Sentencia Contencioso-Administrativo 216/2022 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Salamanca nº 1, Rec. 225/2022 de 13 de diciembre del 2022

PRIMERO.- POSICIÓN Y TESIS DE LA PARTE RECURRENTE-DEMANDANTE .

La entidad mercantil demandante-recurrente narra la sucesión de hechos refiriendo que, el 4 de marzo de 2021 fue publicado en la Plataforma de Contratación del Sector Público, el anuncio de licitación del Procedimiento Abierto Simplificado sumario de la contratación de las obras correspondientes al Proyecto de Construcción de Depósito Complementario y Rehabilitación de Depósito Elevado en el municipio de Terradillos, número de Expediente 151/2021.

El 5 de marzo de 2021 fue publicado en la Plataforma de Contratación del Sector Público el Pliego de cláusulas administrativas particulares del Procedimiento Abierto Simplificado sumario de la contratación de las obras correspondientes al Proyecto de Construcción de Depósito Complementario y Rehabilitación de Depósito Elevado en el municipio de Terradillos (en adelante PCAP), número de Expediente 151/2021.

La entidad mercantil recurrente-demandante explica que, adjudicado el contrato de obra de Construcción de Depósito Complementario y Rehabilitación de Depósito Elevado en Terradillos en las condiciones que figuran en su oferta y las que se detallan en los pliegos de cláusulas administrativas particulares y proyecto técnico a la mercantil recurrente-demandante, el 31 de marzo de 2021 se suscribió entre el Ayuntamiento de Terradillos y la propia mercantil recurrente-demandante, el contrato de obra de Construcción de Depósito Complementario y Rehabilitación de Depósito Elevado en Terradillos.

Indica que, el Decreto de fecha 28 de mayo de 2021 resolvió el contrato de obras de rehabilitación de depósito elevado y construcción de depósito complementario en el casco antiguo de Terradillos, suscrito con ella, con fecha 31 de marzo de 2021.

Mediante Decreto de la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Terradillos de 3 de agosto de 2021, una vez resuelto el contrato, se inició expediente para la imposición de posibles penalidades a la mercantil recurrente-demandante derivadas de la resolución del contrato. Indica que el referido Decreto de la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Terradillos de 3 de agosto de 2021, no le fue notificado, de modo que no pudo alegar cuanto hubiera tenido en consideración sobre las posibles penalidades a imponer.

Refiere que el Decreto de la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Terradillos de fecha 21 de septiembre de 2021 le impuso una penalidad de dos mil cuatrocientos diez euros, por el incumplimiento muy grave de las condiciones del Contrato de Rehabilitación de Depósito Elevado y Construcción de Depósito Complementario de Terradillos. Indica que la referida Resolución solamente concluyó imponiendo penalidades, por vía del artículo 23.2 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, pero no declarando responsabilidad por daños y perjuicios e imponiendo indemnización por este concepto, pese a que en el Decreto de Alcaldía del Ayuntamiento de Terradillos de 3 de agosto de 2021, con el que se había iniciado el expediente para la imposición de posibles penalidades, se establecía literalmente que:

"se resuelve incoar el procedimiento para acordar, siprocede, la imposición de penalidades por cumplimiento defectuoso del contrato al contratista y laexigencia de daños y perjuicios a CONSTRUCCIONES Y EXCAVACIONES ENTRESIERRAS S.L. (actual recurrente-demandante) porincumplimiento en la demora en el inicio de las obras, y por el incumplimiento del plazo de ejecuciónofertado en su proposición económica".

Contra la Resolución de la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Terradillos de fecha 22 de septiembre de 2021, que impuso a la actual recurrente-demandante una penalidad de dos mil cuatrocientos diez euros por el incumplimiento muy grave de las condiciones del contrato de Rehabilitación de Depósito Elevado y Construcción de Depósito Complementario de Terradillos, se interpuso con fecha de 25 de octubre de 2021 recurso de reposición.

El recurso de reposición de la actual recurrente-demandante se basó en tres fundamentos jurídicos:

1º. En que, el acuerdo de imposición de penalidades, infringía los artículos 190 y 191 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos el Sector Público; la doctrina de los tribunales de recursos contractuales, así como la cláusula 23.3 del Pliego de cláusulas administrativas particulares, deviniendo por ello en nulo de pleno derecho, en cuanto que en el procedimiento de imposición de penalidades la mercantil recurrente-demandante no había podido presentar alegaciones, dada la inexistencia de trámite de audiencia efectivo.

2º. En que, el expediente de imposición de penalidades por incumplimiento del contrato se inició una vez resuelto el Contrato de obras de rehabilitación de depósito elevado y construcción de depósito complementario en el casco antiguo de Terradillos, suscrito con la entidad mercantil recurrente-demandante, con fecha 31 de marzo de 2021. Siendo que el procedimiento para la imposición de penalidades se inició cuando ya había finalizado la vigencia del contrato, infringiéndose la jurisprudencia que considera que no puede iniciarse el expediente para la imposición de penalidades cuando ya ha finalizado el plazo de ejecución del contrato.

3º. En que, procedía declarar disconforme a Derecho el acuerdo impugnado respecto de la cuantía de las penalidades impuestas, por cuanto se infringía el principio de proporcionalidad en la imposición de las penalidades y el artículo 192 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.

