Sentencia Contencioso-Administrativo 48/2023 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Melilla nº 3, Rec. 24/2021 de 10 de agosto del 2023

PRIMERO. La parte demandante reclama a la Administración demandada el pago de una serie de gastos (suministro de agua) que entiende que, por virtud del contrato que les une, deben ser abonados por ella.

Concretamente, la parte demandante lo que hace es recurrir la inactividad de la Administración demandada frente al requerimiento de pago que le presentó, encontrándonos por tanto ante un supuesto del art. 25 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), en cuya virtud constituye un acto administrativo impugnable la inactividad de la Administración. A este respecto, la inactividad ha sido definida como la falta de contestación a cualquier escrito presentado ante la Administración, no pudiendo confundirse ni con el acto presunto ni con la vía de hecho ( STS 2 julio 2009), y que regula el art. 29 LJCA cuando establece que si la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, está obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación, y si la misma, en el plazo de tres meses, no da cumplimiento a lo solicitado o no llega a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración, que es lo que ha ocurrido en el presente caso.

Y frente a esta inactividad, la parte actora basa su pretensión de cobro en el art. 189 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), en cuya virtud los contratos «deberán cumplirse a tenor de sus cláusulas», y siendo que en el pliego de prescripciones técnicas del mismo, concretamente en el punto 2º situado bajo la rúbrica de «las características propias del servicio y obligaciones del contratista», se establece que ella debe usar adecuada y racionalmente la energía eléctrica y el agua «ya que los gastos que produzcan estos elementos serán por cuenta de la Ciudad Autónoma de Melilla», entiende evidente que lo abonado por su parte en concepto de suministro de agua debe serle reintegrado por la Administración demandada, en tanto es su obligación contractual.

Frente a esta pretensión de cobro, el/la Letrado/a de los Servicios Jurídicos de la Ciudad Autónoma de Melilla, en la representación que ostenta de la Administración demandada, entiende que la explotación de la residencia de estudiantes es exitosa y rentable sin necesidad de que los gastos de suministro de agua sean soportados por la Ciudad Autónoma de Melilla, que es lo que ocurría antes del contrato de 2017. Y que, en todo caso, la propia Ley ( art. 197 LCSP) y el clausulado del contrato ponen de manifiesto que la ejecución del contrato siempre se realiza a riesgo y ventura del contratista y que este viene obligado a pagar todos los suministros, tratándose, dice, de pronunciamientos contractuales contradictorios que correspondía a ella interpretar, como ha hecho en sentido contrario al pretendido.

SEGUNDO. Ello significa que se tienen por acreditado, en los términos que constan en Hechos Probados, la celebración del contrato entre ambas partes, que desde el año 2017 la mercantil recurrente ha abonado por suministro de agua la suma que pide que se le pague, y todas las reclamaciones que al efecto (tanto para cambio de titularidad de la póliza de agua como de abono de las cantidades que ha ido satisfaciendo) le ha ido dirigiendo a la Administración demandada, y ello de acuerdo con la documental aportada y dada la falta de controversia al respecto ( arts. 281.3 y 405.2 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil -LEC-, por remisión del art. 60.4 LJCA y su Disposición Final Primera); y de acuerdo con el principio básico de presunción de legitimidad de los actos administrativos y, por ello, de conformidad con el expediente administrativo obrante en autos.

Precisamente, del examen de dicho expediente (y de la referida falta de controversia) se tiene por acreditado específicamente el clausulado contractual que, al respecto de los gastos de suministro de agua, se indica en el Hecho Probado nº 2.

Así, de un lado, se dice que, dado que la ejecución del contrato se realizará a riesgo y ventura del contratista, son de cuenta de este todos los gastos «que pudieran derivarse de la ejecución del contrato durante la vigencia del mismo», señalándose específicamente que deberá sufragar por su cuenta directa y exclusiva los gastos de suministros y servicios y cuantos otros originen las instalaciones. Y, de otro lado, se señala, bajo la rúbrica de las obligaciones del contratista, que este debe realizar una «utilización adecuada y racional de energía eléctrica, agua, etc. ya que los gastos que produzcan estos elementos serán por cuenta de la Ciudad Autónoma de Melilla».

La cuestión controvertida, por tanto, es de tipo jurídico, esto es, y como señala la Administración demandada, de interpretación del contrato, ante la aparente contradicción existente en sus términos al respecto de los gastos de suministro de agua.

