Sentencia Contencioso-Administrativo 75/2023 Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Santander nº 1, Rec. 29/2022 de 03 de abril del 2023

PRIMERO.- El demandante alega que desde el año 2009 existía un contrato verbal con el ayuntamiento para el suministro de combustible a vehículos y maquinaria municipal y que determinados servicios prestados durante los años 2015 y 2016 no han sido pagados. Recurre la desestimación de su pretensión de cobro fundada en la prescripción del crédito. Argumenta que el contrato se acredita con las distintas facturas que sí se han ido pagando. Para el periodo reclamado de febrero del 2015 a marzo de 2016, los pagos de Ayuntamiento de Santoña, tardaban en abonarse una media quinientos días, por lo que, desde el propio ente municipal, se pidió que las facturas se presentasen cada seis meses, lo que se hacía directamente en intervención, sin pasar por el registro. Las concretas facturas objeto del presente procedimiento, se presentaron en mano, a mediados de 2017. Si bien, al final, el contrato se adjudica debidamente el 28 de mayo 2019, y después, el 1 de febrero 2021, durante el periodo reclamado se reconoce que había un contrato irregular. Sin embargo, la empresa que sí ha prestado el servicio, tiene derecho a cobrar en virtud de la doctrina del enriquecimiento injusto. Las facturas objeto de reclamación se presentaron telemáticamente en el Registro Municipal de Santoña, con fecha de 7 de abril de 2020 y el plazo de prescripción no es el de 4 años del art. 25 LGP sino el de las acciones personales, de 5 años, del art. 1964.2 CC. Esta norma entra en vigor con la reforma de la Ley 42/2015, de 5 de octubre que, si bien estableció en sus disposiciones transitorias, que el día 7 de octubre de 2020, era la fecha en la que se iba a producir la prescripción de todas las relaciones jurídicas nacidas entre el 7 de octubre de 2005 y el de 7 de octubre de 2015, esta interpretación mayoritaria, fue objeto de ratificación jurisprudencial por la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de enero de 2020. Tras la declaración del estado de alarma, el 14 de marzo de 2020, los plazos sustantivos de prescripción y de caducidad, quedaron suspendidos por el Real Decreto 463/2020, que se extendió hasta el 4 de junio, fecha en la que se alzó la suspensión por el Real Decreto 537/2020, lo que implica que los plazos estuvieron suspendidos durante 82 días. Por tanto, todas las acciones personales nacidas entre el 7 de octubre de 2005 y, el 7 de octubre de 2015, que no tengan plazo específico, prescribirán el 28 de diciembre de 2020.

El ayuntamiento señala que en fecha 7 de abril de 2020 se recibe de la entidad EUROFARO en el correo electrónico, con el asunto Facturas Gasolinera TRAS OIL LA VERDE Gabino Colina, una serie de facturas en archivo adjunto, que son las mismas que se reclaman en la demanda. En fecha 7 de diciembre de 2020, tiene entrada en el registro del Ayuntamiento de Santoña una serie de facturas sobre suministros supuestamente prestados durante los ejercicios 2015 y 2016 por la actora y que no se reconocen. Tales facturas carecen de recibo o albarán y no es posible comprobar la realidad de los suministros. El plazo de prescripción es de 4 años del art. 25 LGP y está superado.

La cuantía del procedimiento se fija en 35795,95 euros.

SEGUNDO.- En principio, estaríamos ante un contrato administrativo de servicios cuyo régimen jurídico aplicable sería el previsto en la Ley 9/2017 CSP en su redacción vigente a la fecha del contrato.

Ahora bien, respecto al procedimiento de contratación, como se ha indicado, no hay prueba alguna de la tramitación de un expediente escrito, aunque sea de contratación menor, para el periodo reclamado. Así se reconoce por la parte actora y el mismo ayuntamiento.