Con fecha de 23 de noviembre de 2021 se notificó a la recurrente-demandante la Resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Terradillos, de esa misma data, que estimó en parte " el Recurso de Reposición interpuesto contra resolución de la Alcaldía de 22 de septiembre de 2021, por la que se impuso a la recurrente, como adjudicataria del contrato de Rehabilitación de Depósito Elevado y Construcción de Depósito Complementario de Terradillos una penalidad de dos mil cuatrocientos diez euros, por el incumplimiento muy grave de las condiciones del contrato", con el siguiente resuelvo:

"RESUELVO

1º. Estimar parcialmente el Recurso de Reposición interpuesto por CONSTRUCCIONES Y EXCAVACIONES ENTRESIERRAS, S.L contra resolución de la Alcaldía de 22 de septiembre de 2021 de imposición de penalidad a la recurrente, como adjudicataria del Contrato de Rehabilitación de Depósito Elevado Construcción de Depósito Complementario de Terradillos anulando el mismo.

2º. Retrotraer el procedimiento al momento de practicar la notificación del Decreto de 3 agosto de 2021 de incoación del procedimiento de imposición de penalidades y trámite de audiencia, notificación que se practicará junto con la del presente Decreto de forma electrónica remitiendo aviso informativo al correo electrónico comunicado en el escrito de interposición del recurso."

El Decreto de Alcaldía del Ayuntamiento de Terradillos de 3 de agosto de 2021, con el que se había iniciado el expediente para la imposición de posibles penalidades a CONSTRUCCIONES Y EXCAVACIONES ENTRESIERRAS, S.L. (actual recurrente-demandante) derivadas de la resolución del contrato, y que no fue notificado antes de imponer las penalidades mediante la Resolución de la Alcaldía de 22 de septiembre de 2021, de modo que no se pudo alegar cuanto hubiera tenido en consideración sobre las posibles penalidades a imponer; una vez anulada la Resolución de la Alcaldía de 22 de septiembre de 2021 de imposición de penalidades por incumplimiento de las condiciones de ejecución del contrato, fue esta vez notificado a la entidad mercantil recurrente-demandante con fecha de 23 de noviembre de 2.021, en el expediente esta vez sí se concedió el trámite de audiencia y plazo para formular alegaciones por el término de los cinco días naturales previstos en la cláusula 23.3 del PCAP.

El 28 de noviembre de 2021 la entidad mercantil recurrente-demandante, en tiempo y forma, presentó escrito de alegaciones respecto del Decreto de 3 agosto de 2021 de incoación del procedimiento de imposición de penalidades y trámite de audiencia.

En éstas se solicitaba y aducía:

1. El archivo de actuaciones sin imponer penalidades en cuanto se consideraba nulo de pleno derecho el decreto que las impuso, y el procedimiento que se instó, dada la inexistencia de trámite de audiencia efectivo.

2. Que el expediente de imposición de penalidades se inició cuando ya había finalizado la vigencia del contrato.

3. Subsidiariamente, que se procediera en aplicar el principio de proporcionalidad en la imposición de las penalidades.

Indica la entidad mercantil recurrente-demandante que, como en el Decreto de la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Terradillos de fecha 21 de septiembre de 2021, se concluía el procedimiento incoado por el Decreto de 3 agosto de 2021 simplemente imponiendo a la misma una penalidad de dos mil cuatrocientos diez euros por el incumplimiento muy grave de las condiciones del contrato de Rehabilitación de Depósito Elevado y Construcción de Depósito Complementario de Terradillos, pero sin decidir nada sobre una posible indemnización por daños y perjuicios por incumplimiento en la demora en el inicio de las obras, y por el incumplimiento del plazo de ejecución ofertado en su proposición económica, por tal circunstancia la mercantil no adujo nada en sus alegaciones sobre posibles daños y perjuicios.

En respuesta al escrito de alegaciones, el 26 de enero de 2022 se notificó a la mercantil recurrente-demandante el Decreto de 26 de enero de 2022 de la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Terradillos, estimando la alegación presentada en el sentido de que, una vez resuelto el contrato, no cabe la imposición de penalidades relacionadas con el retraso en la ejecución del mismo; y, declarando por primera vez, contradiciendo la Resolución de la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Terradillos de fecha 22 de septiembre de 2021, definitiva del procedimiento incoado el 3 de agosto de 2.021, que la mercantil actual recurrente-demandante había producido daños y perjuicios al Ayuntamiento de Terradillos como consecuencia de la resolución culpable del citado contrato, al renunciar a su ejecución, daños y perjuicios que se concretaban en la cantidad de ocho mil quinientos cincuenta y nueve euros y catorce céntimos, a que asciende la diferencia entre el importe del contrato adjudicado que se resolvió y el nuevo importe por el que se había contratado la ejecución de las obras.

En concreto, se dispuso:

" Por lo expuesto, siendo esta Alcaldía competente para la resolución del expediente, en calidad de órgano de contratación.

HE RESUELTO:

1º. Estimar la alegación de CONSTRUCCIONES Y EXCAVACIONES ENTRESIERRAS, S.L. (actual recurrente-demandante) en expediente de imposición de penalidades y reclamación de daños y perjuicios, como adjudicataria del contrato de REHABILITACIÓN DE DEPÓSITO ELEVADO Y CONSTRUCCIÓN DE DEPÓSITO COMPLEMENTARIO de Terradillos en el sentido de que, una vez resuelto el contrato, no cabe la imposición de penalidades relacionadas con el retraso en la ejecución del mismo

2º. Declarar que CONSTRUCCIONES Y EXCAVACIONES ENTRESIERRAS, S.L. (actual recurrente-demandante) ha producido daños y perjuicios al Ayuntamiento de Terradillos, como consecuencia de la resolución culpable del citado contrato, al renunciar a su ejecución, daños y perjuicios que se concretan en la cantidad de ocho mil quinientos cincuenta y nueve euros y catorce céntimos a que asciende la diferencia entre el importe del contrato adjudicado que se resolvió y el nuevo importe por el que se ha contratado la ejecución de las obras".

