Sentencia Contencioso-Administrativo 13/2024 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Logroño nº 2, Rec. 209/2023 de 31 de enero del 2024

PRIMERO.- -RESOLUCIÓN OBJETO DEL RECURSO Y PRETENSIONES DE LAS PARTES-

I. En el presente procedimiento se discute la legalidad de la Resolución de 14/06/2023 de la DIRECCIÓN PROVINCIAL DE LA TGSS DE LA RIOJA, Unidad de Impugnaciones, recaída en el expediente NUM000 por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por EULEN, S.A. contra Resolución de 08/05/2023 de la JEFA DE LA UNIDAD DE IMPUGNACIONES por la que se elevaban a definitivas el Acta de Liquidación NUM001 por importe de 62,65 euros y el Acta de Infracción NUM002 por importe de 11.250,00 euros por la comisión de tres infracciones graves del art. 22.2 de la LISOS por falta de alta del trabajador D. Iván los días 2, 3 y 6 de marzo de 2022 en el Palacio de Congresos y Auditorio de La Rioja, Edificio Riojaforum.

II. La parte recurrente se alza contra las citadas resoluciones interesando, de forma principal, su nulidad, anulación y revocación, y, de forma subsidiaria, que se declare que incurrió en una sola infracción o, en su defecto, en dos infracciones.

A raíz de una visita de la Inspección de Trabajo en las instalaciones de RIOJAFORUM se constató que el trabajador D. Iván, a quien se le contrataba para la realización de funciones de carga, descarga y montaje de espectáculos, no había sido dado de alta para prestar sus servicios los días 2, 3 y 6 de marzo de 2022 y derivado de ello la Dirección Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social de La Rioja le notificó en fecha 21/11/2022 resolución por la que practicó, respecto del citado trabajador dos altas de oficio (el 2 de marzo, con baja el 3 de marzo, y, el 6 de marzo de 2022, con alta y baja el mismo día). Ulteriormente, se siguió procedimiento elevando a definitiva el Acta de Liquidación y el Acta de Infracción por tres faltas de alta del trabajador los días 2, 3 y 6 de marzo de 2023.

Como fundamento de sus pretensiones esgrime la actora los siguientes argumentos:

A) Falta de motivación y ausencia de tipificación y de la sanción impuesta porque la resolución administrativa se limita a afirmar que las alegaciones incluidas en el recurso de alzada fueron valoradas y contestadas por la Inspección de Trabajo en el informe de descargos de fecha 20/03/2023, no subsume los hechos imputados en el supuesto de hecho normativo, ni tampoco a la consecuencia jurídica que se deriva de la realización de los referidos hechos y a su identificación en el articulado de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, no da respuesta a las nuevas alegaciones y pruebas presentadas, todo lo cual incumple lo dispuesto en el art. 35 de la Ley 39/2015, en relación con el art. 25.1 de la CE.

B) Vulneración del principio de buena fe y confianza legítima en relación con la doctrina de los actos propios porque lejos de mantener el criterio de la resolución de alta de oficio para los días 2 y 3 de marzo y alta y baja para el día 6 de marzo le imputa tres infracciones por cada uno de los días en que el trabajador no estuvo dado de alta.

C) Infracción del art. 22.2 de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el orden social aprobado por R. D. Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, en relación con el principio de tipicidad y la normativa de la seguridad social en materia de altas y bajas ( art. 139 de la LGSS, arts. 29, 30 y 32 del R.D. 84/1996) debiendo, en su caso, haber estimado la existencia de una única falta de alta para la prestación de servicios en el período comprendido entre el 2 y el 6 de marzo de 2022 ya que hubo un único inicio en la prestación de servicios y un único cese, teniendo en cuenta las siguientes circunstancias: realizó funciones de carga y descarga para el musical "El Guardaespaldas" celebrado los días 4, 5 y 6 de marzo; mensaje de la gestora del servicio al trabajador convocándole para prestar servicios los días 2, 3 y 6 de marzo; dinámica de la empresa en la tramitación de altas y bajas; contratos temporales de trabajo de varios días y llamamientos como trabajador fijo-discontinuo. Destaca que el ingreso al servicio del trabajador afectado se produjo el 2 de marzo de 2022 por lo que la actuación inspectora y la Tesorería interpretan de manera extensiva el citado precepto al pretender sancionar una actuación que ni siquiera es contemplada como obligatoria por la normativa de seguridad social, como es la de solicitar el alta y baja cada día de prestación de servicios, aunque subsista el vínculo contractual durante dicho periodo de alta. Critica que en lugar de sancionar la ausencia de alta inicial se esté sancionado el mantenimiento del alta en el período de prestación de servicios, lo cual conculca los principios de legalidad y tipicidad que imponen una interpretación restrictiva del precepto sancionador.