Eso sí, no se acepta el argumento de la Administración en virtud del cual, dado que el art. 190 LCSP dispone que es el órgano de contratación el que ostenta la prerrogativa de interpretar los contratos administrativos y resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, y dado que la titular de la Consejería de Hacienda, órgano de contratación en este caso, ya se ha pronunciado al respecto entendiendo que los gastos de suministro de agua son de cuenta de la recurrente, el asunto debe quedar así zanjado, a su favor. Y no se acepta este argumento porque, para empezar, del examen del expediente administrativo no se ve dónde está ese informe de la consejera; de hecho, la emisión de dicho informe de interpretación debería haberse realizado de acuerdo con el art. 191 LCSP (audiencia al contratista, informe previo de los servicios jurídicos, dictamen del Consejo de Estado en caso de oposición del contratista, etc.), y nada de ello consta. Y, para continuar, porque, aunque el mismo existiese, eso no lo hace inmune a control judicial; es decir, el hecho de que el órgano de contratación haya optado, como es su facultad, por una interpretación del contrato de entre varias posibles, no convierte su decisión en inatacable, siendo perfectamente revisable ante los tribunales en caso de discrepancia para que sea el juez el que compruebe si dicha interpretación es correcta o no.

Que es lo que se va a decidir a continuación.

TERCERO. Lo cierto es que el contrato es muy claro al indicar literalmente que los gastos de agua (como los de electricidad) serán por cuenta de la Ciudad Autónoma de Melilla. Y la literalidad es el primer criterio interpretativo a tomar en consideración, como señala la parte recurrente ( art. 1.281 del Código Civil -CC-, en relación con el art. 25.2 LCSP)

Frente a ello, el resto de las previsiones contractuales que indican que es la recurrente la que debe hacer frente a los gastos de suministro deben entenderse como declaraciones generales referidas al resto de suministros, si acaso, pero no al agua, que específicamente está previsto que sea a cargo de la Administración. La regla especial se aplica con preferencia a la regla general.

De hecho, así lo ha venido entendiendo la propia Administración a lo largo del expediente administrativo.

Para empezar, las respuestas que se dieron a la mercantil recurrente a sus reclamaciones, cuando se le dieron, orbitaron en torno al hecho de que, al parecer, la misma debía un dinero en concepto de tasa por distribución de agua que impedía el cambio de titularidad de la póliza (folios nº 122, 123, 137, 138, 139, 140, 146, 151, 203 y 204 del expediente administrativo). Pero en ningún momento se le dijo que era un gasto que debía soportar la recurrente. Es en vía judicial cuando se le dice por primera vez que esa es la razón para no pagarle, arguyendo un problema de interpretación del contrato que, realmente, no se planteó en el expediente administrativo.

Pero es que, no solo no se dijo que era un gasto que debía soportar la recurrente por virtud del contrato, sino que expresamente se dijo todo lo contrario, como se puede ver en diferentes escritos del personal de la Administración demandada que se ocupó de las reclamaciones de la recurrente. Así se puede leer que «lo anterior no implica que la empresa Hostemel S.L., a pesar de seguir siendo la titular del contrato de agua, tenga que ser la pagadora de las facturas que se generen por su consumo, ya que, en virtud de lo dispuesto en el pliego de condiciones técnicas [...] es la propia Ciudad Autónoma de Melilla la que debe soportar ese coste; por lo que entendemos que deberán realizar los trámites oportunos para que la Ciudad Autónoma de Melilla [...] tenga en cuenta lo recogido en el punto 3 de las obligaciones del contratista del citado pliego, que no es otra cosa que asegurar que los gastos que produzca el consumo de agua sean por cuenta de la Ciudad Autónoma de Melilla» (director general de Infraestructuras y Recursos Hídricos de la Consejería de Medio Ambiente, con el conforme del viceconsejero, folios nº 123 y 204 del expediente administrativo). O que «se solicita al área de Tesorería de la Consejería de Hacienda, Empleo y Comercio adopte las medidas oportunas para resolver la reclamación efectuada y al efecto proceder a la devolución de los gastos efectuados por la mercantil Hostemel S.L. en concepto de tasa por distribución y depuración de agua» (director general de Deportes, folio nº 212).