Al hilo de lo expuesto en los dos párrafos precedente, la entidad mercantil recurrente-demandante interpuso el 26 de febrero de 2.022 recurso de reposición contra el Decreto de 26 de enero de 2022 de la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Terradillos, que declaró por primera vez, contradiciendo la Resolución del Ayuntamiento de Terradillos de fecha 22 de septiembre de 2021, definitiva del procedimiento incoado el 3 de agosto de 2.021, " queCONSTRUCCIONES Y EXCAVACIONES ENTRESIERRAS, S.L. (actual recurrente-demandante) ha producido daños y perjuicios alAyuntamiento de Terradillos como consecuencia de la resolución culpable del citado contrato, alrenunciar a su ejecución, daños y perjuicios que se concretan en la cantidad de ocho milquinientos cincuenta y nueve euros y catorce, a que asciende ladiferencia entre el importe del contrato adjudicado que se resolvió y el nuevo importe por el que seha contratado la ejecución de las obras".

El recurso de reposición de la mercantil se basaba en tres fundamentos jurídicos:

1. La resolución que declara que CONSTRUCCIONES Y EXCAVACIONES ENTRESIERRAS, S.L ha producido daños y perjuicios al Ayuntamiento de Terradillos en la cantidad de ocho mil quinientos cincuenta y nueve euros y catorce céntimos (8.559,14 €) vulnera la doctrina de los actos propios, el principio de confianza legítima y el principio de la "reformatio in peius", así como el artículo 3.1 de la Ley 40/2015. Anulada la imposición de penalidades impuesta el 22 de septiembre de 2021, por inexistencia de audiencia al interesado, no es posible, una vez retrotraído el procedimiento, imponer una carga mayor que la decidida inicialmente.

2. Igual que no procedía imponer penalidades una vez resuelto el contrato, tampoco procedía decretar una indemnización por daños y perjuicios.

3. Se vulnera la cláusula 23,2 del PCAP, en cuanto se referencia la indemnización a una nueva licitación.

SEGUNDO.- POSICIÓN Y TESIS DEL RECURRIDO-DEMANDADO AYUNTAMIENTO DE TERRADILLOS .

La representación procesal del Ayuntamiento de Terradillos ha interesado la desestimación del recurso-demanda, aduciendo que la resolución impugnada ha sido dictada conforme a Derecho, aduciendo las argumentaciones que obran en autos.

TERCERO.- CONTENIDO Y RESULTADO DE LA PRÁCTICA DE LA PRUEBA.

Para el acto de vista, se practicaron las pruebas propuestas por las partes y admitidas por este Órgano Judicial, consistentes en la documental presentada con el escrito de demandada y en el expediente administrativo obrantes en autos.

Con el examen del contenido de la práctica de la prueba, se ha comprobado que obra en el expediente administrativo obrante en autos, cada uno de los documentos que acreditan la sucesión de hechos narrada por la entidad mercantil- recurrente.

Al hilo de la valoración realizada anteriormente, si nos remontamos a nuestra tradición jurídica más remota, efectivamente, es en el derecho romano donde se hallan los inicios y fundamentos básicos de la doctrina de los actos propios. Así lo afirma hartamente la doctrina: así, DíezPicazo, en su obra La doctrina de los propios actos. Un estudio crítico sobre la jurisprudencia del Tribunal Supremo, Bosch, Barcelona [1963]; también, Jaime Mans, Los principios generales del derecho, Bosch, Barcelona [1947]; en el mismo sentido, Franz WieacKe, El principio general de la buena fe, Civitas, Madrid [1982], entre otros juristas; si bien debe de ponerse de manifiesto que, durante esta época la elaboración de la regla general no es uniforme u homogénea, sino que se trata más bien, tal como señala Ekdahl Escobar -(vid. La doctrina de los actos propios: el deber jurídico de no contrariar conductas propias pasadas, Editorial Jurídica Chilena, Santiago de Chile 1989)-, de fórmulas autónomas aplicadas a los casos concretos. No obstante, esta incipiente doctrina, que empieza a enunciarse como "nemini licet adversus sua pacta venire", tiene sus bases en dos importantes máximas: "Nemo potest mutare consilium suum in alterius iniuriam" -Papiniano- (nadie puede cambiar su propia voluntad en perjuicio de tercero) y "Factum cuique suum non adversario nocere debit" -Paulo- (a cada cual le debe perjudicar su propio acto, no a su adversario).

No obstante, lo expuesto en el párrafo anterior, se cree que es el jurisconsulto Ulpiano el primero en enunciar y aplicar la referida doctrina (D. 1.7.25), si bien hay autores que se tornan más por atribuir tal gesta al jurista Celso (D. 8.3.11).

Expuesta la doctrina que emana del Derecho Romano, si nos circunscribimos a nuestro Ordenamiento Jurídico, es el propio Tribunal Supremo, en su antigua Sentencia de 8 de noviembre de 1895 , el que viene en certificar este origen romano, al señalar literalmente:

" Es un principio de derecho, aplicado ya por las leyes romanas citadas en el recurso, y en la ley sexta del título octavo de la partida VI"

(vid. también, como jurisprudencia antigua, las SSTS de 26 mayo 1864 , 29 marzo y 27 diciembre 1873 , 3 julio 1876 , 30 enero 1885 , 1 diciembre 1886 , 4 mayo , 2 julio , 26 septiembre , 15 y 30 octubre , 23 noviembre y 18 diciembre 1888 ; 17 abril , 19 junio y noviembre 1889; 18 marzo , 10 mayo y 4 junio 1890 ; 17 enero , 13 noviembre y 26 diciembre 1891 ; 13 julio 1892 , 6 abril y 13 julio 1893 , 25 noviembre y 27 diciembre 1894 , 27 diciembre 1897 , 9 diciembre 1898 , 12 octubre 1899 , 22 noviembre 1902 , 24 enero y 9 noviembre 1907 , 31 diciembre 1908 , 7 y 14 diciembre 1910 , 11 febrero y 24 marzo 1911 , 7 octubre 1915 , 2 marzo 1916 , 2 i octubre y 5 noviembre 1919 , 17 Junio 1920 , 14 abril 1921 , 21 enero 1922 , 2 y 29 diciembre 1928 , 7 junio y 30 diciembre 1929 , 19 junio 1933 , 12 diciembre 1934 , 6 enero 1936 , 17 mayo 1941 , 27 febrero 1942 , 3 noviembre 1943 y 16 junio 1944 ).