Es decir, no hay prueba de la existencia de un expediente lo que, en todo caso, nos coloca ante un contrato celebrado verbalmente con la administración. Por tanto, estamos ante un contrato verbal, no formalizado ni para cuya adjudicación se ha seguido procedimiento alguno. Incluso, si por su cuantía, se considerara un contrato menor del art. 37.2, 118 y 153.2 LCSP (anterior art. 138.3 RDLegis), tampoco se habría seguido el expediente preceptivo. Ha de recordarse que la contratación administrativa es eminente formal, constituyendo tal forma un requisito esencial de validez del contrato sin la cual el mismo deviene inexistente, conforme resulta de los arts. 36, 37, 38, 39, 153 LCSP y 47 Ley 39/2015. En el presente caso, no se ha seguido procedimiento alguno, ni siquiera el fijado para los contratos menores, siendo nulo el contrato. Es decir, no es un contrato irregular como pretende la parte. Es un contrato nulo de pleno derecho.

Esto significa que ninguna de las partes puede hacer valer las estipulaciones frente al otro, porque no hay tal contrato válido.

En casos como el presente, en los cuales, no obstante, se habría ejecutado una obra o servicio, no se desatiende al contratista, sin perjuicio de sus responsabilidades en el hecho ilícito. Así, y al márgen de las responsabilidades que procedan (incluidas las contables ante el tribunal de Cuentas y las penales) por esta forma de actuación, tanto de la autoridad o funcionario que dispone de fondos públicos como del contratista que favorece la misma (obtiene un contrato y un beneficio sin concurrencia ni competencia), en la que se contrata de facto prescindiendo de los mecanismos legales de concurrencia, publicidad, igualdad y control, la jurisprudencia acude a la doctrina del enriquecimiento injusto para compensar al contratista que ha sufrido un detrimento patrimonial a favor de la administración que se ha enriquecido. La misma solución se alcanzaría por la vía de la nulidad contractual, pues se abriría la fase de liquidación con recíproca obligación de restitución de prestaciones ( art. 42 LCSP). Tal doctrina no se aplica solo en los supuestos de contratación verbal o prestaciones de facto, sino que es aplicada igualmente para los casos de partidas ejecutadas fuera del presupuesto, modificaciones irregulares, partidas no ampliadas por los trámites legales o prórrogas acordadas sin seguir el procedimiento establecido en la ley y es buena muestra la STSJ de Madrid de 1-4-2011 o STSJ de Castilla y León de 9-3-2007.

Realmente, la forma correcta de proceder en caso de detección de un contrato verbal es iniciar la revisión de oficio por nulidad radical, con intervención del Consejo de Estado, para luego declarar esa nulidad y abrir la liquidación que tendrá por objeto abonar exclusivamente las cantidades correspondientes, no ya a un contrato, sino de cobertura de gastos del contratista, excluyendo beneficio industrial e intereses de demora de la ley de morosidad, como ha señalado el TS. Ello, sin perjuicio de la posibilidad de repetir por responsabilidad contable de la persona actuante, ante el Tribunal de Cuentas, si procede o mediante otro tipo de acciones.

Hay que insistir en que la contratación administrativa, es eminentemente formal, en garantía de principios de igualdad, libre concurrencia, transparencia en el gasto público y eficacia y eficiencia. Por eso, las formas (cuya ausencia motiva este tipo de procedimientos) conllevan, generalmente, la nulidad radical y la exacción de responsabilidades de quienes participan en esas irregularidades. Responsabilidades que no tienen que limitarse a la administración.

El contrato es nulo radicalmente, lo que significa que ni produce ni ha producido efectos. Es por ello que el contratista no puede invocar sus cláusulas ni el régimen legal aplicable a contratos válidos, ni hablar de un precio pactado aceptado, ni acudir a procedimientos de reclamación privilegiados solo aplicables a contratos válidos. Y no es argumento el que, con la ilegalidad la administración pudiera incluso obtener un precio más bajo, porque, con esa ilegalidad, el contratista (profesional que no puede desconocer que para contratar con una administración hay que cumplir unos requisitos legales) consigue un contrato y el derecho a ser pagado con dinero público sin competir con terceros, sin procedimiento, ni formas, sin aportar garantías ni avales, sin pasar un filtro sobre competencia, capacidad y eficacia. Por ello, tampoco puede pretender el beneficio de una situación ilícita como si el contrato sí hubiera cumplido todos esos requisitos.

