Sentencia Contencioso-Administrativo Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Tercera, Rec. 179/2024 de 09 de julio del 2025

1.-En el presente recurso se impugna la desestimación por silencio de la DGSJFP, por delegación del Ministro de Justicia, de la solicitud de nacionalidad por residencia formulada vía telemática el 25/03/2022 ( NUM000).

2.-El recurrente nació en PAQUISTÁN el NUM001/1981 (NIE NUM002) y en el expediente administrativo se aporta una fotocopia de un permiso de residencia de larga duración emitido el 26/11/2020 y sin que haya documentación alguna que dé cobertura a la residencia legal anterior a dicha fecha y que alcance los 10 años anteriores a la fecha de la solicitud.

En su solicitud presentada telemáticamente el 25/03/2022 11:50, identificó Barcelona como lugar de residencia, señalando el domicilio sito en la DIRECCION000 ESPAÑA, domicilio que se corresponde con el permiso de residencia (fotocopia) aportado.

Consta certificado de REGISTRO de MATRIMONIO paquistaní (matrimonio contraído el 03/03/2009 el con nacional paquistaní, en Paquistán).

Al solicitar identificó cuatro hijos menores de edad a su cargo (nacidos todos ellos en Paquistán, en 2009, 2012, 2014 y 2021).

No consta que el recurrente tenga o haya tenido una familia - mujer e hijos - asentada en España pese a su amplia residencia legal previa. No se aporta certificado de empadronamiento.

En el certificado de antecedentes penales de Paquistán (fecha de emisión 21/10/2021) y en el certificado de matrimonio paquistaní (fecha de celebración 03/03/2009) consta como domicilio del ahora recurrente, a tales fechas, uno en su país de origen (Localidad de DIRECCION001, distrito postal de DIRECCION002, municipalidad de DIRECCION003, distrito de DIRECCION004). El pasaporte cuya fotocopia se aporta aparece emitido el 17/05/2017 en Pakistan (no se emite en una delegación diplomática o consular paquistaní en España). No obra aportado fotocopia íntegra de dicho pasaporte para comprobar las entradas y salidas de España desde la fecha de su emisión. No se aporta documentación de emigración de su país de origen para comprobar las entradas y salidas del mismo en los 10 años inmediatamente anteriores a la solicitud.

Del expediente remitido resulta que con fecha 30/03/2023 se dicta la resolución siguiente:

"De acuerdo con la información facilitada a esta Dirección General por la Dirección General de Policía, existe actualmente un procedimiento abierto en el Juzgado de Instrucción número 15 de Barcelona, diligencias previas 413/2021, que guardaría relación con este expediente de nacionalidad por residencia y cuya resolución sería por lo tanto relevante para la valoración del mismo.

El artículo 22.1. g) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas , establece que el transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender "cuando para la resolución del procedimiento sea indispensable la obtención de un previo pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional, desde el momento en que se solicita, lo que habrá de comunicarse a los interesados, hasta que la Administración tenga constancia del mismo, lo que también deberá serles comunicado".

En aplicación de dicho artículo, la Directora General de Seguridad Jurídica y Fe Pública HA RESUELTO SUSPENDER provisionalmente la tramitación del expediente mencionado de nacionalidad española por razón de residencia hasta tener constancia de la resolución del procedimiento judicial que afecta al mismo.

Una vez esta Dirección General tenga constancia de la resolución del procedimiento judicial, se reanudará la tramitación del expediente y se informará de ello a la persona interesada"

Dicha resolución que no es objeto del presente recurso, con consta notificada, ni consta que haya sido oportunamente recurrida por el ahora recurrente (en su caso haciendo valer la falta de notificación y que ha de tomarse como plazo para recurrir desde el momento del efectivo conocimiento de la misma), ni el recurrente hace mención argumental alguna a la misma en su escrito de demanda pese a resultar, indudablemente, del contenido del expediente.

Del expediente resulta por oficio policial:

"Como continuación a nuestro Oficio anterior por el que se remite el Expediente completo NUM000 a nombre de Desiderio, se adjunta el listado que contiene las identidades y demás datos asociados de los que según las diligencias de investigación practicadas hasta el momento habrían recurrido a la organización criminal investigada.

En dicho listado figura el interesado Desiderio..."