No obstante, habrá que esperar hasta el jurista Azón (S. XIII) para tener la primera formulación de nuestro principio: "venire contra proprium factum nulli conceditur" (Brocardica Azonis, X, De aequilitate factorum, 28), si bien no será hasta el romanistacanonistacivilista Filippo Decio (S. XV), cuando hallemos la regla tal que ha sido un legado en nuestros días: " venire contra factum proprium non valet" (Consilium 495, nº 18, 538).

Partiendo de la premisa de lo expuesto y reseñado por el Tribunal Supremo, la doctrina civilista, por su parte, viene en explicar este principio de diversa manera. Así, y entre otros muchos, DíezPicazo viene en resaltar que "venir -o contravenir- contra el hecho propio significa tratar de alguna manera de destruir el efecto producido por este negocio jurídico que uno ha celebrado y, en particular, intentar o formular alguna acción dirigida a destruir esta eficacia.

También puede significar una conducta tendente, no a destruir lo hecho, sino simplemente a desconocerlo..."; por su parte, Quirós Lobo (vid. Los principios generales del derecho en la doctrina laboral, Aranzadi, Madrid [1984]), lo conceptualiza de la siguiente manera: "A nadie es lícito hacer valer un derecho en contradicción con su anterior conducta, cuando tal conducta, interpretada objetivamente según la ley, las buenas costumbres o la buena fe, justifica la conclusión de que no se hará valer el derecho, o cuando su ejercicio posterior choca contra la ley, las buenas costumbres o la buena fe".

Sin embargo, no obstante, será el Tribunal Constitucional quien otorgue las claves de la doctrina, al afirmar que:

" la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidadde [venire contra factum propium] surgida originariamente en el ámbito delDerecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntadgeneralmente de carácter tácito, al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo queencuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe, que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos" ( STC 73/1988, de 21 de abril ) .

Con posterioridad, el Tribunal Supremo, a través de una extensa jurisprudencia, establecerá las bases, requisitos y contenido de esta regla. Así, "es reiterada doctrina de esta Sala (Sentencias 51087, 162 y 101088; 105 y 15689; 18190; 5391; 46 y 301292; y 12 y 134 y 20593, entre otras) la de que el principio general del derecho que afirma la inadmisibilidad de venircontra los actos propios, constituye un límite del ejercicio de un derecho subjetivoo de una facultad, como consecuencia del principio de buena fe y, particularmente, de la exigencia de observar, dentro del tráfico jurídico, uncomportamiento coherente, siempre que concurran los requisitos presupuestosque tal doctrina exige para su aplicación, cuales son, que los actos propios seaninequívocos, en el sentido de crear, definir, fijar, modificar, extinguir o esclarecersin ninguna duda una determinada situación jurídica afectante a su autor, y queentre la conducta anterior y la pretensión actual exista una incompatibilidad ouna contradicción según el sentido que de buena fe hubiera de atribuirse a laconducta anterior." ( STS 30/10/1995 ) .

De todo lo anterior expuesto, se infiere y/o se deduce que, la doctrina de los actos propios tiene su último fundamento en la protección de la confianza y en el principio de la buena fe, que impone un deber de coherencia y limita la libertad de actuación cuando se han creado expectativas razonables ( SSTS 9/12/2010 , 09/03/2012 , 25/02/2013 ) . El principio de que nadie puede ir contra sus propios actos solo tiene aplicación cuando lo realizado se oponga a los actos que previamente hubieren creado una situación o relación de derecho que no podía ser alterada unilateralmente por quien se hallaba obligado a respetarla ( SSTS 9 de diciembre de 2010 , 7 de diciembre de 2010 , 25 de febrero 2013 ) . Significa, en definitiva, que quien crea en una persona una confianza en una determinada situación aparente y la induce por ello a obrar en un determinado sentido, sobre la base en la que ha confiado, no puede pretender que aquella situación era ficticia y que lo que debe prevalecer es la situación real, porque los actos jurídicos lícitos realizados determinan necesariamente unas consecuencias jurídicas ( SSAAPP Madrid, 27/01/1992 ; Pontevedra, 30/04/1992 ; Toledo, 24/06/1992 ; Palma de Mallorca, 07/09/1992 ; Málaga, 31/10/1992 ; Zaragoza, 26/10/1992 , entre otras muchas) .

Tal y como pone de relieve la entidad mercantil recurrente-demandante, en el ámbito del derecho administrativo, podemos observar la aplicación del principio de confianza en la STS (Sala 3ª) de 22 de enero de 2007 , en cuyos Fundamentos de Derecho se reseña en su literalidad que:

" El principio de protección de la confianza legítima ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo (entre otras, en las Sentencias de 1 de febrero de 1990 , 13 de febrero de 1992 , 17 de febrero , 5 de junio y 28 de julio de 1997 ) , y se consagra en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, tras su modificación por la Ley 4/1999, que en su artículo 3, cuyo número 1, párrafo 2º, contiene la siguiente redacción: Igualmente, deberán (lasAdministraciones Públicas) respetar en su actuación los principios de buena fe yde confianza legítima.