Desmadejado este argumento, la Administración demandada se centra en señalar que el contrato es rentable al contratista sin necesidad de que la Administración deba sufragar los gastos de agua. Pero ello no tiene nada que ver con lo acordado, que debe cumplirse siempre y en todo caso, aunque ello suponga aun más beneficio económico al contratista. Desde este punto de vista, el informe de viabilidad económica, aportado por la Administración demandada a través de la Dirección General de Deportes, resulta irrelevante y nada añade o quita respecto de la solución interpretativa alcanzada.

Es más, tan claro es que la cláusula en cuestión dice lo que dice, que a las pocas semanas de la firma del contrato ya estaba la recurrente pidiendo el cambio de titularidad de la póliza de agua para que figure a nombre de la propia Ciudad Autónoma de Melilla (tal vez porque se trataba de una novedad en el contrato de 2017, respecto del que antes había). Y, como queda dicho, las respuestas dadas a la mercantil nunca fueron del tipo «no creemos que debamos pagar».

Por todo ello, no queda sino estimar la demanda en los términos interesados y condenar a la Administración demandada a pagar al recurrente el importe reclamado en concepto de suministro de agua.

CUARTO. La suma a que se condena a la Administración demandada ha de incrementarse con los intereses de demora correspondientes, de acuerdo con la petición de pago efectuada por la parte recurrente.

La Administración demandada se niega a ello con base en que no estamos ante un supuesto de pago tardío, sino ante un supuesto de interpretación del contrato. Sin embargo, como queda dicho en el Fundamento anterior, que sea una cuestión interpretativa es algo que ha surgido en vía judicial, pero nunca lo fue en vía administrativa. Si entonces no se le pagó lo que se reclamaba, fue aparentemente debido a otras causas, pero nunca por un tema interpretativo.

Eso sí, en opinión de este juzgador, los intereses no son los del art. 7.2 de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen Medidas de Lucha Contra la Morosidad en las Operaciones Comerciales (LMLCMOC), pues el art. 198.4 LCSP, que se refiere a ellos, lo prevé para el caso de impago del precio del contrato, no para reclamación de unas sumas que no forman parte del precio, sino que se han generado a consecuencia de su ejecución (incumplimiento por parte de la Administración de otras obligaciones del contrato). El interés de demora, por tanto, será el interés legal del dinero.

Y como, por definición, los intereses de demora son aquellos que se imponen sobre una deuda que no se ha pagado en plazo y aquí no hay propiamente un plazo, pues el contrato no estableció el modo en que la Ciudad Autónoma de Melilla se haría cargo de los gastos de agua (cambio de titularidad del contrato -que fue lo primero que pidió la recurrente-, abono de las facturas a su presentación, etc.), se aplica la regla general y se entiende que el cómputo de los intereses comienza a la fecha de cada reclamación que le efectuó la recurrente a la Administración (por tramos, según fue procediendo a su pago).

Ese interés de demora también será el que, de conformidad con el art. 106.2 LJCA, debe pagar la Administración demandada a partir de la fecha de la notificación de la presente sentencia; con la expresa advertencia que, de acuerdo con el art. 106. 3 LJCA, y para el caso de no pagar la suma a que resultó condenada transcurridos tres meses desde que la sentencia firme sea comunicada al órgano que deba cumplirla, se podrá instar la ejecución forzosa y, en este supuesto, la autoridad judicial, oído el órgano encargado de hacerla efectiva, podrá incrementar en dos puntos el interés legal a devengar, siempre que apreciase falta de diligencia en el cumplimiento. Ello sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 108 LJCA.

El abono de intereses lo será hasta que se produzca el pago de lo debido.

A ello, finalmente, habrá que sumar (y condenar a la Administración demandada a pagar) los 40 euros interesados en concepto de gastos de gestión para cobro de lo debido (no 40 euros por cada factura, dado que no existen facturas derivadas del precio del contrato -las que haya girado la empresa municipal de aguas a la recurrente quedan a extramuros del contrato-), y ello con base en el art. 198.4 LCSP, el art. 8 LMLCMOC y las SSTS 4 mayo y 14 de junio 2021, de acuerdo con lo interesado.

QUINTO. De conformidad con lo establecido en el art. 139.1, 2 y 4 LJCA, y vista la estimación del recurso, procede condenar a la Administración demandada al pago de las costas procesales.