en relación con unas actuaciones penales que no consta que se dirijan directamente contra el recurrente (nada viene acreditado al respecto en el expediente ni por parte del Abogado del Estado en la contestación a la demanda) y sin perjuicio de su valoración a los efectos que aquí interesan como resulta de los posteriores fundamentos jurídicos.

3.-El recurrente nació en PAQUISTÁN el NUM001/1977 (NIE NUM002) y en el expediente administrativo se aporta una fotocopia de un permiso de residencia de larga duración como familiar de ciudadano de la unión, con validez hasta el 06/04/2026.

Ninguna documental de las aportadas al expediente o con la demanda da cobertura formal a una residencia legal y continuada de 10 años inmediatamente anterior a la solicitud (desde el 24/02/2012) sin que tampoco la efectividad de la residencia haya quedado establecida por lo que a continuación se indica.

En su solicitud presentada telemáticamente el 24/02/2022 13:41, identificó GRANOLLERS BARCELONA como lugar de residencia, señalando el domicilio sito en la DIRECCION000 , GRANOLLERS BARCELONA 08402 ESPAÑA, domicilio que no se corresponde con el permiso de residencia (fotocopia) aportado ( DIRECCION001 Montornes del Valles Barcelona)

Consta certificado de REGISTRO de MATRIMONIO paquistaní (matrimonio contraído el 15/12/2014 el con nacional paquistaní, en Paquistán).

Al solicitar identificó tres hijos menores de edad a su cargo (nacidos todos ellos en Paquistán, en 2015, 2017, y 2018) que no consta que hayan estado escolarizados en España.

No consta que el recurrente tenga o haya tenido una familia - mujer e hijos - asentada en España pese a su amplia residencia legal previa. El certificado de empadronamiento aportado, de fecha 15/02/2022, viene referido exclusivamente al recurrente y en él consta como domicilio el mismo reseñado en la solicitud con una antigüedad en dicho domicilio que se remonta al 09/12/2016.

El pasaporte aportado aparece emitido en Pakistán el 03/02/2020 (no se emite en una delegación diplomática o consular paquistaní en España) recogiendo las siguientes entradas y salidas de Paquistán:

Lo que permite afirmar que en el periodo comprendido entre la emisión del pasaporte (03/02/2020) y su aportación al expediente (24/02/2022), en esos dos años inmediatamente anteriores a la solicitud, estuvo fuera de España casi 16 meses de un total de 24 meses (prácticamente el 67 %). No se aportan los pasaportes previos ni documentación de emigración de su país de origen para comprobar el total de las entradas y salidas del mismo en el global de los 10 años inmediatamente anteriores a la solicitud.

En el certificado de antecedentes penales de Paquistán (fecha de emisión 03/02/2020) y en el certificado de matrimonio paquistaní (fecha de celebración 15/12/2014) consta como domicilio del ahora recurrente, a tales fechas, uno en su país de origen.

El recurrente figura en el listado policial que se acompaña al expediente, identificado, entre otros datos personales, con su nombre, NIE y nacionalidad y donde se puede ver que está localizado en un domicilio en MONTORNES DEL VALLES Barcelona.

No hay duda en que la identidad del individuo reseñado en el informe policial se corresponde con la del ahora recurrente.

En el expediente consta aportado Certificado DELE y Certificado CCSE del Instituto Cervantes que responden a la identidad del recurrente.

- Certificado DELE del Instituto Cervantes que responde a la identidad del recurrente, código de inscripción NUM003, celebrada en julio de 2020 (10/07/2020), con el resultado de APTO, Fecha de aprobación de actas de calificación: el 18/02/2020 y con csv NUM004.

En https://cervantes.org/es/sobre-nosotros/servicios/codigo-verificacion-segura, introducido el csv que obra en el certificado DELE presentado en el expediente resulta que el csv es correcto y remite al documento aportado.

- Certificado CCSE del Instituto Cervantes que responde a la identidad del recurrente, Código de inscripción: NUM005, celebrada en enero de 2020 (30/01/2020), con el resultado de APTO y fecha de aprobación de actas de calificación el 18/02/2020 y con csv NUM006

En https://cervantes.org/es/sobre-nosotros/servicios/codigo-verificacion-segura, introducido el csv que obra en el certificado CCSE presentado en el expediente resulta que el csv es correcto y remite al documento que fue presentado.

La s pruebas a las que responden ambos certificados y que aparecen celebradas en enero de 2020 y julio de 2020 (por la pandemia COVID estuvieron canceladas de marzo-mayo 2020), son pruebas de carácter presencial en las fechas que recogen los certificados como de celebración y vemos por el pasaporte aportado que el recurrente se encontraba en Paquistán con anterioridad al 03/02/2020 y desde el 14/03/2020 al 13/08/2020, lo permite afirmar que no fue él el que efectivamente se sometiera a la prueba.