El contexto interpretativo de estos principios jurídicos se advierte en la Exposición de Motivos de la citada Ley procedimental administrativa, cuando afirma lo siguiente:

En el título preliminar se introducen dos principios de actuación de las Administraciones Públicas, derivados del de seguridad jurídica. Por una parte, el principio de buena fe, aplicado por la jurisprudencia contenciosoadministrativa incluso antes de su recepción por el título preliminar del Código Civil. Por otra, el principio, bien conocido en el derecho procedimental administrativo europeo y también recogido por la jurisprudencia contenciosoadministrativa, de la confianza legítima de los ciudadanos, en que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente. (reiterado en STS -Sala 3ª-, de 18/10/2012 ).

Y es que, el principio de confianza legítima es un principio derivado del principio de seguridad jurídica, según el cual la Administración Pública no puede defraudar las expectativas que ha creado sus normas y decisiones sustituyéndolas inesperadamente por otras de signo distinto.

" En el conflicto que se suscita entre la legalidad de la actuación administrativa y la seguridad jurídica derivada de la misma, tiene primacía esta última por aplicación de un principio que, aunque no extraño a los que informan nuestro ordenamiento jurídico, ya ha sido recogido explícitamente por esta Sala [...], el "principio de protección de la confianza legítima" que ha de ser aplicado no tan solo cuando se produzca cualquier tipo de convicción psicológica en el particular beneficiado, sino más bien cuando se basa en signos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes para que le induzca razonablemente a confiar en la legalidad de la actuación administrativa, unido a que, dada la ponderación de los intereses en juego -interés individual e interés general- la revocación o la dejación sin efecto del acto, hace crecer en el patrimonio del beneficiario que confió razonablemente en dicha situación administrativa, unos perjuicios que no tiene por qué soportar " (STS de 19I1990, consolidada en las SSTS de 27I y 1II1990).

Establece textualmente la STS (Sala 3ª) de 22 de febrero de 2016, número de Recurso 4048/2013 :

Conviene tener en cuenta que, confianza legítima requiere, en definitiva, de la concurrencia de tres requisitos esenciales. A saber, que se base en signos innegables y externos (1); que las esperanzas generadas en el administrado han de ser legítimas (2); y que la conducta final de la Administración resulte contradictoria con los actos anteriores, sea sorprendente e incoherente (3).

Al hilo de los requisitos reseñados por la jurisprudencia y expuestos en el párrafo anterior, circunscribiéndonos al presente supuesto de hecho que se dirime, exactamente concurren los requisitos referidos en el presente procedimiento que enjuiciamos y debemos de fallar, si partimos de la premisa de los hechos relatados en el Fundamento de Derecho Primero de la presente resolución y que se confirma con la sucesión de actos administrativos dictados que obran en el expediente administrativo obrante en autos.

En el mismo orden de argumentaciones, continúa la jurisprudencia esgrimiendo y reseñando literalmente:

" Recordemos que, respecto de la confianza legítima, venimos declarando de modo reiterado, por todas, Sentencia de 22 de diciembre de 2010 (recurso contenciosoadministrativo núm. 257/2009 ) , que el principio de la buena fe protege la confianza legítima que fundadamente y se puede haber depositado en el comportamiento ajeno, e impone el deber de coherencia en el comportamiento propio. Lo que es tanto como decir que, el principio implica la exigencia de un deber de comportamiento que consiste en la necesidad de observar de cara al futuro la conducta que los actos anteriores hacían prever y aceptar las consecuencias vinculantes que se desprenden de los propios actos, constituyendo un supuesto de lesión a la confianza legítima de las partes "venire contra factum propium ".

No obstante, no fue hasta la reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, en la Ley 30/1992 de Procedimiento Administrativo común, la que incorporó en su art. 3.1 el principio de confianza legítima para dar un paso adelante, inspirado por la jurisprudencia en materia de derecho comunitario.

El artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, prescribe literalmente que:

1. Las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho.

Deberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios:

a) Servicio efectivo a los ciudadanos.

b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.

c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.

d) Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.

e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.

f) Responsabilidad por la gestión pública.

g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas.

h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.

i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.

j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.

k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.

2. Las Administraciones Públicas se relacionarán entre sí y con sus órganos, organismos públicos y entidades vinculados o dependientes a través de medios electrónicos, que aseguren la interoperabilidad y seguridad de los sistemas y soluciones adoptadas por cada una de ellas, garantizarán la protección de los datos de carácter personal, y facilitarán preferentemente la prestación conjunta de servicios a los interesados.

3. Bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y de los correspondientes de las Entidades Locales, la actuación de la Administración Pública respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurídico.

4. Cada una de las Administraciones Públicas del artículo 2 actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única.

De lo hasta aquí expuesto, con la jurisprudencia y los preceptos legales referidos, se infiere y/o se deduce que la Administración Pública Local demandada-recurrida con el dictado de la Resolución impugnada, ha infringido los principios de buena fe y de confianza legítima tras haber incoado un expediente administrativo imponiendo unas penalidades que quedaron sin efecto por resolución administrativa; sin embargo, pese a dejar sin efecto la imposición de penalidades conforme otorgaba el Pliego de Condiciones, el recurrido-demandado Ayuntamiento de Terradillos se reservó la potestad de efectuar la declaración de responsabilidad civil de la entidad mercantil recurrente-demandante, a fin y efecto de que esta abonara una indemnización por daños y perjuicios y lesión de derechos, consistente en la diferencia de cantidades ascendente a un montante de ocho mil quinientos cincuenta y nueve euros con catorce céntimos, resultante o diferencia obtenida entre el importe del contrato adjudicado que se resolvió y el nuevo importe por el que se había contratado la ejecución de las obras, cuya renuncia por parte de la entidad mercantil recurrente-demandante es lo que ha motivado la impugnación de la Resolución dictada, de la que trae causa el presente procedimiento.