El recurrente figura el listado policial que se acompaña, identificado, entre otros datos personales, con su nombre, NIE y nacionalidad y donde se puede ver que está localizado en un domicilio en Barcelona:

Lo s siguientes datos:

"p: 20; mes: 10; país: España; Ciudad: BARCELONA; centro: ELE USAL; Nivel: Nivel A2; fecha examen: 02/10/2020 8:45; estado: ACTIVA; COD CLIE: NUM003; PEDIDO: NUM004; CÓDIGO: NUM005"

Se unen a la siguiente identidad:

"APELLIDO: Desiderio; NOMBRE: Desiderio; SEXO: H; TIPO DOCUMENTO: NUM002; OBJETIVO: Nacionalidad por residencia; EMAIL: DIRECCION005; FECHA DE NACIMIENTO: ########; PAÍS NAC: Pakistán LUGAR: DIRECCION004; DIRECCIÓN DIRECCION006 Barcelona España"

No duda en que la identidad del individuo reseñado en el informe policial se corresponde con la del ahora recurrente.

En el expediente obra aportado:

- Certificado DELE del Instituto Cervantes que responde a la identidad del recurrente, código de inscripción NUM006, con el resultado de APTO, Fecha de aprobación de actas de calificación: el 10/12/2020 y con csv NUM007.

En https://cervantes.org/es/sobre-nosotros/servicios/codigo-verificacion-segura, introducido el csv que obra en el certificado DELE presentado en el expediente resulta que el csv es correcto y remite al documento aportado.

- Certificado CCSE del Instituto Cervantes que responde a la identidad del recurrente, Código de inscripción: NUM008, con el resultado de APTO y fecha de aprobación de actas de calificación el 11/08/2020 y con csv NUM009.

En https://cervantes.org/es/sobre-nosotros/servicios/codigo-verificacion-segura, introducido el csv que obra en el certificado CCSE presentado en el expediente resulta que el csv es correcto y remite al documento que fue presentado.

2.-Lo s artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión "stricto sensu" sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

En el presente caso, según se desprende de la contestación a la demanda, se cuestiona la procedencia de la concesión de la nacionalidad por residencia sobre la base de que no se ha acreditado los requisitos para ello, defendiendo que existe una prejudicialidad penal:

"A ello abunda la existencia de una suspensión en vía administrativa, sosteniendo la Administración competente que no puede resolver el expediente del interesado sin conceder el verdadero carácter de los documentos presentados.

Por tanto, hasta que no resuelva tal procedimiento penal, resulta imposible determinar si concurren en el recurrente los requisitos necesarios para la obtención de la nacionalidad española. Téngase en cuenta que el grave riesgo que supone resolver el presente procedimiento dando como válidos documentos que están en entredicho y conceder la nacionalidad española al recurrente cuando, precisamente, puede resultar que el mismo los haya obtenido fraudulentamente.

En suma, procede la suspensión del presente procedimiento hasta que por el tribunal competente se declare la validez o el carácter fraudulento de tales documentos.8

La concreta problemática en relación a los requisitos exigibles resultaba ya del propio expediente administrativo del cual se ha dado traslado íntegro al recurrente por lo que ninguna indefensión es de apreciar en cuanto a las posibilidades recursivas y de alegación y prueba en la demanda (precisamente la situación de silencio administrativo negativo le impone, de base, la carga de alegar y acreditar en relación a todos y cada uno de los requisitos necesarios para obtener la nacionalidad por residencia).

Como recuerda el TS en su sentencia de 22/11/2001 (rec. casación núm. 7947/1997) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco - el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, - la sentencia mencionada concluye: <<"...al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.">>

3.-El art. 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamentela observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que «per se» impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles,sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987.

Nada tiene que ver, como indica el TS, el concepto jurídico indeterminado, buena conducta cívica, a que se refiere el art. 22-4 del Código Civil, con la carencia de antecedentes penales a que se refiere en último término la norma invocada, ya en la sentencia de 16 de marzo de 1999 se decía que en el supuesto de la concesión de nacionalidad por residencia, la exigencia de «justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica» (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) ( art. 22.4 del Código Civil) , constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo período de tiempo y permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

De contrario los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, sin que puedan ser, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española ( Sentencia TS de 5-11-2001 Rec. casación núm. 5912/1997).

En lo que atañe a la dificultad de precisar lo que deba entenderse por buena conducta cívica el TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), en su sentencia de 12 noviembre 2002 (Recurso de Casación núm. 4857/1998.) señala que: <<"Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código Civil remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo.Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conductaal que acabamos de referirnos.">>

Por lo expuesto es preciso valorar la trayectoria personal del solicitante en su conjunto (v. gr. contenido del comportamiento que se reputa de incívico, afectación a los valores sociales y convivenciales, habitualidad y mantenimiento en el tiempo, distancia temporal con la solicitud, elementos positivos que pudieran contrarrestar los aspectos negativos etc.) sobre la base de un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo, un estándar que vale para todos y vale para cada uno.