D) Vulneración del principio non bis in idem en relación con el principio de proporcionalidad de los artículos 25.1 de la Constitución Española y 3.1 de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el orden social aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto entendiendo que concurre la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento, toda vez que el sujeto de la sanción, EULEN, S.A., es el mismo y la conducta sancionada, la falta de alta del día 2 de marzo de 2022 para el período de prestación de servicios del 2 al 6 de marzo del trabajador D. Iván, es única por su fecha, contenido y fundamento Concluye señalando que la imputación de tres infracciones distintas por un mismo hecho constituye una reacción punitiva desproporcionada y contraria al principio constitucional non bis in ídem y a la jurisprudencia que lo interpreta.

III. La administración demandada interesa la confirmación de las resoluciones recurridas en base a sus propios hechos y fundamentos que se dan por reproducidos en aras al principio de economía procesal.

SEGUNDO.- -FALT A MOTIVACIÓN-

I. Aduce la parte recurrente para fundamentar la pretensión de nulidad, anulabilidad o revocación de las resoluciones dictadas vicio de ausencia de de motivación.

Sobre la "motivación" de los actos administrativos la jurisprudencia, de la que es exponente la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2001 , ha dicho que responde a la finalidad de que el interesado pueda conocer el cuándo, cómo y por qué de lo establecido por la Administración, con la amplitud necesaria para la defensa de sus derechos e intereses, permitiendo también, a su vez, a los órganos jurisdiccionales el conocimiento de los datos fácticos y normativos que les permitan resolver la impugnación judicial del acto, en el juicio de su facultad de revisión y control de la actividad administrativa.

En este sentido, la jurisprudencia constitucional tiene declarado:

" ;La motivación no consiste ni puede consistir (...) en una mera declaración de conocimiento y menos aún en una manifestación de voluntad que sería una proposición apodíctica, sino que ésta -en su caso- ha de ser la conclusión de una argumentación ajustada al tema o temas en litigio, para que el interesado, destinatario inmediato pero no único, y los demás, los órganos judiciales superiores y también los ciudadanos, puedan conocer el fundamento, la ratio decidendi de las resoluciones. Se convierte así en una garantía esencial del justiciable mediante la cual, sin perjuicio de la libertad del juez en la interpretación de las normas, se puede comprobar que la solución dada al caso es consecuencia de una exégesis racional del ordenamiento y no el fruto de la arbitrariedad". ( Tribunal Constitucional, nº 77/2000, de 27/03/2000Jurisprudencia citadaSTC, Sala Segunda , 27-03-2000 (STC 77/2000 ), Rec. Recurso de amparo 3.791/1995).

En igual sentido, la jurisprudencia del Tribunal Supremo, al referirse a la motivación como requisito no sólo de forma sino también de fondo e indispensable, ha señalado:

" ;El artículo 54.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre Legislación citadaLRJAP art. 54.1 , exige que sean motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, los actos a que alude, consistiendo la motivación, como bien es sabido, en un razonamiento o en una explicación, o en una expresión racional del juicio, tras la fijación de los hechos de que se parte y tras la inclusión de éstos en una norma jurídica, y no sólo es una «elemental cortesía», como expresaba ya una Sentencia del Tribunal Constitucional de 17 julio 1981 Jurisprudencia citadaSTC, Sala Segunda , 17-07-1981 ( STC 26/1981 ) , ni un simple requisito de carácter meramente formal, sino que lo es de fondo e indispensable, cuando se exige, porque sólo a través de los motivos pueden los interesados conocer las razones que «justifican» el acto, porque son necesarios para que la jurisdicción contencioso-administrativa pueda controlar la actividad de la Administración, y porque sólo expresándolos puede el interesado dirigir contra el acto las alegaciones y pruebas que correspondan según lo que resulte de dicha motivación que, si se omite, puede generar la indefensión prohibida por el art. 24.1 de la Constitución Legislación citadaCE art. 24.1 ". ( TS, Sala de lo Contencioso, de 12/04/2012, Rec. 5651/2009Jurisprudencia citadaSTS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5 ª, 12-04-2012 (rec. 5651/2009 ) en cuyo FJ 2).