4.-Lo s artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

La concreta problemática en relación a los requisitos exigibles resultaba ya del propio expediente administrativo del cual se ha dado traslado íntegro al recurrente, sin que ampliara el recurso a la resolución de suspensión, por lo que dentro de lo que es el concreto acto recurrido, ninguna indefensión es de apreciar en cuanto a las posibilidades recursivas y de alegación y prueba en la demanda (precisamente la situación de silencio administrativo negativo en cuanto a la que ya identificó como actividad administrativa recurrida en el escrito de interposición sin haber efectuado ampliación alguna de su recurso, implicaba para el recurrente, de base, la carga de alegar y acreditar en relación a todos y cada uno de los requisitos necesarios para obtener la nacionalidad por residencia).

Como recuerda el TS en su sentencia de 22/11/2001 (rec. casación núm. 7947/1997) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco - el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, - la sentencia mencionada concluye: <<"...al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.">>

5.-El art. 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamentela observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que «per se» impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles,sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987.

Nada tiene que ver, como indica el TS, el concepto jurídico indeterminado, buena conducta cívica, a que se refiere el art. 22-4 del Código Civil, con la carencia de antecedentes penales a que se refiere en último término la norma invocada, ya en la sentencia de 16 de marzo de 1999 se decía que en el supuesto de la concesión de nacionalidad por residencia, la exigencia de «justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica» (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) ( art. 22.4 del Código Civil) , constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo período de tiempo y permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

De contrario los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, sin que puedan ser, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española ( Sentencia TS de 5-11-2001 Rec. casación núm. 5912/1997).

En lo que atañe a la dificultad de precisar lo que deba entenderse por buena conducta cívica el TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), en su sentencia de 12 noviembre 2002 (Recurso de Casación núm. 4857/1998.) señala que: <<"Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código Civil remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo.Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conductaal que acabamos de referirnos.">>

Por lo expuesto es preciso valorar la trayectoria personal del solicitante en su conjunto (v. gr. contenido del comportamiento que se reputa de incívico, afectación a los valores sociales y convivenciales, habitualidad y mantenimiento en el tiempo, distancia temporal con la solicitud, elementos positivos que pudieran contrarrestar los aspectos negativos etc.) sobre la base de un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo, un estándar que vale para todos y vale para cada uno.

6.-En el caso de autos, la integración y, además, la buena conducta cívica del recurrente, nacional de PAQUISTÁN, dentro de los estándares medíos convivenciales, quedaba, de inicio, cuestionada por su vinculación con una investigación penal abierta en relación a una red delincuencial asentada principalmente en Barcelona, para obtener fraudulentamente el Diploma de español como lengua extranjera (DELE) y el Certificado de conocimientos socioculturales de España (CCSE) ("En una academia donde se realizan las pruebas para la obtención de los diplomas DELE y los certificados CCSE se falsificaban los exámenes para que aquellos ciudadanos extranjeros que carecían de los conocimientos necesarios pudieran obtener el aprobado. Superadas las pruebas de manera fraudulenta, los ciudadanos obtenían los diplomas y certificados oficiales.... la mayoría de sus clientes eran originarios de Bangladés, Pakistán e India."

https://www.elmundo .es/cataluna/2021/12/10/61b32146fc6c8341338b4574.html

https://www.lavanguar dia.com/local/barcelona/20211210/7919663/detienen-36-personas-falsificaban-diplo mas-instituto-cervantes-nacionalidad.html)

Es la llamada OPERACIÓN LEPANTO cuya investigación penal está radicada en el Juzgado de Instrucción n° 15 de Barcelona, D. Previas 413/2021.

En cuanto al requisito de la integración, en la forma en que ha sido legalmente objetivado, dada la edad y procedencia del recurrente, exige acreditar, por quién tiene la carga de ello, que se habían superado las pruebas CCSE y DELE en el Instituto Cervantes antes de solicitar la nacionalidad (este requisito debe estar cumplido a la fecha de la solicitud por lo que no cabe hacer solicitudes por anticipado en la eventualidad de que durante la tramitación administrativa se vayan alcanzando los requisitos necesarios para la obtención de la nacionalidad y sin perjuicio de que le pueda valer para posteriores solicitudes). Al caso de autos los oportunos certificados DELE y CCSE, aunque formalmente aparecen como correctos dado su csv, no puede desconocerse que han de considerarse claramente afectados por una posible obtención fraudulenta dentro de una red delincuencial (al momento presente no hay prejudicialidad penal ya que no se ha acreditado que el procedimiento efectivamente se dirija contra el hoy recurrente como investigado), y por ello no se puede dar por acreditado el requisito de la integración en la solicitud de nacionalidad por residencia algo que no se puede intentar paliar con un posterior certificado. La falta de este requisito en relación a la solicitud aquí examinada no puede intentar suplirlo con posterioridad a la solicitud y sin perjuicio de la obtención de posteriores certificados resultado de nuevas pruebas que no se vean cuestionadas en su regularidad y de su utilización en una futurible nueva solicitud de nacionalidad formulada dentro del periodo de vigencia de dichas certificaciones (cuatro años desde la fecha de aprobación del acta de calificación) por cuanto ha de acreditarse un conocimiento actualizado en relación a la solicitud formulada.