4.-En el caso de autos, la integración y, además, la buena conducta cívica del recurrente, nacional de PAQUISTÁN, dentro de los estándares medíos convivenciales, quedaba, de inicio, cuestionada por su vinculación con una investigación penal abierta en relación a una red delincuencial asentada principalmente en Barcelona, para obtener fraudulentamente el Diploma de español como lengua extranjera (DELE) y el Certificado de conocimientos socioculturales de España (CCSE) ("En una academia donde se realizan las pruebas para la obtención de los diplomas DELE y los certificados CCSE se falsificaban los exámenes para que aquellos ciudadanos extranjeros que carecían de los conocimientos necesarios pudieran obtener el aprobado. Superadas las pruebas de manera fraudulenta, los ciudadanos obtenían los diplomas y certificados oficiales.... la mayoría de sus clientes eran originarios de Bangladés, Pakistán e India."

https://www.elmundo.e s/cataluna/2021/12/10/61b32146fc6c8341338b4574.html

https://www.lavanguar dia.com/local/barcelona/20211210/7919663/detienen-36-personas-falsificaban-diplo mas-instituto-cervantes-nacionalidad.html)

Es la llamada OPERACIÓN LEPANTO cuya investigación penal está radicada en el Juzgado de Instrucción n° 15 de Barcelona, D. Previas 413/2021.

Según certificación del LAJ de dicho Juzgado aportada en periodo probatorio:

"... Que en las D. Previas 413/2021-E, seguidas en este Juzgado por los presuntos delitos de falsedad documental, delito contra la administración pública y pertenencia a organización criminal, dimanante de diligencias policiales n° 2168/21, de la Jefatura Superior de Policia de Barcelona, hasta la fecha no consta, entre el gran número de investigados, Desiderio, con NIE NUM002, si bien consta como investigado Desiderio, con N.I.E. NUM010, nacido el NUM011/1984 en Pakistan, lo que se comunica a los efectos oportunos, aunque las actuaciones se encuentran en fase de instrucción y del resultado de las diligencias que se practiquen podría ampliarse el número de investigados, de todo lo cual doy fe., 8

En cuanto al requisito de la integración, en la forma en que ha sido legalmente objetivado, dada la edad y procedencia del recurrente, exige acreditar, por quién tiene la carga de ello, que se habían superado las pruebas CCSE y DELE en el Instituto Cervantes antes de solicitar la nacionalidad (este requisito debe estar cumplido a la fecha de la solicitud por lo que no cabe hacer solicitudes por anticipado en la eventualidad de que durante la tramitación administrativa se vayan alcanzando los requisitos necesarios para la obtención de la nacionalidad y sin perjuicio de que le pueda valer para posteriores solicitudes).

Por tanto, los certificados aportados, aunque formalmente aparecen correctos dado su csv, pueden verse claramente afectados por una obtención fraudulenta dentro de una red delincuencial (al momento presente no hay prejudicialidad penal), y pese a lo alegado en la demanda no se puede dar por acreditado el requisito de la integración en la solicitud de nacionalidad por residencia algo que no se puede intentar paliar con un posterior certificado. La falta de este requisito en relación a la solicitud aquí examinada no puede intentar suplirlo con posterioridad a la solicitud y sin perjuicio de la obtención de posteriores certificados resultado de nuevas pruebas que no se vean cuestionadas en su regularidad y de su utilización en una futurible nueva solicitud de nacionalidad formulada dentro del periodo de vigencia de dichas certificaciones (cuatro años desde la fecha de aprobación del acta de calificación) por cuanto ha de acreditarse un conocimiento actualizado en relación a la solicitud formulada.

En la situación en la que se encuentra el expediente y conforme lo acreditado en la causa (unas Diligencias Penales abiertas que aunque de momento no le afectan pero pueden llegar a afectarle conforme a la información policial que les sirve de base) no puede darse por cumplida la acreditación positiva del requisito de la buena conducta cívica y, como derivada de que la investigación penal abierta que puede comprometer la fiabilidad de los certificados del Instituto Cervantes aportados, tampoco puede darse por asentado el requisito de la integración, que pasa por acreditar tener un conocimiento, aun mínimo y básico, de la realidad del país del que se quiere ser nacional y de la lengua (pese a lo que resulta de forma evidente de las actuaciones, el recurrente, en ninguno de sus escritos procesales se ha ofrecido para ser examinado por la Sala en orden a acreditar que efectivamente tiene los conocimientos socioculturales y el dominio del idioma que aparentemente resultan de los certificados del Instituto Cervantes aportados, certificados cuya fiabilidad se ve comprometida, conocimiento que no puede serle difícil demostrar ya que resultaría lógico atendiendo a su amplia permanencia previa en España que reivindica).

