Sentencia Contencioso-Administrativo 219/2022 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Albacete nº 2, Rec. 370/2021 de 14 de noviembre del 2022

Primero. Constituye el objeto del presente recurso contencioso-administrativo el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cenizate, de fecha 9 de agosto de 2021, por el que se procede a suspender la tramitación y el otorgamiento de licencias de parcelación de terrenos, edificación y demolición en suelo rústico para la cría de ganado porcino de forma intensiva por haber iniciado los trámites de elaboración de la modificación puntual número 4 del Plan de Delimitación de Suelo Urbano, publicado en el DOCM de 28 de septiembre de 2021.

Segundo. La parte actora interesa el dictado de una sentencia por la que "proceda a declarar anulable el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cenizate de 9 de agosto de 2021 por el que se procede a suspender la tramitación y el otorgamiento de licencias de parcelación de terrenos edificación y demolición en suelo rústico para la cría de ganado porcino de forma intensiva por haber iniciado los trámites de elaboración de la modificación puntual número 4 del Plan de Delimitación de Suelo Urbano, debido a que dicha modificación se realiza en fraude de ley; para el supuesto de que no se estime oportuna declarar anulable la totalidad de dichos Acuerdos, que subsidiariamente se revoque la suspensión de las mencionadas licencias; y, en el caso de que se decida mantener la vigencia de la suspensión de licencias, la mencionada suspensión no se aplique a las licencias que habían sido solicitadas con una antelación a la adopción del Acuerdo de suspensión superior a la del plazo máximo de dos meses establecido para la tramitación de dichas licencias".

Combate la parte actora la resolución impugnada articulando los siguientes motivos impugnatorios, sintéticamente expuestos:

Objeta falta de notificación de la adopción del Acuerdo impugnado a los terceros que tienen la consideración de interesados de conformidad con la LPACAP, a cuyo efecto argumenta que las personas directamente afectadas por el Acuerdo de suspensión de tramitación de licencias urbanísticas no han sido notificadas de la adopción de dicho acuerdo, circunstancia reconocida implícitamente por la demandada, alegando que si se les había realizado la notificación prevista en el artículo 49 LJCA relativa a la interposición del recurso contencioso-administrativo.

Razona que atendiendo al contenido del Acuerdo impugnado deben considerarse como interesados aquellas personas físicas o jurídicas que hubieran presentado ya su solicitud de licencia o que pudieran estar en condiciones de realizar dicha solicitud, y que en el primer caso el Ayuntamiento conocía perfectamente que D. Eugenio había solicitado licencia que se vería afectada por la suspensión el 4 de marzo de 2020, y dentro del segundo grupo se encuentra D. Eusebio, cuyo proyecto había obtenido la preceptiva autorización ambiental, encontrándose en vías de presentar la correspondiente solicitud de licencia para poderlo construir, lo cual también era conocido por el Ayuntamiento, y que estas notificaciones deberían haberse cursado en los términos establecidos en el artículo 40 LPACAP, sin que se produjese dichas actuaciones por la demandada.

Sostiene que la prueba de que el Ayuntamiento de Cenizate conocía su condición de interesado es que, como consta en el expediente administrativo (Carpeta 14, folio 102 al 105), sí se les notificó la interposición del recurso contencioso- administrativo, cumpliendo con lo que establece el artículo 49 LJCA, a lo que añade que el concepto de interesado en el presente procedimiento es el mismo que se aplica en el procedimiento administrativo, por lo que se la demandada emplaza a los interesados en el recurso contencioso-administrativo porque los tenía perfectamente identificados, contaba con el conocimiento y los medios precisos para poder notificarles la adopción del Acuerdo impugnado, ausencia de notificación que implica el incumplimiento de lo dispuesto en la LPACAP, con mención a su artículo 48.

Seguidamente, expone que el Ayuntamiento de Cenizate no justifica de forma objetiva las razones para iniciar la modificación urbanística ni, en consecuencia, la procedencia de la suspensión de tramitación y otorgamiento de licencias. El Ayuntamiento justifica el inicio de la modificación urbanística y la consiguiente suspensión de licencias en los documentos que figuran en la Carpeta 2 y 7, consistentes en la Providencia de la Alcaldía de 14 de julio de 2021 y el informe del Secretario-Interventor de 15 de Julio, afirmando el recurrente que ambos documentos contienen afirmaciones carentes de justificación y de acreditación sobre los supuestos efectos nocivos que se derivan de las explotaciones de porcino, motivación para el inicio del procedimiento que no parece ser otra que la aplicación de la suspensión que se regula en el artículo 130 del RP, con referencia al informe jurídico técnico de Dª. Josefa y del informe contenido en la Carpeta 5.