TERCERO.- Como no se ha tramitado el expediente de nulidad del contrato verbal, como procedería, se fuerza a la reclamación judicial por enriquecimiento injusto. Pues bien, para que pueda prosperar la reclamación, es preciso acreditar los requisitos exigidos por la doctrina del enriquecimiento sin causa de la administración, debiendo cuantificarse el mismo, lo que permitirá fijar la cuantía de la compensación al actor.

Hoy, la figura del enriquecimiento injusto está reconocida expresamente, en el ámbito de la Hacienda autonómica, en el art. 21 bis Ley 14/2006 de Finanzas de Cantabria.

En todo caso, tanto si se sigue la vía correcta de la nulidad como la de la acción por enriquecimiento sin causa, el resultado debe ser el mismo y lo que procede es restituir las prestaciones o su valor y la indemnización a cargo del culpable de la nulidad. Esto supondrá que, las prestaciones que puedan devolverse (la entrega o devolución de bienes en el estado que exige la liquidación del estado posesorio), se devolverán. En cuanto a las que no sea posible (servicios o usos ya prestados, no pagados) se abonarán con el fin de dejar al contratista en la misma situación que tendría de no haber contratado (porque el contrato es nulo y otra cosa supondría darle eficacia en la fase de liquidación). Y todo, sin perjuicio de la indemnización de todos los daños que se hayan generado a quien no haya contribuido culpablemente a la ilegalidad.

Respecto al cálculo del valor de la prestación que no puede devolverse, los servicios ya prestados o bienes suministrados que no puedan restituirse, debe partir del principio indicado, que es el que persigue este procedimiento, dejar a las partes como si no hubieran contrato y no como si el contrato hubiera sido válido. Es por ello que el contratista no puede pretender cobrar un precio pactado y menos aún obtener un beneficio industrial o compensar gastos generales. Solo procede compensarle de la prestación, devolvérsela como si nunca hubiera obtenido la adjudicación del contrato, quedando ambas partes indemnes y excluyendo del mundo los efectos del contrato, no solo en el plano jurídico (nulidad)sino también físico (restitución recíproca).

CUARTO.- Y partiendo de esto, la primera cuestión a resolver es la relativa al plazo de prescripción aplicable a este tipo de reclamaciones. La parte actora pretende que es el plazo de cinco años del Código Civil dado que estaríamos ante una reclamación para la cual la norma no establece ningún plazo y es una acción de carácter personal. Aplicando las disposiciones transitorias de la ley y el periodo de suspensión de los plazos de prescripción durante el estado de alarma llega a la conclusión de que su reclamación no está prescrita.

Esta tesis no es admisible. Estamos ante una reclamación de un crédito, de una deuda dineraria, frente a una administración pública, y con independencia del origen de ese crédito, el plazo que rige para hacer efectivo un derecho de crédito frente una hacienda pública es el de cuatro años del art. 25 LGP. Este precepto dispone que " 1. Salvo lo establecido por leyes especiales, prescribirán a los cuatro años:

El derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública estatal de toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los documentos justificativos. El plazo se contará desde la fecha en que se concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación o desde el día en que el derecho pudo ejercitarse."

Como puede observarse en el régimen legal de prescripción de los derechos de crédito frente a la administración no distingue en atención a la naturaleza de esos créditos. Pero además, esta es la conclusión a la que habría que llegar en el supuesto de que se hubiese seguido el trámite preceptivo, por contrato nulo, esto es, el haber seguido un expediente de declaración de nulidad, conforme a la LCSP y Ley 40/2015. Y al no existir ninguna norma especial que establezca otro plazo para las acciones de reclamación de cantidad amparadas, ya sea en la nulidad de la actuación administrativa, ya sea en la doctrina del enriquecimiento injusto, el plazo que debe aplicarse es el de cuatro años.