Por otro lado, la documental aportada al caso de autos, no permite afirmar el requisito de la residencia legal, continuada, efectiva e inmediatamente anterior a la solicitud en el plazo general de 10 años que es el exigible dada la nacionalidad de origen del recurrente (vemos, entre otras cosas, que el recurrente tiene establecida a su familia en Paquistán donde acude con regularidad) y sin olvidar que tampoco se ha aportado certificados españoles, actualizados, de antecedentes penales y de antecedentes policiales.

Además, no se acreditan especiales elementos de carácter positivo en relación con la conducta cívica que no sean los propios del arraigo personal y laboral del solicitante. Se precisa alegar y constatar otros datos o elementos relevantes desde el punto de vista de tal requisito que puedan imponerse por su carácter positivo ya que no puede darse especial relevancia a lo que son meros hechos que redundan en otros requisitos para la obtención de la nacionalidad como es el caso de la situación familiar y laboral, que inciden, en especial, en la integración. <<" Por otro lado, si bien la existencia de un contrato de trabajo sirve indudablemente para acreditar la integración en la sociedad española, no constituye una prueba clara y concluyente de buena conducta cívica, pues es perfectamente posible tener un trabajo asalariado sin responder a la imagen generalmente aceptada de lo que debe ser un buen ciudadano.">>( S. TS de 30/06/2009 Rec. Casación 3442/2005).

Por último, cabe recordar que el acto presunto o la desestimación por silencio administrativo "tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente"( art. 24.2 Ley 39/2015, de 1 de octubre). El acto desestimatorio mediante silencio permite al interesado acceder al recurso contencioso-administrativo, y efectuar un control de la legalidad de la actuación de la Administración ( art. 25 de la Ley de la Jurisdicción), pero ello, no le exime de alegar y justificar cumplidamente que cuenta con todos los requisitos legales que son precisos para poder adquirir la nacionalidad por residencia. Téngase en cuenta, que el silencio no puede llevar a adquirir facultades o derechos de forma contraria al ordenamiento jurídico, como se desprende del art. 47.1 f) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en tanto dispone que son nulos de pleno derecho: "Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición".

En apoyo de lo ya dicho añadiremos la S. TS 09/07/2020 REC 6107/2019.

"(...) Obviamente, las tres normas de precedente cita son posteriores a las dos resoluciones administrativas impugnadas en la instancia, por lo que no resultan de aplicación al supuesto de autos. Sin embargo, la pérdida de vigencia (o de preferencia en su aplicación) de los artículos 220 y 221 del RRC , como consecuencia de esta nueva normativa, no impide que debamos proceder a realizar la interpretación que se nos plantea:

a) En primer lugar porque no se está en presencia de una derogación de los citados artículos 220 y 221 del RRC , por parte del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, pues lo que en este se establece es que sus normas ---desde su perspectiva de procedimiento electrónico--- se considerarán como "regulación específica y preferente" respecto de otras normas reglamentarias, como las de precedente cita del RRC.

b) En segundo lugar porque, sin perjuicio de la aplicabilidad práctica de los nuevos preceptos que pudiera llevarse a cabo por la Administración ---en relación con la aportación documental prevista en las nuevas normas---, lo cierto es que el artículo 22.4 del CC continúa en vigor, y su contenido no se ha dejado sin efecto por el hecho de que la nueva norma reglamentaria contemple una tramitación electrónica del procedimiento para la obtención de la nacionalidad española por razón de residencia. Esto es, lo importante ---en soporte papel o en soporte electrónico--- sigue siendo la obligación del solicitante de la nacionalidad española, por razón de residencia, de "justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española". (...)&g t;

Este cúmulo de circunstancias imponen que procede desestimar el recurso.

5.-Por todo ello, procede, de conformidad con el art. 139.1 LJCA, la imposición de las costas al/ a los/las recurrente/s (de ser varios, en partes iguales), costas que la Sala, haciendo uso de las facultades establecidas en dicho precepto y atendiendo a las circunstancias del caso, establece en la cantidad máxima, por todos los conceptos, de 1.500 euros, más IVA si se devengase, a favor de la Administración demandada y sin perjuicio de supeditar este pronunciamiento sobre costas a los efectos derivados de la condición de beneficiaria/o/s de la asistencia jurídica gratuita si es que se hubiera solicitado y obtenido.