Expone que las actuaciones realizadas por la demandada son susceptibles de calificarse como cometidas en fraude de ley, razonando que el Ayuntamiento de Cenizate ha intentado por todos los medios que una actividad perfectamente legal y que cuenta con las preceptivas autorizaciones no pueda desarrollarse en su término municipal, se ha impedido la ejecución del proyecto promovido por D. Eugenio, así como sentar las bases para el que pudiera desarrollar D. Eusebio.

Mantiene que la suspensión de tramitación de licencias se aplica de forma irregular, no existe justificación objetiva que avale la suspensión de la tramitación y otorgamiento de licencias urbanísticas, con mención al artículo 130 RP y con cita de la doctrina jurisprudencial que describe en su escrito procesal.

Aduce que las actuaciones llevadas a cabo por la demandada vulneran el principio de seguridad jurídica, a cuyo efecto expone que el marco regulatorio se ve alterado por el Acuerdo impugnado que, adoleciendo de justificación objetiva, impide la ejecución de proyectos de ganadería de porcino que cuentan con las autorizaciones pertinentes, con cita del artículo 129 LAPAC y 9.3 CE.

Finalmente, objeta falta de objetividad en las actuaciones llevadas a cabo por el Ayuntamiento de Cenizate, con expresa referencia a los artículos 103.1 CE, 3.1 LRJSP, 6 LBRL, y 9.3 CE.

Tercero. La representación procesal de la Administración demandada se opuso al recurso, interesando su desestimación, con base a las siguientes consideraciones:

Con carácter previo, opone falta de legitimación de la asociación demandante, conforme al artículo 19.1.b) LJCA, sosteniendo que la recurrente tiene capacidad para la defensa de los intereses sectoriales que se contempla en el artículo 3 de sus Estatutos, en cuyo apartado i) recoge como uno de sus fines "la defensa de los intereses de la producción porcina", manteniendo que este acuerdo no afecta a los intereses de la producción porcina, sino en todo caso a los particulares de los solicitantes de concretas licencias urbanísticas y estos han declinado participar en el proceso, a pesar de ser citados para ello. La Asociación podrá impugnar disposiciones generales o actos individuales que afecten a la "producción porcina" pero no puede pretender estar legitimada para recurrir cualquier acuerdo que afecte a intereses concretos de sus afiliados, que son diferentes a los que constituyen el objeto de su actuación.

En cuanto al fondo, con mención al artículo 130 Decreto 248/2004, de 14 de septiembre, expone que no establece la notificación persona a los solicitantes de licencia, sino el anuncio del acuerdo de suspensión en el DOCM y en uno de los periódicos de mayor difusión en ésta, trámites que fueron cumplimentados, por dos veces.

Niega que el Ayuntamiento cometiera fraude de ley al retrasar injustificadamente la tramitación del expediente, defendiendo la motivación del acuerdo de suspensión de licencias impugnado.

Cuarto. La defensa de la Administración demanda opuso trámite de conclusiones la existencia de carencia sobrevenida de objeto con base a haberse sometido ya a información pública la modificación puntual nº 4 del Plan de Delimitación de Suelo Urbano, publicando anuncio en el DOCM nº 132 de 12 de julio de 2022, confiriéndose el oportuno traslado a la parte recurrente mediante Providencia de 26 de octubre de 2022, trámite que cumplimentó oponiéndose a la misma en los términos que constan en autos.

Quinto. Con carácter previo, se ha de valorar si se ha producido la carencia sobrevenida del objeto del recurso que alega el Letrado de la Administración demandada, así como la falta de legitimación activa opuesta asimismo por la defensa de la Administración demandada, que pudieran determinar su inadmisibilidad, cuya apreciación nos relevaría de entrar en el fondo de la cuestión suscitada.

Comenzando nuestro análisis por la postulada carencia sobrevenida de objeto, con respecto a esta cuestión se pronuncia la Sentencia nº 406/2016, de 8 de junio, rec. 106/2016, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª, en los siguientes términos:

«Establece el artículo 22.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LA LEY 58/2000) que "Cuando, por circunstancias sobrevenidas a la demanda y a la reconvención, dejare de haber interés legítimo en obtener la tutela judicial pretendida, porque se hayan satisfecho, fuera del proceso, las pretensiones del actor y, en su caso, del demandado reconviniente o por cualquier otra causa" se decretará la terminación del proceso, sin que proceda condena en costas.