Esta es la solución que resulta de la jurisprudencia. LA STS Sala Tercera, Sección 7ª, Sentencia de 27 Ene. 2003, Rec. 2876/2000 , efectivamente, aborda el problema jurídico relativo al plazo de prescripción aplicable al derecho a reclamar el pago de cantidades por prestaciones ejecutadas como consecuencia de un contrato no formalizado de acuerdo a la ley y que se reclaman sobre la base de la doctrina del enriquecimiento injusto. Y unifica doctrina señalando que " Ahora bien, en la medida en que de la dictada el 6 de marzo de 1991 se desprende que el plazo de prescripción que ha de aplicarse a supuestos de reclamación de cantidades por enriquecimiento injusto de la Administración sea el de quince años previsto en el artículo 1964 del Código Civil , hemos de decir que la interpretación ajustada a Derecho es la seguida por la Sala de Santander.

Estamos, en efecto, ante la exigencia de cumplimiento de una obligación de Derecho Público, la contraída por la Diputación Regional de Cantabria, en virtud del principio de la prohibición del enriquecimiento injusto, al beneficiarse de unas obras realizadas por COSACAL, S.A, que no ha retribuido. Por eso, las reglas a observar en lo que a la prescripción se refiere no son las del Código Civil EDL 1889/1, sino las establecidas en la Ley General Presupuestaria que, en su artículo 46.1 a ) EDL 1988/12913, dice:".

Recientemente, la STS Supremo (Contencioso), sec. 3ª, S 25-10-2021, nº 1257/2021, rec. 8243/2019 razona que "<< (...) Segundo.- Precisamos que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es determinar cuál es el dies a quo del plazo de prescripción de las acciones del contratista de la Administración, en caso de obras adicionales ejecutadas al margen del contrato, cuando no hay liquidación definitiva del contrato principal.

En cuanto al marco jurídico que debe tomarse en consideración, el propio auto de admisión del recurso deja señaladas como normas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las siguientes: artículos 110.3 y 147 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, actuales artículos 210 y 243 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público ; el artículo 25 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria ; sin perjuicio -añade el auto- de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso..."

Esta sentencia, si bien resuelve la cuestión planteada, referida a cómo se computa ese plazo, lo hace aplicando el plazo de 4 años de la LGP, no en plazo del CC.

Y la STS (Contencioso), sec. 5ª, S 10-12-2020, nº 1693/2020, rec. 7692/2019 tiene por objeto " 2º) Precisar que la cuestión en la que entendemos que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar cuál sea la norma reguladora del plazo de prescripción de las reclamaciones basadas en incumplimientos de convenios urbanísticos.

Debemos, pues, proceder a interpretar los preceptos de precedente cita, tal y como hemos sido requeridos al efecto por el ATS de la Sección de Admisión de esta Sala de 17 de enero de 2019; esto es, de los artículos 1964.2 del Código Civil (EDL 1889/1 ), y, 25.1.a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre (EDL 2003/127843), General Presupuestaria ,

Pues bien, vamos a considerar que el plazo adecuado y aplicable es el plazo previsto en el artículo 1964.2 del CC (EDL 1889/1) (de quince años , pero de hoy de cinco, desde la Ley 42/2015, de 5 de octubre, de Modificación (EDL 2015/169101) de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento (EDL 2000/77463) civil); esto es, que el plazo de prescripción que resulta de aplicación en los supuestos de incumplimiento de los convenios urbanísticos es el citado de quince años ( artículo 1964.2 Código Civil (EDL 1889/1)), y no el de cuatro años que contempla el artículo 25.1 de la LGP (EDL 2003/127843).