A mayor abundamiento, si vamos más allá en nuestros razonamientos, huelga decir que de la sucesión de actos administrativos que obran en el propio expediente administrativo, también se infiere y/o se deduce la concurrencia del principio "reformatio in peius", ya que si bien el expediente administrativo incoado termina por imponer unas penalidades por una cuantía de dos mil cuatrocientos diez euros, "por el incumplimiento muy grave por el incumplimiento del contrato", que se dejó sin efecto por el propio Ayuntamiento; seguidamente se llevó a cabo la declaración de responsabilidad civil para reclamar una indemnización a la entidad mercantil demandante-recurrente, a fin y efecto de reclamar la cuantía de ocho mil quinientos cincuenta y nueve euros con catorce céntimos.

Habiendo llegado al anterior razonamiento, es interesante en este sentido, traer a colación la Sentencia de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo de la Audiencia Nacional 2780/2021, de 4 de junio de 2021 , en cuya defensa y tesis el Abogado del Estado recuerda que, la "reformatio in peius" tiene lugar cuando la parte recurrente, en virtud de su propio recurso, ve empeorada o agravada la situación jurídica creada o declarada por la resolución impugnada, de modo que lo obtenido produce un efecto contrario al pretendido por el recurrente.

Al hilo de lo anterior, no en balde, en cuanto al acotamiento de la "reformatio in peius", el propio Tribunal Supremo ha ratificado esta aplicación del principio de la interdicción de la "reformatio in peius" en supuestos en los que, por ejemplo, la CNMC venía obligada a recalcular algún precio o coste, en un nuevo procedimiento, como consecuencia de la anulación del anterior por sentencia firme.

Y es que, conforme a la reiterada doctrina jurisprudencial, la prohibición de la "reformatio in peius", mientras no exista una norma legal que la autorice de modo expreso o se trate de recursos deducidos en sentido opuesto por terceros, determina que las facultades de la Administración para volver sobre sus propios actos por vía de recurso, sólo deben darse en la medida en que con ello se beneficie al particular interesado, pero nunca para empeorar su situación inicial antes del recurso, lo que conecta con el principio de congruencia procesal en cuanto a que en el recurso las potestades revocatorias de la Administración se encuentran limitadas al ámbito estricto de las pretensiones de las partes y tiene una clara motivación en la necesidad de sustraer el instrumento coactivo que supondría el temor a que una debatida situación pudiera empeorarse en el ejercicio del derecho a recurrir.

Se trata del supuesto paradigmático reconocido por la jurisprudencia del Tribunal Supremo: la "reformatio in peius" tiene lugar cuando la decisión de un concreto medio de impugnación ocasiona un empeoramiento o agravamiento de la situación jurídica en que ha quedado el recurrente con la resolución impugnada, el cual, de esta forma, experimenta el efecto contrario al perseguido con el ejercicio del recurso.

Recuérdese que, nos hallamos, en definitiva, ante un principio general del Derecho, de rango constitucional pero implícito, reconocido por el Tribunal Constitucional desde los primeros años de su funcionamiento. He aquí que, se traiga a colación la STC 45/1993, de 8 febrero , en cuyo Fundamento de Derecho Segundo se reseña literalmente que: "la violación de la prohibición de "reformatio in peius"adquiere relevancia constitucional y es susceptible de amparo cuando sea encuadrable en laprohibición de indefensión del art. 24.1 CE . En otros términos, la "reformatio in peius" es unamodalidad de incongruencia procesal, cuya prohibición, aparte de un principio general del DerechoProcesal tradicionalmente expresado en el brocardo "tantum devolutum quantum apellatum", conectacon el art. 24.1 de la CE a través de la prohibición de indefensión.".

En el mismo sentido, nos hemos ilustrado con la Sentencia de la Audiencia Nacional de fecha de 28 de enero de 2015 , en cuyos Fundamentos de Derecho se nos ha puesto de relieve que:

Acorde a la propia naturaleza jurídica de las penalidades, como medio de presión para asegurar el cumplimiento regular de la obligación o "función coercitiva para estimular el cumplimiento", difícilmente podemos pensar que ello cobre sentido cuando lo que se trata de asegurar, la obligación derivada del contrato de servicios de mantenimiento adjudicado del que nace, ya ha finalizado, desde hace más de un año a contar de la fecha de inicio del trámite de imposición de penalidad por la Administración. O la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª, Sentencia de fecha 24022016, número 183/2016, recurso número 255/2013 , que determina que:

La imposición de penalidades es utilizada en la contratación administrativa como medio coercitivo o de presión al contratista, que se aplica para asegurar el cumplimiento regular de las obligaciones contractuales dentro del plazo prefijado, buscando así la terminación de la obra en el tiempo previsto, por lo que reiteradamente se ha entendido, y así también lo ha dicho esta Sala en Sentencias de 16 de Septiembre del 2009 y 11 de Junio del 2010 , que tales penalidades pueden imponerse una vez que el contratista incurra en mora, durante la ejecución del contrato pero no una vez finalizada la obra, ya que como hemos expuesto su finalidad es intimar el debido cumplimiento del contrato y corregir los eventuales incumplimientos contractuales y no castigar conductas, al no tener estas penalidades naturaleza estrictamente sancionadora, por lo que perderían dicha finalidad.