La "pérdida de objeto" es una figura jurisprudencial que tiene anclaje en la aplicación supletoria de la regulación de dicho art. 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LA LEY 58/2000) , como nos explica la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de Diciembre de 2013 (rec. 2120/2011 (LA LEY 190843/2013) ):

"Seguimos de esta forma el criterio mantenido en sentencias anteriores, de fechas 29 de enero de 2013 (recurso 2789/2010 (LA LEY 1208/2013)),7 de octubre de 2013 (recurso 247/2011 (LA LEY 153147/2013)) y las que en ellas se citan, que señalan que "elartículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LA LEY 58/2000), aplicable con carácter supletorio al proceso contencioso administrativo según la disposición final primera de la Ley 29/1998, de 13 de julio (LA LEY 2689/1998), no identifica la carencia sobrevenida de objeto con la satisfacción extraprocesal de las pretensiones ejercitadas, sino que ambas son manifestaciones diferentes de que el proceso ha perdido su interés al objeto de obtener la tutela judicial pretendida, que no sólo deriva de haberse obtenido extraprocesalmente la satisfacción de dicho interés sino de "cualquier otra causa ".

A tal fin, traemos a colación la sentencia 14/03/2011 del Tribunal Supremo, Nº de Recurso: 511/2009; Roj: STS 2084/2011 , que al margen del tema de fondo, clarifica la diferencia entre la pérdida sobrevenida del objeto del proceso y la satisfacción extraprocesal de la pretensión, ambas formas de terminación del proceso previstas en los artículos 22 de la LEC (LA LEY 58/2000) y 76 de la Ley 29/1998, de 13 de julio (LA LEY 2689/1998) Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, respectivamente, en los siguientes términos:

"En el artículo 76 de nuestra Ley Jurisdiccional se contempla como forma de terminación del proceso la denominada satisfacción extraprocesal, situación que se produce cuando la Administración demandada reconoce totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante. No es este el supuesto en el que nos encontramos, ni ha sido éste tampoco el precepto en el que Sala de instancia ha fundado su decisión. En realidad, aunque no se cite expresamente, la decisión se sustenta en el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LA LEY 58/2000) que establece como forma de terminación del proceso, junto con la satisfacción extraprocesal, la carencia sobrevenida de objeto, es decir, cuando por razón de circunstancias sobrevenidas se pone de manifiesto que ha dejado de haber un interés legítimo que justifique la necesidad de obtener la tutela judicial pretendida. La pérdida sobrevenida de objeto del proceso se puede definir como aquella forma o modo de terminación del mismo que se fundamenta en la aparición de una realidad extraprocesal que priva o hace desaparecer el interés legítimo a obtener la tutela judicial pretendida. Es decir, se produce algún hecho o circunstancia que incide de forma relevante sobre la relación jurídica cuestionada y que determina que el proceso en curso ya no es necesario, en la medida en que la tutela solicitada de los tribunales ya no es susceptible de reportar la utilidad inicialmente pretendida, de suerte que no se justifica la existencia del propio proceso y éste debe concluir . En estos casos y a diferencia de lo que ocurre con la satisfacción extraprocesal de la pretensión de la parte actora, la razón de la desaparición del proceso es ajena a la voluntad de las partes y obedece a las estrictas razones de orden público que justifican la existencia misma del proceso como mecanismo de satisfacción de pretensiones sustentadas en intereses legítimos, por lo que desaparecidos estos el proceso carece de sentido ."

A su vez el Tribunal Constitucional se ocupa de la pérdida de objeto del recurso en su sentencia número 102/2009, de 27 de abril de 2009, recurso número 2389/2007 (LA LEY 41005/2009) (Roj: STC 102/2009), "...la causa legal de terminación anticipada de un proceso por pérdida sobrevenida de su objeto, de conformidad a lo establecido en el artículo 22, se conecta con la pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial en relación a la pretensión ejercitada, y precisamente por ello su sentido es evitar la continuación de un proceso... ". Y por ello en esa misma sentencia el Tribunal Constitucional declara que para que la decisión judicial de cierre del proceso por pérdida sobrevenida del objeto resulte respetuosa del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva es necesario que la pérdida del interés legítimo sea completa.