En la situación en la que se encuentra el expediente y conforme lo acreditado en la causa (unas Diligencias Penales abiertas que aunque de momento no le afectan personalmente pero pueden llegar a afectarle conforme a la información policial que les sirve de base) no puede darse por cumplida la acreditación positiva del requisito de la buena conducta cívica y, como derivada de que la investigación penal abierta que puede comprometer la fiabilidad de los certificados del Instituto Cervantes aportados, tampoco puede darse por asentado el requisito de la integración, que pasa por acreditar tener un conocimiento, aun mínimo y básico, de la realidad del país del que se quiere ser nacional y de la lengua (vemos que el recurrente no pudo ser la persona que se sometió a los exámenes presenciales cuyo apto se certifica ya que se encontraba físicamente en Paquistán en las fechas de celebración).

Por otro lado, la documental aportada al caso de autos, no permite afirmar que la residencia además de legal, continuada, inmediatamente anterior a la solicitud en el plazo general de 10 años que es el exigible dada la nacionalidad de origen del recurrente, sea además efectiva (vemos, entre otras cosas, que el recurrente tiene establecida a su familia en Paquistán donde acude con regularidad y allí permanece de forma mantenida en el tiempo) y sin olvidar que tampoco se ha aportado certificados españoles, actualizados, de antecedentes penales y de antecedentes policiales.

Además, no se acreditan especiales elementos de carácter positivo en relación con la conducta cívica que no sean los propios del arraigo personal y laboral del solicitante. Se precisa alegar y constatar otros datos o elementos relevantes desde el punto de vista de tal requisito que puedan imponerse por su carácter positivo ya que no puede darse especial relevancia a lo que son meros hechos que redundan en otros requisitos para la obtención de la nacionalidad como es el caso de la situación familiar y laboral, que inciden, en especial, en la integración. <<" Por otro lado, si bien la existencia de un contrato de trabajo sirve indudablemente para acreditar la integración en la sociedad española, no constituye una prueba clara y concluyente de buena conducta cívica, pues es perfectamente posible tener un trabajo asalariado sin responder a la imagen generalmente aceptada de lo que debe ser un buen ciudadano.">>( S. TS de 30/06/2009 Rec. Casación 3442/2005).

Por último, cabe recordar que el acto presunto o la desestimación por silencio administrativo "tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente"( art. 24.2 Ley 39/2015, de 1 de octubre) . El acto desestimatorio mediante silencio permite al interesado acceder al recurso contencioso-administrativo, y efectuar un control de la legalidad de la actuación de la Administración ( art. 25 de la Ley de la Jurisdicción), pero ello, no le exime de alegar y justificar cumplidamente que cuenta con todos los requisitos legales que son precisos para poder adquirir la nacionalidad por residencia. Téngase en cuenta, que el silencio no puede llevar a adquirir facultades o derechos de forma contraria al ordenamiento jurídico, como se desprende del art. 47.1 f) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en tanto dispone que son nulos de pleno derecho: "Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición".

En apoyo de lo ya dicho añadiremos la S. TS 09/07/2020 REC 6107/2019.

"(...) Obviamente, las tres normas de precedente cita son posteriores a las dos resoluciones administrativas impugnadas en la instancia, por lo que no resultan de aplicación al supuesto de autos. Sin embargo, la pérdida de vigencia (o de preferencia en su aplicación) de los artículos 220 y 221 del RRC , como consecuencia de esta nueva normativa, no impide que debamos proceder a realizar la interpretación que se nos plantea:

a) En primer lugar porque no se está en presencia de una derogación de los citados artículos 220 y 221 del RRC , por parte del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, pues lo que en este se establece es que sus normas ---desde su perspectiva de procedimiento electrónico--- se considerarán como "regulación específica y preferente" respecto de otras normas reglamentarias, como las de precedente cita del RRC.

b) En segundo lugar porque, sin perjuicio de la aplicabilidad práctica de los nuevos preceptos que pudiera llevarse a cabo por la Administración ---en relación con la aportación documental prevista en las nuevas normas---, lo cierto es que el artículo 22.4 del CC continúa en vigor, y su contenido no se ha dejado sin efecto por el hecho de que la nueva norma reglamentaria contemple una tramitación electrónica del procedimiento para la obtención de la nacionalidad española por razón de residencia. Esto es, lo importante ---en soporte papel o en soporte electrónico--- sigue siendo la obligación del solicitante de la nacionalidad española, por razón de residencia, de "justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española". (...)&g t;

Este cumulo de circunstancias imponen que procede desestimar el recurso.

7.-Por todo ello, procede, de conformidad con el art. 139.1 LJCA, la imposición de las costas al/ a los/las recurrente/s (de ser varios, en partes iguales), costas que la Sala, haciendo uso de las facultades establecidas en dicho precepto y atendiendo a las circunstancias del caso, establece en la cantidad máxima, por todos los conceptos, de 1.500 euros, más IVA si se devengase, a favor de la Administración demandada y sin perjuicio de supeditar este pronunciamiento sobre costas a los efectos derivados de la condición de beneficiaria/o/s de la asistencia jurídica gratuita si es que se hubiera solicitado y obtenido.