Asimismo, también por su parte, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de fecha 18 de mayo de 2.016, número 476/2016, recurso 675/2013 (ECLI:ES:TSJCV:2016:3642 ) , incide en su Fundamento de Derecho Cuarto en que:

Por tanto, en cuanto a la naturaleza jurídica del acto que analizamos, la primera conclusión que se obtiene es que, aún cuando el propio Pliego denomine infracción y procedimiento sancionador, no estamos ante un procedimiento de esta naturaleza sino ante cláusulas penales contractuales, que ya han sido objeto de análisis por esta misma Sala, Sección Tercera, así en la Sentencia de 2 de enero de 1.999, recaída en recurso contenciosoadministrativo 3466/1995 , que reproduce los criterios establecidos a su vez en la Sentencia de 24 de enero de 1.994 en recurso contencioso administrativo 1965/93 , en cuanto se señala que:

" De otro lado, nuestro ordenamiento jurídico no define en general las sanciones administrativas, habiendo sido consideradas por la doctrina como "cualquier mal infringido por la Administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal, a resultas de un procedimiento administrativo y con una finalidad puramente represora".

Partiendo de la premisa de la anterior definición jurisprudencial, en relación con el presente procedimiento que se enjuicia, debe de observarse, en primer lugar, -tal y como sostiene la representación procesal de la entidad mercantil recurrente- demandante- que no se trata de un mal infringido por la Administración a un administrado en cuanto a tal, sino como parte en un contrato determinado suscrito con ella; en segundo lugar, no se trata de una conducta ilegal, al no ser contraria al ordenamiento jurídico, sino a los pactos contenidos en el contrato; en tercer lugar, el procedimiento tras el que se impone la sanción ha sido asimismo pactado por las partes, es decir, libremente aceptado por ambas inicialmente; en cuarto lugar, la finalidad no es puramente represora y en este apartado, coincide con otra institución propia del Derecho Administrativo, la multa coercitiva, ya que se trata, mediante la imposición de la sanción, de doblegar la voluntad del obligado, a fin y efecto de obtener el cumplimiento de las cláusulas contractuales incumplidas, participando también las sanciones de autos de la característica propia de la multa coercitiva de la inaplicación del principio "non bis in ídem" que rige sin embargo en las sanciones administrativas. De todo ello, debe de inferirse y/o deducirse que, no estamos en presencia de una sanción administrativa, sino de una sanción contractual. En este sentido, conviene también señalar que, la Jurisprudencia ha estimado entre otras, Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de Diciembre de 1.991 que: "la Administración no ejercita, en los casos de penalizaciones basadas en las cláusulas contractuales penales su potestad sancionadora, sino en el contexto de la contratación administrativa, haciendo aplicación de cláusulas contractuales asumidas por las partes, apareciendo el ejercicio de la penalidad o penalidades acordadas insertas en el marco propio de la contratación administrativa, donde, como ocurre en el derecho civil, las cláusulas penales establecidas en las contratos, a pesar de esa denominación, se rigen por las normas reguladoras de las obligaciones y en especial por las de los contratos sinalagmáticas, sin que la posición privilegiada que ocupa la Administración en la contratación administrativa altere a desnaturalice las relaciones jurídicas surgidas de la convención aceptada por las contratantes.

Sigue reseñando la Sentencia que:

"La exigencia o aplicación de una penalidad contractualmente asumida no significa que se haya de situar la Administración en el plano del derecho administrativo sancionador, ni que se ejercite la potestad sancionadora, sino que pura y simplemente se da o se exige el derecho de uno de los contratantes respecto del otro, de unas previsiones contractuales contenidas en el contrato, poniendo en marcha los mecanismos contractualmente aceptados para el ejercicio de tal derecho; porque la cláusula penal, en un contrato civil a administrativo, generalmente no ha de suponer necesariamente, salvo previsión de esta exigencia, la existencia de culpa, sino que puede representar la expresión de una responsabilidad económica de carácter objetivo, voluntariamente aceptada por la parte a quien perjudica, como mecanismo jurídico de corrección de los posibles incumplimientos contractuales".

Y tras este análisis, destacábamos que:

"Sentado este criterio y abordando la cuestión relativa a la posibilidad de su reclamación posteriormente a la recepción de las obras del contrato, compartimos la respuesta negativa que han venido dando otros TSJ, así, la Sentencia dictada por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso contenciosoadministrativo número 140/2012, de fecha 26 de marzo de 2014 (ECLI:ES:TSJM:2014:2673 ) , establece al respecto:

"...como ya ha declarado esta Sección, entre otras, en Sentencia de 2 de marzo de 2011 , las penalidades son de carácter económico y consisten en la fijación de una cantidad a pagar por el contratista, en función del tiempo de demora y del importe del contrato, conforme a una escala que se contiene en el artículo 95.3 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas referida normativa. De forma similar se pronunciaban los artículos 96 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas y 45 de la Ley de Contratos del Estado de 18 de abril de 1965 y los artículos 137 y 138 del Reglamento de 25 de noviembre de 1975 y se pronuncia el artículo 196 de la Ley 30/2007, de 30 de Octubre, de Contratos del Sector Público .

La imposición de penalidades es utilizada en la contratación administrativa como medio coercitivo o de presión al contratista, que se aplica para asegurar el cumplimiento regular de las obligaciones contractuales dentro del plazo prefijado, buscando así la terminación de la obra en el tiempo previsto, por lo que reiteradamente se ha entendido, y así también lo ha dicho esta Sala en Sentencias de 16 de Septiembre del 2009 y 11 de Junio del 2010 , que tales penalidades pueden imponerse una vez que el contratista incurra en mora durante la ejecución del contrato pero no una vez finalizada la obra, ya que como hemos expuesto su finalidad es intimar el debido cumplimiento del contrato y corregir los eventuales incumplimientos contractuales y no castigar conductas, al no tener estas penalidades naturaleza estrictamente sancionadora, por lo que perderían dicha finalidad."