Por su parte la sentencia del Tribunal Supremo de 02/06/2009; Nº de Recurso: 5/2007; Roj: STS 3973/2009, refiere,

"En sus recientes sentencias de fechas 19 y 21 de mayo de 1999 , 25 de septiembre de 2000 y 19 de marzo de 2001 , ha recordado este Tribunal que la desaparición del objeto del recurso ha sido considerada, en muchas otras, como uno de los modos de terminación del proceso contencioso-administrativo; tanto cuando lo impugnado eran disposiciones generales, en que la ulterior derogación de éstas, o su declaración de nulidad por sentencia anterior, ha determinado la desestimación del recurso, no porque en su momento no estuviere fundado, sino porque la derogación sobrevenida de la norma priva a la controversia de cualquier interés o utilidad real (así en sentencias de 24-3-1997 , 28-5-1997 o 29-4-1998 ); como en recursos dirigidos contra resoluciones o actos administrativos singulares, en los que se ha considerado que desaparecía su objeto cuando circunstancias posteriores les privaban de eficacia, hasta el punto de determinar la desaparición real de la controversia (así en Sentencias de 31-5-1986 , 25-5-1990 , 5-6-1995 y 8-5-1997 ). "

Por lo demás, en relación con la causa de terminación del procedimiento por pérdida sobrevenida de objeto ha de recordarse que, como tiene establecido el T.S., en su sentencia de 13 de mayo de 2.014 (Recurso 153/2012 (LA LEY 64353/2014) ), la Ley de la Jurisdicción 29/1998 no contempla de forma expresa esta circunstancia como causa de terminación del proceso contencioso-administrativo, pero una jurisprudencia reiterada venía aplicándola ya antes de la aprobación de esta Ley y se ha seguido aplicando pacíficamente después de su entrada en vigor. Su pertinencia y operatividad se ha reforzado más aún al recogerse el supuesto en el artículo 22 de la Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000 (LA LEY 58/2000), pero en todo caso conviene retener que la desaparición del objeto del proceso como causa de su terminación y archivo cuenta con una larga e ininterrumpida tradición jurisprudencial, anterior en el tiempo a la LEC, que se ha desarrollado de forma pacífica justamente porque las premisas dialécticas y las notas configuradoras sobre las que se ha construido son plenamente coherentes con la definición legal y jurisprudencial del objeto y naturaleza del recurso contencioso-administrativo.

Por último, en la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2014 (recaída en el recurso 15551/2013 ) se dice que "...para que pueda apreciarse la pérdida de objeto del recurso parece evidente que esa pérdida ha de ser completa, por las consecuencias que su declaración comporta, determinando la clausura anticipada del proceso, tal como resulta de la regulación contenida en el artículo 22 de la de Ley de Enjuiciamiento Civil (LA LEY 58/2000). Como señala la sentencia del Tribunal ConstitucionalSTC 102/2009 (LA LEY 41005/2009)... la causa legal de terminación anticipada de un proceso por pérdida sobrevenida de su objeto, de conformidad a lo establecido en el art. 22, se conecta con la pérdida del interés legítimo en obtener la tutela judicial en relación a la pretensión ejercitada, y precisamente por ello su sentido es evitar la continuación de un proceso.... Y por ello en esa misma sentencia 102/2009 el Tribunal Constitucional declara que para que la decisión judicial de cierre del proceso por pérdida sobrevenida del objeto resulte respetuosa del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva es necesario que la pérdida del interés legítimo sea completa. Precisando con anterioridad que no es posible excluir con carácter general toda posibilidad de que tengan incidencia en el proceso los cambios de circunstancias que se produzcan con posterioridad a los actos que se impugnan, lo que supone dar al principio de la perpetuatio iurisdicionis un alcance del que en realidad carece. A virtud de dicho principio, incorporado en los artículos 411 (LA LEY 58/2000), 412 (LA LEY 58/2000)y 413 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LA LEY 58/2000) EDL 2000/77463 , determinados cambios que se producen con posterioridad al inicio del litigio no alterarán la jurisdicción ni la competencia ( artículo 411 LEC (LA LEY 58/2000)EDL 2000/77463 ); además de estar vedada la alteración del objeto del proceso (mutatio libelli)apartándose de lo establecido en la demanda y en la contestación (artículo 412) y de que, como regla general, no deben tenerse en cuenta en la sentencia las innovaciones que, después de iniciado el juicio, introduzcan las partes o terceros en el estado de cosas o de las personas que hubiese dado origen a la demanda (artículo 413). Ahora bien, esta última limitación no es absoluta, pues no opera en determinados supuestos que, como el de pérdida sobrevenida del objeto o el de satisfacción extraprocesal, constituyen modos de terminación del proceso contencioso- administrativo distintos a la sentencia... ".