"Debemos partir de que la naturaleza jurídica que corresponde a los convenios urbanísticos es la de un contrato administrativo; así se deduce de la jurisprudencia que hemos expuesto e, igualmente, así se desprende de las sucesivas y reiteradas normas jurídicas, en materia de contratos, que se han promulgado en nuestro ordenamiento jurídico, y que ponen de manifiesto, tanto la citada naturaleza de contrato administrativo, como la normativa de aplicación en el supuesto de extinción de los mismos por incumplimiento de lo pactado:"

Esta sentencia, se refiere a obligaciones urbanísticas contraídas por un ayuntamiento en virtud de un negocio jurídico, el convenio (se cedían más terrenos que los obligados a cambio de la garantía de que se ejecutaría una depuradora, lo que luego no se cumple), que después, no puede cumplir. No se refiere, por tanto, al derecho de crédito consistente en el abono de un precio por una contraprestación.

Y deja claro que "Pero ello solo sería así si la norma administrativa cubriera con plenitud el vacío dejado en la legislación contractual. Y esto es lo que se pretende al tratar de aplicar, ante el silencio contractual público, el artículo 25.1.a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (EDL 2003/127843)), con carácter preferente al artículo 1964.2 del Código Civil (EDL 1889/1)).

"Dicho precepto ---que antes hemos trascrito--- establece un plazo de prescripción de cuatro años para el "derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública estatal de toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los documentos justificativos".

"Pues bien, como hemos adelantado, no parece que tal supuesto resulte de aplicación al que ahora nos ocupa, relativo a la exigencia, por parte de quien ha suscrito un convenio urbanístico con una Administración local --y entiende que ha sido incumplido por esta--, dirigida al cumplimiento del convenio suscrito. Dicho de otra forma, no parece que el supuesto que, en el precepto de la LGP que nos ocupa ---y a la vista de su ámbito objetivo---, se pueda incluir, la acción dirigida al cumplimiento de un convenio urbanístico.

"Del análisis del citado artículo 25.1.a) de la Ley General Presupuestaria (EDL 2003/127843) se deduce, que el plazo establecido se refiere al ejercicio por los acreedores del derecho a hacer efectivas, mediante su reconocimiento o liquidación por la Administración, las obligaciones de carácter económico asumidas por la misma, a cargo de la Hacienda Pública, de retribuir los servicios o prestaciones realizados a su favor."

O, a sensu contrario, cuando se trata del derecho de crédito frente a la Hacienda para el pago de una deuda dineraria (obligación de carácter económico) para retribuir o compensar un servicio, el que sí es aplicable, es este art. 25 LGP.

QUINTO.- Y dicho esto, en este caso, del expediente administrativo resulta que se reclaman suministros prestados desde 28-2-2015 al 31-3-2016. El 7-4-2020 se presenta un correo electrónico de una entidad denominada EUROFARO reclamando determinadas facturas que son las que posteriormente se reclamarán en la demanda. El 15 de abril se requiere al presentante para que registre las facturas conforme a derecho. El 7 de diciembre se registran las facturas y el día 29 se emite un informe de intervención. En las facturas se especifican la fecha, matrícula del vehículo, tipo de producto suministrado, cantidad y los importes. La fecha de registro de las facturas es el 7-12-2020. En esas facturas se menciona un albarán. Sin embargo, este documento, qué sirve para la acreditación de la prestación realizada, no se aporta. Y de su cita en la factura cabría deducir que existe, siendo carga de la prueba que quien sostiene la pretensión conforme al art. 217 LEC.

Del artículo 198 LCSP resultar claramente la diferencia entre, por un lado, la factura, documento mercantil que expide el contratista y, por otro, las certificaciones de obra o los documentos que acrediten la conformidad con lo dispuesto en el contrato de los bienes entregados o servicios prestados. Es decir, lo que acredita el cumplimiento o realización de una prestación no es la factura que expide el contratista sino ese otro documento acreditativo que recibe la conformidad de la administración, que en el caso de contratos de obras es la certificación y en el caso de contratos de suministros o de servicios, es el albarán o recibo de entrega.