En la misma línea de fundamentación, la Sentencia de 14 de mayo de 2008 de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña establece literalmente que:

" Como ya ha declarado esta Sala, las penalidades que prevé el artículo 96 LCAP constituyen un mecanismo que tiene la finalidad de constreñir al contratista al debido cumplimiento de sus obligaciones dentro del plazo prefijado, asegurando así la terminación de la obra en el tiempo previsto. Se trata de una posibilidad alternativa a la resolución del contrato, puesto que la Administración puede optar entre una y otra, en función de las circunstancias concurrentes en cada caso, pero lo que no cabe es la imposición de penalidades por demora cuando ya ha terminado la ejecución de las obras, puesto que en tal caso queda desvirtuada la finalidad de la institución, que no es otra que la de compeler al contratista para que cumpla debidamente sus obligaciones contractuales, como se desprende del citado artículo 96 LCAP . Así, la Sentencia de 18 de junio de 2001 (al cabo de diez meses de extenderse el acta de recepción) y en la de 6 de junio de 2005 (había transcurrido totalmente el plazo de garantía). Idéntica "ratio" concurre en el caso de autos.

Ello no significa, como es lógico, que la Administración no pudiera resarcirse de los daños y perjuicios que le hubiere causado la demora, pero no por esta vía anómala como parece haber pretendido".

Al hilo de todo el acervo jurisprudencial expuesto, en definitiva, debe de inferirse y/o deducirse que, una vez extinguido el contrato entre la entidad mercantil recurrente-demandante y el Ayuntamiento de Terradillos recurrido-demandado, ya no cabía imponer penalidades, en cuanto que se trata de una posibilidad alternativa a la resolución del contrato, puesto que la Administración local puede optar entre una y otra, en función de las circunstancias concurrentes en cada caso, pero lo que no cabe es la imposición de penalidades por demora cuando ya se ha extinguido el contrato por resolución. Ni tampoco cabe imponer una indemnización, por las mismas circunstancias.

En el mismo orden de cosas, si vamos mucho más allá en nuestros razonamientos, no debe de haber lugar en Derecho, después del transcurso de más de cinco meses después de concluido el contrato, notificar a la entidad mercantil contratista recurrente-demandante en aquel procedimiento de licitación, el inicio de un expediente para la imposición de penalidades por incumplimiento de plazos en la ejecución de las obras, cuando ya había transcurrido todo ese tiempo desde la conclusión del contrato, no habiendo dado paso previamente al paso del trámite de audiencia del interesado; y, asimismo, por consiguiente, tampoco debe de haber lugar en Derecho al inicio de una declaración de existencia de responsabilidad civil de la entidad mercantil recurrente-demandante, una vez que no es posible imponer las penalidades, puesto que el contrato fue resuelto por la Resolución de fecha de 26 de enero de 2022, dejando sin efecto la imposición de penalidades. Tras esta decisión, no debe de haber una resolución que declare la existencia de responsabilidad civil de la mercantil recurrente-demandante, ya que en caso contrario se contravienen o se infringen los principios inspiradores del Derecho Administrativo que han sido reseñados y acuñados por la jurisprudencia, en relación con la actividad de las Administraciones Públicas en cuyo actuar deben de regir los principios de buena fe y de confianza legítima.

En última instancia, debe de hacerse hincapié en que, no declarándose por parte del Ayuntamiento de Terradillos recurrido-demandado en el Decreto que confirma la Resolución recurrida ningún otro daño imputable a la recurrente-demandante entidad mercantil, resulta aplicable, en cuanto a la existencia de daños y perjuicios, la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 1980 , en cuyos Fundamentos de Derecho se indica literalmente que: " ... debiendo tenerse presente en esta materia de indemnización de daños y perjuiciosla constante jurisprudencia que exige al que pretende hacer efectivo tal derecho que acredite laexistencia real y efectiva de los daños, pues, sólo podrán ser tomados en consideración aquéllosperjuicios efectivos sufridos que estén suficientemente demostrados por cálculos obtenidos de datosfundados en valores reales y no meramente hipotéticos de resultados posibles pero no seguros"; he aquí que, sea latente la improcedencia de reclamación en concepto de responsabilidad civil, puesto que por parte del Ayuntamiento de Terradillos no se ha probado la existencia real y efectiva de los daños y perjuicios mediante cálculos fundados en valores reales, vislumbrándose el cálculo de los mismos de una premisa meramente hipotéticos.

Es por todo lo expuesto con anterioridad, que es procedente la íntegra estimación del recurso-demanda formulado por no considerarse conforme a Derecho la resolución impugnada.

CUARTO.- COSTAS PROCESALES.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la L.R.J.C.A. deben de imponerse las costas procesales a la Administración Pública Local recurrida-demandada, en mérito y virtud de la concurrencia del principio de vencimiento objetivo.

QUINTO.- SISTEMA LEGAL DE RECURSOS.

En virtud de lo dispuesto en el art. 81 de la L.R.J.C.A. y atendiendo a la cuantía determinada inferior a treinta mil euros del recurso, frente y contra la presente resolución no cabe interponer recurso ordinario alguno.

Vistos, los artículos citados y demás de general aplicación y observancia, y en particular, los artículos 1, 14, 24, 53, 117 y 120 de la Constitución Española, por la autoridad conferida por el Pueblo Español,