Y es que, como declara el Tribunal Constitucional:

" ;En efecto, hemos recordado en la reciente STC 131/2016, de 18 de julio Jurisprudencia citadaSTC, Sala Segunda , 18-07-2016 (STC 131/2016 ) (FJ 6), que "el deber de motivación en el ámbito administrativo con relevancia constitucional no sólo se produce en el supuesto de las sanciones administrativas" y que "frente a la regla general, conforme a la cual el deber de motivación de los actos administrativos es un mandato derivado de normas que se mueven en el ámbito de lo que venimos denominando legalidad ordinaria, en determinados supuestos excepcionales tal deber alcanza una dimensión constitucional que lo hace fiscalizable a través del recurso de amparo constitucional". También hemos reiterado en dicha resolución que esto ocurre precisamente cuando los actos administrativos limitan o restringen "el ejercicio de derechos fundamentales" pues en tal caso la actuación de la Administración "es tan grave que necesita encontrar una especial causalización y el hecho o el conjunto de hechos que lo justifican deben explicarse con el fin de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó" ( STC 131/2016, de 18 de junio , FJ 6). Específicamente, hemos añadido que la expulsión del extranjero con residencia de larga duración supone "una clara limitación a derechos fundamentales del actor que, como consecuencia de acordarse su expulsión del territorio nacional, se ha visto privado de su autorización de residencia, lo que implica la alteración de su propia condición de ciudadano y de la posibilidad del ejercicio de los derechos y libertades inherentes a la misma, aparte de las consecuencias que la medida tiene en su vida familiar" ( STC 131/2016, de 18 de junio , FJ 6), lo que hace que sea extensible a dicha medida ese deber constitucional de motivación al margen de su eventual naturaleza jurídica sancionadora." ( SENTENCIA 201/2016, de 28 de noviembreJurisprudencia citadaSTC, Sala Segunda, 28-11-2016 ( STC 201/2016 )- BOE núm. 7, de 09 de enero de 2017).

II. Partiendo de estos criterios así como del contenido de las resoluciones impugnadas, no puede aceptarse la alegación de la falta de motivación, al tener pleno conocimiento la parte recurrente de los hechos constitutivos de la infracción que se le imputa, de la sanción impuesta y de los motivos por los cuales la administración alcanzó la convicción de que incurrió en tres infracciones y no en una. La administración se remitió y reprodujo el Informe complementario de la Inspección antes de elevar a definitivas el Acta de Liquidación y de Infracción en el que se contestaba de forma suficiente y clara a los alegatos esgrimidos, sin que la parte recurrente, que, legítimamente puede disentir de las conclusiones extraídas y reiterar su crítica en vía jurisdiccional, pueda pretender que se le ofrezca una contestación exhaustiva, pormenorizara e individualizada de todos y cada uno de los hechos y razonamientos aducidos y de las pruebas presentadas.

TERCERO.- -INFRACCIÓN PRINCIPIO LEGALIDAD Y TIPICIDAD-

I. Alterando el orden de los motivos aducidos, procede examinar el alegato referido a la infracción del principio de legalidad y tipicidad para lo cual resulta oportuno hacer unas consideraciones generales.

Nos encontramos en el ámbito del derecho administrativo sancionador y, como ya declaró la lejana Sent encia 18/1981 el Tribunal Constitucional, "ha de recordarse que los principios inspiradores del derecho penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho Administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución (art. 25 , principio de legalidad) y una reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo (...) hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales, si bien en el primer caso con el límite que establece el artículo 25.3 (...)", doctrina que ha sido mantenida en las STC 29/1989 , 120/1994 y 3/1999 , entre otras.

En el artículo 25.1 de la Constitución se positivizan dos principios esenciales de nuestro derecho administrativo sancionador: el de "legalidad" y el de "tipicidad". Conforme a este artículo " Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento". Y, en el artículo 27 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público se establece en relación al principio de tipicidad lo siguiente: " S ólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley (...). Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley (...) Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica".