Y, aplicando la doctrina expuesta, el plazo era de 4 años y no de 5 como pretende al actor, con lo que las deudas están prescritas.

Pere segundo lugar, para que pudiera prosperar la reclamación de la parte actora sería indispensable acreditar no sólo que existido un acuerdo o convenio entre las partes y que de alguna manera se han estado prestando servicios a la administración. Lo se está reclamando cualquier cosa, sino una cantidad muy concreta, por uno servicios muy concretos. Este juzgador admite que durante el periodo de 2015 2016 es muy probable que, efectivamente, la entidad actora estuviera prestando servicios de suministro de combustibles al consistorio y que también lo hubiera hecho con anterioridad en años atrás. Si bien esto puede llegar a admitirse lo que no puede comprobar este juzgador es que la cantidad concretamente reclamada de algo más de 35000 € es la que esté pendiente. De admitirse la tesis actora, esto es, que basta su mera declaración de que efectivamente se han prestado sus servicios y lo ha sido por ese importe y que no se ha pagado, podría haber reclamado esos 35000 € o 50 mil. La única prueba que existe de la concreta prestación de sus suministros es una documentación elaborada unilateralmente por la parte actora no reconocida ni aceptada por la administración. Igualmente se aporta una testifical que resulta ser trabajadora de la empresa y esposa del gerente, que es el hijo de los anteriores dueños. Esta persona manifestó un que era ella quien llevaba facturas en un sobre y las entregaba a determinados empleados públicos que eran los encargados de pagar, sin registro alguno. El ayuntamiento iba pagando "remesas" de diversas cantidades que las partes iban imputando de diversas formas que no constan. Sin embargo, la entidad actora entiende que algunas de esas facturas, las que reclama, quedaron sin pagar y que la alcaldía hizo una promesa de abonarlas. No obstante, también declaró que existe una gestoría que es la encargada de tramitar las cuestiones relativas a la Seguridad Social, hacienda y demás y no sabe si existe algún tipo de libro de contabilidad.

Es decir, lo que no se puede comprobar es que, efectivamente, se hayan prestado a esos vehículos indicados las cantidades de combustible que se factura, pues se trata de un documento unilateral de la empresa no acompañado de ningún recibo o albarán firmado por el suministrado. Pero además esta situación se complica desde el momento en que la testigo reconoce que tampoco se pagaban las facturas inmediatamente, sino que se iban abonando remesas que se iban imputando a distintos periodos, mediante algún sistema que no explica. Este juzgador desconoce totalmente esa contabilidad llevada a cabo por la empresa, qué tipo de imputaciones se han hecho y cuáles no, qué cantidades se habrían pagado y que queda pendiente, si es que queda. Es decir, el problema no es tanto la realidad del convenio, pues parece que efectivamente sí que hubo un concierto entre ambas partes para, eludiendo todos los procedimientos legales, proceder a la prestación de un servicio a cambio de dinero público. Lo que no puede establecerse es el importe de esos suministros y qué cantidades han quedado aún pendientes. Es decir, lo que no se puede cuantificar, a estas alturas, es el importe de ese supuesto enriquecimiento injusto, es decir, la cuantificación de supuestas cantidades pendientes de abonar.

Cuando la ley establece unos procedimientos para la formalización de los contratos, el registro de facturas, la contabilidad, etc, no sólo son garantías de transparencia y limpieza en el proceso de contratación pública, de responsabilidad en el pago de tributos y otras obligaciones frente a la hacienda pública, sino también de seguridad entre las partes en la determinación de las prestaciones y los derechos recíprocos nacidos de esos procedimientos. Cuando las partes prescinden de todas estas garantías, sin perjuicio de las responsabilidades en las que puedan incurrir, también están renunciando a la seguridad que proporciona la vía legal y asumiendo el riesgo de que, a la postre, no se puedan acreditar esos convenios verbales y esas formas de actuación y pago no documentadas.

SEXTO.- De conformidad con el art. 139 LJ, en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.