Sentado lo anterior, descendiendo al caso concreto que nos ocupa, y aplicando la doctrina y jurisprudencia expuesta, debemos acordar la terminación del procedimiento por carencia sobrevenida del objeto, por los motivos y razones que expondremos a continuación.

El objeto del presente recurso contencioso-administrativo lo constituye el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cenizate de fecha 9 de agosto de 2021 por el que se acuerda la suspensión de la tramitación y el otorgamiento de licencias de parcelación de terrenos, edificación y demolición en suelo rústico para la cría de ganado porcino de forma intensiva al haberse iniciado los trámites de elaboración de la modificación puntal número 4 del Plan de Delimitación de Suelo Urbano.

Se hace preciso recordar que el artículo 130 del Decreto 248/2004, de 14 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento de la Ley 2/1998, de 4 de junio, de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, dispone en su apartado 1; " Los órganos administrativos competentes para la aprobación inicial de los planes de ordenación urbanística podrán acordar la suspensión del otorgamiento de licencias d parcelación de terrenos, de edificación y demolición para áreas o usos determinados, con el fin de facilitar el estudio o reforma de la ordenación urbanística (OU) vigente", potestad de la que hizo uso la Administración demandada tal como consta expresamente en el punto primero del acuerdo adoptado.

El apartado 2 del citado precepto, establece que; " El acuerdo de la Administración por el que se somete a información pública un plan o programa determinará, por sí solo, la suspensión del otorgamiento de licencias en aquellas áreas del territorio objeto del proyecto de planeamiento expuesto al público, cuyas nuevas determinaciones supongan innovación de la ordenación urbanística (OU) vigente, sin que sea preciso ni exigible que dicha resolución señale expresamente las áreas afectadas por la suspensión".

Pues bien, en el anuncio del Ayuntamiento de Cenizate de 4 de julio de 2022, sobre información pública de la Modificación Puntual número 4 del Plan de Delimitación de Suelo Urbano (DOCM nº 132, de 12 de julio de 2022), se dispone; " Que concluida la redacción técnica de a modificación puntual nº 4 del Plan de Delimitación de Suelo Urbano de Cenizate (Albacete), y en cumplimiento de lo dispuesto en el Art. 36.2.a del D.L. 1/2010 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actuación Urbanística, del Art. 135.2.a del D 248/2004 por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento de la citada Ley, se somete a Información Pública dicho instrumento de planeamiento, por un periodo un mes, contados desde el siguiente a su publicación en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha y en uno de los periódicos de mayor difusión en Albacete".

De conformidad con el anuncio anteriormente transcrito y con las prescripciones contenidas en el asimismo citado artículo 130.2 del Decreto 24872004, no hemos sino convenir con la defensa de la Administración demandada ante la existencia de carencia sobrevenida de objeto al haber desaparecido los efectos del acuerdo de suspensión al que se contraen las presentes actuaciones, careciendo de operatividad su anulación, motivos los expuestos que nos conducen a declarar la carencia sobrevenida de objeto, pronunciamiento que nos revela del análisis de la otra causa de inadmisibilidad planteada relativa a la falta de legitimación pasiva, así como el de entrar a conocer del fondo del asunto.

En consecuencia, se estima la causa de inadmisibilidad alegada por la Administración demandada, al producirse una carencia sobrevenida de objeto del proceso, causa que puede incardinarse en el art. 69.c) de la LJCA, procediendo el dictado de una sentencia declarando la inadmisibilidad del presente recurso contencioso administrativo ( art. 68.1 a) y 69 LJCA) o como dispone la STS Sala 3ª, sec. 4ª, S 2-6-2004, (rec. 3171/2000) el archivo de las actuaciones al haber perdido su objeto el recurso contencioso administrativo antecedente de esta litis, modo éste de terminación del proceso que es también contemplado en el art. 22 de la LEC.

Sexto. De conformidad con lo establecido en el Artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no se va a efectuar expresa condena sobre las costas causadas, dada la singularidad de la controversia planteada en este litigio que genera serias dudas de derecho.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,