Conforme a la Sentencia del Tribunal Constitucional 113/2008, de 29/09/2008 , el derecho fundamental a la legalidad sancionadora ( art. 25.1 CE ), en relación con el principio de seguridad jurídica también garantizado constitucionalmente ( art. 9.3 CE ), exige que cuando la Administración ejerce la potestad sancionadora sea la propia resolución administrativa que pone fin al procedimiento la que, como parte de su motivación identifique expresamente o, al menos de forma implícita, el fundamento legal de la sanción. Sólo así puede conocer el ciudadano en virtud de qué concretas normas con rango legal se le sanciona. El principio de tipicidad exige entonces no sólo que el tipo infractor, las sanciones y la relación entre las infracciones y sanciones, estén suficientemente predeterminados, sino que impone la obligación de motivar en cada acto sancionador concreto en qué norma se ha efectuado dicha predeterminación ( SSTC 218/2005, de 12 de septiembre ; 297/2005, de 5 de noviembre ), en el bien entendido, a los efectos de constatar la vulneración del derecho fundamental a la legalidad sancionadora, que tal transmisión podría no ser expresa, sino "implícita" ( SSTC 161/2003, de 15 de septiembre ; 218/2005, de 12 de septiembre ; 297/2005, de 5 de noviembre ; 229/2007, de 5 de noviembre ; 297/2005, de 21 de noviembre ) o "razonablemente deducible" ( SSTC 161/2003 ; 193/2003, de 27 de octubre ), siempre que lo sea de una forma "sencilla" ( SSTC 229/2007 ; 297/2005 ) e "incontrovertida" ( STC 218/2005 ).

Y concluye esta Sentencia advirtiendo que no es factible que los órganos judiciales puedan corregir el error de tipificación de la Administración a través de una correcta subsunción de la conducta sancionada, pues, como dice la STC 161/2003, de 15 de septiembre , "no es función de los jueces y tribunales reconstruir la sanción impuesta por la Administración sin fundamento legal expreso o razonablemente deducible mediante la búsqueda de oficio de preceptos legales bajo los que puedan subsumirse los hechos declarados probados por la Administración".

El principio de tipicidad exige, en suma, la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de sus sanciones y conlleva la obligación para la Administración sancionadora de motivar la correspondencia de los hechos infractores con los tipos legales aplicados.

II. En este supuesto se han imputado al actor tres infracciones graves del art. 22.2 de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social , Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto (B.O.E. de 8 de agosto) que tipifica como tal:

"2. No solicitar la afiliación inicial o el alta de los trabajadores que ingresen a su servicio, o solicitar la misma, como consecuencia de actuación inspectora, fuera del plazo establecido. A estos efectos se considerará una infracción por cada uno de los trabajadores afectados".

La falta de alta del trabajador durante esos tres días y su encaje en el tipo infractor no son cuestiones controvertidas. El debate litigioso gira en torno a si los hechos de falta de alta del trabajador a su servicio los días 2, 3 y 6 de marzo de 2022 son constitutivas de tres infracciones graves o si son constitutivas de una sola infracción o, a lo sumo, de dos infracciones.

La administración, a raíz de las actuaciones inspectoras, dictó en fecha 17/11/2022 Resolución acordando el alta del trabajador el día 02/03/2022 y baja el 03/03/2022 y el alta el día 06/3/2022 y baja el mismo día 06/03/2022. Eso significa que la administración cursó únicamente dos altas y dos bajas, lo que impide sostener con rigor jurídico que la mercantil actora pueda llegar a ser responsable de tres infracciones por no dar de alta a su trabajador esos días cuando la propia administración sólo formalizó dos altas y sus correspondientes bajas para esos tres días de prestación de servicios. La Resolución de Alta de Oficio fue emitida por la administración, no fue recurrida por la mercantil y, dado que este acto firme constituye el presupuesto habilitante para exigir las cuotas dejadas de abonar y para la integración de los hechos constitutivos de la infracción, la única conclusión que válidamente cabe extraer, so riesgo de vulnerar los principios informadores básicos del derecho administrativo sancionador, es que no resulta válido imputar tres infracciones cuando sólo han sido formalizadas dos altas para esos tres días.

Ello conlleva que el recurso deba prosperar debiendo dirimirse, seguidamente, si los hechos, referidos a un único trabajador y a un período de tres días de una misma semana, debieran entenderse constitutivos de una sola infracción o de dos infracciones.

II. Como se ha señalado, el alta de oficio se refirió a dos días y la mercantil aceptó sin reservas tal decisión que llevaba consigo el derecho-deber de cotización por el trabajador. El hecho de que haya habido dos altas por parte de la administración no determina que, necesariamente, las infracciones cometidas deban ser también dos porque, como bien recuerda la defensa en la demanda, la solución que se adopte debe ser la más beneficiosa para el denunciado, estando vedado efectuar interpretaciones extensivas e in malam partem de un precepto sancionador. En efecto, el art. 22.2 de la LISOS tipifica la falta de alta del trabajador que ingrese al servicio del empleador o el alta cursada fuera de plazo como consecuencia de la actuación inspectora, estableciendo de forma expresa que se considerará una infracción por cada uno de los trabajadores afectados. En este caso, la falta de alta está referida a un solo trabajador y se refiere a tres días de una misma semana, dos consecutivos (miércoles y jueves) y otro alterno (domingo), habiendo probado la actora que el llamamiento fue único para esos tres días (pantallazo de whatsapp de la gestora al trabajador no impugnado) para el montaje y desmontaje del espectáculo "El Guardaespaldas", según petición realizada por correo electrónico de 24/02/2022 por el Responsable del Departamento de Escenarios de RIOJAFORUM a la mercantil recurrente. En estas circunstancias, la prestación de servicios por parte de un trabajador en tres días alternos para un mismo espectáculo perfectamente podía haber dado lugar a un solo contrato, con un alta y una baja para ese período, por lo que la infracción debe entenderse que es única. Dicho de otro modo, se produjo un único llamamiento y subsistió el vínculo contractual entre el trabajador y la empresa, por lo que para dicho período de actividad sólo hubiera sido preciso cursar un alta en Seguridad Social. Es más, la legislación aplicable ( art. 29 , 30 y 32 del R.D. 84/1996, de 26 de enero , por el que se aprueba el Reglamento General sobre inscripción de empresas y afiliación, altas, bajas y variaciones de datos de trabajadores en la Seguridad Social) avala esta conclusión porque obliga a comunicar el alta y la baja de los trabajadores en unos plazos y forma determinados pero no impone que se haga un alta por días de servicios consecutivos. Si ello no fuera suficiente la propia dinámica de la empresa respecto al trabajador afectado ampara esta interpretación habiendo aportado EULEN, S.A. contratos referidos a un período temporal determinado de una semana en los que, según informe de vida laboral del afiliado, sólo se formalizó un alta y una baja -por ejemplo, alta del 5 al 7 de noviembre de 2021, habiendo prestado servicios únicamente el día 5 (viernes) y el día 7 (domingo); alta del día 24 al 27 de noviembre de 2021, habiendo prestado servicios el día 24 (miércoles) y el día 27 (sábado); alta del 27 a 30 de diciembre de 2021, habiendo prestado servicios los días 27 (lunes), 28 (martes), 29 (miércoles) y 30 (jueves)-.

III. Procede, en consecuencia, la estimación de la pretensión subsidiara del recurso interpuesto, anulando y dejando sin efecto las resoluciones, declarando que la mercantil actora incurrió en una sola infracción grave del art. 22.2 de la LISOS por falta de alta del trabajador D. Iván los días 2 a 6 de marzo que debe ser sancionada, conforme a lo previsto en el artículo 40.1.e) de dicho Texto Refundido, con el importe mínimo de 3.750 euros, debiendo la administración dictar la oportuna resolución.

CUARTO.- -COSTAS-

El art. 139 de la LEY 29/98, de 13 de julio, reguladora de la JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA dispone que "En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho". En el supuesto de autos, dada la estimación del recurso, las costas se imponen a la administración demandada, con el límite, I.V.A. excluido, de 1.000 euros.

QUINTO.- -RECURSO-

De conformidad con lo dispuesto en el art. 81,1 a) de la LJCA contra la presente sentencia no cabe interponer recurso de apelación al ser de cuantía inferior a 30.000 euros.